Politica publica

1.1. Definirea conceptului de politica publica:Prin politica publica se intelege o decizie formala ,lege, act administrativ, circulara a unei autoritati legitim alese care se adopta intr-un cadru formal, cf. unor proceduri dinainte stabilite.Dpdv. analitic, politica se poate defini si din alte perspective, aceasta presupunand incorporarea si altor elem.in aceasta definitie.Dpdv comportamental,de ex.,o politica este o decizie care se caract. prin actiuni si conduite ale acelor care le indeplinesc.In general, analiza politicilor reprez.o orientare pragmatica ce identifica politica cu un program de actiune al autoritatilor publice intr-un domeniu determinat de activitate.Politica e definita drept un program de actiune ce presupune alegerea unor mijl pt a atinge anumite obiective. Din aceasta perspectiva analitica, diferitii autori au folosit termenul de politica in fctie de aspectele sau elem.pe care doreau sa le puna in evidenta.Astfel,termenul a fost utilizat pt a se face referire la: un domeniu al activit .publice,politica economica , educationala,sanitara etc.; o grupare de obiective si programe derulate de guvern intr-un anumit moment politica de alfabetizare,de lupta impotriva fumatului etc.;

legislatie sau un pachet de norme aprobate in legatura cu o anumita problematica legislatie fiscala, ecologica, urbana, energetica etc.; produsul sau outputul activit.guvernamentale, construirea unui nr de locuinte ca produs al politicii de bunastare sociala etc.;-impactul activit. guvernamentale asupra societ. prin politica de reducere a mortalitatii pe autostrazi, reabilitarea sociala a toxicomanilor, prevenirea incendiilor.-Daca avem in vedere cea de-a 2-a perspectiva, si anume procesul de elaborare a politicii, vazut ca proces politic, atentia cade asupra conflictelor si dezacordurilor, asupra luptelor pt a controla procesul de luare a deciziei, asupra urmaririi propriului interes si eforturilor de a defini scopurile publice.Politica ocupa un loc central in procesul politic deoarece noi suntem diferiti in ceea ce priveste valorile,credintele si sentimentele.Venim cu background-uri diferite care ne fac sa preferam diferite definiri ale problemei si diferite solutii pt rezolvarea problemelor In fapt,cautarea de scopuri comune in rezolvarea conflictelor este vazuta mai mult ca o teorie politica decat ca o stradanie nobila.Atunci cand ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic, trebuie sa intelegem valorile care se reflecta in acest proces, diferitele aspecte care divizeaza oamenii si induc acestora diferitele perceptii asupra scopurilor publice,necesitatea de a rezolva conflictele daca actiunea este posibila pe cale democratica si factorii critici care influenteaza dezv.politicii in fiecare etapa a procesului. Am putea dezvolta o intelegere a interactiunilor dintre analiza si politica si a cailor prin care consideratiile politice creeaza cadrul pentru utilizarea analizei.Analiza se presupune ca este obiectiva si rationala. Aceasta inseamna ca ea utiliz. instrum. economice, statistice, de planificare si din alte discipline pt a ne ghida catre solutii rationale pt probl. existente,pt a ne ajuta sa maximizam productia de bunuri publice.Problema critica e daca si in ce conditii acest mod de analiza face diferenta. 1.2. Abordarea politicilor publice in literatura de specialitate :In timp ce studiul despre politica are o lunga istorie, putem spune ca studiul politicii publice este o creatie a secolului al XX-lea. Teoria si practica despre politici au fost gandite ca o intelegere a activitatilor actuale ale guvernului.Politicile publice au aparut in anii'60 sub influenta stiintei politice, sociologiei, economiei si a altor discipline,dar,cu toate acestea, aparitia lor nu s-a realizat dintr-o data. Organizatiile pt studiul politicilor s-au format in 1971 in Statele Unite. Studiile despre politici la inceputurile lor aveau in vedere probleme specifice ale politicilor,determinantii cauzali ai diferitelor politici, precum si relatia dintre politici si efectele sociale.Studiile politicilor cauta sa inteleaga de ce natiunile fac un anumit lucru, si nu cum fac ele acest lucru. Ele leaga procesele de rezultate si pun mai mult accentul asupra impactului, asupra evaluarii sistematice a rezultatelor si asupra consecintelor nedorite. Politica publica reprezinta un fenomen complex ce consta din numeroase decizii luate de mai multe pers.si organizatii Ea este deseori conturata de politicile anterioare si este strans legata de alte decizii care nu au o legatura evidenta cu aceasta. Astfel, politica publica prezinta dificultati pentru analisti, care, deloc surprinzator, au conceput numeroase modalitati de abordare a procesului politicilor publice.O inventariere a principalelor abordari ale acestui subiect a fost realizata de Howlett siRamesh -studiile privind analiza naturii regimului politic - definit in sens larg ca un mod de organiz.a sistemului politic - erau considerate drept o cale de a intelege procesul de constituire a politicii publice. Acestea au indicat faptul ca politicile publice variaza in fctie de natura sistemului politic si a legaturilor sale cu societatea si au incercat sa analizeze influentele exercitate asupra luarii deciziilor. studii ce au vizat identificarea unor variabile cauzale in constituirea politicii publice sau ceea ce au fost denumiti factori determinanti, care sunt in mare masura empirice si au adesea caracter cantitativ.- studii care se concentreaza asupra continutului politicilor, dintre care se concentreaza ca importanta cel intreprins de Theodore Lowi,care a afirmat ca natura problemei politice si caile menite sa o solutioneze determina de multe ori felul in care politica va fi tratata de sistemul politic respectiv.Astfel, felul in care politica va fi tratata este determinat de caracterul ei initial reglementator, distributiv, redistributiv sau constitutiv.

studii care se axeaza asupra impactului politicii publice si asupra rezultatelor acesteia. Analizele acestora vizeaza cercetarea cantit a legaturilor dintre anumite programe guvernamentale si care folosesc tehnici de deductie statistica pt a stabili relatii cauzale intre diferite tipuri de activitati intreprinse de organele administrative.Aceasta abordare are insa drept principala limita faptul ca ea furnizeaza putine informatii cu privire la procesul politic care a dus la aceste rezultate.Pt definirea termenului de politica si a parametrilor sai, exista cateva caracteristici ale acesteia asupra carora s-a cazut de acord. In particular este vorba despre natura interdisciplinara si importanta dimensiunilor aplicative ale acesteia.Studiile despre politicile publice preiau elem. de la mai multe discipline :a)stiinta politica: preocupata de procesul prin care se iau deciziile privind politicile; b)administr.publica: preocupata de rolul birocratiei in formularea politicii si implementarea deciziilor; c)economia: preocupata de concepte precum: rationalitatea instrumen­tala, cost/beneficii; d)sociologia: preocupata de clasa, statutul si problemele sociale; e)psihologia: preocupata de logica, valori si etica. Studiile politicilor publice consta in dimensiunile aplicative ale acestora si in relevanta, directa sau indirecta, a acestora pt problemele reale cu care se confrunta societatea Aceasta dorinta de a furniza informatii,care ar putea conduce la rezolv. mai buna a probl.publice, a reprez. un factor crucial pentru dezv. acestui camp stiintific. Ea ar putea insa reprez. si o slabiciune prin perceptia acestui domeniu ca fiind lipsit de merit stiintific. Aceasta perceptie este sporita de folosirea gresita si politizarea analizei politicilor publice, ea fiind folosita ca instrument de aparare.Consideram insa,la ora actuala, ca problema aplicabilitatii cercetarii versus teoretizarea la cel mai inalt nivel de abstractizare pare a avea putina relevanta pentru problemele politice curente Stiinta politica a fost mai mult preocupata de procesul de formulare a politicilor publice. Pe de alta parte, dpdv economic, ingineria sistemelor matematice se pretinde a se incorpo 222d32c ra in procesul de deliberare si decizie pu­blica, astfel incat informatia si metodele analitice permit ca implementarea procesului sa se desfasoare dupa optiunile politice. Concret este vorba de a aplica decizia la politicile publice,de a viza optimizarea matematica a problemelor si de a analiza efectele interventiei publice in transformarea acestor probleme.

A. Aparitia politicilor publice, plecand de la cerere-In acest model,sursa politicilor publice e reprez.de nevoile oamenilor , problemele unui anumit sector, ale unei zone sau ale unei colectivitati locale. Atunci cand amploarea lor creste,aceste nevoi si probleme exprimate sunt receptate de pers. calificate, de intermediari politici ,sau antreprenori politici care, in numele mandantilor lor, vor face presiuni asupra autoritatii publice competente pt ca aceasta din urma sa intervina. Astfel, solicitarile izolate sunt agregate si amplificate de grupuri de interese si de partide,pt a ajunge la probleme de masa.Acestia le interpreteaza si ii interpeleaza pe responsabilii guvernamentali aflati la capatul superior al societatii politice. Atunci cand intermediarii sunt insuficienti, autoritatea publica poate recurge la metode de ascultare: studii ale nevoilor,marketing etc. - presiunile diferitelor grupuri de actori asupra deciziilor politice(grupuri de interese sau de presiune).Evident,cu cat acestea sunt mai importante dpdv numeric,cu atat ele vor avea posibilitatea mai mare de a fi ascultate.Adesea insa, aceste grupuri sunt minoritare,dar sunt bine organizate pt a amplifica si transmite mai bine cererile lor, reusind sa induca decidentilor politici ideea conform careia dorintele si probl. lor reprez. mize importante. Reprezentand o parte mica a societatii civile,sectorul asociativ, alaturi de presa, poate indeplini o fctie de amplificare a cererilor; diferentele existente intre capacitatile de analiza si influenta ale diferitilor intermediari sau antreprenori politici.Anumite pers.sau grupuri sunt percepute de decidentii politici ca fiind purtatori de opinie.E vorba de pers.influente,aflate in varful ierarhiei sociale.Analiza cererilor consta in evaluarea capacitatii de influenta a acestor purtatori de opinie pt a evita supra sau subestimarea acestora; sensibilitatile de perceptie diferite ale actorilor politici. Numeroase studii au demonstrat ca sensibilitatea perceptiva a indivizilor fata de un mediu poate varia, in mod sensibil,de la un individ la altul. Fiecare actor politic are tendinta de a percepe acele fenomene care corespund cel mai bine cadrului sau ideologic si cultural de referinta Problemele,fenomenele sociale, culturale si economice nu sunt percepute de actorii politici in acelasi mod,cu aceeasi intensitate,chiar in cadrul unei echipe omogene dpdv politic. In plus,aceasta tendinta de diferentiere perceptiva poate fi accentuata printr-o anumita specializare a actorilor politici (spre exemplu, un responsabil pe problemele tineretului va avea o sensibilitate mai mare fata de acestea decat un responsabil cu probleme de transport). Pericolul e ca sistemul politic sa nu fie prins intr-o retea de presiuni care sa nu-i permita o ierarhizare a cererilor in fctie de criterii obiective, bine definite.

B. Aparitia politicilor publice prin impunerea ofertei -Modelul opus este cel in care nevoile incep sa se manifeste, iar auto­ritatile publice sunt acum cele ce modeleaza nevoile Oferta guvernamentala structureaza si conditioneaza nevoile de actiune publica pe care le resimte populatia. In versiunea "usoara a acestui model,cetatenii ajung, intr-o anumita masura, sa perceapa bunurile si serviciile, oferite de decidentii publici, ca fiind aspiratii proprii.In versiunea "dura',acest scenariu duce la ipoteze de manipulare, de pacalire deliberata a maselor, de propaganda prin care autorit. publice influenteaza perceptiile cetatenilor in privinta anumitor nevoi, facandu-i sa le resimta mai intens sau,dimpotriva, sa le considere deja rezolvate.  C.Inlantuirea politicilor publice - Nasterea unei politici nu se face neaparat intr-un gol, sub impulsul cererilor si ofertelor,al nevoilor sociale sau al raspunsurilor politice.Sunt posibile si alte scenarii. O actiune publica poate aparea pentru ca o politica publica preexistenta intampina dificultati, in cadrul fazei de implementare sau chiar in faza de terminare, intampina obstacole, modifica situatii care incita autoritatea publica sa intervina din nou, pe un alt plan, intr-un alt mod, prin fenomene de efecte legate.

1.4.Tipologia politicilor publice- Se pune deci intrebarea care sunt tipurile de politici publice de care dis­pune o autoritate publica? Inca de la inceput, stabilirea inventarului modalitatilor de actiune guvernamentala a fost o preocupare a politologilor si a sociologilor.Politicile publice pot fi caracteriz. in fctie de criterii formale sau institutionale: politici nationale, politici locale si politici intergu­vernamentale sau in fctie de grupurile de cetateni carora le sunt adresate.Tipologiile utilizate cel mai frecvent sunt cele care clasifica actiunea publica in fctie de teoria schimbarii sociale care o structureaza.

-Dpdv al coercitiei o politica publica poate fi calificata in 2 moduri:- pe de o parte,aceasta coercitie se exercita in mod direct sau con­strangator asupra cetateanului sau, din contra, in mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci cand un agent de politie da o mustrare sau un sfat automobilistului in culpa;- pe de alta parte, aceasta coercitie ii afecteaza pe cei catre care este indreptata, modificandu-le comportamentul acestora si limitandu-le autono­mia sau, din contra, se exercita printr-o presiune asupra mediului in care traiesc acestia; astfel, putem reduce consumul gospodariilor printr-o crestere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului. Intersectarea acestor parametri ne permite sa facem distinctia intre patru tipuri de politici publice.Tipologia politicilor publice bazata pe coercitie se prezinta astfel: o politica reglementara este o actiune publica ce consta in adoptarea de norme autoritare ce afecteaza comportamentul destinatarilor.Statul obliga sau interzice:codul rutier,de exemplu,stabileste niste reguli de comportament.In acest caz ,coercitia este maxima. Libertatile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate,interesele lor sunt transform.prin decret. politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate sa limiteze furnizarea de bunuri si servicii de catre una sau cateva categorii desemnate de furnizori,care sunt alesi dintr-un mare nr de furni­zori potentiali care concureaza intre ei. Ei citeaza alocarea licentelor de radio si televiziune,ca exemplu.Asa stau lucrurile si in cazul politicilor prin care statul limiteaza accesul liber la o profesie(medici, farmacisti, notari, avocati,arhitecti etc.), inducand o protectie daca nu chiar o renta pentru agentii eco­nomici din aceasta profesie.In general,statul acorda asociatiilor profesionale puterea de a acorda licente pentru accesul la astfel de profesii(ex.: Colegiul medicilor, al farmacistilor, Camera notarilor,Baroul avocatilor etc.). Acest sistem asigura o viziune profesionista asupra activitatilor acestor profesionisti,care trebuie sa fie educati si reglementati pt a putea asigura servicii competente clientilor lor. Aceste politici creeaza anumite bariere pentru intrarea in anumite profesii:- politicile de reglementare protective sunt cele care incearca sa protejeze publicul in general de efectele negative ale activitatii private, cum ar fi poluare,consumul de produse falsificate, fraudarea tranzactiilor comerciale.Chiar daca cele mai multe afaceri si conducatori sunt cetateni responsabili, care nu doresc sa-si modifice obiceiurile, cei care desfasoara afaceri sunt totodata motivati de profit. Afacerile deseori rezista la reglementari si din aceasta cauza agentiile de reglementare tind sa fie aproape continue.Deciziile sunt luate ca baza de negocieri si compromis, deoarece nici afacerile si nici reglementatorii nu pot domina in intregime procesul de elaborare a politicilor; o politica distributiva reprez. o actiune prin care puterea publica autorizeaza cazuri speciale desemnate nominal.Cetateanul beneficiaza de o exceptie de la regula, datorita unui favor unilateral din partea statului sau deoarece a indeplinit anumite conditii; o politica redistributiva consta in adoptarea de catre puterea publica a unor criterii care confera acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnati nominal,ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizati. Politica redistributiva e caract. prin actiuni care intentioneaza sa modifice alocarea bunastarii ,proprietatea, drepturile personale si civile etc. o politica constitutiva se traduce prin faptul ca actiunea publica defineste reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constitutiei unei tari,prin realiz. de reforme institutionale sau administrative. Intr-un astfel de caz, coercitia ii afecteaza pe destinatari in mod slab si indirect.Politicile majoritare sunt cele in care atat costurile,cat si beneficiile sunt difuze.In acest caz, Wilson citeaza exemplul politicii antitrust, are interzice firmelor crearea unor trusturi anticoncurentiale.Din momentul in care din ce in ce mai putine firme incearca sa creeze astfel de trusturi, exista putine firme care resimt costurile unei astfel de politici. In acelasi timp,beneficiile de pe urma promovarii concurentei sunt adesea difuze, afectand un nr mare de oameni intr-o anumita masura, dar fara sa aiba o influenta majora asupra proceselor de decizie individuale.In cazul politicilor publice,cu exceptiile care se impun,e de preferat ca analistul sa plece de la ipoteza ca cetateanul este utilitarist si egocentric.Acest lucru se traduce in 3 moduri in perceptiile si comportamentel destinatarilor politicilor publice: - costurile au tendinta de a fi mai vizibile decat beneficiile. La grade de concentrare sau difuzie egale,cetatenii sunt mult mai sensibili la costurile pe care vor fi nevoiti sa le plateasca decat la avantajele pe care le vor obtine.Pierderea ascunde beneficiul; termenul scurt castiga mai mult teren in fata termenului lung. Altfel spus,efectele imediate ii mobilizeaza pe cetateni mai mult decat consecintele amanate in timp; costurile si beneficiile care afecteaza grupuri mici au tendinta de a parea mai importante decat costurile si beneficiile care afecteaza grupuri mari ale populatiei.Consecintele individuale mobilizeaza mai mult decat consecintele colective si anonime.Putem astfel caracteriza politicile publice in fctie de gradul lor de universalism sau, din contra, de particularism.O alta clasificare imparte politicile in fctie de stilul acestora in:- politici publice liberale - sunt cele care intervin acolo unde un interes individual ameninta interesul public acceptat.- politici publice paternaliste impun interesul public recunoscut (in cazul politicilor publice dintr-un stat autoritar, exista un risc mai mare ca politica impusa sa fie in fapt ceva care este numai prezentat drept interes public), uneori fara sa se preocupe de impactul nefast al unei asemenea politici asupra intereselor individuale sau de schimbarea caracterului nevoilor si asteptarilor oamenilor. 2.1.2. Tipologia actorilor participanti la politicile publice-Politicile publice sunt realizate de subsisteme administrative alcatuite din actori care se confrunta cu o problema publica, Termenul de actor include Notiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltata de primii teoreticieni ai pluralismului, in Statele Unite. Ei au folosit notiunea de suborgan administrativ, pentru a desemna "grupari alcatuite din membri ai societatii sau oameni de stat, aflat intr-un model de interactiune devenit rutina.Atat actori din sfera socialului, cat si actori din structurile de stat, unii fiind mai mult implicati in procesul administrativ, in timp ce altii sunt simpli spectatori.Actorii implicati in procesul politicilor publice pot fi atat indivizi, cat si grupuri. Nr lor variaza in fctie de tara, sector sau domeniu si se poate modifica de-a lungul timpului. Literatura de specialitate ofera multiple clasificari ale participantilor in procesul politicilor publice.-Kingdon distinge intre participantii din interiorul si exteriorul sistemului politico-administrativ urmat. categorii: guvernul,inaltii fctionari, parlamentul, grupurile de interese,universitarii, cercetatorii si consultantii, mediile de comunicare in masa, partidele politice si opinia publica, dar afirma ca aceasta distinctie este in parte artificiala.La randul lor, Howlett si Ramesh impart actorii politicii in urmatoarele 5 categorii: oficialii alesi (pot fi la randul lor divizati in doua categorii - membri ai executivului si ai legislativului - rolul acestora din urma fiind insa mult mai redus), oficialii numiti in fctie (functionarii), grupurile de interese,grupurile de cercetatori si mass-media. Primele doua categorii apartin statului,iar celelalte trei, societatii. Rolul acestora in ciclul politicilor publice e diferit: - executivul guvernul sau cabinetul - rolul acestuia in procesul politicilor publice e de departe cel mai important, el intervenind in toate etapele ciclului politicilor (elaborarea, implementarea, evaluarea). Puterea de care dispune variaza insa in fctie de regimul politic existent in tara respectiva. In sistemele parlamentare, guvernele trebuie sa dispuna de o majoritate confortabila in cadrul parlamentului ptca propunerile pe care le inainteaza acestuia sa fie aprobate si sa ramana in forma lor initiala, in timp ce in regimurile prezidentiale, executivul are deseori sarcina dificila de a convinge Congresul sa-i accepte propunerile. Guvernul, prin fctia sa de conducere a organelor administratiei publice,detine un rol semnificativ si in faza de implementare;- legislativul - acesta are un rol secundar, in sensul ca, in general, el nu este cel care initiaza propuneri de politici, desi acest lucru nu este exclus.El are insa rolul de a aproba proiectele de legi inaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar si de a finanta implementarea acestora. In sistemele parlamentare, daca guvernul dispune de majoritate in cadrul parlamentului, procedura legiferarii este mai mult formala , in schimb in situatia in care executivul are o slaba reprezentare,organele legislative pot influenta in mod mai consistent propunerile guvernului. Capacitatea de influentare a parlamentului este limitata insa de caracterul uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavand uneori expertiza suficienta pentru a analiza aceste propuneri dpdv tehnic.Se poate adauga, daca ar fi sa luam exemplul Romaniei,abundenta prea mare de proiecte de legi si mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin procedura de urgenta.-Fctionarii,mai ales cei de rang inalt,reprezinta in perioada contemporana, un pion important al procesului politicilor publice, mai ales datorita complexitatii problemelor de guvernare. Atat executivul,cat si legislativul apeleaza adesea la expertiza fctionarilor pentru a-si transpune in practica propriile optiuni in ceea ce priveste politicile publice,care le pot influenta aceste opinii. Birocratiile au un rol important mai ales in procesul de generare a alternativelor, dar si in ceea ce priveste implementarea politicilor publice, putand perverti in mod substantial continutul acestora. -Grupurile de interese reprez. principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului si de aducere a acestora, intr-un mod organizat, in fata autoritatilor guvernamentale. Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine, deoarece incearca sa acapareze puterea guvernamentala pentru propriul interes si uneori sunt nevoite sa faca numeroase compromisuri in ceea ce priveste programele publice promovate pentru a-si atrage un numar cat mai mare de sustinatori.Grupurile de interese reprezinta grupuri organizate de cetateni,unul dintre scopurile lor fiind acela de a se asigura ca statul urmeaza anumite politici Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica consta tocmai in aceasta competitie deschisa intre grupurile de interese pentru a vedea daca politicile publice pe care ele le promoveaza sunt adoptate de guvern.Neocorporatismul este sistemul in care toate interesele sunt organizate si in care guvernul negociaza cu toate interesele afectate in toate stadiile din procesul elaborarii si implementarii politicilor

-Grupurile de universitari, cercetatori si consultanti sunt formate din pers. ce activeaza in cadrul universitatilor, institutelor de cercetare,firmelor de consultanta si organismelor de tip think-thank.-Mass-media joaca deseori rolul unui amplificator al problemelor publice sau al unor solutii promovate de anumite grupuri de interese sau organisme de think-thank. Ea reprez. totodata o oportunitate pentru ca anumite probleme sa ajunga in atentia publicului. Redactorii sefi ai anumitor ziare,purtatorii de mesaj, pot servi anumitor interese, insa manipuland astfel opinia publica.In ceea ce priveste alegatorii si partidele politice, aceste categorii apartin atat statului cat si societatii, insa rolul lor in procesul formularii politicilor publice este net diferit.Astfel, rolul alegatorilor este redus, ei nefiind implicati in mod direct, ci prin intermediul repre­zentantilor lor, oamenii politici alesi,care,desi tin cont de opinia publica atunci cand isi formuleaza politicile, ei pot fi dominati de expertii existenti in anumite domenii. Opinia publica detine o influenta vaga si difuza asupra agendei guvernamentale. In schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii publice, dar indirect, in general, prin intermediul membrilor lor care se afla in aparatul executiv si, in mai mica masura, in cel legislativ. Doctrina politica sau ideologia partidului poate influenta intr-o oarecare masura optiunea membrilor partidelor catre anumite genuri de politici, insa nu rareori, in practica, se observa ca acestia isi neglijeaza platforma oficiala a partidului in procesul politicilor publice. Comunitatile politicii reprezi. grupuri relativ stabile ale indivizilor din diferite organizatii, care se gasesc ei insisi lasati impreuna sa adreseze in permanenta chestiuni politice, ei fiind grupati permanent in jurul oricarei surse de probleme. Ei pot fi organizati in mod oficial sau nu, dar pot juca un rol semnificativ in procesul politic.Adesea, legaturile dintre participanti sunt recunoscute in mod oficial. Interdependenta oficialilor organizati fctional este evidenta si poate rezulta in cateva moduri diferite de raspuns oficial: unul este crearea legaturilor formale dintre diferitele agentii, departa­mente, ministere, cum ar fi comitetele interministeriale, interdepartamentale. Aceste organisme,fie ca sunt ad hoc sau permanente, ofera o modalitate de cooperare intre aceste agentii, ministere; un alt raspuns oficial este de a stabili un organism consultativ care va include oficialii din organismele guvernamentale, dar si alti participanti din organisme neguvernamentale. Aceste organisme dau posibilitatea participan­tilor din diferite organizatii sa descopere in ce masura se pot sprijini unii pe altii.Comunitatile politicii nu trebuie insa sa fie recunoscute formal pentru a avea semnificatie si, chiar daca sunt, nu toti participantii relevanti pot fi inclusi intr-un organism oficial. modelul retelelor de interese sau de probleme -aratat ca modelul triunghiurilor de fier nu este incorect, insa fctionarea si componenta acestora nu sunt atat de rigide sau inchise, asa cum aratasera alti cercetatori.

modelul retelelor administrative, dezvoltat de-a lungul timpului de mai multi cercetatori.Ce diferentiaza aceste retele este gradul lor de integrare care variaza in fctie de"stabilitatea membrilor, nr limitat al acestora, masura in care aceste retele sunt izolate de alte retele si de populatie,natura resurselor pe care le controleaza. modelul comunitatilor administrative-comunitatea administrativa cuprinde acele pers.ce provin din mediul administrativ si care au acelasi obiectiv administrativ, in timp ce reteaua reprez. procesul de legatura din interiorul unei comunitati sau al mai multor comunitati.Exista numeroase exemple care arata cum profesionistii din politica sunt complet scurtcircuitati de organizatiile sau miscarile militante si devin un public mai mult sau mai putin interesat.2.4.1.Modelul sistemic al procesului politicii publice. Modelul sistemic al procesului politicii publice -procesul politicii publice este rezultatul unui sistem, care influenteaza si este influentat de mediul in care actioneaza. Sistemul primeste inputuri si raspunde cu outputuri Inputurile sunt numeroase si iau forma problemelor, presiunilor,informatiei sau orice alt aspect la care sistemul reactioneaza.Outputurile reprez. decizii de politica publica de a face sau a nu face ceva. Mediul de elaborare a politicii contine caracteristici ale sistemului institutional, social, politic si economic in care are loc elaborarea politicii. Intre mediu si sistemul politicii au loc legaturi de influenta reciproce. Fig. Modelul sistemului politic si al politicii Mediul social are in vedere natura si compozitia populatiei si a structurii sale sociale.Mediul economic include distributia bogatei in cadrul societatii, natura si distributia capitalului, marimea si structura sectoarelor industriale, rata de crestere economica,inflatia,costul fortei de munca si al materiilor prime.Factorii economici au o influenta importanta deoarece caracteristicile variate ale economiei influenteaza tipurile de politici elaborate. Resursele aflate la dispozitia guvernului (prin intermediul taxelor colectate sau prin abilitatea de a influenta comportamentele fara a avea grave consecinte economice) sunt influentate de cresterea economica, de prosperitatea curenta si de cea pe termen lung. In general, societatile mai bogate pot prelua sarcini mai multe decat societatile mai sarace. Optiunile de politica publica sunt influentate de economie, dar deciziile de politica publica si operatiunile zilnice ale guvernului influenteaza,la randul lor,mediul economic.Sistemul politic reprez o componenta a mediului politicii publice greu de masurat, dar usor de inteles.El are in vedere perceptia, starea sufleteasca a populatiei fata de munca guvernului, problemele publice, capacitatea autoritatilor publice de a rezolva cu succes aceste probleme. Inputurile sistemului de elaborare a politicii reprez. cereri introduse in sistem cu scopul de a face ceva in legatura cu o problema. Probabil cel mai evident input este votul, ce reprez.cea mai uzuala forma de participare politica,iar alesii si stirile media, atunci cand anunta rezultatele alegerilor,furnizeaza si cateva indicii asupra politicilor care vor fi urmate in viitor drept consecinta a rezultatelor obtinute in alegeri. In unele state, ca si in Ro, cetatenii au drept de initiativa legislativa. O alta categorie de inputuri este prezentata de opinia publica, de satisfactia pe care cetatenii o au fata de situatia curenta si preferintele lor spe­cifice fata de o anumita politica. O modalitate obisnuita de a colecta date privind satisfactia cetatenilor este reprez.de sondaje Trebuie luat in considerare drept input modul in care cetatenii, in mod individual sau organizati in grupuri, isi comunica preferintele catre autoritatile publice sau catre fctionarii publici. Acest lucru se poate realiza prin dreptul de petitie al cetatenilor fata de parlament, prin audiente,mail-uri,scrisori etc.De asemenea, trebuie avute in vedere stirile media, deoarece ele subliniaza si pun in lumina anumite probleme. Desigur, grupurile de interese doresc sa-si transmita catre media propriile constructii ale problemelor.Un alt input este reprez.de grupurile de interese,ce regrupeaza indivizi cu interese similare care au ca scop amplificarea opiniilor lor fata de decidentii politici.Outputurile sunt reprez. in principal de decizii, adica de "ceea ce guvernele hotarasc sa faca sau sa nu faca'. Decizia de a nu face ceva este la fel de importanta ca si decizia de a face ceva, iar nondecizia este si ea un output. Outputurile se concretizeaza, in general, in legi, supravegheri, evaluari.Legile, regulile sau regulamentele adesea sunt vazute ca impunand anumite sarcini care afecteaza anumiti indivizi sau anumite interese.Un factor­ cheie pt cei care fac politica este de a vedea cine sunt cei afectati negativ de politica si cat de grea este sarcina pe care trebuie sa o suporte.La fel de important este de a sti si cine are de beneficiat de pe urma acelei legi sau reglementari. Este important de notat faptul ca un numar important de politici sunt asa-numitele politici simbolice, adica acele politici care nu aduc nicio modificare substantiala la rezultatele legii sau politicii, asa cum este imbunatatirea sanatatii sau bunastarii. Exemple de politici simbolice sunt declararea zilelor de sarbatoare, onorarea eroilor nationali.Alte politici simbolice includ redenumirea sau reorganizarea unor agentii sau institutii publice. Cutia neagra (black box) - incercarea de a considera procesul politicii publice drept produsul unui sistem reprez.o provocare pt orice analist. Dificultatea nu provine din operatiunea de identificare a inputurilor si outputurilor,care se face aproape intuitiv, ci din incercarea de a intelege cum aceste inputuri se transforma in outputuri. Principala critica adusa modelului sistemic al lui Easton se referea la faptul ca acesta trata sistemul politicii ca o,,cutie neagra'(un sistem in care procesele interne nu sunt descrise).Chiar daca acest model este simplist, el ne ajuta sa intelegem anumite aspecte ale procesului politicii publice. 2.4.2. Modelul procesual al politicii publice- Au fost propuse multiple grile de analiza: astfel, Jenkins propune un model al procesului politicii compus din 7faze:1. initierea, 2. informarea, 3. considerarea, 4. decizia, 5. implementarea, 6. evaluarea, 7. terminarea.Acest model sugereaza faptul ca procesul politicii reprezinta o actualizare progresiva a politicii intr-un mod vizibil si explicit, ceea ce nu este insa cazul in majoritatea timpului; Hogwood Gunn propun un model alternativ impartit in noua pasi:1. luarea deciziei de a decide (stabilirea agendei);2. luarea deciziei in ceea ce priveste cum sa decidem (problema filtrarii); 3. problema definirii;4. previziunea . 5 stabilirea obiectivelor si prioritatilor; 6.analiza optiunilor ;7. implementarea, monitorizarea si controlul politicii; 8.evaluarea si revizuirea; 9. mentenanta (intretinerea), succesiunea si terminarea politicii.Desfasurarea procesului politicii publice este reprez. de o succe­siune de etape in dezvoltarea si urmarirea obiectivului,care incepe odata cu gandirea,continua cu actiunea si se termina cu rezolvarea. Aceste etape sunt in mod frecvent prezentate alcatuind un cerc, fapt ce sugereaza ca intre doua etape exista o progresie naturala. Modelul "ciclului' procesului de desfasurare a politicii cuprinde urmatoarele etape:-problema exista;

-problema este recunoscuta de creatorii de politici;-sunt identificate alternative de raspuns la problemele identificat ;-solutiile alternative sunt comparate;-decizia (solutia aleasa= politica);-implementarea politicii;-evaluarea impactului politicii; posibile modificari ale politicii.Din aceasta perspectiva, procesul politicii (policy process) este vazut ca o insiruire de etape succesive:-determinarea scopurilor alegerea modalitatilor de actiune; implementarea mijloacelor de actiune-evaluarea rezultatelor; evaluarea eficientei: evaluarea eficacitatii-modificari .Astfel, procesul este un ciclu mai mult sau mai putin inchis. Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de rezolvare a problemei.Dar sfarsitul poate fi un inceput. Evaluarea, mai degraba decat sa duca la terminare, poate declansa o intoarcere: problema este considerata nerezolvata si se fac ajustari prin retroactiune, fie printr-o noua formulare a problemei initiale fie printr-o gestionare mai satisfacatoare a fazei de implementare a programului. Procesul este deschis oricaror tipuri de retroactiune.2.4.3. Modele recente ale procesului politicii publice-In ultimele decenii, insatisfactia fata de modelul procesual a crescut tot mai mult si, ca urmare, cercetatorii in domeniul politicilor publice s-au gandit sa conceapa modele mai sofisticate care sa scoata in evidenta si alte aspecte ale procesului politicilor publice. Stabilirea agendei-Studiile empirice asupra luarii deciziilor au relevat trei componente de baza ale procesului care lipseau din teoria clasica, si anume: procesul de stabilire a agendei, care determina ce decizii vor fi luate la anumite momente concrete, procesul de obtinere sau construire a unei reprezentari a problemei selectate pentru examinare si grupul de procese ce genereaza actiunile alter­native dintre care aleg persoanele care au drept de decizie.In viziunea lui Cobb, Ross Si Ross, exista patru faze principale ale procesului de stabilire a agendei, pe masura ce problemele trec din agenda sistemica in agenda institutionala: problemele sunt mai intai initiate,sunt specificate apoi solutiile lor, sunt dezvoltate argumente in sprijinul problemelor propuse, si daca au succes, problema intra in agenda institutionala. Initial, in studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut ca problemele publice trec mereu din agenda publica in cea institutionala. S-a demonstrat insa mai tarziu ca o astfel de conceptie nu este intru totul adevarata. In activitatea politica putem distinge doua stadii:-faza de definire a unei probleme, de formulare a cererilor; inscrierea in agenda, ce presupune analiza cererilor, stimulilor si problemelor si formularea propunerilor de raspuns la problemele identificate.Cobb si Elder mentioneaza cinci parametri care cresc aceasta probabilitate

ambiguitatea definitiei problemei. Problema trebuie sa fie ambigua, audibila pe mai multe "lungimi de unda', caracterul sau permitand multiple intrari posibile si atragerea de aliante vaste;2-simplitatea. Problema trebuie sa fie enuntata in termeni simpli; persistenta in timp. Problema nu este definita intr-un spatiu efemer, momentan, ci este relativ persistenta, inscriindu-se intr-o durata mai mare; noutatea. O problema noua, iara istorie, mobilizeaza mai mult decat o miza recurenta, care are in spate o experienta trecuta indelungata si la care tinta interesata a fost deja expusa; caracterul imperfect al problemei. Grupurile de public se arata mai sensibile la mizele care evoca anomalii, imperfectiuni, decat la cauzele mai banale. RASPUNSURI LA FORMAREA UNEI CERERI-Mass-media joaca un rol primordial in procesele de accelerare sau atenuare a mizelor, de demobilizare sau largire a publicului. Pentru antrepre­norii care solicita actiune publica, sunt posibile mai multe utilizari ale mass­mediei, fie pentru sensibilizarea unui public mai larg prin atragerea atentiei, fie prin provocarea unui eveniment', care sa fie intens mediatizat. Mijloacele de comunicare in masa pot de asemenea sa se intoarca impotriva strategiilor antreprenorilor, inducand efecte care, din contra, indeparteaza publicul potential.Odata ce problema publica a fost constientizata de autoritatea publica, aceasta este nevoita sa aleaga din gama de raspunsuri posibile pe care le poate oferi in raport cu o cerere de inscriere pe agenda. In acest stadiu sunt eliminate optiunile considerate de neacceptat de catre actorii politici influenti, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv. Astfel ea poate refuza inscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau, din contra, de a adopta o tactica mai indirecta de refuzare. Ea are posibilitatea de a actiona asupra problemei insesi, prin dezamorsarea, inchiderea, luarea in deradere a acesteia etc.Actiunea sa poate sa se extinda si asupra antreprenorilor si grupurilor (de identificare sau de atentie) , evitand adoptarea unei pozitii cu privire la problema propriu-zisa: prin discreditarea liderilor, prin scurtcircuitarea acestora pt a se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea rivalitajilor interne etc.-cealalta alternativa e de a raspunde favorabil la cerere,dar in fcfie de grade diferite. Autoritatea publica face dovada unei atentii pozitive,isi moduleaza actiunea concreta in mod tactic. Astfel, ea poate:- transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea si ascultarea unei delegatii, prin ascultarea cu interes a argumentelor antreprenorilor;- invoca o constrangere care sa permita evitarea actiunii. De exemplu, ea va declara ca este gata sa actioneze si sa-si acorde sprijinul, dar ca exista imprejurari majore care o impiedica;- amana examinarea problemei. Astfel,constituirea de comisii de experti este un mijloc clasic de amanare a termenelor -limita;- stabili o procedura de solutionare a problemei, fara vreun angajament cu privire la continut. Instituirea unui serviciu specializat caruia ii este incredintata misiunea de definire a unor proceduri specifice constituie un exemplu in acest sens;-solutiona o mica parte a problemei, care are o valoare simbolica, fara a trece de fapt la fondul problemei - lua in considerare cererea in ansamblul sau;- anticipa aparitia cererii, fara sa astepte ca aceasta sa se dezvolte prin me­dierea antreprenorilor terti. Tipul de raspuns va depinde de natura mizei:caracterul mai mult sau mai putin stringent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul sau de forrnalizare,difuzia sa, intensitatea opozitiei pe care o suscita. Trebuie sa tinem insa cont si de context, de aparitia asa-numitelor ferestre de oportunitate care se pot deschide in fctie de evolutia conjuncturii politice; alternanta politica permite ca anumite probleme care au fost anterior refuzate sa fie inscrise in agenda intr-un alt moment; punerea pe agenda depinde deci si de curentul politic, care rezulta din contextul politic.Inscrierea in agenda. -In teoria clasica, se presupunea ca acelasi ansamblu de decizii se ia la fiecare moment de timp.In aceasta teorie nu exista agenda, intrucat nu era nevoie sa se selecteze acele probleme care vor necesita luarea unei decizii si rezolvarea lor prin intermediul unei politici.Agenda descrie un ansamblu de probleme devenite mize ale contro­verselor publice. Aceste probleme, a caror enumerare variaza in timp si pe care autoritatea trebuie sa le ia in considerare, impun actiuni din partea autoritatii publice. Acest lucru inseamna ca toate problemele posibile nu pot fi puse in acelasi timp pe agenda aceleiasi autoritati. Anumite probleme sunt pe agenda,altele nu.Ne aflam asadar in fata unui mecanism selectiv, care lasa sa treaca sau nu o problema sau alta.Ceea ce politologii numesc "inscrierea in agenda' apare ca un mecanism esential intr-o societate politica. Ea reprezinta procesul prin care cereri ale diferitelor grupuri din cadrul populatiei sunt transformate in probleme care intra in competitie pentru atentia oficialilor publici. Cobb si Elder (1977) disting existenta a doua tipuri principale de agende: agenda formala sau institutionala, ce permite problemelor sa fie inscrise in cadrul de actiune administrativa si, pe de alta parte, agenda sistemica sau publica prin care problemele sunt supuse dezbaterilor politice.

-Agenda institutionala include probleme care tin, prin consens sau fctie,de competenta autoritatii publice respective. Astfel, Constitutia unui stat sau carta unei colectivitati locale enumara probleme, institutionalizeaza modul de aparitie a acestora, calendarul de rezolvare a problemelor si ordinea de zi a organismelor politice si administrative care tin de resortul lor. Exemplul clasic in acest sens este bugetul.Acesta este anual,automat,standardizat. Alte probleme pot fi de naturi diferite, aparitia lor nefiind definita dpdv institutional sau neintervenind in mod recurent. In orice caz, procedurile stabilite de lege sau de traditie codifica continutul si programarea problemelor, domeniul "natural' sau consensual al interventiei publice. Agenda publica sau sistemica este alcatuita din probleme care, spre deosebire de primele,nu tin de competenta "obisnuita' sau "fireasca' a autoritatii publice,dar sunt percepute in mod obisnuit de membrii comunitatii politice ca necesitand atentie publica si ca avand legatura cu autoritatea publica respectiva. La limita, exemplul cel mai elocvent ar fi dreptul la a da viata unei fiinte ,care,a priori,este vorba despre o libertate ce tine de indivizi si, cu cateva exceptii, numai de ei, interventia oricarei autoritati publice in procreare fiind exclusa. Aceste doua tipuri de agenda reprezinta doua idealuri-tip. In realitate, frontiera care le desparte este mult mai neta, dar si fluctuanta. In fiecare societate exista mii de probleme considerate importante de cetateni si care ar trebui sa beneficieze de atentia autoritatilor publice. Cu toate acestea, doar o mica parte din problemele existente in agenda sistemica sunt avute in vedere de autoritatile publice. Odata ce acestea decid ca o anumita problema necesita solutionare, se poate spune ca acestea au intrat in agenda institutionala. Altfel spus,agenda publica e destinata discutiilor, in timp ce agenda institutionala este destinata actiunii, ceea ce inseamna ca procesul politicii publice care trateaza problema respectiva a inceput. Faza de inscriere in agenda presupune analiza cererilor si problemelor identificate care se considera ca ar putea sa necesite atentie din partea autoritatilor publice.In aceasta faza se au in vedere diferite criterii de importanta, de pertinenta, de fezabilitate (resursele necesare a fi mobilizate , restrictiile existente, dar si consideratii de natura strategica sau tactica, proprii actorilor politici). Aceasta le va permite decidentilor politici ca, dupa eliminarea falselor probleme sau a cererilor considerate secundare, sa poata elabora o serie de raspunsuri la cererile formulate. Evident, accesul la agenda nu este liber sau neutru. Controlarea acestui acces furnizeaza o resursa politica decisiva a celui care si-o asuma. Asistam la aparitia unor adevarati "gardieni' ai agendei.Rolul lor este de a reduce presiunea atunci cand aceasta creste prea mult, de a negocia o cerere, de a face presiunea acceptabila, de a-i da o forma, de a face in asa fel incat presiunea sa fie luata in considerare in fctie de codurile admise. Evocarea sau nu a unui dosar,ordinea insasi a discutarii chestiunilor, daca nu formularea acestora, reprez. tot atatea bariere posibile in calea liberei circulatii a mizelor. Luarea deciziei - Dupa ce autoritatile publice au luat la cunostinta despre existenta unei probleme publice si constientizeaza nevoia de a face ceva pentru solutionarea acesteia ,factorii de decizie trebuie sa se hotarasca asupra unui curs de actiune. Acestia exploreaza optiunile disponibile, lansand astfel procesul de formulare a unei politici publice. Caracteristica acestui proces este ca propunerile de solutionare a problemei identificate pot aparea fie in procesul de stabilire a agendei, fie se pot elabora propuneri dupa ce s-au hotarat sa ia masuri referitoare la acea problema. Atunci cand se doreste intelegerea procesului care conduce la elabo­rarea si punerea in practica a unei politici publice, este esential sa avem in minte faptul ca o politica nu reprez.un proces de decizie abstract al carui sens 1-am putea sesiza din exterior, limitandu-ne, spre exemplu, la identificarea determinantilor structurali sau a restrictiilor (economice sau istorice) care o afecteaza.Este deci indispensabil sa se deschida cutia neagra, ceea ce semni­fica identificarea actorilor care participa la elaborarea politicilor (policy making) pentru a analiza strategiile lor si a intelege resorturile comportamen­telor lor. Ca urmare, este evident ca nu putem trata de o maniera generala problema actorilor participanti la politicile publice, care fac loc unor contro­verse stiintifice de mare amploare, ci de a pune accentul pe urmatoarele puncte absolut necesare in intelegerea politicii: cunoasterea si explicarea principalelor modele de luare a deciziilor; intelegerea adecvata a rolului decidentului si a momentului decizional; identificarea principalelor disfunctionalitati care pot afecta procesul deciziilor colective; descrierea principalelor etape ale procesului decizional. Etapele procesului decizional-Identificarea caracteristicilor profunde ale acestei decizii publice este un mod de lucru adesea utilizat in stiintele sociale.In general se considera ca un proces decizional reuneste activitati si actori in jurul a doua faze principale: faza de formulare si cea de legitimizare a) Formularea desemneaza activitatea prin care o cerere sau o problema inscrisa pe agenda guvernamentala se transforma in alternative pentru actiune, in solutii.Aceasta faza, numita si faza de elaborare, include diverse activitati care se diferentiaza intre ele in teorie, dar care in fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formularea incorporeaza atat planificarea rationala, cat si reactii subiective, marja de optiuni reducandu-se la ceea ce factorii de decizie pot accepta sau nu. In esenta, procesul consta in a determina care actiuni sunt posibile si care nu. Responsabilii politici, serviciile aflate in slujba lor, fac studii pentru a identifica obiectivele si fatetele lor operationale, pt a descoperi factorii care cauzeaza problema, pt a mobiliza cunostintele disponibile si pt a stabili un diagnostic.Se mobilizeaza o imaginatie mai mult sau mai putin creatoare pt a ajunge la alternative si pt a identifica o tinta care trebuie atinsa. Se fac previziuni sau pariuri cu privire la meritele alternativelor, la acceptabilitatea solutiilor, la viitorul problemei odata ce decizia va fi luata.Se iau in calcul actorii importanti, precum si credintele existente. Formularea poate sa se imparta la randul sau in doua subetape: cea a analizei si cea a selectiei -Analiza defineste o activitate de investigare a problemei, de cautare a optiunilor si alternativelor. Consecintele, avantajele si inconvenientele, efectele induse si efectele urmarite sunt anticipate si explicitate. Analiza sau diagnosticul situatiei existente se poate realiza pornind de la urmatoarele aspecte:

- identificarea grupului-tinta ce va fi afectat de aceasta politica, analiza caracteristicilor principale ale acestui public si a relatiilor dintre acesta si agentii publici si partenerii privati;- recenzarea actiunilor conduse de autoritatile publice, analiza coerentei si a legaturilor dintre acestea,conflictele de logica si de interese dintre actorii participanti,studierea analizelor de evaluare anterioare;- identificarea efectelor mediului extern asupra fenomenelor observate la populatia vizata;- punerea in evidenta a interactiunilor majore dintre cetateni, autoritatile publice si mediul extern;- analiza pertinentei actiunii publice in jocul acestor mecanisme

-Selectia reprez. procesul de reducere a optiunilor la o singura alegere.Aceasta subfaza este insotita de tensiuni care tin de divergente norma­tive si utilitariste.Ea poate fi momentul in cursul caruia se exprima si se solutioneaza conflicte,faptele sau analiza nefiind neutre in ochii actorilor implicati,in orice caz nu mai neutre decat scopurile. Compromisuri,negocieri,coalitii, intelegeri, situatii clarobscure constituie tot atatea activitati generate in cursul acestui proces. Valorificarea optiunilor alternative permite exprimarea unor tactici la fel de variate ca si recurgerea la valori, permite propaganda, comunicarea si santajul. Promovarea politica insoteste de aproape selectarea unei alternative.Interconexiunea dintre continut si forma sugereaza ca daca in actiunea publica valorile sau ideologiile joaca un rol important, fezabilitatea si spiritul de realism conteaza de asemenea mult in ceea ce priveste calitatea formularii pe care o adopta decidentul public. Analiza problemei nu precede neaparat formularea solutiilor,ea putand sa fie ulterioara acesteia. Analiza sau examinarea problemei se poate opri pe parcurs.O alta problema poate sa vina sa inlocuiasca problema initiala sau poate aparea pe parcurs,fiind mai mult sau mai putin legata de problema initiala.Agenda se transforma,se extinde sau se reduce.Inca de la stabilirea agendei sale, autoritatea publica utilizeaza mijloace concrete, dar mai ales simbolice, pt a raspunde si pt a gestiona caracterul potential conflictual al cererilor care ii sunt adresate. Ea incearca sa educe publicul, sa scurtcircuiteze antreprenorii, sa dezamorseze opozitiile si sa codifice criticile si aprobarile. Comunicarea politica, ce utilizeaza foarte mult mass-media, prelungeste in aceasta privinta tehnici clasice prin care statul si cei care il guverneaza apasa asupra politicului, nu numai prin furnizarea de bunuri si servicii publice, dar si prin incercarea de a modela aspiratiile cetatenilor, continutul acestora si modul in care acestea se traduc in termeni de controverse politice.

O atentie deosebita trebuie acordata de asemenea stilului de formulare^so a propunerilor. Stilul poate fi influentat de pregatirea si experienta celui care formuleaza propunerea de politica sau poate reflecta statutul si importanta unei probleme in cadrul guvernului. Putem distinge urmatoarele tipuri de formulari: formularea rutiniera, formularea analoga si formularea creativa.

Formularea rutiniera reprez.un proces repetitiv si, in esenta, neschimbat, de reformulare a propunerilor similare din cadrul unui domeniu sta­bilit pe agenda institutionala.Formularea analoga vizeaza tratarea unei noi probleme pornind de la ceea ce s-a facut anterior pentru rezolvarea unei pro­bleme similare, adica prin cautareade analogii.In formularea creativa tratarea unei probleme se face in mod diferit de ceea ce s-a intamplat pana in acel mo­ment, facandu-se o propunere care reprezinta o ruptura fata de vechile practici.b) In ceea ce priveste faza de legitimizare, aceasta pare mai scurta si mai usor de identificat. In sensul strict al termenului,ea coincide cu momentul in care responsabilul formal,individul sau grupul caruia ii revin dreptul si sarcina de a decide ia decizia efectiva.El voteaza semneaza,"hotaraste'.Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar si atunci cand"deci­dentul' se multumeste sa ratifice activitatea desfasurata in amonte. Ea are o valoare adaugata care este decisiva dpdv politic si simbolic: prin votul sau, prin semnatura sa, el confera legitimitate unei alegeri si o oficiali­zeaza, ii confera autoritate si un caracter ireversibil. Activitatea de legitimizare consta deci in alegerea unei solutii in conformitate cu un criteriu de alegere care face aceasta solutie acceptabila pentru terti.Este vorba despre conformarea solutiei cu niste norme impartasite de destinatari, de liderii politici sau de public. Daca cineva poate contesta alegerea, va trebui sa accepte sa incalce aceste norme acceptate de toata lumea, platind un pret foarte mare, contestand constitutionalitatea sistemului politic, legalitatea procedurilor, recurgand la amenintari (greve, manifestari de strada, razboi civil) etc.. Problemele implementarii politica poate fi vazuta drept o implementare a unor scopuri. Din aceasta perspectiva, politica inseamna nu numai alegerea unor obiective, ci si alegerea mijloacelor prin care obiectivele vor fi atinse. Politica implica o teorie a cauzei si a efectului. Implementarea exista in momentul in care intentiile creatorilor de politici au fost urmate si obiectivul dorit ar trebui sa fi fost atins. Daca ce gasim la fata locului difera semnificativ de rezultatul dorit, politica nu a fost implementata. Aceasta este abordarea oferita de lucrarea Implementari in care acesti autori au ajuns la urmatoarele concluzii: este necesar sa se acorde mai multa atentie procesului de implementare; este eronat sa credem ca executia politicilor publice reprez.un automatism;

-frecvent, s-a observat faptul ca nu exista nicio legatura intre formularea politicilor si implementarea lor.In toate domeniile politicii exista o "problema de implementare', adica era probabil ca rezultatele obtinute sa fie diferite fata de intentiile exprimate initial. Deci problema nu se rezuma numai la identificarea scopurilor, ci si la realizarea lor.Diferiti autori au identificat cauzele disfunctionalitatilor de implementare ca fiind: numarul mare de participanti la proces, fiecare cu o perspectiva diferita asupra problemei si cu un nivel deosebit de incredere si implicare, si diversificarea scopurilor. Cu cat o politica depinde mai mult de clarificari si explicatii, cu atat mai mult cresc sansele ca obiectivele initiale sa nu fie atinse;ambiguitatea scopului initial,obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar, nu au existat suficiente resurse pentru a-l indeplini,a existat un conflict cu alti participanti importanti; grupul vizat de politica a fost greu de implicat, contactat etc.;lucrurile facute nu au avut impactul asteptat; in timp, circumstantele s-au schimbat si atentia a fost acaparata de alte probleme, aparent mai importante. Calificarea implementarii ca fiind problematica depinde de perspectiva abordata: -din perspectiva verticala din perspectiva orizontala.Din perspectiva verticala, exista o tendinta de a privi politica drept stabilita in totalitate de mintea unui creator de politici Pe orizontala, politica e ceva care ia nastere din interactiunea participantilor. Ea nu este vazuta ca fiind completa in momentul elaborarii si apoi testata in cadrul interactiunilor urmatoare, ci ca rezultat al acestui proces colectiv. Aceasta schimba perspectiva asupra implementarii in realizarea unei actiuni colective care sa fie compatibila cu toate perspectivele participantilor importanti In opinia lui Brinkerhoff si Crosby ciclul implementarii unei noi politici prezinta urmatoarele faze: legitimizarea politicii, construirea bazei de sustinere, acumularea resurselor, designul organizational si modificarea, mobilizarea resurselor si actiunilor, monitorizarea progresului si a impactului. Legitimizarea politicii reprez.acea faza in care anumiti indivizi, grupuri sau organizatii declara acea politica drept necesara si vitala, chiar daca aceasta presupune costuri serioase. Acestia ar trebui sa posede credibilitate, resurse politice si sa fie dispusi sa piarda capital politic pentru a sustine noua politica.

Construirea bazei de sustinere Deoarece suportul politicii este frecvent absent, este necesara dezvoltarea unei clientele care sa sustina reforma; reforma trebuie sa fie promovata. -Acumularea resurselor reprez. acea faza de alocare a resurselor umane, tehnice, materiale si financiare necesare implementarii reformei. Deoarece in general, resursele externe nu acopera decat o parte din ceea ce este necesar,pt a aduna suficiente resurse este necesar sa luam o parte de la vechile politici. Si avand in vedere insuficienta resurselor pentru problemele obisnuite ale activitatii guvernului, este clar ca are loc o crestere a competitiei in ceea ce priveste alocarea resurselor.

Designul organizational sau modificarea este o etapa absolut necesara atunci cand se stabilesc noi sarcini si obiective. Ea ridica insa si unele probleme. -Mobilizarea resurselor si actiunile. Pentru ca schimbarea politicii sa-si atinga rezultatele, resursele si actiunile trebuie mobilizate in cea mai adecvata forma. Inainte ca resursele sa fie mobilizate, iar actiunile sa fie initiate, schimbarea politicii reprez. doar un exercitiu pe hartie. Ea insa trebuie sa se transforme in realitate. Mobilizarea resurselor include atat planificarea, cat si actiunea. - Monitorizarea progresului si a impactului schimbarii politicii Daca schimbarile de politica au succes, atunci impactul lor va fi evident intr-un mod sau altul, prin transformarea comportamentelor , prin beneficiile mai mari sau imbunatatite ale consumatorilor sau clientilor, printr-o productie mai eficienta si mai eficace. Cu toate acestea, nu orice strategie de schimbare de politica produce beneficii sau rezultate, in ciuda bunelor intentii. Evaluarea poate viza mai multe obiective. - intarirea cunoasterii efectelor actiunii publice prin confruntarea rezultatelor unei politici cu obiectivele initiale; optimizarea alocarii resurselor financiare, materiale si umane ale politicii sau programului evaluat; imbunatatirea transparentei actiunii publice in fata cetatenilor: exigenta democratiei locale este susceptibila de a favoriza dezvoltarea evaluarii; diseminarea bunelor practici in cadrul administratiei si a unei culturi a rezultatelor in scopul imbunatatirii managementului programelor si politicilor existente;-cresterea vizibilitatii actiunii publice printr-o abordare transversala;-modificarea politicilor existente daca acest lucru se impune. Astfel, evaluarea poate indeplini cinci functii principale:-evaluarea - un instrument al deciziei publice;-evaluarea - un instrument de gestiune economica;-evaluarea - un instrument de management;-evaluarea -un mijloc de comunicare si de legitimare a actiunii publice;-evaluarea - ca mijloc de formare, de schimbare a politicilor.Dificultatile metodologice ale evaluarii performantelor publice tin de urmatoarele aspecte

-multitudinea de niveluri de analiza-Masurarea performantei unei politici publice presupune depasirea frontierelor campului studiat;in fapt,este vorba de atasarea la realizarile organizatiei publice a impactului extern al actiunii asupra cetatenilor. Putem sa evaluam de exemplu cantitatea si calitatea infrastructurilor construite, dar nu este suficient. Necesitatea urmaririi efectelor perverse-Performanta unei politici publice se inscrie in mod necesar intr-o logica sistemica.Referirea permanenta la notiunile de serviciu public si de interes general presupune o analiza sistemica; este necesar sa se asigure faptul ca performanta unei actiuni nu provoaca "costuri de externalitate' sau efecte perverse in alte domenii. Nevoia explicitarii obiectivelor-Cea mai mare parte a metodelor fac referire in mod explicit la obiectivele initiale.Identificarea clara a mijloacelor alocate-In contextul. actual, mijloacele afectate in vederea realizarii unui obiectiv public sunt extrem de dificil de a fi identificate in cadrul unui aparat de stat complex si birocratic. Liniile bugetare corespunzatoare regulilor de contabilitate publica nu sunt intotdeauna adaptate pentru masurarea costurilor unui program sau a unei actiuni.

Tipuri de evaluare:a) evaluarea administrativa reprez. tipul de evaluare realizata de organele administrative,eventual de agentii specializate in evaluarea politicilor publice, dar de cele mai multe ori este realizata de supraveghetori financiari, juridici sau politici atasati ministerelor, de structuri administrative specializate, organe legislative sau judecatoresti. Pot fi insa angajati si consultanti privati care sa realizeze evaluarea la cererea organelor administrative. Acest tip de evaluare isi propune in general sa verifice eficienta utilizarii banului public, in conditiile respectarii principiilor justitiei si democratiei. Acest tip de evaluare poate imbraca, la randul sau, mai multe forme.b) evaluarea judiciara reprez.tipul de evaluare care se concentreaza pe aspectele legale ale implementarii programelor, si nu pe bugete,eficienta,prioritati sau cheltuieli.Ea se realizeaza de curtile judecatoresti si analizeaza posibilele conflicte dintre programele unei guvernari si prevederile constitu­tionale sau intre standardele de comportament administrativ si drepturile indi­viduale.' Aceasta evaluare se realizeaza fie din propria initiativa a organelor judecatoresti, fie la solicitarea unor persoane sau organizatii implicate in procesele intentate unui organ administrativ si analizeaza, in general, daca o instanta judecatoreasca inferioara sau un organ administrativ a actionat in limitele jurisdictiei sale, daca a respectat principiile dreptului natural si daca nu a actionat arbitrar sau inconsecven ; c) evaluarea politica este acel tip de evaluare care incearca sa analizeze succesul sau esecul unei politici, utilitatea ei,in vederea mentinerii sau modificarii acesteia.Ea are un caracter unilateral, nesistematic , si poate fi intreprinsa de oricine este interesat de fenomenul politic: cetateni,organizatii ale societatii civile, membri ai subsistemelor administrative relevante.O alta clasificare a evaluarilor de politici publice poate avea la baza drept criteriu perspectiva din care se realizeaza: una a posteriori sau ex post,alta a priori sau ex-ante si una intermediara sau pe parcurs.a) Evaluarea a posteriori sau ex post este retrospectiva. Dupa generarea impactului unei politici publice,analistul incearca sa inteleaga ce s-a intamplat si sa elaboreze cunostinte privind realitatea. Ea poate avea in vedere atat masurarea rezultatelor (a produselor) , cat si studierea procesului prin care s-a ajuns la obtinerea acestor rezultate.b) Evaluarea ex-ante sau a priori, care este prospectiva,este utilizata ca instrument care sa sprijine luarea de decizii atunci cand exista mai multe alternative.c)Evaluarea pe parcurs, intermediara, care are drept obiect determinarea primelor rezultate ale politicii sau programului. Aceste studii furnizeaza informatii care pot fi utilizate pentru imbunatatirea programului aflat in derulare. Ele pot fi folositoare,in particular ,in cadrul programelor ale caror costuri variabile detin o pondere ridicata in totalul costurilor. Pt ca activitatea de evaluare sa raspunda scopurilor urmarite de acest proces complex, la nivelul Uniunii Europene s-au conturat 5 criterii folo­site in cadrul oricarui exercitiu de evaluare:relevanta,eficienta, eficacitatea,impactul,

sustenabilitatea.

Criterii de evaluare Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala,ca o structura politica interinstitutionala, - s-a decis crearea de unitati pentru politici publice la nivelul SGG, al Parlamentului si la nivelul Presedintiei Romaniei. Misiunea acestor unitati pentru politici publice este de a intari capacitatea, de a coordona procesul formularii, implementarii si monitorizarii politicilor publice la nivel central si local pt a realiza si actualiza periodic masurile ce pot fi identificate in programul guvernamental, pt a coordona activitatea institutiilor si a structurilor inter­ministeriale implicate in procesul de formulare a politicilor si pt a moni­toriza reforma administr. publice si a procesului de reforma a politicilor publice, a fost creat Consiliul Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare .S-a decis crearea de unitati specializate in domeniul politicilor publice (unitati de politici publice - UPP) la nivelul ministerelor si a altor organe de specialitate ale administratiei centrale, avand urmatoarele atributii:- asigurarea de consultanta departamentelor de specialitate din cadrul ministerelor in ceea ce priveste elaborarea de propuneri de politici publice;- monitorizarea respectarii procedurilor de elaborare, monitorizare si evaluare a politicilor publice;- trimiterea propunerii de politici publice Unitatii de politici publice din cadrul SGG ;- elaborarea de rapoarte de monitorizare si evaluare cu privire la politicile publice initiate si implementarea la nivelul ministerelor, in colaborare cu departamentele de specialitate.Acestea indeplinesc urmatoarele atributii principale:- solutioneaza problemele specifice din domeniile majore pe care le gestioneaza;- asigura coerenta fundamentarii si implementarii politicilor guvernamentale din domeniul respectiv;- asigura comunicarea interministeriala din domeniul respectiv, precum si armonizarea punctelor de vedere;- formeaza grupuri de lucru interministeriale pentru solutionarea problemelor punctuale cu caracter multisectorial;- propun constituirea, cform prevederilor legale,de comisii interministeriale pt gestionarea unei anume problematici;- coordoneaza monitorizarea implementarii politicilor promovate; - elaboreaza rapoarte periodice;- monitorizeaza activitatea comisiilor interministeriale si a grupurilor de lucru din subordine.Consiliile interministeriale au ca membri pe ministrii de stat care coordoneaza domeniul respectiv, ministrii de resort din domeniul respectiv, ministrul finantelor publice,ministrul delegat pt coordonarea Secretariatului General al Guvernului,un consilier de stat al primului-ministru pe problematica domeniului respectiv. Conducerea consiliilor interministeriale este asigurata, dupa caz, de primul-ministru,ministrii de stat, respectiv ministrii de resort. Consiliile interministeriale se reunesc in sedinte ordinare lunare sau, ori de cate ori este necesar,in sedinte extraordinare, la solicitarea oricarui membru. Fiecare membru al consiliului interministerial are dreptul sa introduca o problema pe agenda intalnirii ordinare sau extraordinare.Propunerea de politici publice trebuie sa cuprinda urmatoarele elemente:1.Institutia initiatoare 2. Formularea problemei care a condus la necesitatea initierii politicii.- Este recomandabila descrierea problemei prin precizarea posibilelor efecte ale nonactiunii guvernamentale.

Nu este recomandata sugerarea raspunsului sau a unei solutii

-Este recomandabila limitarea la o problema importanta si nu listarea tuturor problemelor dintr-un domeniu dat.

3. Denumirea politicii publice-Din denumirea programului de politici publice trebuie sa apara clar atat domeniul major de actiune, cat si activitatea guvernamentala specifica.

4. Scopul general al rezolvarii problemei - care va trebui sa indice situatia care va exista la sfarsitul implementarii politicii 5. Obiective generale/ obiective specifice Obiectivele generale precizeaza directiile majore de actiun. Obiectivele specifice trebuie sa fie concrete si masurabile astfel incat sa fie posibila evaluarea rezultatelor implementarii politicii. Obiectivele specifice reprez. etape intermediare care vor fi parcurse in vederea atingerii obiectivului general. Obiectivele trebuie sa fie temporal stabilite, continand indicatii generale asupra perioadei in care vor fi atinse. Numarul obiectivelor trebuie sa fie limitat, pentru a nu dispersa eforturile si cheltuielile ,dar acestea trebuie sa trateze dimensiunile-cheie ale problemei mai ales in conditiile existentei unor resurse limitate.

6. Beneficiarii reprezinta orice individ, comunitate, grup social vizat (direct sau indirect de implementarea politicii publice.

Ei trebuie sa fie identificati si descrisi, luandu-se in considerare toate caracteristicile socioeconomice relevante.

Pt toate categoriile de beneficiari trebuie prezentate date si estimari statistice atunci cand acestea sunt disponibile.

Beneficiarii pot fi caracterizati prin mai multi indicatori: gen, grupe de varsta, nivel de educatie, profesie, mediu de rezidenta, zona geografica, statut economic, etnie etc.

Beneficiarii directi sunt acele categorii de pers. care constituie grupul-tinta al politicii publice (de exemplu, somerii sunt beneficiarii directi ai politicii de ocupare a fortei de munca), in timp ce beneficiarii indirecti pot fifamiliile, in cazul in care politica publica are in vedere un membru al ei sau comunitatile/localitatile, in cazul in care mai multe pers. beneficiaza de politica publica. 7. Variantele de solutionare trebuie expuse succint,inclusiv cea care ulterior va fi supusa spre implementare. Fiecare varianta trebuie sa explice clar cum se intentioneaza sa se rezolve problema sau sa se atinga obiectivele propuse. Fiecare varianta trebuie caracterizata in fctie de eficienta, fezabilitate administrativa, eficacitate.

Pt fiecare trebuie precizat si impactul dpdv economic, social si eventual ecologic.Impactul e precizat succint, fiind posibila anexarea la acest document a unor analize mai detaliate in fctie de complexitatea variantelor prezentate si a impactului acestora. Se vor preciza beneficiile si riscurile, pe termen scurt, mediu si lung pt fiecare varianta prezentata si, totodata, bugetul estimat pentru implementarea fiecareia. Pentru fiecare varianta se va preciza modul in care ar putea fi implementata. 8. Procesul de consultare vizeaza cresterea transparentei procesului decizional si permite in acelasi timp acumularea de informatii utile necesare rezolvarii unei probleme de politica publica.

Propunerea de politici publice trebuie sa contina o evidenta a consultarilor, precum si a rezultatelor acestora. Aici se vor preciza institutiile care au fost consultate in procesul identificarii variantelor de solutionare . Se vor preciza si formele prin care se realizeaza consultarile cu fiecare dintre institutiile/organizatiile apartinand societatii civile. Se va preciza contributia specifica a fiecareia dintre institutiile /orga­nizatiile consultate la identificarea si fundamentarea variantelor.9. Varianta de solutionare recomandata este cea aleasa dintre variantele prezentate la punctul 5. Se vor enumera principalele motive care au stat la baza alegerii optiunii recomandate, detaliind in acest scop beneficiile si riscurile anticipate, precum si perioada in care acestea se vor produce. Se va prezenta impactul pe care implementarea variantei recomandate il va avea in plan economic, social si eventual ecologic. Vor fi descrise grupurile sociale vizate de respectiva optiune de politica publica, precum si masura in care acestea vor beneficia sau vor fi afectate in urma implementarii optiunii recomandate. Se vor enumera tipurile de analize realizate pt fundamentarea optiunii recomandate si principalele concluzii ale acestora.

Documentele anexate trebuie sa contina materiale relevante pentru fundamentarea variantei recomandate. Se va preciza compatibilitatea variantei recomandate cu legislatia romana in vigoare, precum si cu normele europene in domeniu.

Se vor preciza totodata si activitatile preconizate pentru sustinerea implementarii variantei recomandate, pentru fiecare activitate precizandu-se si o estimare a bugetului necesar realizarii ei.Propunerea de politici publice este supusa aprobarii conducatorului institutiei initiatoare a politicii publice.Ea este transmisa ministerelor si altor organe ale administratiei centrale interesate, urmand ca acestea sa elaboreze si sa transmita observalii si propuneri in termen de sapte zile de la primire. Propunerea se inainteaza ulterior catre SGG. Secretariatul General al Guvernului, prin Unitatea de politici publice, emite un aviz conform, semnat de ministrul-delegat pentru coordonarea SGG, in termen de maximum zece zile, prin care se verifica respectarea procedurii de catre iniliatori. Ministerele si celelalte organe de specialitate ale administraliei centrale pot demara procedura de initiere a proiectelor de acte normative care intra sub incidenta acestui regulament, numai dupa obtinerea avizului conform, ale carui concluzii vor fi cuprinse in nota de fundamentare sau in expunerea de motive a proiectului de act normativ.