1. Formele de activitate a autoritătilor administratiei publice
În cadrul formelor de activitate a administratiei publice putem distinge două mari categorii: 1) formele producătoare de efecte juridice, cele care dau nastere, modifică sau sting raporturi juridice : actele administrative (de autoritate) ; contractele administrative (sau actele administrative de gestiune) ; actele administrative jurisdictionale ; actele juridice efectuate de organele administratiei publice în calitatea lor de persoane juridice de drept privat (drept civil, drept comercial, dreptul muncii) ; faptele materiale juridice ; 2) formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii, respectiv : operatiunile tehnice materiale ; actele exclusiv politice ale organelor administratiei publice
2. Trăsăturile, definitia si clasificarea actelor administrative de autoritate
Actele administrative sunt acte juridice manifestări de vointă făcute în scopul nasterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice, de care legea leagă producerea acestor efecte juridice). Pentru a fi în prezenta unui act administrativ, acesta trebuie să întrunească toate caracteristicile unui act juridic. Actele administrative reprezintă manifestări unilaterale de vointă. Astfel se disting de alte acte juridice, care sunt rezultatul acordului de vointă a două părti, dintre care una este reprezentată de un organ al administratiei publice. Actele administrative sunt emise numai în realizarea puterii publice. Din această trăsătură a actelor administrative decurge faptul că ele sunt obligatorii si executorii. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, atât timp cât nu au fost revocate sau abrogate. Apoi, actele administrative sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept ce desfăsoară o activitate care cade sub incidenta prevederilor lor. În al treilea rând, actele administrative sunt obligatorii si pentru organele superioare din punct de vedere ierarhic celor emitente. În această privintă, trebuie facuta distinctia între actele administrative normative si cele individuale. Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior până când acesta din urmă emite, la rândul lui, un act normativ cu un continut contrar celui al actului normativ emis de organul inferior. Deoarece noul act normativ are fortă juridică superioară, el îl abrogă pe cel al organului inferior. În cazul actelor individuale, acestea pot fi revocate sau anulate de către organul superior. Cât timp nu au fost revocate sau anulate, organul superior trebuie să le respecte. Prin caracterul executoriu al actelor administrative se întelege că acestea se execută din oficiu, fără a mai fi necesar să intervină instanta judecătorească pentru a-l învesti cu titlu executoriu. Prin intermediul actelor administrative se organizează executarea si se execută în concret legile Această trăsătură decurge din împărtirea clasică a functiilor statului (legislativă, executivă, judecătorească). Dacă organul ce îndeplineste functia legislativă edictează reguli de aplicare generală - legile (Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tării - art. 61, alin. 2 din Constitutie), organele ce îndeplinesc functia executivă asigură aplicarea acestor reguli (Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne si externe a tării si exercită conducerea generală a administratiei publice). Pentru îndeplinirea acestei sarcini, organele executive desfăsoară o activitate în baza legii si pentru executarea legii, care îmbracă o formă juridică specifică - actele administrative. Consecinta o reprezintă forta juridică inferioară a actelor administrative fată de cea a legilor. Actele administrative reprezintă forma juridică specifică a activitătii organelor administratiei publice si au un regim juridic specific. Actele administrative reprezintă forma juridică specifică prin intermediul căreia se realizează activitatea organelor administratiei publice si de aceea ele sunt supuse unui regim juridic specific, având în centrul său Legea contenciosului administrativ si continând reguli specifice privind forma, procedura de emitere, conditiile de valabilitate si controlul actelor administrative.
Pornind de la aceste trăsături, putem defini actul administrativ ca fiind actul juridic unilateral, emis în realizarea puterii publice, prin care se realizează executarea si se execută în concret legile, care reprezintă forma juridică specifică a activitătii autoritătilor administratiei publice.
CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE DE AUTORITATE :
Din punct de vedere al efectelor pe care le produc, actele administrative pot fi normative sau individuale. Actele normative contin reguli generale de conduită, impersonale si de aplicabilitate repetată, care privesc un număr nedeterminat de subiecti. Actele individuale reprezintă manifestări de vointă ale organului competent care creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligatii pentru una sau mai multe persoane determinate. În functie de continutul lor, actele administrative individuale pot fi grupate în patru categorii: acte prin care se stabilesc drepturi si obligatii determinate pentru subiectul căruia i se adresează (ex., autorizatia de constructie), acte prin care se conferă un statut personal beneficiarilor (ex., diploma scolară, decizia de pensionare etc.), acte administrative de sanctionare, acte administrative jurisdictionale. În functie de organul de la care emană Presedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale, Guvernul emite ordonante, care au caracter normativ, si hotărâri, care pot fi normative sau individuale, Ministrii si conducătorii altor organe centrale de specialitate emit instructiuni, care au caracter normativ, si ordine, cu caracter normativ sau individual, Consiliile judetene si locale adoptă hotărâri normative sau individuale, presedintii Consiliilor judetene emit dispozitii cu caracter individual, prefectii emit ordine, normative sau individuale, primarul emite dispozitii, cu caracter normativ sau individual.
3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate
3.1. Conditiile de valabilitate ale actelor administrative
I. Actul administrativ trebuie să fie emis de organul competent în limitele atributiilor sale. Notiunea de competentă a unui organ administrativ desemnează ansamblul atributiilor sale si limitele exercitării lor. Atributiile organelor administrative reprezintă învestirea legală cu anumite prerogative . Competenta organelor administrative este de mai multe feluri. Competenta materială se referă la sfera atributiilor unui organ administrativ. Aceasta este stabilită prin lege si, în functie de competenta materială, organele administrative pot fi organe cu competentă generală si organe de specialitate. Competenta teritorială are în vedere limitele teritoriale în care pot fi exercitate atributiile conferite de lege. Organele centrale îsi desfăsoară activitatea pe întreg cuprinsul tării, organele locale numai într-o unitate administrativ-teritorială sau în alte limite stabilite de lege. Competenta temporală desemnează perioada de timp în care organul administrativ poate să-si exercite atributiile legale. II. Actul administrativ trebuie să fie în conformitate cu continutul legilor si al actelor normative cu fortă juridică superioară. Actul administrativ trebuie să fie conform cu continutul normelor juridice cuprinse în aceste acte normative. Orice normă juridică cuprinde o ipoteză, o dispozitie si o sanctiune. Organul administrativ trebuie să emită actul dacă sunt întrunite conditiile de fapt prevăzute de ipoteza normei juridice sau să se abtină de la emiterea actului în absenta acestora. Acesta trebuie să adopte conduita corespunzătoare dispozitiei, asa cum este prevăzută în norma juridică. Organul administrativ are obligatia să aplice sanctiunea respectând scopul, continutul si modul de determinare ale acesteia, conform legii. III. Actul administrativ trebuie să fie emis în forma si cu respectarea procedurii prevăzută de lege. Se au în vedere prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (M.Of. nr. 139/31 martie 2000). Părtile constitutive ale actului normativ sunt: titlul, formula introductivă si, dacă este cazul, preambulul, partea dispozitivă, formula de atestare a autenticitătii actului . Elementele structurale ale părtii dispozitive sunt articolul, alineatul si enumerările din text, identificate prin utilizarea literelor alfabetului românesc. Sistematizarea continutului actului normativ presupune următoarea ordine de prezentare a ideilor (art. 47): dispozitii generale sau principii generale; dispozitii privind fondul reglementării; dispozitii tranzitorii; dispozitii finale. Stilul de redactare al actelor normative trebuie să fie concis, sobru, clar si precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale si de ortografie. În limbajul normativ, aceleasi notiuni se exprimă numai prin aceiasi termeni, iar exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate face numai prin explicitare în text, la prima folosire. Forma scrisă a actelor administrative normative este o conditie de valabilitate, ori de câte ori legea prevede obligatia publicării lor. Actele administrative individuale pot îmbrăca fie forma scrisă, fie cea orală. În unele cazuri însă, legea conditionează valabilitatea actelor administrative individuale de forma scrisă. Conditiile procedurale ce determină valabilitatea actelor administrative sunt manifestări de vointă care nu produc efecte juridice proprii. În functie de momentul emiterii actului administrativ, ele se pot împărti în: anterioare, concomitente sau posterioare. Conditiile procedurale anterioare sunt: avizarea, obtinerea acordului prevăzut de lege din partea altui organ, întocmirea unor rapoarte sau a altor acte de initiere a actelor administrative. Avizele reprezintă puncte de vedere fundamentate, pe care organul care vrea să emită un act le cere altui organ, compartiment sau functionar. Avizele pot fi: facultative, consultative si conforme. Avizele facultative se caracterizează prin aceea că organul care emite actul este liber să ceară un aviz, iar dacă l-a cerut, este liber să se conformeze sau nu acestuia. Avizele consultative sunt acelea în cazul cărora organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este obligat să se conformeze acestuia. Avizele conforme trebuie cerute de organul care vrea să emită un act administrativ, iar opiniile pe care le contin sunt obligatorii. Acordul reprezintă consimtământul unui organ administrativ, dat în vederea emiterii unui act administrativ de către un alt organ. Organul emitent nu poate emite actul fără acordul prevăzut de lege. Conditiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt : cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului si motivarea. Cvorumul reprezintă numărul membrilor prezenti, necesar pentru ca organele colegiale să poată lucra valabil. De regulă, pentru a se desfăsura valabil sedinta organului colegial, trebuie să fie prezenti cel putin jumătate plus unu din numărul membrilor. Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului poate fi: relativă (jumătate plus unu din numărul membrilor prezenti), absolută (jumătate plus unu din numărul total al membrilor ce compun organul administrativ) si calificată (o majoritate mai mare decât cea absolută, de regulă, de două treimi din numărul membrilor organului administrativ). Conditiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative: aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea. Aprobarea reprezintă o manifestare de vointă a unui organ superior, prin care acesta se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care, fără această manifestare de vointă posterioară lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice[2]. Confirmarea, în dreptul administrativ, are trei acceptiuni[3]: în primul rând, ea desemnează înstiintarea persoanei interesate în legătură cu faptul că organul emitent al unui act îsi mentine punctul de vedere exprimat anterior. În acest caz, confirmarea nu produce nici un efect si nici nu conditionează valabilitatea actului emis anterior; în al doilea rând, confirmarea poate acoperi un viciu al actului emis anterior. Această confirmare reprezintă un act administrativ distinct de cel confirmat. În al treilea rând, confirmarea are semnificatia unei forme procedurale, atunci când fără ea actul administrativ nu poate fi pus în executare. Publicarea actelor normative si comunicarea actelor individuale constituie si ele forme procedurale ulterioare emiterii actelor administrative, reprezentând modalităti de aducere la cunostinta celor interesati a continutului actului juridic. Actele individuale se comunică celor interesati. Actele administrative cu caracter normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunostinta publică.
IV. Actul administrativ trebuie să fie oportun. Oportunitatea se apreciază în functie de câteva criterii: momentul adoptării actului, împrejurările în care urmează să se aplice, mijloacele materiale pe care le antrenează aplicarea, conformitatea cu scopul legii2.
3.2. Efectele juridice ale actelor administrative
3.2.1. Producerea efectelor juridice ale actelor administrative
Regula este că actele administrative produc efecte din momentul publicării sau comunicării. Ea cunoaste două exceptii. Prima este aceea a actelor cu efecte retroactive (cea mai importantă categorie o reprezintă actele administrative declarative, care nu creează drepturi si obligatii, ci constată existenta unor drepturi si obligatii născute anterior). A doua exceptie este constituită de actele care intră în vigoare la o dată ulterioară, în baza unei dispozitii a legii, în baza vointei organului emitent (caz în care actul prevede data la care intră în vigoare) sau în baza procedurii specifice a emiterii actului (actele administrative supuse aprobării sau confirmării).
3.2.2. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare de către organul emitent, organul ierarhic superior al acestuia, instanta de judecată sau Parlament, prin acte juridice. De asemenea, un act administrativ poate să înceteze a mai produce efecte juridice din cauza unor fapte materiale, de producerea cărora legea leagă o astfel de consecintă (moartea subiectului de drept, scurgerea timpului, executarea materială a actiunii prevăzută de actul administrativ s.a.). Legea nr. 24/2000 precizează ca element legislativ, abrogarea (scoaterea din vigoare) actelor normative sau a unor prevederi cuprinse în acestea, atunci când sunt contrare unei noi reglementări de acelasi nivel sau de nivel superior. Abrogarea poate fi totală sau partială si are totdeauna caracter definitiv.
3.2.3. Suspendarea actelor administrative
Suspendarea reprezintă operatiunea juridică prin care încetează temporar efectele juridice ale actului administrativ. Suspendarea poate interveni în temeiul legii sau poate fi dispusă printr-un act juridic. Suspendarea prin act juridic poate fi dispusă de organul emitent sau de organul ierarhic superior. Instanta de judecată poate dispune suspendarea unui act administrativ, în conditiile prevazute de Legea contenciosului administrativ.
3.2.4. Revocarea actelor administrative
Revocarea reprezintă operatiunea juridică prin care organul emitent sau organul ierarhic superior desfiintează un act administrativ. Cauza revocării poate fi ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ. Spre deosebire de suspendare, care determină încetarea temporară a efectelor actelor administrative, revocarea duce la încetarea lor definitivă. Totodată, în timp ce suspendarea se hotărăste, de regulă, când există îndoieli în privinta legalitătii sau oportunitătii actului, revocarea se dispune atunci când există certitudinea că acesta este ilegal. exceptii de la principiul revocabilitătii actelor administrative : actele administrative jurisdictionale, actele administrative de sanctionare, actele administrative pe baza cărora s-au născut raporturi juridice civile, de muncă sau procesuale, actele care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate, actele administrative care au fost realizate material.
3.2.5. Anularea si inexistenta actelor administrative
Anularea reprezintă operatiunea juridică ce constă în manifestarea de vointă a unui organ, care determină încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ. Anularea poate fi pronuntată de organele superioare ale administratiei publice si de organele judecătoresti. Organele administrative superioare au drept de anulare ca o consecintă a dreptului de control general. Un act administrativ nu poate fi anulat decât pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii lui. Anularea are un caracter retroactiv, astfel încât ea desfiintează efectele juridice ale actului si se consideră că el nu a existat. Orice act administrativ, datorită faptului că emană de la o autoritate înzestrată cu atributii de putere publică, se bucură de prezumtia de legalitate, până la proba contrarie. Există însă situatii când prezumtia de legalitate nu poate să opereze, fiindcă încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza. Astfel de acte, lovite de o nulitate care înlătură orice aparentă de legalitate si care nu beneficiază de prezumtia corespunzătoare, sunt numite acte inexistente. În cazul actelor inexistente, oricine poate refuza executarea lor fără vreo consecintă juridică.
3.2.6. Modificarea, completarea, rectificarea, republicarea actelor administrative normative
Modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia si redarea lor într-o noua formulare. Completarea actului normativ constă în introducerea unor dispozitii noi, cuprinzând solutii legislative si ipoteze suplimentare, exprimate în texte care se adaugă elementelor structurale existente . Rectificarea actului normativ intervine în cazul în care, după publicarea sa, se descoperă erori materiale în cuprinsul său si se procedează la publicarea unei note cuprinzând rectificările necesare. Republicarea intervine atunci când actul normativ a fost modificat sau completat în mod substantial si are la bază dispozitia cuprinsă în actul de modificare, respectiv de completare. Interpretarea legală presupune interventiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale si se realizează printr-un act normativ interpretativ de acelasi nivel cu actul vizat, prin dispozitii interpretative cuprinse într-un nou act normativ, sau prin modificarea dispozitiei al cărei sens trebuie clarificat.
4. Celelalte forme de activitate a autoritătilor administratiei publice
4.1. Contractul administrativ (actul administrativ de gestiune)
Contractul administrativ reprezintă un act juridic specific dreptului administrativ, distinct fată de actul administrativ, cât si de actele juridice încheiate de organele administratiei publice în calitatea lor de persoane juridice de drept privat. Se numeste si act administrativ de gestiune, pentru ca una din părti este un serviciu public (organ al administratiei publice, institutie publică sau regie autonomă de interes public) si prin încheierea acestuia se urmăreste utilizarea si dezvoltarea proprietătii publice a statului, judetului sau comunei. Fiind un act juridic încheiat între două părti - un serviciu public si un particular -actul administrativ de gestiune "are figura juridică a unui contract" însă, spre deosebire de contractele de drept civil sau de drept comercial, părtile nu sunt egale. De aceea, în literatura de specialitate se foloseste si notiunea de contract administrativ Contractul administrativ reprezintă un acord de vointă, între organele administratiei publice si o persoană fizică sau juridică de drept privat. Va contine o parte reglementară stabilită printr-un act normativ (caietul de sarcini aprobat de organul administrativ), si o parte negociată. Organul administrativ va putea modifica în mod unilateral partea reglementară a contractului, pentru motive exceptionale legate de satisfacerea interesului public. Prin încheierea de contracte administrative, organele administratiei publice urmăresc realizarea unui interes general, prin intermediul prestatiei unui particular, care primeste în schimb o redeventă. Concret, obiectul contractelor administrative poate consta în: concesionarea unor servicii publice, unităti de productie ale unor regii autonome sau terenuri, diverse prestări de servicii, executarea unor lucrări de constructii-montaj de interes public, achizitii guvemamentale, închirieri de bunuri sau servicii publice, împrumut de stat (public). Spre deosebire de contractele civile sau comerciale, unde, în caz de reziliere a acestora în mod unilateral, partea care reziliază datorează daune celeilalte părti, contractele administrative prezintă particularitatea că serviciul public este cel care precizează, încă în momentul încheierii actului, cazurile în care acesta (serviciul public) poate rezilia contractul în mod unilateral, fără să suporte daune. Litigiile născute din interpretarea si executarea contractelor administrative sunt de competenta instantelor de contencios administrativ.
4.2. Actele administrative jurisdictionale
Este vorba de actul juridic emis de un organ cu atributii jurisdictionale, anume abilitat de lege, care functionează în cadrul sau pe lângă o autoritate a administratiei publice si care solutionează, pe baza unei anumite proceduri, un conflict juridic în care una din părti este un serviciu public administrativ TRĂSĂTURI : este un act emis numai de autorităti ale administratiei publice ; poate fi emis numai în situatiile expres prevăzute de lege ; are ca scop (finalitate) solutionarea unor litigii în care una din părti este un serviciu public ; emiterea lui se face pe baza unei proceduri speciale care include si principiile independentei autoritătii care îl emite fată de părtile aflate în conflict, precum si cel al contradictorialitătii ; este exceptat de la principiul revocabilitătii (retractării) actelor administrative ; poate fi atacat în contenciosul administrativ general, după epuizarea căilor administrativ-jurisdictionale.
4.3. Actele civile si de drept al muncii încheiate de autoritătile administratiei publice
Actele civile (ca si cele comerciale) ale organelor administratiei publice sunt emise de acestea în calitatea lor de persoane juridice de drept privat. Cele mai importante acte civile ale administratiei publice sunt contractele. Aceste acte sunt încheiate de organele administratiei publice cu persoane fizice sau juridice de drept privat si cad sub incidenta reglementărilor dreptului comun în materie, Încheierea acestor acte se poate face numai de către organul persoanei juridice, potrivit prevederilor Decretului nr. 31/1954. În cadrul contractelor civile, se respectă întru totul principiile egalitătii părtilor si acordului de vointă. Dacă apar litigii legate de aceste acte juridice, rezolvarea lor este de competenta instantelor de drept comun. Actele de drept al muncii sunt emise de autoritătile publice în calitatea lor de părti ale raportului de muncă. Cel mai caracteristic si frecvent act de acest gen este contractul de muncă pe care un organ al administratiei publice îl încheie cu o persoană fizică pentru prestarea unei activităti remunerate. Ori de câte ori un organ din sistemul administratiei publice emite sau participă la adoptarea unui act juridic ca parte a unui raport juridic de muncă si nu ca autoritate învestită cu atributii de putere, acel act este un act de drept al muncii si nu un act administrativ .
4.4. Faptele materiale juridice
Faptele materiale juridice (faptele administrative) reprezintă acele fapte de a căror existentă legea leagă efecte juridice, dând astfel nastere, modificând sau stingând raporturi juridice, desi faptele respective nu sunt expresia unei manifestări de vointă în scopul creării acestor efecte juridice. După criteriul conformitătii sau neconformitătii lor cu legea pot fi licite sau ilicite. Faptele materiale juridice Iicite "sunt acele actiuni sau inactiuni săvârsite ori nesăvârsite de un functionar public sau de un particular în executarea unei legi sau a unui act administrativ de autoritate" . Acestea se caracterizează prin aceea că, nefiind în contradictie cu interesele generale ale societătii, apar ca actiuni permise. De pildă, distrugerea unei împrejmuiri de către o echipă de pompieri pentru a stinge un incendiu este un fapt material juridic, ce produce o transformare în realitatea obiectivă, dar, fiind de importantă minoră în raport cu interesul salvării imobilului incendiat, trebuie considerat ca fapt licit Faptele materiale juridice ilicite "sunt acele actiuni sau inactiuni săvârsite ori nesăvârsite, contra legii, atât de functionarii publici, cât si de particulari, care produc efecte juridice de drept administrativ" . Aceste fapte atrag răspunderea administrativă a celui care le-a săvârsit, precum si obligarea de a suporta paguba produsă unui tert prin aceste fapte. Solutionarea litigiilor izvorâte din fapte materiale juridice ilicite a particularilor, persoane fizice sau juridice, este de competenta instantelor judecătoresti de drept comun. Cazul tipic în acest sens, este săvârsirea unei contraventii.
4.5. Operatiunile tehnice materiale ale autoritătilor administratiei publice.
Operatiunile tehnice materiale sunt acele forme de activitate ale organelor administratiei publice desfăsurate în vederea îndeplinirii de către acestea a atributiilor conferite de lege, care nu produc efecte juridice proprii. Operatiunile tehnice materiale sunt de o varietate infinită sub aspectul continutului Spre exemplificare, o formă pe care o iau operatiunile tehnice materiale este si aceea a instrumentelor de prezentare si motivare.
4.6. Actele exclusiv politice ale autoritătilor administratiei publice.
Aceste acte sunt manifestări de vointă ale autoritarilor administrative, dar ele nu sunt făcute în scopul de a produce efecte juridice si, de aceea, nu sunt susceptibile de asigurare a respectării lor prin forta de constrângere a statului Actele cu caracter exclusiv politic sunt deosebit de variate: declaratii, apeluri, motiuni, mesaje, scrisori, declaratii-apeluri etc., în raport de obiectul actului, de destinatar si de scopul urmărit.
|
