In cadrul formelor concrete de realizare a activitatii administratiei publice, locul central il ocupa actele administrative.
Actul administrativ sau actul de drept administrativ (cele doua notiuni exprima acelasi continut) face parte din categoria formelor concrete de realizare a activitatii administratiei publice producatoare de efecte juridice. Cand spunem ca o forma concreta de activitate da nastere la efecte juridice, intelegem ca aceasta da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. In aceasta categorie mai pot fi incluse si contractele administrative.
A doua categorie o constituie formele de activitate ale administratiei publice care nu produc efecte juridice proprii, in care se cuprind operatiunile tehnico-administrative precum si actele exclusiv politice ale acesteia .
Actul administrativ este un act juridic unilateral, care emana de la o autoritate publica, in temeiul puterii publice, pe baza si in vederea executarii legii.
|
► Prima trasatura caracteristica este aceea ca actele administrative sunt acte juridice; |
Aceasta caracterizare distinge actul administrativ de operatiunile tehnico-administrative.
In timp ce actele administrative produc in mod direct efecte juridice asupra celor carora li se adreseaza, efecte pe care le are in vedere organul emitent al actului, operatiile administrative nu produc efectele juridice avute in vedere de cel care le savarseste, ci efectele pe care le prevede legea.
De exemplu, o autorizatie de constructie, produce efectele juridice pe care le are in vedere organul care a eliberat-o, anume, in ceea ce priveste conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca acea constructie. Pentru emiterea autorizatiei legea stabileste ca sunt necesare o serie de avize.
Autorizatia nu se poate acorda decat daca aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul avizelor, care sunt operatii administrative, consta in aceea ca de ele depinde acordarea autorizatiei, efect care este prevazut de lege si care nu depinde de vointa organului care acorda avizul.
Aceasta deosebire dintre actele si operatiunile administrative are o mare importanta practica, indeosebi in cazul litigiilor de contencios administrativ, situatie in care instanta nu poate controla pe calea actiunii directe decat actele administrative atacate in justitie. Cu aceea ocazie, verifica si operatiunile administrative pe baza carora a fost emis acel act.
Intr-un asemenea caz, controlul asupra operatiilor administrative se face numai in subsidiar, in cadrul controlului pe care instanta judecatoreasca il exercita asupra actului administrativ atacat si numai in legatura cu acesta.
Astfel, daca pe baza unui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizatiei de constructie, persoana nemultumita, nu poate introduce actiune in justitie impotriva avizului, care este o operatiune administrativa, ci impotriva actului de respingere a cererii.
Din cele de mai sus rezulta ca nu orice manifestare de vointa este un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei institutii publice administrative nefiind un act administrativ.
Printr-un act administrativ iau nastere drepturi si se stabilesc noi obligatii sau se sting unele vechi. De asemenea, pot fi refuzate pretentii juridice, pe care le formuleaza persoanele fizice sau juridice in fata organelor administratiei publice. Refuzul nejustificat de a rezolva o pretentie privitoare la un drept recunoscut de lege, sau tacerea administratiei publice la formularea unor astfel de pretentii juridice au valoare de acte administrative . Caracterul de act administrativ, pe care il are refuzul manifest sau tacit de satisfacere a pretentiei 424b16e juridice formulate de o persoana fizica sau juridica in fata autoritatilor administrative publice, decurge din interpretarea dinamica a principiului legalitatii care genereaza activitatea autoritatilor administratiei publice. Potrivit acestui principiu, autoritatile administrative au dreptul de a actiona pe baza si in executarea legii dar au si obligatia de a o face in conditiile prescrise de lege. Inactiunea acestora este, in interpretarea dispozitiilor art.1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, act administrativ nelegal .
Actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica;
Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul ca ar fi opera unei singure persoane - la emiterea sa putand participa mai multe persoane - ci pentru ca el degaja o singura vointa juridica, care provine de la o autoritate publica.
Pe baza acestei caracteristici actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe care le emit sau in care sunt parti persoanele administrative. Intr-adevar institutiile administratiei publice, care au personalitate juridica civila, pot intra si in raporturi juridice civile, de munca, financiare etc..
Este de subliniat faptul ca manifestarea unilaterala de vointa pe care o reprezinta actul administrativ este realizata in regim de drept public, ceea ce o deosebeste de actul civil unilateral (testament, donatie etc.).
Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimtamantul persoanei careia i se adreseaza, cum este in cazul actelor de drept civil, care se intemeiaza pe acordul, pe consimtamantul subiectelor raporturilor juridice civile.
Drepturile si obligatiile care iau nastere prin actele administrative sunt stabilite in mod unilateral de catre autoritatea publica emitenta a acelor acte, persoanele carora li se adreseaza actele respective avand indatorirea de a se conforma intocmai vointei unilaterale a autoritatii administratiei publice, exprimata prin actul administrativ.
Intrucat organul emitent al actului administrativ actioneaza in temeiul puterii publice, in calitate de autoritate publica, el isi poate impune, in mod unilateral, vointa sa asupra celui caruia i se adreseaza actul in cauza.
De exemplu, pentru emiterea unui proces verbal de aplicare a unei sanctiuni contraventionale fata de cel care a savarsit contraventia, nu mai este necesar acordul acestuia in ceea ce priveste aplicarea sanctiunii
In legatura cu caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica, se ridica unele probleme .
O problema are in vedere anumite formalitati pregatitoare, necesare pentru emiterea unui act administrativ, ca de pilda, diferite avize, referate, expertize etc., pe care le acorda un alt organ sau o alta autoritate decat organul sau autoritatea care au emis actul. In cazul in care pentru emiterea unui act administrativ este necesara acordarea unor avize, se mai poate sustine ca actul administrativ ar mai fi o manifestare unilaterala de vointa ?
Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar sa se analizeze deosebirile dintre un act unilateral si un act bilateral.
In cazul actelor unilaterale, raportul juridic ia nastere printr-o singura manifestare de vointa juridica, in timp ce, in cazul actelor bilaterale, raportul juridic nu poate lua nastere decat prin acordul subiectelor acelui raport, cum ar fi in ceea ce priveste vanzarea-cumpararea.
Se poate da ca exemplu situatia unei autorizatii de constructie, care este un act administrativ, raportul juridic ia nastere numai prin manifestarea unilaterala de vointa juridica a celui care acorda autorizatia, acesta stabilind, in mod unilateral, continutul si conditiile autorizatiei. Avizele, pe baza carora a fost emisa autorizatia, nu au nici un efect direct asupra celui care a solicitat autorizatia, autorizatia de constructie fiind cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia.
Acordarea avizelor nu inseamna aparitia unui nou subiect in raportul dintre organul emitent al autorizatiei si solicitantul autorizatiei.
Cel care acorda avizul si emitentul al autorizatiei apar in acest raport ca un singur subiect de drept, ei exprimand o singura manifestare de vointa in raportul juridic cu solicitantul autorizatiei.
In cazul operatiilor pregatitoare pentru emiterea unui act administrativ, caracterul acestui act de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica se mentine. Avizele respective nu au nici un efect direct asupra raportului juridic in cauza, ele privind doar raporturile dintre cel care acorda avizele si emitentul actului, fara nici o legatura directa cu cel caruia i se adreseaza actul respectiv, acesta producand efecte juridice fara a necesita consimtamantul solicitantului. Ori, tocmai aceasta este conditia esentiala in ceea ce priveste caracterul unilateral de vointa juridica, exprimata prin actul administrativ.
O alta problema in legatura cu acest caracter se refera la situatia in care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. O astfel de cerere nu inseamna oare un acord de vointa intre acea persoana si emitentul actului solicitat ?
Si de aceasta data, actul administrativ isi pastreaza calitatea de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica, deoarece cererea solicitantului nu face decat sa puna in miscare procedura de emitere a actului administrativ, iar nicidecum nu are semnificatia unui acord de vointa. Emitentul actului are libertatea, pe baza vointei sale unilaterale, de a emite sau de a nu emite actul administrativ pe baza cererii primite, evident, in cazul in care legea nu obliga acel organ sa emita actul solicitat.
Actul administrativ este o manifestare de vointa care emana, in primul rand, de la o autoritate a administratiei publice
Manifestarea de vointa, unilaterala, trebuie sa emane de la o autoritate publica. Prin manifestarea de vointa se realizeaza autoritatea publica, facand sa se modifice ordinea juridica, prin crearea unor situatii juridice noi.
Problema care se pune este de a sti daca alte organe ale statului, sau organizatii particulare care actioneaza pe baza si in executarea legii, pot adopta sau emite acte administrative.
Raspunsul este pozitiv, in sensul ca, prin lege, sau in baza legii, se poate da competenta emiterii unor astfel de acte, si altor organe sau organizatii, caz in care acestor acte li se aplica tot un regim juridic administrativ.
Astfel, Uniunea Generala a Vanatorilor si Pescarilor Sportivi, organizatie neguvernamentala, poate fi considerata autoritate administrativa autonoma, in sensul art.116 alin.3 din Constitutia Romaniei, avand o competenta exclusiva, delegata de stat, prin acte normative, in domeniul vanatorii si pescuitului sportiv.
Drept urmare, actele sale, ca si cele ale unitatilor aflate in subordinea sa, in masura in care sunt acte de autoritate, pot fi socotite acte administrative.
Manifestarea de vointa are loc in temeiul puterii publice;
Datorita acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu si executoriu prin el insusi.
Astfel, fiind emis in temeiul puterii publice, autoritatea emitenta a actului isi poate impune in mod unilateral vointa fata de cel caruia i se adreseaza acel act, astfel incat ii poate stabili, in mod unilateral, conduita in raportul juridic care ia nastere, se modifica sau se desfiinteaza prin emiterea actului administrativ. Apoi, fiind emis in temeiul puterii publice, actul administrativ este executoriu din oficiu.
In cazul in care cel obligat la executare nu executa de bunavoie actul administrativ, autoritatea competenta poate trece direct, din oficiu, la executarea silita a actului, fara a mai fi necesara emiterea de catre un alt organ a unui act in baza caruia sa se treaca la executarea silita, asa cum se intampla in cazul actelor civile, a caror executare silita nu se poate face decat in baza unei hotarari judecatoresti.
Actul administrativ este emis in vederea executarii legii.
Aceasta caracteristica decurge din ratiunea de a fi a administratiei publice, aceea de a organiza si a executa in concret legea, inteleasa in acceptiunea sa larga, nu numai de act al Parlamentului.
Actul administrativ si legea
Asemanator legii si actul administrativ este un act juridic unilateral intemeiat pe puterea publica. Deosebirea dintre cele doua categorii de acte este cu privire la forta lor juridica si la regimul juridic aplicabil.
Legea isi intemeiaza autoritatea pe suveranitatea statului, pe cand actul administrativ are o autoritate derivata din lege. Prin actele administrative se organizeaza executarea si se executa in concret dispozitiile legii, ceea ce ne face sa consideram ca acestea sunt subordonate legii. De altfel, principiul legalitatii reprezinta un principiu fundamental de activitate a administratiei publice.
Actul administrativ si hotararea judecatoreasca
Hotararea judecatoreasca este actul juridic prin care se infaptuieste puterea judecatoreasca, pe cand actul administrativ realizeaza puterea executiva.
La fel ca actul administrativ, hotararea judecatoreasca este un act juridic unilateral.
Deosebirile esentiale dintre cele doua categorii de acte sunt: prin actul administrativ este organizata executarea legii, pe cand hotararea judecatoreasca intervine pentru a sanctiona incalcarea legii, solutionand un litigiu juridic. De asemenea, cele doua categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme apartinand unor ramuri diferite de drept.
Actul administrativ si contractul
Contractul reprezinta un act bilateral, incheiat prin acordul de vointa a doua sau mai multe persoane, ca fapt juridic incheiat in scopul de a da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice.
Actul administrativ reprezinta manifestarea unei singure vointe juridice, in regim de drept administrativ.
Regimul juridic aplicabil celor doua categorii de acte este diferit: cel comun, de drept civil in cazul contractelor si cel administrativ, de drept public, in cazul actelor administrative, ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalitatii fiecarui fel de act in parte.
Actele administrative pot fi grupate in mai multe categorii in functie de o seama de particularitati si de criterii pe care le vom prezenta in continuare:
Dupa intinderea efectelor juridice pe care le produc
Pornind de la acest criteriu putem distinge categoria actelor normative si cea a actelor individuale.
Actele normative contin reguli generale, impersonale, care se aplica intr-un numar nedeterminat de cazuri si la un numar nedeterminat de subiecti.
Actele individuale sunt acelea care creeaza drepturi si obligatii in profitul sau in sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.
In functie de continutul lor, prof. I.Iovanas distinge urmatoarele categorii de acte individuale:
Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectii carora li se adreseaza. Exemplul clasic este oferit de autorizatia de constructie , care confera un drept bine determinat unei persoane.
Acte prin care se confera un statut personal beneficiarilor. Asa este cazul diplomei universitare care atribuie beneficiarului un complex de drepturi si obligatii si nu un drept sau o obligatie determinata.
Acte administrative de sanctionare. Acestea instituie constrangerea de stat sub forma sanctiunii si presupun o constatare a situatiei de fapt si o apreciere asupra vinovatiei contravenientului, consemnata, de regula, intr-un inscris.
Acte administrative jurisdictionale. Acestea sunt acte individuale, de speta, emise de autoritati ale administratiei publice, care au competenta, special atribuita, de a solutiona anumite litigii juridice.
Procedura folosita pentru emiterea acestor acte este deosebita de aceea a actelor administrative obisnuite, ea presupunand participarea partilor si manifestarea principiului contradictorialitatii in dezbaterea care precede emiterea actelor administrative de jurisdictie.
Datorita specificului activitatii in care intervin aceste acte administrative, si anume, activitatea de solutionare a unor litigii juridice, este necesara motivarea in fapt si in drept a actului juridic respectiv.
De asemenea, subliniem faptul ca organul emitent al actului de jurisdictie este independent in darea solutiei fata de parti si fata de orice alta persoana sau institutie, iar actul prin specificul sau de solutionare a unui litigiu juridic, se bucura de stabilitatea specifica autoritatii de lucru judecat.
Pe de alta parte, actele administrativ-jurisdictionale pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale la Sectia de Contencios Administrativ a Curtii Supreme de Justitie (art.4 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ).
B. Dupa persoana administrativa de la care emana
Actele administrative pot fi clasificate si dupa autorul actului, dupa cum urmeaza:
. Decrete emise de catre Presedintele Romaniei;
. Hotarari si Ordonante emise de catre Guvern;
. Instructiuni si ordine emise de catre ministri sau conducatorii altor organe ale administratiei publice centrale de specialitate;
. Ordine ale prefectilor;
. Hotarari ale consiliilor judetene, municipale, orasenesti si comunale;
. Dispozitii ale primarilor.
C. Dupa numarul manifestarilor de vointa pe care le incorporeaza.
Dupa acest criteriu actele administrative pot fi:
. acte administrative care contin o singura manifestare de vointa;
. acte administrative complexe, care contin doua sau mai multe manifestari de vointa.
Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie.
In dreptul nostru administrativ se intalnesc si cazuri in care actele administrative iau nastere prin contopirea a doua sau mai multe manifestari de vointa, care provin de la autoritati diferite.
Este cazul concursului de competente in forma directa, ca spre exemplu, in situatia actului administrativ emis de mai multe ministere.
Desi, suntem in fata unui acord de vointe, acesta nu este identic celui de natura civila. In cazul contractului civil intalnim un dublu obiect si un dublu scop, pe cand in cazul acordului de vointa continut intr-un act administrativ complex se urmareste aceeasi prestatie din partea altor subiecti, actiunea acestuia fiind univoca.
Faptul ca actele complexe cuprind mai multe manifestari de vointa are doua consecinte practice:
. nu poate fi revocat sau anulat decat printr-un act simetric, care sa cuprinda manifestarile de vointa ale tuturor autoritatilor care au elaborat in comun actul anterior, ori printr-un act superior tuturor emitentilor;
. actiunea in justitie trebuie indreptata impotriva tuturor autoritatilor participante le emiterea actului.
Emiterea actelor administrative reprezinta rezultatul exercitarii competentei cu care sunt inzestrate persoanele administrative.
Competenta administrativa este formata din ansamblul atributiilor ce revin unei autoritati, compartiment functional sau persoane (functionar de stat) si limitele exercitiului lor. Ca element component al competentei, atributia consta din prerogativele ce revin unui organ, compartiment functional sau functionar public, in temeiul unui act normativ.
Pentru a se stabili legalitatea unui act administrativ, se analizeaza:
. competenta materiala, inteleasa ca grad de intindere a atributiilor, sau sfera de cuprindere a lor;
. competenta teritoriala, ea desemnand cadrul teritorial in care se executa atributiile de catre o autoritate publica. Spre exemplu utilizarea competentei teritoriale drept criteriu de clasificare, permite distinctia intre autoritatile centrale ale administratiei publice (cu o competenta teritoriala extinsa la intreg teritoriul national), autoritatile teritoriale (cu competenta la nivelul unei parti din teritoriul national) si autoritatile locale (competente a-si exercita atributiile la nivelul unitatii administrativ - teritoriale - comuna, oras, municipiu, judet);
. competenta personala, evoca ansamblul atributiilor ce revin unei persoane care ocupa o anumita functie. In acest sens, o anumita competenta revine primarului si o alta presedintelui consiliului judetean.
Fiind un act secundum legem , actul administrativ va trebui sa fie intotdeauna conform cu continutul legii si a celorlalte acte normative pe care le pune in aplicare.
Aceasta conditie tine cont de aplicarea principiului suprematiei legii in dreptul romanesc si de specificul activitatii executive de a fi o activitate secundum legem. Cu alte cuvinte, actul administrativ intervenind in cadrul si in vederea realizarii activitatii executive, trebuie sa fie conform cu legea pe care o pune in aplicare si cu toate celelalte acte normative.
Actele administrative care privesc organizarea executarii si executarea legii sunt intotdeauna in raport de subordonare fata de lege. Ele trebuie sa aiba o baza legala, legalitatea actelor administrative fiind o conditie esentiala pentru valabilitatea acestora.
In principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formuleaza valori politice, acesta fiind atributul legii, ci se limiteaza la stabilirea modalitatilor de punere in executare a legii.
Legea nu are intotdeauna posibilitatea sa prestabileasca in detaliu conditiile si modalitatile de interventie a autoritatilor administratiei publice prin acte administrative.
De altfel, daca legea ar prestabili intotdeauna modalitatile de executare a ei, autoritatilor administratiei publice s-ar transforma in niste organisme automate care nu s-ar putea adapta sarcinilor asa de variate si mereu in schimbare pe care le prezinta viata sociala.
De aceea autoritatile administratiei publice trebuie sa dispuna de o anumita initiativa si sa aiba posibilitatea de a aprecia situatiile in care vor emite acte administrative, oportunitatea emiterii acestor acte.
Referitor la legalitatea actelor administrative, putem spune ca atunci cand prin lege se prestabilesc conditiile necesare pentru emiterea acestor acte, suntem in prezenta asa-zisei competente specifice a autoritatilor administrative.
In cazul in care prin lege se creeaza posibilitatea mai larga, sau mai restransa a autoritatilor administratiei publice de a aprecia conditiile in care se vor emite actele administrative, suntem in prezenta unei competente ce presupune un drept de apreciere din partea autoritatilor administratiei publice asupra emiterii acestor acte (competenta de apreciere).
De exemplu, pentru emiterea unui permis de circulatie, legea prevede o serie de conditii pe care trebuie sa le indeplineasca persoanele carora li se vor elibera astfel de permise. Unele din aceste conditii vor fi constatate de organele administratiei publice competente sa emita actul, precum limita de varsta, plata unei taxe (competenta legata), iar alte conditii precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, sunt lasate la aprecierea organului de politie (competenta de apreciere sau discretionara).
In masura in care trebuie sa se realizeze anumite activitati, autoritatilor administratiei publice trebuie sa emita acte administrative bazate pe lege (este asa-zisul comportament administrativ pozitiv).
In alte imprejurari, legea cere autoritatilor administratiei publice sa se abtina de la efectuarea anumitor activitati, daca interesul general cere acest lucru (este vorba de asa-zisul comportament administrativ negativ).
In practica, conformitatea actului de drept administrativ cu continutul legii si a celorlalte acte normative este considerata o conditie de fond a acestuia. Atunci cand legalitatea actului este analizata prin prisma indeplinirii acestei conditii, se verifica de fapt concordanta dintre continutul actului si ipoteza, dispozitia si sanctiunea normei de drept aplicabile in cauza.
Pentru ca actul administrativ sa fie legal, el trebuie, in primul rand, sa fie, asa cum am mentionat, emis de catre autoritatea administrativa competenta, adica de catre autoritatea careia legea ii confera dreptul si, totodata, in anumite cazuri, obligatia de a emite acel act administrativ. Problema competentei, in emiterea actelor administrative, priveste nu numai autoritatea de la care emana actul, ci si persoana din cadrul acelei autoritati, functionarul care emite actul.
Totodata, actul administrativ trebuie sa fie in conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza si in vederea executarii legii. Termenul de lege, in acest context, trebuie privit in sensul sau larg. In afara de legea adoptata de catre Parlament, actele administrative trebuie sa respecte si sa execute dispozitiile continute in toate actele date spre executare autoritatilor si institutiilor administratiei publice, care au deci obligatia sa execute intocmai acele acte.
Ilegalitatea in ceea ce priveste actele administrative poate imbraca mai multe aspecte.
De asemenea, la emiterea actelor administrative trebuie respectate conditiile de forma si de procedura prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor conditii duce la neluarea in considerare a acelor acte. Asa de exemplu, daca un act administrativ nu poarta semnatura persoanei competente sau stampila organului emitent, acel act nu este considerat a fi valabil.
In ceea ce priveste forma lor, actele administrative pot fi scrise, in situatiile cele mai frecvente; orale (verbale) si implicite (tacerea autoritatii), adica nerezolvarea in termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unei autoritati a administratiei publice.
In marea lor majoritate, asa cum aratam, actele administrative sunt emise in forma scrisa, intrucat aceasta prezinta o serie de avantaje.
Astfel, forma scrisa este recomandata spre a se putea cunoaste exact continutul actului administrativ, astfel incat acesta sa poata fi executat intocmai de catre cei care au aceasta obligatie. Totodata, forma scrisa constituie un puternic mijloc de proba pentru a se putea dovedi, in caz de litigiu, prin inscrisul respectiv, drepturile si indatoririle pe care le contine.
Totodata, forma scrisa asigura cele mai bune conditii pentru exercitarea controlului asupra legalitatii actelor administrative.
Forma scrisa este absolut necesara in cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum si in alte situatii ca, de exemplu, in ceea ce priveste legitimatiile, diplomele, certificatele, adeverintele, procesele-verbale etc..
Forma orala (verbala) a actelor administrative este utilizata, de regula, in caz de urgenta cand, pentru desfasurarea anumitor actiuni, in timpul oportun, nu mai este posibila emiterea unui act scris, intrucat prin acesta s-ar intarzia prea mult actiunea respectiva, care trebuie infaptuita imediat si de regula sunt urmate de confirmarea scrisa.
Pentru actele administrative implicite, se pune problema de a se stabili care este sensul tacerii autoritatii administratiei publice in raport cu cererea ce i-a fost adresata, cu alte cuvinte, daca tacerea are semnificatia unei aprobari sau a respingerii cererii in cauza.
In situatia in care actele normative nu precizeaza semnificatia tacerii autoritatii, rezolvarea acestei probleme comporta unele dificultati.
Conform dispozitiilor Legii contenciosului administrativ, tacerea autoritatii administratiei publice este socotita ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresata. Este o solutie fireasca, deoarece, in caz contrar, nu se mai justifica actiunea in justitie a persoanei interesate.
Alteori, insa, tacerea ar putea fi interpretata ca aprobare, potrivit adagiului qui tacit consentire videtur (cine tace consimte). De pilda, un organ inferior solicita organului superior aprobarea pentru a actiona intr-un anume fel. In acest caz, tacerea ar putea fi considerata ca o aprobare.
In ceea ce priveste procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili si cerinta anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de catre alte organe decat organul emitent.
Avizele pot fi:
. facultative, situatie in care autoritatea emitenta are libertatea sa solicite sau sa nu solicite acel aviz;
. consultative, situatie in care autoritatea emitenta este obligata sa solicite avizul, in absenta caruia nu poate emite actul administrativ, dar nu este obligata sa urmeze avizul acordat, putand sa adopte si alte solutii decat cea continuta in aviz;
. conforme, cand autoritatea emitenta este obligata sa solicite avizul si, totodata, sa tina seama de avizul solicitat la emiterea actului pentru care a fost dat, adica sa emita actul in sensul avizului dat.
Valabilitatea actelor administrative este conditionata si de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de pilda, in cazul organelor colegiale. Astfel, de exemplu, in general, pentru validitatea actului administrativ este necesar votul afirmativ a jumatate plus unu din numarul membrilor organului. Daca nu se intruneste acest numar, actul nu poate fi adoptat. Prin lege se pot stabili si alte proportii pentru adoptarea de acte administrative.
Se mai poate ca, prin lege, sa se stabileasca pentru anumite acte administrative o forma scrisa precis determinata, avand un continut formal prestabilit, obligatoriu, ca de exemplu, cartile de identitate, pasapoartele, diplomele, adeverintele, certificatele medicale etc., ori traducerea lor intr-o limba straina.
Mai este posibila situatia ca, dupa adoptare, un act administrativ sa necesite indeplinirea unor formalitati procedurale. Astfel, se cere in anumite situatii aprobarea actului administrativ de catre organul superior celui emitent, fara de care acel act nu este valabil.
In afara de a fi legale, actele administrative trebuie sa fie si oportune, adica sa fie emise in cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacitatii, executarea lor facandu-se cu cele mai potrivite mijloace si cu cele mai reduse cheltuieli, dar obtinandu-se rezultate maxime. Oportunitatea actelor administrative se apreciaza deci, in functie de conditiile concrete de timp si de loc.
Nu trebuie confundata oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora. Legalitatea si oportunitatea sunt situatii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative.
Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar sa nu fie oportun. De pilda, prin schimbarea imprejurarilor se poate ca un act administrativ legal, sa inceteze de a mai fi oportun, deci sa apara necesitatea retragerii acestuia.
Asadar, trebuie facuta distinctie intre legalitatea si oportunitatea actelor administrative, ambele constituind conditii diferite, distincte de valabilitate a acestor acte. Absenta oportunitatii nu este o cauza de nelegalitate, ci de neoportunitate. Evident, atat in caz de ilegalitate, cat si de neoportunitate, efectul este nulitatea actului respectiv, dar din motive cu totul diferite.
Odata emise, sau adoptate, dupa caz (adoptarea este specifica autoritatilor colegiale), actele administrative trebuie sa fie aplicate.
Cu privire la aplicarea actelor administrative se impune examinarea succesiva a doua probleme: intrarea in vigoare a actelor administrative si executarea actelor administrative.
A. Intrarea in vigoare actelor administrative
Cat priveste intrarea in vigoare a actelor administrative, ea reprezinta momentul din care actul administrativ este susceptibil a fi pus in executare (a produce efecte juridice).
a) Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice, reprezinta momentul de plecare, in aplicarea unui act administrativ si se refera la aplicarea pentru viitor a actului administrativ.
Autoritatile administratiei publice nu pot sa dea actelor administrative pe care le emit efecte retroactive.
Ratiunea acestei reguli este ca actele trebuie emise si mai ales aplicate in functie de circumstantele prezente pe care le cunosc organele administratiei publice emitente si respectiv persoanele fizice si juridice carora urmeaza a li se aplica efectele actelor administrative respective.
Drepturile si obligatiile consfintite prin aceste acte administrative, se situeaza in timp inainte de emiterea lor.
Unii autori considera cazul actelor amintite o exceptie de la principiul neretroactivitatii si tot o astfel de exceptie este considerata si situatia actelor administrative cu caracter jurisdictional prin care se rezolva un litigiu si se face referire la drepturi si obligatii existente la momentul ivirii litigiului privitor la acele acte.
b) O alta problema o presupune susceptibilitatea de executare a actelor administrative.
Actele administrative fiind susceptibile de executare, trebuie aduse la indeplinire atat de autoritatile administratiei publice competente sa faca acest lucru, cat si de persoanele fizice si juridice care trebuie sa se subordoneze, sa se conformeze dispozitiilor acestor acte.
Pentru a putea fi puse in executare, actele administrative trebuie sa fie aduse la cunostinta celor competenti sa le execute.
Pentru persoanele fizice sau juridice care trebuie sa se conformeze acestor acte, momentul intrarii in vigoare este acela la care le-a fost facut cunoscut actul respectiv, moment din care actul le este opozabil.
Pentru actele administrative cu caracter normativ se prevede ca aducerea lor la cunostinta se face prin publicitate in Monitorul Oficial, in diferite ziare, la Radio, la Televiziune, prin afisare, si in acest caz, autoritatile administratiei publice nu au posibilitatea legala de a alege alte modalitati de publicare.
In schimb, actele administrative cu caracter individual sunt notificate celor interesati prin diferite mijloace lasate la aprecierea autoritatilor administratiei publice competente.
In cazul in care actul administrativ cu caracter individual se adreseaza unui numar mai mare de persoane, notificarea se face, de regula, printr-un anunt care se afiseaza sau este publicat in presa scrisa ori vorbita. Prin urmare suntem in situatia unor persoane determinate, chiar daca sunt mai multe, altfel nu am fi in fata unui act administrativ cu caracter individual, ci cu caracter normativ.
B. Executarea actelor administrative
Conformarea fata de prescriptiile actului administrativ se intemeiaza pe o anumita forta juridica pe care o au aceste acte.
Cat priveste forta juridica a actelor administrative, aceasta rezulta din ele insele, din faptul ca sunt emise de autoritati ale administratiei publice investite prin normele juridice cu aptitudinea de a face aceste acte si de a avea valoare obligatorie pentru orice persoana careia i se adreseaza.
Astfel, prin vointa juridica pe care o contin actele administrative creeaza drepturi si obligatii care privesc persoanele fizice si juridice. Prin aceste acte, persoanele respective devin debitorii sau creditorii autoritatilor administratiei publice.
Persoanele fizice si juridice conformandu-se prescriptiilor actelor administrative, nu fac un act gratios la adresa administratiei publice, ci indeplinesc o datorie juridica de respectare a unor obligatii care decurg, fie din calitatea lor de cetatean, fie din aceea ca persoana respectiva isi are domiciliul sau resedinta pe teritoriul pe care autoritatea administrativa isi exercita competenta, fie din imprejurarea ca bunurile imobile ale persoanelor se gasesc pe acel teritoriu etc..
Consecinta fortei juridice a actelor administrative consta in aceea ca ele produc efecte juridice fara a fi necesar consimtamantul celor carora actele se adreseaza.
Forta juridica a actelor administrative le impune o prezumtie de autenticitate si de veridicitate.
Prin prezumtia de autenticitate se intelege calitatea pe care o au actele administrative de a fi considerate ca provenind de la acele autoritati ale administratiei publice care pretind ca sunt autorii lor (originalitatea actelor).
Prezumtia de veridicitate inseamna calitatea pe care o au actele administrative de a exprima adevarul in ceea ce priveste continutul lor.
Cele doua prezumtii au caracter relativ, iar rasturnarea lor, prin proba contrara, este supusa unei proceduri speciale, numita procedura inscrierii in fals, si este instituita pentru a asigura autoritatea actului administrativ.
Totodata, cele doua prezumtii se bazeaza pe obligatia profesionala de onestitate, de sinceritate a celor care emit aceste acte juridice.
Actele administrative au particularitatea de a fi executate din oficiu, in sensul ca in cazul lor, nu este nevoie de a fi investite cu formula executorie (titlu executoriu) asa cum se intampla cu obligatiile derivand din contracte.
Titlul executor il constituie, de regula, o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila, investita cu formula executorie si numai in baza acestuia se trece la executarea silita a debitorului.
In majoritatea cazurilor, persoanele fizice si juridice se conformeaza dispozitiilor actelor administrative si executa de bunavoie obligatiile ce le revin potrivit acestor acte.
Sunt insa situatii in care persoanele refuza indeplinirea obligatiilor stabilite prin actele administrative si in acest caz administratia publica este obligata sa recurga la executarea silita a acestor acte.
Pentru executarea silita a actelor administrative se cer indeplinite urmatoarele conditii:
a) sa fie vorba de opunerea celui care trebuie sa execute obligatia prevazuta in actul administrativ;
b) sa existe o abilitare legala a autoritatii administratiei publice de a trece la executarea silita;
c) sa nu existe nici o alta cale de drept care sa asigure executarea obligatiei prevazuta in actul administrativ.
Rezulta ca daca normele de drept prevad o sanctiune contraventionala, penala sau de alta natura pentru cel care nu executa obligatia prevazuta in actul administrativ, executarea silita a actului nu este admisa.
Rezulta astfel ca executarea silita nu trebuie privita ca o sanctiune, ci ca o modalitate extrema de executare a actelor administrative.
A. Suspendarea actelor administrative
Prin suspendarea actelor administrative se intelege intreruperea vremelnica a efectelor juridice ale acestor acte si apare necesara pentru garantarea respectarii legii in emiterea si executarea acestor acte.
Suspendarea poate avea loc intr-o prima situatie ca efect al dispozitiilor exprese ale legii.
Este, spre exemplu, cazul prevazut de art. 31 din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, in care se mentioneaza ca introducerea contestatiei (plangerii) impotriva procesului verbal de contraventie suspenda executarea acestui act.
In alte cazuri suspendarea actelor administrative poate fi pronuntata de instantele judecatoresti, bineinteles, atunci cand legea le confera aceasta competenta.
Un astfel de caz este cel prevazut de art. 9 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ care stabileste competenta instantelor judecatoresti de a pronunta suspendarea actelor administrative la cererea celor care se pretind vatamati in drepturile lor si pentru a se preveni o paguba iminenta.
Un alt caz il reprezinta suspendarea actelor administrative prin hotararea autoritatilor administratiei publice ierarhic superioare, celor care au emis actele.
Astfel, suspendarea este pronuntata ca urmare a efectelor ierarhiei ce se stabileste intre autoritatea care a emis actul si cel care are controlul activitatii acestuia potrivit pozitiei sale ierarhice.
Controlul vizeaza asigurarea conformitatii actelor administrative cu prevederile legii si atunci cand exista indoieli cu privire la legalitatea actului administrativ emis de autoritatea inferioara, superiorul ierarhic poate hotari suspendarea acestui act.
Alteori, suspendarea poate fi pronuntata si de alte autoritati ale administratiei publice care nu se situeaza in ierarhie cu autoritatea care a emis actul. O astfel de suspendare este admisa doar daca legea confera acelei autoritati competenta suspendarii.
Suspendarea efectelor actelor administrative poate fi si opera autoritatii care a emis actul.
Masura suspendarii in acest caz este admisa in mod exceptional si numai atunci cand exista indoieli cu privire la legalitatea actului (cand actul a fost emis in cazul unei situatii indoielnice).
Masura suspendarii actului administrativ de catre autoritatea emitenta nu poate fi ridicata la rang de principiu, pentru ca daca s-ar admite acest lucru, responsabilitatea autoritatii administratiei publice in emiterea actelor administrative ar fi serios diminuata.
In acest caz, respectivele autoritati ar proceda cu usurinta la emiterea acestor acte, iar suspendarea ar putea echivala cu insasi suspendarea executarii legii.
B. Retragerea actelor administrative
Retragerea actelor administrative este necesara uneori, si se justifica prin aceea ca evolutia societatii este intr-o continua schimbare si actele administrative trebuie uneori modificate pentru a tine pasul cu aceasta evolutie.
Administratia este facuta de oameni si trebuie admis ca uneori acestia gresesc si ca este necesar a fi indreptate erorile respective, pentru ca altfel s-ar dauna interesului public.
De aceea trebuie admisa posibilitatea modificarii sau retragerii actelor administrative, principiul revocabilitatii actelor administrative fiind fundamental in regimul juridic al acestor acte.
Modificarea sau retragerea actului poate sa fie obligatorie sau facultativa.
Atunci cand legea stabileste ilegalitatea acestor acte, retragerea lor de catre administratia publica este obligatorie.
Retragerea este obligatorie si atunci cand aceste acte au fost date printr-o procedura care nu corespunde normelor juridice in vigoare. De exemplu, o persoana a fost numita intr-o functie publica fara sa se fi respectat procedura concursului prevazuta de Legea nr. 30/1990, privind angajarea in functie de competenta.
In legatura cu aceste cazuri trebuie respectate urmatoarele conditii:
1. retragerea sa se realizeze cu respectarea regulilor de procedura care au fost necesare si pentru emiterea actului.
Este o regula care decurge din principiul paralelismului formelor juridice.
Daca la actul primar s-au cerut anumite avize ele trebuie cerute si cand se modifica sau retrage actul;
2. retragerea sa nu fie facuta cu efecte pentru trecut, ci numai pentru viitor.
Prin urmare, retragerea nu trebuie sa afecteze situatia anterioara, prin desfiintarea drepturilor care s-au nascut in baza lor.
Daca in cazul actelor administrative cu caracter normativ, principiul revocabilitatii (retragerii) actelor administrative nu are limite, in cazul actelor administrative cu caracter individual se impun anumite exceptii.
Prin natura lor, sunt exceptate de la principiul revocabilitatii, actele administrative cu caracter jurisdictional si actele administrative individuale, prin care s-au creat anumite drepturi, in baza carora s-au incheiat contracte civile sau contracte de munca si prin care s-au creat anumite drepturi subiective in favoarea unor persoane, drepturi ce sunt ocrotite prin lege si pe care administratia are obligatia sa le respecte (de exemplu, in cazul emiterii unei diplome de licenta, a unui act de nastere, a buletinului de identitate, acte care nu pot fi revocate de autoritatea administratiei publice care le-a emis).
Strans legata de problema retragerii actelor administrative este si problema ordinului de refacere a acestor acte.
Autoritatile superioare au dreptul de a da ordin celor subordonate sa emita anumite acte administrative, si pe cale de consecinta, au si dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au emis cu nerespectarea ordinelor autoritatilor superioare.
S-ar putea pune problema ca prin acest ordin de refacere a actului administrativ, s‑ar incalca regulile competentei cu privire la emiterea si retragerea actelor administrative.
La o analiza atenta se constata insa, ca nu este vorba de o incalcare a regulilor de competenta, pentru ca in cazul in care organul ierarhic inferior nu emite sau nu reface actul administrativ in baza ordinului organului ierarhic superior, nici o procedura nu permite superiorului sa actioneze in locul inferiorului.
Prin nerespectarea ordinului de emitere sau de refacere a actului administrativ exista doar riscul pentru cariera functionarilor care nu au actionat potrivit prevederilor din ordinul organului ierarhic.
Cat priveste ordinul de reformare a actului pe care il traseaza organul ierarhic, acesta are la baza competenta de indrumare si control a activitatii organului inferior si este justificat si de viziunea, de ansamblu, pe care organul ierarhic superior o are asupra problemei care formeaza obiectul actului administrativ respectiv.
Organul ierarhic superior procedeaza la emiterea ordinului de refacere a actului administrativ din oficiu, sau in urma unor reclamatii sau sesizari.
3. Desfiintarea (nulitatea) actelor administrative. Inexistenta lor.
Nerespectarea conditiilor de fond si forma prevazute de lege cu privire la emiterea unui act administrativ conduce la aplicarea sanctiunii nulitatii actului administrativ respectiv.
Conditia este ca la momentul emiterii actului sa se fi incalcat anumite dispozitii ale legii si sa nu fie vorba de incalcari ulterioare sau de neconformitate a actului cu dispozitii legale aparute ulterior emiterii actului.
Unii autori au apreciat ca sunt cazuri in care la intocmirea actului s-au incalcat regulile prevazute expres de lege, intr-un mod atat de grosolan, incat actul administrativ respectiv poate fi considerat ca inexistent .
Se considera astfel ca sunt cazuri de inexistenta urmatoarele :
1. cand un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit, pentru ca nu exista nici o urma a lui in arhive;
2. actul administrativ a fost emis in baza unei legi care a fost abrogata;
3. cand actul poarta semnatura unei persoane manifest incompetenta;
4. cand printr-un act administrativ, organul administratiei publice rezolva, spre exemplu, un litigiu de competenta instantelor judecatoresti.
Se considera ca incalcarea legii in ultimele cazuri este atat de evidenta incat nu mai este necesara invocarea nelegalitatii actelor respective si pronuntarea nulitatii.
Aceste acte sunt lovite de vicii atat de vizibile incat nimeni nu le poate atribui caracterul de acte juridice obligatorii. Pentru aceste acte nu opereaza prezumtia de legalitate si nimeni nu poate fi tinut sa se supuna prescriptiilor exprimate in astfel de acte.
Punerea in executare de catre autoritatile administratiei publice a unui astfel de act apare ca o cale de fapt, care atrage raspunderea administratiei si a functionarilor ei, pentru daunele cauzate.
In cazul actelor administrative, s-ar putea spune ca pentru nerespectarea legii, nu putem intalni decat nulitatea absoluta, pe motiv ca, intotdeauna administratia publica actioneaza prin actele sale, in vederea satisfacerii intereselor generale.
O asemenea interpretare a normelor juridice care guverneaza emiterea actelor administrative ar fi prea excesiva, din moment ce, in toate situatiile ar trebui sa se ajunga la nulitatea absoluta a acestora.
De aceea, s-a considerat ca pentru anumite incalcari ale normelor juridice, cu ocazia emiterii actelor administrative, sa se considere aplicabila sanctiunea nulitatii relative.
Astfel, s-a apreciat ca in cazul in care la concursul pentru ocuparea unei functii publice s-au incalcat unele reguli de procedura cu privire la organizare, sa poata fi anulat concursul doar la cererea celor care au participat la concurs, si nu la cererea oricarei persoane, ca atunci cand am fi in prezenta unei nulitati absolute.
Iata de ce s-a apreciat ca in acele cazuri in care s-au incalcat regulile juridice, mai ales de procedura, daca nu sunt esentiale pentru validitatea actului administrativ, sa fie sanctionate cu anularea, si nu cu nulitatea absoluta.
Aplicatii:
. Ce este actul administrativ? Care sunt particularitatile sale ?
. Care sunt conditiile de valabilitate privind emiterea actelor administrative ?
. Explicati caracterul unilateral al actului administrativ.
. Dati exemple de acte administrative si identificati principalele trasaturi ale fiecaruia.
. Precizati care sunt conditiile de valabilitate pentru o hotarare a unui consiliu local.
. Precizati raporturile dintre legalitatea si oportunitatea unui act administrativ.
. Act juridic reprezinta:
. inscrisul constatator;
. acordul de vointa al partilor actului;
. decizia unilaterala a autoritatilor publice.
. Motivati alegerea facuta.
. Actul administrativ este:
. o manifestare unilaterala de vointa juridica;
. un acord de vointe juridice;
. un ansamblu de operatiuni administrative.
. Cui apartine vointa juridica ce este cuprinsa in actul administrativ:
. poporului;
. legii;
. unor structuri ale administratiei publice;
. Guvernului, ca sef al executivului.
. Actul administrativ trebuie sa fie intotdeauna:
. scris;
. oral;
. revocat;
. motivat.
. Justificati alegerea facuta.
. Intrarea in vigoare a unui act administrativ individual are loc:
. la publicarea in Monitorul Oficial;
. la data prevazuta in continutul actului, ulterioara publicarii in Monitorul Oficial;
. la data comunicarii actului catre persoana la care se refera.
|
