APARATUL ADMINISTRATIV AL PARLAMENTULUI STRUCTURA, ROL, PRINCIPII DE ORGANIZARE SI FUNCTIONARE

APARATUL ADMINISTRATIV AL PARLAMENTULUI STRUCTURĂ, ROL, PRINCIPII  DE ORGANIZARE sI FUNCŢIONARE

                        1. Ca orice alta institutie publica, parlamentul are nevoie de o anumita structura administrativa si de un personal specializat, precum si de resurse financiare, necesare organizarii si functionarii sale ca organism de reprezentare nationala. Constitutiile statelor europene cuprind fie dispozitii cu caracter general, de principiu, fie prevederi concrete referitoare la organizarea administrativa a forurilor legiuitoare. Regula generala privind organizarea si functionarea adunarilor legislative consta în deplina lor autonomie, care decurge din principiul separatiei celor trei puteri în stat. Desi între cele trei puteri exista un anumit grad de interferenta, de colaborare, mai flexibila sau mai rigida, în functie de caracterul parlamentar sau prezidential al regimului politic, organizarea lor interna este, în principiu, autonoma. De pilda, art.64 din Constitutia României prevede în alin.(1) ca "organizarea si functionarea fiecarei Camere se stabilesc prin regulament propriu". Acelasi text prevede, de asemenea, ca "resursele financiare ale Camerelor sunt prevazute în bugetele aprobate de acestea".

                        2. Cele doua texte cuprinse în art.64 alin.(1) din Consti-tutie stabilesc doua principii generale privind Camera Deputatilor si Senatul, si anume:

a)         autonomia organizatorica si functionala a celor doua corpuri legislative;

b)        autonomia financiara a Camerei Deputatilor si a Senatului.

                        Prevederi similare cuprind si alte constitutii. De pilda, Constitutia Namibiei prevede în art.52 ca în concordanta cu preve-derile legale referitoare la serviciul public si cu hotarârile Parla-mentului (Adunarea Nationala), presedintele acestuia va numi o persoana în calitate de secretar al Adunarii, care va îndeplini functiile si sarcinile prevazute în Constitutie sau stabilite de presedinte. Art.112 din Constitutia Poloniei prevede ca organizarea interna si conducerea activitatii Seimului sunt stabilite în regulamentul acestuia.

                        Art.184 d 12512d38m in Constitutia Portugaliei prevede ca activitatea Adunarii si cea a comisiilor sale permanente sunt sprijinite de un personal parlamentar permanent (tehnic si administrativ), precum si de specialisti numiti sau temporar angajati, numarul acestora fiind stabilit de presedintele Adunarii.

                        Potrivit art.72 alin.1 din Constitutia Spaniei, Camerele legislative îsi stabilesc propriile reguli de organizare si functionare, îsi aproba în mod autonom bugetele si, de comun acord, reglementeaza statutul personalului parlamentului (Cortesurile Generale). Alineatul 3 al aceluiasi articol precizeaza ca presedintii Camerelor exercita în numele acestora toate prerogativele administrative si autoritatea de politie în interiorul Camerelor.

                        Constitutia Frantei nu contine reglementari speciale privind autonomia sau administrarea Adunarii Nationale si a Senatului. Regulamentul Adunarii Nationale prevede, însa, în art.14 alin.1 ca Biroul acesteia detine întreaga putere privind organizarea si conducerea tuturor serviciilor. Art.14 alin.2 din acelasi regulament prevede, de asemenea, ca Adunarea se bucura de autonomie financiara, în conditiile stabilite de art.7 al Ordonantei nr.58-11.00 din 17 noiembrie 1958 referitoare la functionarea adunarilor parla-mentare. Serviciile financiare si administrative ale Adunarii Nationale se afla sub autoritatea chestorilor acesteia. Anual, chestorii sunt descarcati de gestiune.

                        Potrivit art.17 din Regulamentul Adunarii Nationale,  Biroul acesteia stabileste prin regulamente interne organizarea si functio-narea serviciilor, precum si statutul personalului, si raporturile între administratia Adunarii si organizatiile profesionale ale personalului parlamentar.

                        Autonomia organizatorica, functionala si financiara a cor-purilor legislative are la baza principiul separatiei puterilor în stat, potrivit caruia exista o neta demarcatie între puterea legislativa, pute-rea executiva si cea judecatoreasca. Desi cele trei puteri colaboreaza si se interfereaza, în procesul de conducere, cât priveste organizarea proprie, fiecare dintre acestea se organizeaza si îsi angajeaza personalul de specialitate, potrivit unor reglementari proprii.

                        Este deja o traditie ca membrii Parlamentului sa fie asistati de un personal calificat si specializat în cele mai diverse domenii de activitate, organizat în structuri administrative cum ar fi departamente, directii generale, directii, servicii, birouri, oficii etc. În afara acestui personal de specialitate, care îndeplineste functii de conducere si de executie, în serviciul parlamentarilor se afla secretare, curieri, aparat tehnic. Rolul întregului personal consta în principal în asigurarea si realizarea activitatii de secretariat, de expertiza legislativa, de docu-mentare si informare, achizitii etc., necesare parlamentarilor pentru a-si exercita mandatul .

                        În general, personalul parlamentar face parte din corpul functionarilor publici sau are un statut propriu, care nu este, însa, substantial diferit de statutul functionarilor publici. Acesta, desi este elaborat de parlament, se aplica, de regula generala, functionarilor din administratia publica.

                        Functionarii parlamentari pot fi cuprinsi în doua categorii si anume: personalul care lucreaza direct cu un parlamentar, fiind un colaborator apropiat al acestuia sau care îsi desfasoara activitatea în cadrul grupurilor politice. Acesti functionari, desi sunt angajati pe criterii de competenta, prin concurs, se deosebesc de restul functio-narilor prin faptul ca au apartenenta politica. Restul functionarilor parlamentari sunt încadrati în compartimentele secretariatului general, nefiind afiliati politic niciunui partid. Neutralitatea politica si impartia-litatea sunt doua cerinte fundamentale pe care acestia din urma sunt datori sa le respecte cu scrupulozitate.

                        Structurile (oficiile) administrative se constituie într-o ierarhie piramidala, în fruntea careia se afla un înalt functionar public, cunoscut generic sub denumirea de secretar general.

                        Un regim aparte îl are cancelaria presedintilor Camerelor, care este formata din consilieri, experti, director de cabinet, secretare s.a. Persoanele încadrate în acest compartiment nu sunt obligate for-mal, ca o conditie de angajare, sa fie afiliate politic partidului al carui membru este presedintele Camerei sau, dupa caz, al parlamentului. Aceasta deoarece, în general, se cere o conduita impartiala si echidistanta din partea presedintelui forului legislativ, îndeosebi când prezideaza dezbaterile parlamentare, indiferent de caracterul legisla-tiv sau politic al acestora.

                        Nimic nu poate sa împiedice presedintele unei adunari sa-si recruteze consilierii sau alti functionari din categoria personalului parlamentar neafiliat politic. Acestia capata, însa, un statut special, daca nu de drept, cel putin de fapt. Aceasta schimbare de statut depinde fie de regulamentele parlamentare, fie de cutuma existenta. În orice caz, functionarul respectiv nu va putea sa cumuleze calitatea sau functia de consilier al presedintelui Adunarii, cu postul pe care îl ocupa anterior într-un anumit compartiment functional.

                        Administratia parlamentara face obiectul reglementarii unor reguli speciale de organizare si functionare, stabilite, în primul rând, de adunarile legislative sau de autoritati publice desemnate sa adopte astfel de reglementari[2]. Reglementarile legale privind organi-zarea administratiei parlamentare nu fac parte nici din dreptul consti-tutional, chiar daca unele constitutii contin dispozitii referitoare la aceasta materie, nici din dreptul parlamentar. Desigur, nu se poate sustine ca ar exista un "drept al administratiei parlamentare", ci numai reglementari privind acest domeniu. Administratia parlamentara nu face parte nici din ceea ce numim administratia publica. Dispozitiile la care ne referim au ca sursa principala regulamentele parlamentare, alte acte interne ale organelor de conducere ale Adunarilor repre-zentative, si în unele situatii si acte normative speciale privind îndeosebi statutul sau componente ale statutului personalului parla-mentar (ex. salarizarea). Alaturi de ceea ce numim în general dreptul scris, se aplica si cutume, în special în state unde prin traditie se admite aplicarea cutumei constitutionale.

                        Exista o legatura conceptuala între specificul, îndeosebi rolul administratiei parlamentare, întelegând prin aceasta structura compartimentelor aparatului administrativ ce deservesc Camerele legislative si reglementarile care le stabilesc organizarea si atributiile, precum si statutul personalului parlamentar[3].

                        2. Din definitiile date conceptului general de administratie rezulta legatura existenta între aceasta si functia executiva sau acti-vitatea executiva. Notiunea de administratie induce ideea de instru-ment prin care se aplica un ansamblu de prevederi legale adoptate într-un anumit domeniu. În acest sens, activitatea desfasurata de guvern, ministere, autoritati administrative autonome pentru aplicarea legilor, are caracter administrativ. Constitutiile folosesc termenul de administratie publica locala întelegând prin aceasta autoritatile publice învestite pe plan local cu anumite competente. De pilda, Constitutia României foloseste notiunea de administratie publica locala pe care o circumscrie la consilii locale, primari - autoritati publice alese -, la consilii judetene, dar si la prefecti, care sunt reprezentanti ai Guvernului pe plan local.

                        Din punct de vedere institutional, Constitutia României reglementeaza sub titlul generic "Administratia publica", problematica structurii si înfiintarii ministerelor si autoritatilor administrative auto-nome, care formeaza administratia publica centrala de specialitate, precum si administratia publica locala.

                        Exista, însa, si un alt sens al conceptului de administratie, care se circumscrie structurii piramidale a unei autoritati publice, constituita din compartimente functionale, prin care autoritatea propriu-zisa îsi desfasoara rolul si functiile[4].

                        Guvernul, de pilda, Administratia Prezidentiala, ministe-rele, consiliile locale s.a. au o structura organizatorica si un personal de specialitate care se constituie într-o administratie interna a autori-tatilor respective.

                        Asemenea structuri organizatorice ce sunt înfiintate nu numai de catre autoritati ale puterii executive, dar si de parlamente, precum si de instantele judecatoresti, fara ca aceasta competenta atribuita ultimelor doua categorii de autoritati publice sa fie socotita ca o imixtiune a lor în activitatea puterii executive. Exista parlamente în structura carora intra forte de politie pentru organizarea pazei insti-tutiei respective, precum si pentru aparare ordinii publice în incinta acestora, care se subordoneaza direct presedintelui Adunarii. Acest fapt nu transfera forului legislativ rolul unei unitati de politie.

                        Utilizarea unei multitudini de sensuri acordate notiunii de administratie este de natura sa întretina o anumita confuzie asupra continutului si naturii acestui concept, care este utilizat nu numai de ca-tre institutii ale puterii executive, dar si de catre corpurile legislative si de instantele judecatoresti, desi în cazul acestora din urma atributiile cu caracter administrativ sunt net separate de cele de natura legislativa, si, respectiv, de cele jurisdictionale.

                        Pentru personalul care este încadrat în administratie si care are rolul principal de a realiza anumite atributii cu caracter executiv se utilizeaza denumirea generica de functionar public, caruia îi corespunde termenul englezesc "civil service". Aceasta expresie evoca neutralitatea si impartialitatea agentilor sau functionarilor statului, angajarea lor pe criterii profesionale, stabilitatea postului sau a functiei, precum si retribuirea lor de la bugetul de stat

                        3. Compartimentele sau serviciile care formeaza adminis-tratia parlamentara pot fi clasificate, în general, în doua mari categorii: departamentele cu caracter legislativ si departamente administrative propriu-zise . În afara acestora exista un serviciu de studii si infor-mare parlamentara, în structura caruia poate sa intre Biblioteca . Din structura administrativa a unui parlament nu poate lipsi serviciul de arhiva, care pastreaza si conserva documentele interne ale organis-melor de conducere si de lucru ale forurilor legislative, colectia publi-catiilor oficiale ("Gazeta Oficiala", "Jurnalul Oficial", "Monitorul Oficial" etc.), în care se tiparesc în primul rând legile si celelalte acte norma-tive ale autoritatilor centrale, precum si dezbaterile parlamentare.

                        Structura organizatorica a aparatului Adunarii Nationale a Parlamentului Frantei, de pilda, este condusa de doi secretari generali: secretarul general al Adunarii si al Presedintiei si secretarul general al Chesturii. În subordinea primului secretar general se afla serviciile legislative, iar în subordinea celui de-al doilea se afla compartimentele administrative.

                        Cât priveste numarul personalului aparatului parlamentar, acesta variaza în functie de numarul mandatelor, de complexitatea activitatii parlamentare desfasurate, precum si de alti factori. Astfel, Camera Deputatilor a Parlamentului României cuprinde aproximativ 1.000 de salariati, Bundestagul cuprinde 2.500 de angajati, Camera Deputatilor din Parlamentul italian are aproximativ 1.900 angajati, Adunarea Nationala a Frantei 1.200 de functionari iar Senatul francez 1.050

                        Analiza comparativa a sistemelor de organizare si functio-nare a administratiei parlamentare din diferite foruri legislative, pre-cum si a statutului personalului parlamentar, arata faptul ca dincolo de deosebirile existente între parlamente, exista si aspecte comune, cât priveste specializarea compartimentelor sau serviciilor care asigura conditiile materiale, logistice, expertiza necesara legislatorilor, si chiar statutul personalului încadrat permanent si al colaboratorilor personali ai deputatilor si senatorilor

                        Aceste asemanari se datoreaza exclusiv rolului si functiilor forurilor legislative care sunt, cu nesemnificative diferente, aceleasi, si anume: functia legislativa si functia de control parlamentar.

                        4. Desi unul dintre principiile fundamentale ale statutului personalului parlamentar consta în neafilierea si impartialitatea poli-tica a functionarilor parlamentari, conducerea compartimentelor si ser-viciilor secretariatelor generale ale parlamentelor se asigura de birourile permanente ale acestora - organisme care reflecta configuratia politica a forurilor legislative, sau de presedintii acestora. Aceasta regula este generala si o regasim în toate statele democratice, desi nu are o justificare de principiu. Într-un minister, de pilda, structura serviciilor, statul de functii - cu referire la personalul de executie - ramân, în principiu, stabile. În cadrul parlamentului serviciile sunt conduse de organisme colective, în care sunt reprezentate toate grupurile parlamentare. S-a optat pentru aceasta formula pentru a se evita, probabil, ca personalul parlamentar sa nu intre în sfera de atractie a grupului politic majoritar sau sa nu deserveasca mai mult un grup decât alt grup. Aceasta "teama" poate fi însa înlaturata prin stabilirea precisa a unui anumit statut al functionarilor, care sa-I oblige la impartialitate si care, în acelasi timp, sa le garanteze impartialitatea si echidistanta.

                        Daca în cele mai multe parlamente ale lumii conducerea compartimentelor functionale revine birourilor permanente ale aces-tora, înseamna ca organismele respective desfasoara, din acest punct de vedere, o activitate de natura administrativa. De pilda, Biroul permanent al Camerei Deputatilor din Parlamentul României are, pe lânga atributii cu caracter legislativ si atributii administrative.

                        În ceea ce ne priveste, consideram ca în exercitarea atributiilor respective, Biroul permanent ar trebui sa faca abstractie de interesele politice pe care le reprezinta membrii acestora. Daca în privinta atributiilor referitoare la procesul legislativ, Biroul permanent actioneaza ca organism politic, în privinta prerogativelor cu caracter administrativ, Biroul permanent ar trebui sa faca abstractie de ponde-rea sa politica. În Parlamentul României, Biroul permanent al Camerei Deputatilor are urmatoarele atributii cu caracter administrativ:

                        a) aproba statul de functii si regulamentul serviciilor Came-rei Deputatilor; supune aprobarii Camerei structura serviciilor acesteia;

                        b) conduce si controleaza serviciile Camerei Deputatilor;

                        c) aproba regulamentul privind paza si accesul persoa-nelor în sediul Camerei Deputatilor.

                        Biroul permanent al Senatului exercita aceleasi atributii administrative, la care Regulamentul acestuia adauga competenta de a exercita controlul financiar-contabil si de a lua hotarârile ce se impun în acest domeniu.

                        Nu poate fi contestat dreptul forului legislativ de a aproba structura serviciilor acestuia, întrucât aceasta competenta exprima autonomia sa organizatorica si functionala. Este, însa, discutabila atributia Biroului permanent al Camerei Deputatilor de a conduce serviciile sale, în timp ce secretarului general al acestuia îi revine doar atributia de a conduce personalul serviciilor respective. Daca Biroul permanent al Camerei Deputatilor conduce serviciile acesteia, iar secretarul sau general conduce personalul, acesta nu are, practic, nici o putere de decizie administrativa, el însusi aflându-se la confluenta intereselor politice existente în Birou. Biroul permanent al Senatului are doar atributia de a controla aceste servicii. În schimb, atributia acestui organism de a exercita un control financiar-contabil excede, dupa parerea noastra, rolului pe care trebuie sa si-l asume în calitate de organ de conducere al Senatului. Potrivit art.200 din Regulamentul Senatului, serviciile acestuia sunt conduse de secretarul general al acestuia.

                        În afara Birourilor permanente, conducerea serviciilor Camerelor poate fi încredintata presedintilor acestora. Pentru conducerea compartimantelor cu profil economic pot fi desemnati membri ai Birourilor permanente, care sa coordoneze sau sa controleze activitatea acestora. Astfel, în Adunarea Nationala fran-ceza, secretarul general al Chesturii care conduce serviciile administrative este subordonat unui numar de trei chestori

                        Opinia generala a specialistilor privind implicarea directa a organelor de conducere ale forurilor legislative în coordonarea si controlul activitatii compartimentelor administrative este ca aceasta implicare trebuie sa fie minora. În fond, compartimentele de specia-litate sunt conduse si controlate de secretarul general al parlamentului - cel mai înalt functionar public al acestuia -, aflat el însusi în subordinea organismului de conducere al Adunarii.

                        Unii autori tin sa remarce ca rolul organismelor politice este în mod deosebit important în administrarea adunarilor parla-mentare, întrucât permite în fapt sa se manifeste pluralismul politic si, prin aceasta, se asigura ca o decizie administrativa sa reflecte toate tendintele politice existente în parlament

                        În ceea ce ne priveste, nu împartasim acest punct de vedere, întrucât,  în ultima instanta, decizia administrativa se adopta cu votul majoritatii membrilor Biroului permanent sau al adunarii, si reflecta vointa politica a majoritatii respective.

                        Regulamentele parlamentare, ca si studiile tematice, ocolesc sa abordeze problematica "culorii politice" a secretarului general al adunarii. Cutuma parlamentara arata însa ca partidul care detine puterea în forul legislativ îl va numi pe secretarul general. Nu este cunoscut un exemplu în istoria parlamentara când postul de secretar general a fost detinut de opozitie . Aceasta cutuma con-verteste dispozitia legala privind numirea secretarilor generali într-o decizie politica, ceea ce nu corespunde cu principiile functiei publice, între care se regaseste si regula stabilitatii. O data cu schimbarea configuratiei politice a adunarii, în urma alegerilor parlamentare si formarea noului for legislativ, seful administratiei parlamentare din parlamentul anterior este revocat din functie, urmând ca în locul sau sa fie numit un nou secretar general, care este "agreat" de putere. Oricum ar fi caracterizata o asemenea revocare, ea ramâne în ultima instanta o revocare politica, fiind, prin urmare, nestatutara.

                        Într-o astfel de situatie se impune o întrebare legitima: daca secretarul general, si poate o parte din conducerea compar-timentelor functionale sunt înlocuiti din ratiuni politice, cei care vor fi numiti în functiile respective vor fi impartiali politic, echidistanti servind institutia, sau vor fi instrumentele executive ale partidului majoritar ? Este de neconceput ca secretarul general al unei adunari parlamentare sa fie supus presiunilor politice din partea grupului majoritar, obligat în fapt sa se supuna "orbeste" unor lideri politici. În fond, Camerele legislative îsi adopta prin vot regulamente interne referitoare la administratia parlamentara, Secretarul general fiind obligat sa respecte dispozitiile acestora, si nu "ordinele" primite din partea conducerii  personale sau colective a Camerei, care reflecta interese de partid si raporturile existente între majoritate si opozitie. Secretarul general fiind un înalt functionar care îndeplineste un serviciu public trebuie sa fie independent politic si echidistant.

                        Iata de ce este necesar ca independenta politica a secretarului general al adunarilor legislative sa fie garantata prin lege, asa cum este necesar ca si presedintele adunarii sa fie impartial, din momentul numirii sale, desi apartine partidului politic care detine cele mai multe mandate. Democratia parlamentara impune independenta si echidistanta presedintelui adunarii, precum si a conducerii administrative a acesteia. Numai pe aceasta cale se poate asigura profesionalismul întregii administratii parlamentare.

                        În conditiile în care în toate adunarile parlamentare se numeste un secretar general, iar acesta este responsabil pentru activitatea desfasurata de compartimentele de specialitate, modul de organizare si functionare a acestora ar trebui scoase de sub influenta factorului politic. Aceasta cerinta nu se regaseste însa, în practica, întrucât organismele de conducere ale adunarilor legislative tin sa controleze în mod direct modul de administrare a acestora. De pilda, presedintele Bundestagului german reprezinta, potrivit art.7 alin.1 din Regulamentul acestei Camere, autoritatea ierarhica suprema a functionarilor parlamentari. El numeste si angajeaza functionarii, potrivit dispozitiilor legale, si îi poate demite. Totodata, presedintele Bundestagului angajeaza si demite persoanele care nu au calitatea de functionari parlamentari.

                        5. În literatura de specialitate au fost puse în evidenta tipuri diferite de raporturi între conducerea politica a adunarilor parla-mentare si compartimentele de specialitate ale acestora. Aspectul comun al acestor raporturi îl constituie asumarea de catre conducerea forurilor legislative a competentei de organizare si de control asupra serviciilor respective, fie ca aceasta competenta este exercitata în exclusivitate de presedintele adunarii, de catre acesta împreuna cu Biroul permanent al adunarii, sau de presedinte împreuna cu Biroul permanent si chestori

                        În Danemarca, de pilda, presedintelui Folketingului îi revine în exclusivitate competenta de a stabili organizarea interna a acestuia, ca si a serviciilor de specialitate. Presedintele se consulta, însa, cu vicepresedintii Parlamentului.

                        Potrivit art.72 lin.3 din Constitutia Spaniei, presedintii Camerei Deputatilor si Senatului exercita în numele acestora întreaga autoritate administrativa, inclusiv prerogative de politie în interiorul Camerelor. si presedintele Bundestagului detine prerogative de politie, extinse la toate cladirile afectate acestei Camere, inclusiv terenurile administrate de Bundestag.

                        Art.7 din Regulamentul Bundestagului acorda presedinte-lui acestei adunari autoritatea deplina, ierarhia superioara asupra administratiei parlamentare. În exercitarea prerogativelor sale de conducere, presedintele Bundestagului este asistat de un organsim compus din vicepresedintii adunarii si 25 de deputati având o experienta parlamentara îndelungata. În Portugalia, presedintele parlamentului exercita conducerea administratiei, fiind asistat de un organism cu rol consultativ, constituit din sapte deputati apartinând grupurilor parlamentare

                        În parlamentele altor state, administratia parlamentara este organizata sub autoritatea birourilor permanente sau a asa-numitelor "conferinte ale presedintilor" . În Parlamentul italian, proiec-tul de buget al fiecarei Camere este aprobat în mod automat de catre acestea. Serviciile de specialitate ale Camerei Deputatilor si Senatului italian sunt conduse si îsi desfasoara activitatea corespunzator unor regulamente de ordine interioara, aprobate de birourile permanente ale celor doua Camere legislative.

                        În Marea Britanie, modul de organizare a administratiei parlamentare este asemanator în cele doua adunari: Camera Comunelor si Camera Lorzilor. În Camera Comunelor conducerea personalului parlamentar este încredintata secretarului general ("Clerk of the House of Commons"), iar functiile sale dateaza din secolul al XIV-lea. Din punct de vedere formal, personalul Camerei se afla sub directa subordonare a unei comisii, înfiintata în 1978 si care este compusa din cinci membri ai Camerei. În componenta comisiei, care este prezidata de Speaker, intra si ministrul pentru relatia cu Camera Comunelor ("Leader of the House"). Ceilalti trei membri ai comisiei reprezinta formatiunile politice reprezentate în Camera (un repre-zentant al majoritatii, unul al opozitiei si unul al Partidului Liberal). Aceasta comisie asigura, ca organism ierarhic superior, conducerea activitatii administrative si financiare a Camerei Comunelor

                        În Camera Lorzilor, conducerea administrativa se asigura de o comisie compusa din 30 de membri ai acesteia, desi conducerea efectiva este asigurata de secretarul general ("Clerk of the Parliaments").

                        6. Analiza comparata a modurilor de organizare si functio-nare a adunarilor reprezentative pune în evidenta doua niveluri de conducere a administratiei parlamentare:

                        a) o conducere ierarhic superioara, exercitata de orga-nisme politice (presedinte, birou permanent);

                        b) o conducere administrativa efectiva, exercitata de cel mai înalt functionar parlamentar, denumit generic "secretar general" al adunarii.

                        În privinta conducerii ierarhic superioare exercitata de autoritati politice, aceasta se concretizeaza, îndeosebi, în stabilirea regulamentelor sau a regulilor de organizare si functionare a servi-ciilor parlamentare si a atributiilor acestora, precum si în controlul exercitat asupra lor. De asemenea, autoritatile politice au un rol im-portant în procedura de numire sau de desemnare a secretarului general.

                        7. În toate adunarile parlamentare autoritatea adminis-trativa care conduce efectiv administratia parlamentara are o legatura speciala cu partidul care detine majoritatea, fiind interlocutorul privilegiat al puterii . Cel care conduce efectiv serviciile care formeaza administratia parlamentara a unui for legislativ este secretarul general al acestuia. Legatura privilegiata care exista între secretarul general si majoritatea parlamentara trebuie înteleasa, însa, prin raportare la conceptul de opozitie si la statutul acesteia în parlamentele statelor cu o democratie consolidata. În aceste state, între majoritate si opozitie nu exista un climat tensionat, conflictual, asa cum din pacate mai este înteles în unele state care au trecut de la un regim politic totalitar la un regim întemeiat pe democratia constitutionala si pe principiile statului de drept.

                        În statele occidentale, legatura dintre conducerea efectiva a administratiei parlamentare si puterea politica nu se bazeaza pe obedienta factorului administrativ fata de cel politic, desi este numit de acesta sau cu contributia sa. Din momentul numirii în functie, secre-tarul general devine un înalt functionar public, având un statut permanent, el fiind echidistant si neutru din punct de vedere politic fata de reprezentantii partidelor parlamentare.

                        Secretarul general reprezinta legatura între factorul politic reprezentat de presedintele adunarii sau, dupa caz, de biroul perma-nent al acesteia si administratia parlamentara. Nici un alt functionar nu se situeaza atât de aproape de cei care exprima vointa legislativa sub forma legii, care este principalul instrument al politicii . Ca sef si reprezentant al administratiei parlamentare, secretarii generali au atributia de a conduce serviciile de specialitate însarcinate prin norme interne si cutume parlamentare sa furnizeze asistenta celor alesi de popor pentru ca acestia  sa-si poata exercita mandatul.

                        În conditiile în care parlamentul intra în anumite raporturi constitutionale cu alte autoritati publice de natura constitutionala, cum ar fi guvernul si seful statului, si secretarul general al adunarii parlamentare întretine raporturi administrative cu serviciile administrative ale autoritatilor publice mentionate. De modul în care secretarii generali ai parlamentelor colaboreaza cu administratia guvernului, ori cu cancelaria sau cu alte servicii de specialitate care îl deservesc pe seful statului, depind, în ultima instanta, raporturile constitutionale dintre autoritatile mentionate.

                        Pe plan intern, prezinta o importanta decisiva raporturile pe care le are secretarul general cu presedintele adunarii.

                        Aceste raporturi pot fi analizate pe doua planuri, si anume:

                        a) raporturi oficiale, ce decurg din regulamente interne;

                        b) raporturi de natura personala.

                        Cele mai importante raporturi sunt cele de natura perso-nala, pentru ca de ele depinde, de fapt, modul în care vor colabora cele doua persoane. Relatiile existente între secretarul general si presedintele "sau" influenteaza în decisiv rolul pe care secretarul îl poate avea . Daca între acestia nu exista o încredere deplina, o sus-tinere reciproca, o colaborare permanenta, o unitate de conceptie privind activitatea parlamentara, rezultatele administratiei parlamen-tare vor fi la un nivel scazut, vina în acest caz purtând-o nu numai secretarul general, dar si presedintele adunarii. Se mai impune a fi relevat un aspect: politica fara stiinta nu valoreaza nimic. Nu se poate cere presedintelui unei adunari parlamentare - care este un om politic - sa fie un specialist în toate domeniile, mai ales în dreptul parlamentar. Acesta este motivul pentru care serviciile de specialitate ale aparatului administrativ al adunarilor legislative sunt datoare sa acorde asistenta presedintelui acestora pentru conducerea lucrarilor adunarii respective. Secretarul general va coordona acordarea asis-tentei de specialitate, dar va ramâne impartial si echidistant din punct de vedere politic. În acest fel, va câstiga încrederea atât a majoritatii parlamentare, cât si a opozitiei. Un secretar general care "sprijina" grupul politic majoritar în detrimentul grupurilor aflate în opozitie va fi înlocuit la începutul fiecarei legislaturi cu o alta persoana, "agreata" de partidul parlamentar majoritar. Prin aceasta schimbare, poate fi afectata în mod grav continuitatea activitatii administrative, cu repercusiuni asupra activitatii parlamentare propriu-zise. În schimb, daca secretarului general îi sunt impuse si respectate echidistanta politica si impartialitatea, acesta devine un înalt functionar de cariera, statutul sau nedepinzând de schimbarile politice ce pot avea loc în conducerea adunarilor legislative datorate alternantei la guvernare . În Bundestagul german, secretarul general al acestuia este consilierul principal al Presedintelui, în special în probleme de aplicare si inter-pretare a procedurii parlamentare si a regulamentului

                        Ca sef al administratiei parlamentare, secretarul general trebuie sa se bucure de o reala autonomie în anumite probleme (angajarea personalului de executie, conducerea departamentelor functionale, administrarea spatiilor de interes parlamentar s.a.). Sunt anumite domenii de activitate în care secretarul general trebuie sa tina seama de opinia factorilor politici (stabilirea listei de achizitii de bunuri si servicii, angajarea în posturi de conducere, investitii, politica de personal, diplomatia parlamentara s.a.).

                        Este necesar ca prin regulamente interne sa se stabi-leasca cu exactitate modul de subordonare al secretarului general, atributiile si, în mod special, instrumentele pe care le are la dispozitie pentru a-si îndeplini îndatoririle fara nici o imixtiune din partea factorului politic. Numai procedura de numire si de revocare din functie a secretarului general ar trebui sa aiba un caracter politic. În rest,  secretarul general trebuie sa beneficieze de un înalt grad de autonomie.

                        Statutul sau ar trebui sa fie echivalent celui de ministru si sa fie subordonat exclusiv presedintelui adunarii. În Senatul polonez, de pilda, secretarul general al acestuia (cancelar) are rang de ministru si este subordonat direct Maresalului Senatului

                        De modul concret în care este desemnat, mai precis de autoritatea care îl numeste, va depinde si pozitia sa, puterile si responsabilitatile sale în exercitarea atributiilor ce îi revin. Enuntarea câtorva exemple de modele de numire a secretarului general al adunarilor legislative poate fi utila. Astfel, de pilda în Belgia, Suedia si în Senatul S.U.A. secretarul general este numit de catre adunare. În Franta, numirea secretarului general se face de catre Biroul Adunarii Nationale si, respectiv, de Biroul Senatului. În Italia si Spania secretarul general al adunarilor legislative este numit de catre birou, la propunerea presedintelui adunarilor (care este, totodata, si prese-dintele Biroului). Secretarul general al Bundestagului este numit de presedintele acestuia, cu acordul vicepresedintilor adunarii respec-tive. În Danemarca, secretarul general este numit de presedintele parlamentului, cu acordul comisiei pentru regulament

                        În Marea Britanie, secretarul general al Camerei Comu-nelor este numit de Regina, la propunerea Primului-ministru, facuta dupa consultarea Presedintelui Camerei. Acesta poate consulta Camera Comunelor cu privire la propunerea initiata de Primul-ministru . Secretarul general al Camerei Lorzilor este numit, de asemenea, de Regina, la propunerea Primului-ministru.

                        În Parlamentul României procedura de numire a secre-tarilor generali ai celor doua Camere legislative este similara: secretarul general este numit si eliberat din functie de catre plenul fiecarei Camere, la propunerea presedintelui acesteia. Potrivit unei cutume, propunerea presedintelui este adusa la cunostinta grupului parlamentar din care face parte presedintele Camerei, care îsi va exprima acordul cu propunerea facuta, care urmeaza sa fie supusa plenului spre aprobare. Dupa aceasta faza informala, presedintele aduce la cunostinta Biroului permanent propunerea, dupa care, cu avizul informal al acesteia, o supune aprobarii Camerei.

                        Secretarul general al Dumei de Stat a parlamentului rus este numit si demis din functie prin ordin semnat de Presedintele Dumei, cu avizul Consiliului Dumei (Biroul permanent). Înainte de semnare, ordinul de numire sau de demitere este adus la cunostinta comisiei parlamentare pentru Regulament si organizarea activitatii Dumei de Stat.

                        În Suedia, secretarul general al adunarii legislative este ales de catre adunare pentru întreaga durata a legislaturii si nu poate fi demis din functiile sale decât daca este inculpat de Comisia pentru Constitutie si judecat de un tribunal, daca se face vinovat de o infractiune comisa în exercitarea mandatului sau

                        În fruntea administratiei parlamentare se poate afla un singur secretar general. În unele parlamente, în afara acestuia, este numit, de asemenea, unul sau mai multi adjuncti.

                        Secretarul general al Bundestagului este asistat de trei directori generali, fiecare având statutul unui secretar general adjunct. În Senatul italian, secretarul general are patru adjuncti. În Adunarea Nationala a Frantei, în afara secretarului general al acesteia este numit un secretar general al Chesturii. În parlamentul elvetian, secretarul general al Adunarii federale are doi adjuncti, toti fiind numiti de autoritatea executiva, careia îi revine competenta de a numi în functii administrative. Tot doi adjuncti ai secretarului general al Adunarii pentru Republica sunt numiti în Portugalia

                        Potrivit art.12 alin.3 din Regulamentul Camerei Deputatilor a Parlamentului italian, secretarul general al acesteia este numit de Biroul permanent ("Ufficio di Presidenza"), la propunerea presedintelui Camerei. Mandatul secretarului general al Camerei Deputatilor este de cinci ani. În afara acestuia, Biroul permanent al Camerei alege, potrivit acelorasi reguli, un secretar general asociat, învestit cu atributii de natura administrativa. Secretarul general si secretarul general asociat detin aceeasi pozitie ierarhica . Secretarul general al Senatului italian este numit de Biroul permanent al Senatului ("Consiglio di Presidenza"), la propunerea presedintelui Senatului

                        Un caz special îl constituie Parlamentul francez, format din Adunarea Nationala si Senat. Administratia parlamentara a fiecarei Camere este condusa de doi secretari generali, dintre care unul este învestit exclusiv cu prerogative administrative si financiare. Între cei doi secretari exista o independenta ierarhica, secretarul general al Chesturii subordonându-se unuia dintre chestori, în timp ce secretarul general al Adunarii Nationale, precum si cel al Senatului, sunt subordonati, fiecare, presedintelui adunarii respective.

                        O situatie asemanatoare exista în Camera Lorzilor, precum si în Camera Deputatilor a Parlamentului României. În Camera Lorzilor, secretarul general este însarcinat cu conducerea serviciilor cu profil propriu-zis parlamentar, în timp ce un alt înalt functionar ("Gentleman Usher of the Black Rod") are, în special, atributii pentru pastrarea ordinii, raspunde de respectarea regulilor pentru vizitele publicului s.a

                        În parlamentele unde sunt numiti unul sau mai multi adjuncti ai secretarului general, fiecare dintre acestia coordoneaza si raspunde de activitatea anumitor departamente sau servicii de specialitate.

                        8. În ciuda bicameralismului si a autonomiei depline a fiecarei adunari parlamentare, exista unele foruri legislative care, în afara aparatului lor propriu, au unele compartimente care deservesc simultan cele doua Camere ale parlamentului bicameral. În Elvetia, de pilda, serviciile administrative ale Consiliului National si ale Consilului Statelor sunt comune . În Congresul S.U.A., Serviciul de cercetari deserveste atât Camera Reprezentantilor, cât si Senatul. De asemenea, Biblioteca juridica a Congresului are un oficiu care furnizeaza informatii legislative din alte tari, membrilor Congresului, fara a se face distinctie între senatori si membrii Camerei Repre-zentantilor. Aceste cazuri sunt însa exceptii.

                        Regula în parlamentele bicamerale este separarea servi-ciilor de specialitate. Exista însa compartimente care ar putea furniza informatii sau acorda asistenta de specialitate membrilor ambelor Camere. De pilda, biblioteca, departamentul de informare si docu-mentare, serviciile de informatica, chiar si serviciul de registratura ar putea fi comune. În ceea ce priveste salarizarea personalului, cheltuielile pentru dotare, întretinere s.a. ar putea fi acoperite prin bugetele fiecarei Camere. Chiar si numirea personalului de conducere a acestor servicii ar putea fi facuta de birourile permanente sau de secretarii generali ai celor doua Camere.

                        Orice administratie parlamentara detine anumite functii, care îi sunt conferite, în general, prin regulamentele parlamentare:

                        O prima functie este cea de a asigura înregistarea si circuitul tuturor documentelor transmise corpurilor legislative sau elaborate de acestea. Cele mai importante documente sunt proiectele de lege, care parcurg etape obligatorii pentru a fi transformate în legi. De pilda, proiectul de lege se înregistreaza la un serviciu care deser-veste secretariatul Biroului permanent. Un alt serviciu urmareste examinarea si definitivarea proiectului de lege de catre o comisie permanenta. În fine, un alt compartiment ofera comisiilor expertiza pentru examinarea proiectului de lege. Dezbaterea proiectului în sedinta plenara este urmarita de o alta directie. Dupa votarea proiec-tului de lege, acesta este transmis prin grija secretarului general al Camerei, celeilalte Camere, în vederea reluarii procedurii legislative.

                        Poate cea mai importanta functie o constituie furnizarea unei expertize legislative de specialitate. Aceasta functie este asigurata de personalul având functii de executie, care lucreaza efectiv cu parlamentarii în cadrul comisiilor.

                        O alta functie a administratiei parlamentare consta în furnizarea de informatii legislative, studii de specialitate, documentare, rapoarte s.a. Aceasta functie este deservita, în general, de compartimente de studii si documentare, care sunt compuse din centre de studii, servicii pentru legislatie straina, biblioteca, servicii de arhiva. Problematica complexa a integrarii europene si a armonizarii legislatiei interne cu legislatia europeana, poate face obiectul de activitate al unor compartimente specializate.

                        Administratiei parlamentare îi revine si functia de a asigura relatiile bilaterale cu alte parlamente, precum si relatiile multilaterale cu organizatii internationale parlamentare sau de interes parlamentar.

                        O functie importanta a administratiilor parlamentare consta în asigurarea unei transparente a activitatii parlamentare în cadrul stabilit prin lege, precum si prin hotarârile forurilor legislative. Pentru realizarea acestei functii, secretariatele generale îsi înfiinteaza servicii de presa, precum si oficii care ofera publicului interesat informatii cu caracter legislativ (agenda de lucru si programul Camerelor, copii ale initiativelor legislative s.a.).

                        Întrucât forurile legislative au si un rol educativ, de formare a unui civism politic al cetatenilor, secretariatele generale ale acestora cuprind în organigrama lor oficii sau servicii responsabile pentru actiuni de publicitate, de la organizarea de vizite în incinta cladirilor parlamentului pâna la întocmirea si difuzarea unor brosuri si pliante care contin date generale privind procesul legislativ, organizarea Camerelor, statutul membrilor parlamentului s.a.

                        O functie importanta a administratiei parlamentare consta în gestionarea fondurilor alocate pentru organizarea si desfasurarea activitatii parlamentare.

                        În fine, o ultima functie este asigurarea securitatii si a ordinii publice în sediile în care se desfasoara activitatea parlamentara.

                        Toate functiile pe care le detine administratia parlamen-tara si care pot sa prezinte aspecte speciale de la o adunare la alta, sunt subsumate unui unic scop: sa asigure cele mai optime conditii de exercitare a mandatului de catre alesii poporului, de la aspecte ale procesului legislativ si ale controlului parlamentar, pâna la probleme de protocol.

                        În principiu, aceste functii sunt realizate cu sprijinul perso-nalului parlamentar neafilitat politic si care se subordoneaza adminis-trativ si exclusiv secretarului general al adunarii parlamentare. Personalul afiliat grupurilor parlamentare, precum si consilierii care lucreaza direct cu membrii Biroului permanent - în forurile legislative unde se practica acest sistem - au sarcini speciale, trasate direct de cei cu care lucreaza.

                        9. Compartimentele si serviciile de specialitate care consti-tuie împreuna administratia parlamentara sunt înfiintate potrivit unor prevederi interne, stabilite fie de conducerile politice ale adunarilor sau chiar de catre acestea. Fiecare dintre compartimentele respective sunt unite prin legaturi ierarhice, care se concentreaza la secretarul general, acesta la rândul sau subordonându-se fie presedintelui Camerei legislative, fie Biroului permanent al acesteia.

                        Legaturile existente între compartimentele de specialitate ale administratiilor parlamentare formeaza o structura organizatorica ilustrata printr-o organigrama. Fiecare Camera legislativa sau parla-ment îsi aproba organigrama aparatului de specialitate pornind de la functiile administratiei parlamentare. În raport cu aceste functii se pot distinge doua sau trei componente principale:

a) servicii legislative;

b) servicii de studii si informare parlamentara;

c) servicii administrative[33].

                        Desigur, pot fi facute si alte clasificari, în functie de alte criterii, si anume:

a) servicii legislative;

b) servicii de studii si documentare parlamentara;

c) servicii specializate în gestiunea financiara si controlul de gestiune (auditul intern);

d) servicii pentru relatia cu publicul (oficiul de presa si biroul pentru relatia cu cetatenii);

e) servicii administrative propriu-zise (servicii de întretinere, paza, ordine interna).

                        În sistemul parlamentar francez, organigrama serviciilor parlamentare tine seama de rolul pe care îl au chestorii la nivelul conducerii politice a Camerelor legislative. Potrivit art.14 alin.1 din Regulamentul Adunarii Nationale a Parlamentului francez, Biroul detine puterea deplina de a organiza si conduce toate serviciile Adunarii, în timp ce chestorii, sub înalta conducere a Biroului, sunt însarcinati cu serviciile financiare si administrative (art.15 alin.1 din Regulamentul Adunarii Nationale).

                        Departajarea prerogativelor administratiei parlamentare la nivelul conducerii politice a Adunarii Nationale are ca efect direct structura organigramei serviciilor acesteia în doua componente principale:

a) servicii subordonate secretarului general al presidentei, acestea având o legatura nemijlocita cu functia legisla-tiva si de control parlamentar a Adunarii;

b) servicii subordonate secretarului general al chesturii, care gestioneaza probleme administrative si financiare.

                        În Camera Deputatilor a Parlamentului italian, secretarul general coordoneaza serviciile legislative, în timp ce secretarul gene-ral asociat pe cele cu caracter tehnic, serviciile de personal, trezorerie s.a. În parlamentul belgian, în Camera Reprezentantilor masurile administrative ordonate de chestori sunt puse în aplicare de un director general al serviciilor administrative, care este, în acelasi timp, subordonat ierarhic secretarului general[34]. În Senatul belgian intra în sfera de competenta a chesturii, între altele, relatiile externe parla-mentare (bilaterale si multilaterale), protocolul, serviciul de informa-tica, directia pentru resurse umane, oficiul juridic s.a. În schimb, pro-blemele legislative sunt coordonate de secretarul general ("greffier"), ajutat de un secretar general adjunct. În sfera de competenta a acestora sunt cuprinse departamentele al caror personal lucreaza cu membrii comisiilor permanente, directia de studii, directia responsa-bila cu organizarea sedintelor în plen, oficiul de arhiva.

                        În Camera Lorzilor, o parte din servicii (cele cu caracter parlamentar propriu-zis) intra în competenta secretarului general ("Clerk of Parliaments"), care conduce un departament special ("Parliament Office"), compus din servicii specializate (financiare, legislative, personal, probleme cu caracter judiciar, stenograme,  multiplicarea documentelor legislative, arhiva).

                        Serviciile administrative însarcinate cu mentinerea ordinii, organizarea si desfasurarea vizitelor publicului, cu paza cladirii, sunt conduse de Gentleman Usher of the Black Rod.

                        În organigrama Camerei Comunelor intra sase unitati administrative, de serviciile carora beneficiaza în mod special membrii obisnuiti ai Camerei. Presedintele Camerei Comunelor are la dispo-zitia sa un serviciu special ("Speaker Office") cu rol de cancelarie si care este formata din consilieri, experti si alti colaboratori ai sai.

                        În Parlamentul portughez serviciile parlamentare specia-lizate sunt conduse de directori. În numar de trei, aceste servicii asigura expertiza legislativa la nivelul comisiilor parlamentare, organi-zarea sedintelor în plen, documentarea membrilor parlamentului si furnizarea de informatii legislative, rezolvarea problemelor administra-tive si economico-financiare.

                        În Spania, în Congresul Deputatilor (Camera inferioara) organigrama aparatului cuprinde sapte departamente care acopera atât problematica legislativa, cât si pe cea administrativa.