Actele Presedintelui Republicii

[3]. Ele pot lua fie forma decretului, fie pe cea a regulamentului.

Actele administrative cu caracter individual pot fi decrete privind aprobarea unor gratieri individuale, revocarea din functie a unui ministru, desemnarea unui ministru, numirea si revocarea din functie a unor procurori si judecatori, numirea unui judecator la Curtea Constitutionala, eliberarea din functie a unui consilier prezidential, rechemarea unui ambasador, s.a.m.d. Aceste acte individuale sunt emise de Presedintele României în temeiul Constitutiei sau al unor legi organice.

Actele administrative cu caracter normative, emise de Presedintele României, sunt decretele si Regulamentul de organizare si functionare a Administratie prezidentiale.

Decrete cu caracter normativ sunt: 1). decretele având ca obiect declararea mobilizarii partiale sau totale (art. 92 alin. 2 din Constitutie); 2). decretele având ca obiect luarea masurilor necesare pentru respingerea agresiunii armate îndreptate împotriva tarii (art. 92 alin. 3 din Constitutie); 3). decretele prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgenta în întreaga tara ori în unele unitati administrativ-teritoriale (art. 93 alin.1 din Constitutie). Tot un act normativ este si Regulamentul de organizare si functionare a Administratiei prezidentiale, prin care se stabilesc compartimentele si functiile din structura acestei institutii publice, cu personalitate juridica, organizarea, functionarea si atributiile acestora[4].

În literatura juridica s-a exprimat opinia potrivit careia actele emise de Presedintele României nu pot avea un caracter normativ, deoarece acest caracter este anulat de faptul ca, prin aceste decrete, (cum ar fi cele care au ca obiect declararea mobilizarii generale sau partiale, luarea masurilor pentru respingerea agresiunii armate îndreptate împotriva tarii, instituirea starii de asediu, a celei de urgenta) nu se face altceva decât sa se declanseze actiuni prevazute de lege . În cursul sau, "Drept administrativ" din 1993, profesorul Antonie Iorgovan confirma ca la redactarea proiectului de Constitutie, optica comisiei a fost ca decretele Presedintelui sa nu aiba caracter normativ , opinie la care autorul subscrie si în prezent, adaugând ca nu pot avea nici caracter secret .

Consideram ca aceste decrete ale Presedintelui, emise în materiile aratate, întrunesc toate caracteristicile specifice categoriei actelor administrative normative. Astfel, aceste acte sunt manifestari unilaterale de vointa facute anume în scopul de a produce efecte juridice, cu caracter general si impersonal, de aplicare repetata, a caror respectare la nevoie poate fi asigurata prin forta de constrângere a statului. Pe de alta parte, caracterul normativ al Regulamentului de organizare si functionare a Administratiei    prezidentiale este indiscutabil, în baza acestuia realizându-se organizarea si desfasurarea functionarii acestei institutii. Actele administrative normative ale Presedintelui României sunt date în exercitarea propriei sale puteri iure proprio, delimitarea competentei sale fiind atributul exclusiv al Constitutiei.

În opinia noastra, toate actele juridice ale Presedintelui au o natura administrativa si nu numai unele. Într-o opinie, ramasa singulara în peisajul literaturii juridice, s-a spus ca numai unele decrete ale Presedintelui României sunt acte administrative, în timp ce altele nu au acest caracter. Criteriul de distinctie ar fi, posibilitatea de a fi sau nu supuse controlului legii de contencios administrativ. În aceasta opinie sunt supuse controlului de legalitate, instituit de legea contenciosului administrativ si decretele prezidentiale privind numirile în functii, de acordare a gradelor de maresal, de general, de amiral, conferirea unor decoratii si titluri de onoare, etc[8].

Nu împartasim aceasta opinie, deoarece consideram ca toate decretele emise de Presedinte, indiferent de obiectul lor, sunt acte de putere publica de natura administrativa, având toate caracterele unor acte administrative. Aceasta pentru ca nu denumirea autoritatii emitente este importanta pentru natura actului, ci forma de activitate a statului în exercitarea carora intervin. Prin urmare, este mai mult decât evident ca actele Presedintelui Republicii sunt acte administrative în masura în care înfaptuiesc activitatea executiva a statului.[9]

Actele administrative normative prezidentiale întrunesc toate caracteristicile specifice actelor administrative normative, respectiv creeaza, modifica, suspenda sau sting drepturi si obligatii în sarcina unui numar nedeterminat de subiecte de drept, carora li se adreseaza, si, prin urmare, au un caracter general, abstract.

În legatura cu aceste trasaturi specifice se impun unele observatii.

1. În legatura cu actele juridice normative emise de Presedintele României, se poate pune problema, daca fata de faptul ca actul vizeaza persoane cunoscute (de exemplu, încorporabilii si rezervistii în cazul mobilizarii) si ca nu ar fi de aplicabilitate repetata (situatia la care s-a aplicat a luat sfârsit, sau ca nu exista doua mobilizari care sa se faca prin acelasi act, etc.) se mai poate spune ca ele au un caracter abstract?

Raspunsul la aceasta întrebare nu poate fi decât afirmativ, o data ce identificarea persoanelor carora actul li se adreseaza    nu este facuta în însusi corpul lui, ci prin ordine individuale ulteriore . Pe de alta parte, este clar ca decretul de mobilizare este de aplicabilitate repetata, o data ce indivizii mobilizati se vor gasi în aceasta situatie juridica întreaga perioada de timp pentru care au fost chemati sub arme. Este o consecinta care decurge din faptul ca actele normative pot avea si un caracter temporar.

2. Actele administrative normative ale Presedintelui României o data emise sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept carora li se adreseaza, fie publice sau private, fie persoane fizice sau juridice, pentru toate autoritatile publice, inclusiv pentru Parlament, cu conditia ca procedura de elaborare si emitere a lor (aprobare, publicare) sa fi fost respectata. Aceasta obligativitate vine din însasi prezumtia de legalitate de care se bucura actul, care a fost emis în baza si în vederea executarii dispozitiilor legale în vigoare. Actul normativ este obligatoriu si pentru organul emitent, atâta timp cât nu l-a abrogat (revocat), dar si pentru Parlament, atâta timp cât acesta nu va emite o lege cu un continut diferit, lipsind decretul Presedintelui de efecte juridice.

3. În ceea ce priveste controlul legalitatii actelor administrative normative ale Presedintelui României, se impun unele precizari. În literatura juridica, profesorul Antonie Iorgovan a sustinut ca actele juridice ale Presedintelui, calificate drept acte administrative, pot fi supuse controlului judecatoresc, mai putin actele cu caracter politic, deoarece intra sub incidenta art. 2 lit. a, teza a II-a, din Legea nr. 29/1990[11] (desemnarea candidatului pentru functia de prim-ministru, numirea sau revocarea ministrilor, etc.). Pentru ca totusi unele acte individuale ale Presedintelui sa poata fi cenzurate de justitie, sugereaza autorul, ar fi necesar sa se adopte o lege organica, prin care Guvernul sa fie autorizat sa faca propuneri de numire în functii, ceea ce, în opinia autorului, ar face ca aceste acte emise în relatia Guvern - Presedinte sa fie cenzurabile de instantele de contencios administrativ. Explicit, autorul considera ca decretul ca act administrativ, va putea fi supus controlului în contencios administrativ, în masura în care nu intra în sfera finelor de neprimire ale Legii nr. 29/1990 . Profesorul Ion Deleanu arata ca decretele prezidentiale sunt acte de autoritate, în sensul art. 2 din Legea nr. 29/1990, nesusceptibile de a fi supuse controlului pe calea contenciosului administrativ, referire ce înglobeaza si decretele cu caracter individual (de exemplu, decretul de gratiere) . Într-o alta opinie, s-a spus ca si aceste acte fac obiectul controlului jurisdictional, în masura în care sunt supuse Legii contenciosului administrativ, si aceasta cu atât mai mult cu cât Presedintelui nici nu i se recunoaste dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ. Controlul de legalitate - se spune în aceasta ultima opinie - instituit de Constitutie prin prevederile art. 48, este aplicabil si decretelor prezidentiale, daca sunt considerate acte administrative si în masura în care acestea încalca legea si vatama dreptul vreunei persoane .

Desigur, sustinatorii primei opinii puteau invoca, la momentul respectiv, în sprijinul tezei lor, faptul ca actele cu caracter normativ ale Presedintelui aveau un caracter evident politic, precum, si faptul ca domeniile în care puteau fi elaborate erau cuprinse în exceptiile la care facea referire art. 2 din Legea nr. 29/1990 (actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului, la masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau înlaturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate, la actele de comandament cu caracter militar).

Dupa revizuirea Constitutiei problema ramâne în discutie, deoarece în art. 126 alin. 6 din Constitutie, chiar daca implicit, art. 2 din Legea nr. 29/1990 este abrogat, ramân în categoria "actelor sustrase de controlul judecatoresc" actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si actele de comandament cu caracter militar. Fara îndoiala ca în aceasta categorie nedefinita a "actelor de guvernamânt" pot fi cuprinse si actele Presedintelui.

Cu toate acestea, credem ca în masura în care actele juridice ale Presedintelui nu se cuprind în categoria actelor exceptate potrivit art. 126 alin. 6 din Constitutie, acestea pot fi supuse controlului de legalitate al instantelor de contencios administrativ, respectiv actele administrative individuale pe calea actiunii directe în contencios administrativ, iar actele juridice cu caracter normativ emise de Presedintele României în exercitarea atributiilor sale în cadrul functiei executive, pe calea exceptiei de ilegalitate.

Dar, nu pot face obiectul controlului judecatoresc nici actele cu caracter individual si politic, în masura în care se valorifica pe calea decretului prezidential (de exemplu numirea sau revocarea în/sau din functie a consilierului prezidential), fiind emise în exercitarea atributiilor functiei politice pe care o exercita Presedintele, în    numele statului. Pe de alta parte, credem, însa, ca toate celelalte acte individuale, cum ar fi, numirea sau eliberarea unor persoane din functiile compartimentelor Presedintiei, sunt supuse controlului judecatoresc, ele nefiind acte cu caracter politic si cu atât mai putin, cu cât nu sunt emise în legatura cu raporturile dintre Presedinte si Guvern sau Presedinte si Parlament.

În conceptia Curtii Constitutionale, controlul legalitatii tuturor actelor administrative normative este de competenta instantelor judecatoresti (mai putin ordonantele), chiar daca ilegalitatea unui asemenea act se invoca prin intermediul exceptiei de neconstitutionalitate. O data ce nu exista nici o alta distinctie, în cadrul acestor acte se cuprind si actele administrative normative emise de Presedintele Republicii.

Pentru comparatie a se vedea ca în Franta Presedintele semneaza doar ordonantele si decretele deliberate în Consiliul de Ministrii (art. 13) si ia decizii când, independenta nationala, integritatea teritoriala sau respectarea angajamentelor internationale sunt periclitate    de o maniera grava si imediata, si când functionarea normala a puterilor statului este întrerupta, dar dupa o consultare oficiala cu primul-ministru, cu presedintii Camerelor si cu Consiliul Constitutional. Ordonantele care se dau în baza unei legi de abilitare (art. 389 sau în urma unui referendum prin ratificare, cât si deciziile date în baza art. 16 în materii legislative nu sunt supuse controlului judecatoresc, motivat de faptul ca aceste acte capata forta si natura unei legi. Pentru întelegerea rolului Presedintelui în emiterea acestor acte, este de precizat ca acesta prezideaza întotdeauna sedintele Consiliului de Ministrii (art. 9 din Constitutia Frantei din 1958) .

Actele administrative normative sunt emise de Presedinte, asa cum am mai aratat, în temeiul si pentru realizarea puterii publice cu care este învestita institutia Presedintelui.

4. Actele cu caracter normativ ale Presedintelui, fie ca se numesc decrete, fie regulament, sunt emise în temeiul Constitutiei si pe baza legii, pentru organizarea si executarea în concret a legilor. Atributiile normative ale Presedintelui deriva direct din Constitutie si lege, cu obligatia respectarii întocmai a prevederilor acestora. Presedintele României instituite, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenta (art. 93 din Constitutie). O astfel de lege organica nu a fost adoptata de Parlament, dar cu întârziere a fost emisa Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999. Prin urmare se vor putea restrânge exercitiul unor libertati si drepturi individuale dar numai în masura în care sunt îngaduite de Constitutie, pentru ca legea lipseste si Ordonanta nr. 1/1999 nu are acest caracter.

5. Actele normative ale Presedintelui sunt executorii prin ele însele, din oficiu, fara sa mai fie necesara interventia instantelor judecatoresti sau a altor organe pentru punerea lor în executare.

6. Actele normative ale Presedintelui pe lânga conditia de legalitate trebuie sa o îndeplineasca si pe aceea de actualitate (oportunitate), dar controlul instantelor judecatoresti are ca obiect numai legalitatea, nu si oportunitatea.