Actele Presedintelui Republicii

[3]. Ele pot lua fie forma decretului, fie pe cea a regulamentului.

Actele administrative cu caracter individual pot fi decrete privind aprobarea unor gratieri individuale, revocarea din functie a unui ministru, desemnarea unui ministru, numirea si revocarea din functie a unor procurori si judecatori, numirea unui judecator la Curtea Constitutionala, eliberarea din functie a unui consilier prezidential, rechemarea unui ambasador, s.a.m.d. Aceste acte individuale sunt emise de Presedintele Romāniei īn temeiul Constitutiei sau al unor legi organice.

Actele administrative cu caracter normative, emise de Presedintele Romāniei, sunt decretele si Regulamentul de organizare si functionare a Administratie prezidentiale.

Decrete cu caracter normativ sunt: 1). decretele avānd ca obiect declararea mobilizarii partiale sau totale (art. 92 alin. 2 din Constitutie); 2). decretele avānd ca obiect luarea masurilor necesare pentru respingerea agresiunii armate īndreptate īmpotriva tarii (art. 92 alin. 3 din Constitutie); 3). decretele prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgenta īn īntreaga tara ori īn unele unitati administrativ-teritoriale (art. 93 alin.1 din Constitutie). Tot un act normativ este si Regulamentul de organizare si functionare a Administratiei prezidentiale, prin care se stabilesc compartimentele si functiile din structura acestei institutii publice, cu personalitate juridica, organizarea, functionarea si atributiile acestora[4].

Īn literatura juridica s-a exprimat opinia potrivit careia actele emise de Presedintele Romāniei nu pot avea un caracter normativ, deoarece acest caracter este anulat de faptul ca, prin aceste decrete, (cum ar fi cele care au ca obiect declararea mobilizarii generale sau partiale, luarea masurilor pentru respingerea agresiunii armate īndreptate īmpotriva tarii, instituirea starii de asediu, a celei de urgenta) nu se face altceva decāt sa se declanseze actiuni prevazute de lege . Īn cursul sau, "Drept administrativ" din 1993, profesorul Antonie Iorgovan confirma ca la redactarea proiectului de Constitutie, optica comisiei a fost ca decretele Presedintelui sa nu aiba caracter normativ , opinie la care autorul subscrie si īn prezent, adaugānd ca nu pot avea nici caracter secret .

Consideram ca aceste decrete ale Presedintelui, emise īn materiile aratate, īntrunesc toate caracteristicile specifice categoriei actelor administrative normative. Astfel, aceste acte sunt manifestari unilaterale de vointa facute anume īn scopul de a produce efecte juridice, cu caracter general si impersonal, de aplicare repetata, a caror respectare la nevoie poate fi asigurata prin forta de constrāngere a statului. Pe de alta parte, caracterul normativ al Regulamentului de organizare si functionare a Administratiei    prezidentiale este indiscutabil, īn baza acestuia realizāndu-se organizarea si desfasurarea functionarii acestei institutii. Actele administrative normative ale Presedintelui Romāniei sunt date īn exercitarea propriei sale puteri iure proprio, delimitarea competentei sale fiind atributul exclusiv al Constitutiei.

Īn opinia noastra, toate actele juridice ale Presedintelui au o natura administrativa si nu numai unele. Īntr-o opinie, ramasa singulara īn peisajul literaturii juridice, s-a spus ca numai unele decrete ale Presedintelui Romāniei sunt acte administrative, īn timp ce altele nu au acest caracter. Criteriul de distinctie ar fi, posibilitatea de a fi sau nu supuse controlului legii de contencios administrativ. Īn aceasta opinie sunt supuse controlului de legalitate, instituit de legea contenciosului administrativ si decretele prezidentiale privind numirile īn functii, de acordare a gradelor de maresal, de general, de amiral, conferirea unor decoratii si titluri de onoare, etc[8].

Nu īmpartasim aceasta opinie, deoarece consideram ca toate decretele emise de Presedinte, indiferent de obiectul lor, sunt acte de putere publica de natura administrativa, avānd toate caracterele unor acte administrative. Aceasta pentru ca nu denumirea autoritatii emitente este importanta pentru natura actului, ci forma de activitate a statului īn exercitarea carora intervin. Prin urmare, este mai mult decāt evident ca actele Presedintelui Republicii sunt acte administrative īn masura īn care īnfaptuiesc activitatea executiva a statului.[9]

Actele administrative normative prezidentiale īntrunesc toate caracteristicile specifice actelor administrative normative, respectiv creeaza, modifica, suspenda sau sting drepturi si obligatii īn sarcina unui numar nedeterminat de subiecte de drept, carora li se adreseaza, si, prin urmare, au un caracter general, abstract.

Īn legatura cu aceste trasaturi specifice se impun unele observatii.

1. Īn legatura cu actele juridice normative emise de Presedintele Romāniei, se poate pune problema, daca fata de faptul ca actul vizeaza persoane cunoscute (de exemplu, īncorporabilii si rezervistii īn cazul mobilizarii) si ca nu ar fi de aplicabilitate repetata (situatia la care s-a aplicat a luat sfārsit, sau ca nu exista doua mobilizari care sa se faca prin acelasi act, etc.) se mai poate spune ca ele au un caracter abstract?

Raspunsul la aceasta īntrebare nu poate fi decāt afirmativ, o data ce identificarea persoanelor carora actul li se adreseaza    nu este facuta īn īnsusi corpul lui, ci prin ordine individuale ulteriore . Pe de alta parte, este clar ca decretul de mobilizare este de aplicabilitate repetata, o data ce indivizii mobilizati se vor gasi īn aceasta situatie juridica īntreaga perioada de timp pentru care au fost chemati sub arme. Este o consecinta care decurge din faptul ca actele normative pot avea si un caracter temporar.

2. Actele administrative normative ale Presedintelui Romāniei o data emise sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept carora li se adreseaza, fie publice sau private, fie persoane fizice sau juridice, pentru toate autoritatile publice, inclusiv pentru Parlament, cu conditia ca procedura de elaborare si emitere a lor (aprobare, publicare) sa fi fost respectata. Aceasta obligativitate vine din īnsasi prezumtia de legalitate de care se bucura actul, care a fost emis īn baza si īn vederea executarii dispozitiilor legale īn vigoare. Actul normativ este obligatoriu si pentru organul emitent, atāta timp cāt nu l-a abrogat (revocat), dar si pentru Parlament, atāta timp cāt acesta nu va emite o lege cu un continut diferit, lipsind decretul Presedintelui de efecte juridice.

3. Īn ceea ce priveste controlul legalitatii actelor administrative normative ale Presedintelui Romāniei, se impun unele precizari. Īn literatura juridica, profesorul Antonie Iorgovan a sustinut ca actele juridice ale Presedintelui, calificate drept acte administrative, pot fi supuse controlului judecatoresc, mai putin actele cu caracter politic, deoarece intra sub incidenta art. 2 lit. a, teza a II-a, din Legea nr. 29/1990[11] (desemnarea candidatului pentru functia de prim-ministru, numirea sau revocarea ministrilor, etc.). Pentru ca totusi unele acte individuale ale Presedintelui sa poata fi cenzurate de justitie, sugereaza autorul, ar fi necesar sa se adopte o lege organica, prin care Guvernul sa fie autorizat sa faca propuneri de numire īn functii, ceea ce, īn opinia autorului, ar face ca aceste acte emise īn relatia Guvern - Presedinte sa fie cenzurabile de instantele de contencios administrativ. Explicit, autorul considera ca decretul ca act administrativ, va putea fi supus controlului īn contencios administrativ, īn masura īn care nu intra īn sfera finelor de neprimire ale Legii nr. 29/1990 . Profesorul Ion Deleanu arata ca decretele prezidentiale sunt acte de autoritate, īn sensul art. 2 din Legea nr. 29/1990, nesusceptibile de a fi supuse controlului pe calea contenciosului administrativ, referire ce īnglobeaza si decretele cu caracter individual (de exemplu, decretul de gratiere) . Īntr-o alta opinie, s-a spus ca si aceste acte fac obiectul controlului jurisdictional, īn masura īn care sunt supuse Legii contenciosului administrativ, si aceasta cu atāt mai mult cu cāt Presedintelui nici nu i se recunoaste dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ. Controlul de legalitate - se spune īn aceasta ultima opinie - instituit de Constitutie prin prevederile art. 48, este aplicabil si decretelor prezidentiale, daca sunt considerate acte administrative si īn masura īn care acestea īncalca legea si vatama dreptul vreunei persoane .

Desigur, sustinatorii primei opinii puteau invoca, la momentul respectiv, īn sprijinul tezei lor, faptul ca actele cu caracter normativ ale Presedintelui aveau un caracter evident politic, precum, si faptul ca domeniile īn care puteau fi elaborate erau cuprinse īn exceptiile la care facea referire art. 2 din Legea nr. 29/1990 (actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului, la masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau īnlaturarea efectelor unor evenimente prezentānd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate, la actele de comandament cu caracter militar).

Dupa revizuirea Constitutiei problema ramāne īn discutie, deoarece īn art. 126 alin. 6 din Constitutie, chiar daca implicit, art. 2 din Legea nr. 29/1990 este abrogat, ramān īn categoria "actelor sustrase de controlul judecatoresc" actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si actele de comandament cu caracter militar. Fara īndoiala ca īn aceasta categorie nedefinita a "actelor de guvernamānt" pot fi cuprinse si actele Presedintelui.

Cu toate acestea, credem ca īn masura īn care actele juridice ale Presedintelui nu se cuprind īn categoria actelor exceptate potrivit art. 126 alin. 6 din Constitutie, acestea pot fi supuse controlului de legalitate al instantelor de contencios administrativ, respectiv actele administrative individuale pe calea actiunii directe īn contencios administrativ, iar actele juridice cu caracter normativ emise de Presedintele Romāniei īn exercitarea atributiilor sale īn cadrul functiei executive, pe calea exceptiei de ilegalitate.

Dar, nu pot face obiectul controlului judecatoresc nici actele cu caracter individual si politic, īn masura īn care se valorifica pe calea decretului prezidential (de exemplu numirea sau revocarea īn/sau din functie a consilierului prezidential), fiind emise īn exercitarea atributiilor functiei politice pe care o exercita Presedintele, īn    numele statului. Pe de alta parte, credem, īnsa, ca toate celelalte acte individuale, cum ar fi, numirea sau eliberarea unor persoane din functiile compartimentelor Presedintiei, sunt supuse controlului judecatoresc, ele nefiind acte cu caracter politic si cu atāt mai putin, cu cāt nu sunt emise īn legatura cu raporturile dintre Presedinte si Guvern sau Presedinte si Parlament.

Īn conceptia Curtii Constitutionale, controlul legalitatii tuturor actelor administrative normative este de competenta instantelor judecatoresti (mai putin ordonantele), chiar daca ilegalitatea unui asemenea act se invoca prin intermediul exceptiei de neconstitutionalitate. O data ce nu exista nici o alta distinctie, īn cadrul acestor acte se cuprind si actele administrative normative emise de Presedintele Republicii.

Pentru comparatie a se vedea ca īn Franta Presedintele semneaza doar ordonantele si decretele deliberate īn Consiliul de Ministrii (art. 13) si ia decizii cānd, independenta nationala, integritatea teritoriala sau respectarea angajamentelor internationale sunt periclitate    de o maniera grava si imediata, si cānd functionarea normala a puterilor statului este īntrerupta, dar dupa o consultare oficiala cu primul-ministru, cu presedintii Camerelor si cu Consiliul Constitutional. Ordonantele care se dau īn baza unei legi de abilitare (art. 389 sau īn urma unui referendum prin ratificare, cāt si deciziile date īn baza art. 16 īn materii legislative nu sunt supuse controlului judecatoresc, motivat de faptul ca aceste acte capata forta si natura unei legi. Pentru īntelegerea rolului Presedintelui īn emiterea acestor acte, este de precizat ca acesta prezideaza īntotdeauna sedintele Consiliului de Ministrii (art. 9 din Constitutia Frantei din 1958) .

Actele administrative normative sunt emise de Presedinte, asa cum am mai aratat, īn temeiul si pentru realizarea puterii publice cu care este īnvestita institutia Presedintelui.

4. Actele cu caracter normativ ale Presedintelui, fie ca se numesc decrete, fie regulament, sunt emise īn temeiul Constitutiei si pe baza legii, pentru organizarea si executarea īn concret a legilor. Atributiile normative ale Presedintelui deriva direct din Constitutie si lege, cu obligatia respectarii īntocmai a prevederilor acestora. Presedintele Romāniei instituite, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenta (art. 93 din Constitutie). O astfel de lege organica nu a fost adoptata de Parlament, dar cu īntārziere a fost emisa Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999. Prin urmare se vor putea restrānge exercitiul unor libertati si drepturi individuale dar numai īn masura īn care sunt īngaduite de Constitutie, pentru ca legea lipseste si Ordonanta nr. 1/1999 nu are acest caracter.

5. Actele normative ale Presedintelui sunt executorii prin ele īnsele, din oficiu, fara sa mai fie necesara interventia instantelor judecatoresti sau a altor organe pentru punerea lor īn executare.

6. Actele normative ale Presedintelui pe lānga conditia de legalitate trebuie sa o īndeplineasca si pe aceea de actualitate (oportunitate), dar controlul instantelor judecatoresti are ca obiect numai legalitatea, nu si oportunitatea.