Conditiile de valabilitate ale actelor administrative emise de Presedintele Romaniei

Conferirea, īn baza art. 92 si 93 din Constitutie, a unei competente normative Presedintelui Republicii se explica prin faptul ca, īn situatii exceptionale, se impune luarea unor masuri exceptionale urgente, de īnlaturare si de contracarare a unor pericole ce ameninta īnsasi existenta statului. Pentru ca anumite atributii, care īn fond apartin Parlamentului, competent sa reglementeze el starea de mobilizare, starea de razboi, starea de asediu starea de urgenta, sa fie transferate asupra Presedintelui, īn stare de necesitate o competenta normativa i-a fost conferita.

Sfera domeniilor de reglementare normativa a Presedintelui este delimitata prin Constitutie si lege (atributii īn domeniul apararii - art. 92 si atributii pentru luarea unor masuri exceptionale, atributii pentru instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta - art. 93). Dupa cum s-a subliniat īn literatura juridica, īn Constitutie nu s-a prevazut si nici nu se putea statornici "un domeniu sau altul al activitatii statului ca fiind rezervat Presedintelui īn dauna altora, care ar reveni astfel altor organe"[2]. Considerānd ca aceasta opinie reflecta vointa Constitutiei, ea ofera īnca un argument īn sprijinul tezei ca Parlamentul, īsi pastreaza competenta de a interveni oricānd īn reglementarea acelor situatii caracterizate ca exceptionale. Este evident, pe de alta parte, ca nici Presedintele nu īsi poate "delega" nimanui aceste atributii. Īn cazul īn care nu ar exercita aceste atributii normative, sau le-ar exercita incorect, Presedintele poate fi demis pentru īncalcarea grava a Constitutiei (art. 95 alin. 1 din Constitutie). El poate raspunde si din punct de vedere penal daca faptele sale īntrunesc elementele constitutive ale īnaltei tradari (art. 96 din Constitutie).

Īn timpul interimatului (art. 98 din Constitutie) cānd functia de Presedinte devine vacanta (art. 97 din Constitutie), daca Presedintele este suspendat din functie (art. 95 din Constitutie), sau daca se afla īn imposibilitatea temporara de a-si exercita atributiile, interimatul se asigura fie de Presedintele Senatului īn ordine, fie de Presedintele Camerei Deputatilor. Īn timpul interimatului, Presedintele interimar poate emite acte cu caracter normativ, deoarece Constitutia referindu-se la aceasta situatie, interzice expres doar exercitarea prerogativelor functiei prevazute īn articolele 88-90 (adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului, consultarea prin referendum ), ceea ce īnseamna ca, ceea ce nu interzice legea, este permis, conform dictonului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Aceasta ipoteza devine aplicabila si īn situatia īn care mandatul Presedintelui ar fi prelungit (art. 83 alin. 3), prin lege organica, īn caz de razboi sau de catastrofa.

Īn orice caz, Presedintele poate emite acte cu caracter normativ numai pe durata mandatului sau, si anume pāna la depunerea juramāntului de Presedintele nou ales. El nu va putea īnsa emite acte normative īn perioada de suspendare a lui din functie sau de vacanta a functiei. Orice act normativ emis cu īncalcarea acestor limite ale competentei functionale a Presedintelui atrage inexistenta actului, dat fiind ca el este emis de o persoana care a īncetat de a mai avea o īnvestitura legala.

2). Actele administrative ale Presedintelui trebuie sa fie elaborate si emise cu respectarea formelor procedurale prevazute de lege.

Forma scrisa a decretului si regulamentului constituie conditie de valabilitate care decurge din obligatia constitutionala de publicare a lor.

Īn trecut, potrivit Constitutiei din 1923, regulamentele erau adoptate pe cale de decrete regale, ceea ce le conferea forta coercitiva. Decretul regelui, care era seful statului, era necesar la edictarea tuturor regulamentelor generale, fie complementare, autonome sau spontane, pentru motivul ca īnsusi regele era titularul puterii regulamentare.

Decretul regal purta un numar de ordine, era semnat de rege si era contrasemnat de un ministru si datat. Uzanta constitutionala era, ca regele sa semneze decretul fara īnsa sa semneze si regulamentul. Acesta era semnat numai de ministru. Uneori nici ministrul nu semna regulamentul, ci numai contrasemna decretul regal.

Pentru unele dintre actele emise de Presedinte, Constitutia Romāniei din 1991 a prevazut unele conditii de valabilitate procedurale, una concomitenta - contrasemnatura Primului-ministru si altele posterioare - aprobarea (īncuvintarea) de catre Parlament, publicarea. Acestei reguli i se supun si actele cu caracter normativ emise de Presedintele Romāniei īn exercitarea atributiilor ce īi revin īn aceasta calitate.

Toate celelalte decrete, emise de Presedinte, sunt exceptate de la contrasemnare (cele de promulgare a legilor, cele care au ca obiect numirea īn functii publice - art. 94 lit. c, cele de dizolvare a Parlamentului, cele prin care sunt īndeplinite atributiile de comandant al fortelor armate ori de presedinte al Consiliului Suprem de aparare a Ţarii).

Faptul ca unele decrete ale Presedintelui Romāniei sunt supuse contrasemnarii, pe cānd altele sunt exceptate de la aceasta regula, se explica, dupa unii autori, prin modul concret de exercitare a atributiilor prezidentiale care fac obiectul acestor acte. Astfel, īn cea mai mare parte a lor, decretele care nu sunt supuse contrasemnarii fie intra īn sfera relatiilor Presedintelui Romāniei cu Parlamentul, fie depind de existenta altor conditii impuse de lege, de propunerile facute de alte autoritati publice - Guvern, Consiliul Suprem al Magistraturii, Curtea de Conturi, etc. - cum ar fi, de exemplu, numirile īn functie .

Īn general, īn literatura juridica, desi operatiunii de contrasemnare a actelor Presedintelui i s-au dat formulari si interpretari diferite, se admite īn final ca aceasta conditie de valabilitate este expresia iresponsabilitatii politice a acestuia īn fata Parlamentului[4].

Īntr-o opinie, contrasemnarea reprezinta angajarea raspunderii sefului Guvernului pentru continutul actului, atestānd totodata conformitatea sa atāt cu prevederile legale, cāt si cu vointa organului pe care primul-ministru īl reprezinta. Īn consecinta, Presedintele nu poarta nici un fel de raspundere pentru actele contrasemnate de Primul-ministru[5].

Īntr-o alta opinie, axata pe ideea ca decretele Presedintelui nu pot avea caracter normativ, se sustine ca īn realitate contrasemnatura nu este altceva decāt o "formula tehnica" ce reprezinta o pārghie indirecta de control parlamentar asupra activitatii sefului statului. Se considera ca Primul-ministru raspunde politic īn fata Parlamentului, inclusiv si pentru contrasemnarea decretelor Presedintelui. Fara aceasta contrasemnatura decretul nu exista, iar acordarea ei nu constituie o obligatie pentru Primul-ministru, ci un act de angajare politica, pentru care va raspunde īn fata Parlamentului[6].

Alti autori, considera ca īn cazul decretelor care sunt supuse contrasemnarii Primului-ministru, regula deriva din iresponsabilitatea Presedintelui Romāniei, pentru actele emise, īn fata Parlamentului. Introducerea īn cauza a Primului-ministru s-a facut pentru a se asigura un control parlamentar asupra modului īn care Presedintele īsi exercita atributiile, deoarece prin contrasemnarea decretelor, seful Guvernului devine responsabil īn fata autoritatilor legislative[7].

Īn alta opinie, contrasemnatura este procedeul tehnic juridic prin care exercitiul unora dintre atributiile Presedintelui sunt "negociate" - nu concedate - astfel īncāt actul emis este produsul acordului de vointe dintre Presedinte si Guvern, prin intermediul Primului-ministru. Prin contrasemnare, Guvernul īntelege sa-si asume responsabilitatea politica pentru aceste acte ale sefului statului, iresponsabil politiceste īn fata parlamentului[8].

Contrasemnarea decretelor Presedintelui Romāniei are cel putin doua semnificatii: a. se īndeplineste o conditie de valabilitate īn lipsa careia actul ar fi lipsit de valoare juridica; b. angajeaza raspunderea politica a Primului-ministru si prin el a Guvernului īn fata Parlamentului, ca expresie a sistemului semi-prezidential adoptat de Constitutia noastra. Īn consecinta, Presedintele Romāniei nu poate fi tras la raspundere juridica, civila sau penala, pentru decretele pe care le emite īn exercitarea atributiilor ce i-au fost conferite de Constitutie, cu o singura exceptie, daca se dovedeste ca se face vinovat de īnalta tradare.

Īn cazul contrasemnarii de catre primul-ministru, decretele prezidentiale devin acte administrative complexe, la formarea carora iau parte vointa a doua organe[9]. Dar, o data ce actul este si ramāne al Presedintelui, actiunea īn contencios administrativ se va putea purta īmpotriva acestuia .

Daca Legea nr. 37/1990 nu facea nici o distinctie īn privinta decretelor ce urmau sa fie contrasemnate obligatoriu de primul ministru, din art. 17 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului reiese ca primul ministru contrasemneaza numai acele decrete pentru care Constitutia prevede aceasta obligatie.

[11]. Aprobarea nu poate fi prealabila, ceea ce o deosebeste esential de acord, o alta conditie de valabilitate, dar care poate fi dat īn prealabil. Formularea corecta īn articolul 92 aliniatul 2 din Constitutie ar fi fost: "mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate se face numai cu acordul prealabil al Parlamentului".

A se vedea Tudor Draganu, op.cit., vol. II, pag. 280-281.