Ministerul Educatiei si Cercetarii

Directia Politici si Strategii Educationale

Descentralizarea sistemului de învatamânt preuniversitar

Cuprins

Introducere

Experiente recente privind descentralizarea

Documentele M.Ed.C. privind strategia de descentralizare a învatamântului preuniversitar. Consecin 111b116b 55;e manageriale

Concluzie

Bibliografie si resurse web

Introducere

Descentralizarea sistemului educational este un demers necesar si îndelung asteptat, pe de o parte, din perspectiva democratizarii vietii interne si a eficientizarii administratiei serviciilor publice si, pe de alta parte, în perspectiva integrarii în Uniunea Europeana nu numai la nivel retoric, teoretic sau conceptual ci si, mai ales, la nivel operational, al practicilor curente.

Descentralizarea este inevitabila: A devenit evident faptul ca deciziile luate la nivel central nu au cum sa ia în considerare toate situatiile si, mai ales, toate nevoile si interesele concrete ale diverselor institutii, grupuri si persoane. O societate democratica presupune apropierea procesului decizional de locul ei de aplicare, cetatenilor trebuind sa li se ofere posibilitatea participarii deciziile care îi afecteaza în mod direct sau indirect. Mai mult decât atât, noile principii si practici ale "guvernantei" impun autoritatilor publice nu numai sa creeze cadrul institutional pentru aceasta participare ci si sa-i informeze, sa-i formeze si sa-i motiveze pe cetateni sa participe la procesul decizional.

Desi descentralizarea a fost pusa în discutie înca din primii ani de dupa 1989, în lipsa unei politici si strategii clare si coerente, masurile luate pâna acum au fost partiale si timide, iar procesul a înregistrat multe suisuri si coborâsuri. Strategia de descentralizare a învatamântului preuniversitar aprobata prin Memorandum în sedinta de Guvern din 20 decembrie 2005 este un document care constituie punctul de plecare al acestui "exercitiu"si care defineste, pentru prima data, o optiune clara pentru descentralizarea învatamântului preuniversitar.

[2]: deconcentrarea, care se refera la delegarea autoritatii de decizie dinspre nivelurile centrale spre nivelurile regionale si locale, si descentralizarea propriu zisa ("devolutia") care consta în transferul autoritatii de decizie în afara organizatiei - în speta la autoritatile publice locale reprezentative. În acest sens, deconcentrarea ar însemna transferul autoritatii decizionale de la M.Ed.C spre inspectorate si unitati scolare, ca niveluri organizationale ale sistemului de învatamânt, iar descentralizarea propriu zisa ar însemna transferul autoritatii decizionale la consiliile judetene, locale si catre primari.

Pornind de la aceste definitii, putem constata usor ca nu exista, nicaieri în lume, nici sisteme complet centralizate nici sisteme complet deconcentrate sau complet descentralizate. Nici în prezent nu putem spune ca sistemul românesc de învatamânt este foarte centralizat, multe decizii financiare fiind descentralizate iar altele deconcentrate. Mai mult, deciziile privind curriculum-ul la decizia scolii sunt atât deconcentrate (scoala decide, cu avizul inspectoratului) cât si descentralizate (parintii si elevii decid - cel putin în teorie - structura etc)

Ca urmare, ceea ce generic se numeste "descentralizare" reprezinta, pentru fiecare societate si sistem scolar în parte, un aliaj sui generis, de centralizare, deconcentrare si descentralizare, neexistând, în lume, doua sisteme de învatamânt identice în aceasta privinta. Deci, modelul de descentralizare trebuie construit, negociat, rezultatul fiind un compromis între nevoile si aspiratiile tuturor grupurilor cu interese în educatie: cadre didactice, elevi, parinti, administratia publica centrala, regionala si locala, angajatorii si asociatiile patronale, organizatiile profesionale si sindicale, institutiile de învatamânt si de cercetare, societatea civila - în special organizatiile nonguvernamentale etc. Ca urmare, dezbaterea publica este absolut necesara iar modelul rezultat va fi , cu certitudine, unic.

"Filosofia" mangeriala relativa la controlul în organizatie - factorii culturali privind "distanta fata de putere", de exemplu, determina gradul de "încredere" care se poate acorda subordonatilor deci si autonomia în luarea deciziilor. În învatamântul românesc, centrat puternic pe ierarhie, procesul de descentralizare ar putea întâlni bariere culturale: cultura dominanta nu este a negocierii si a participarii la deciziei ci a comenzii, a controlului si a obedientei fata de sefi.

Istoria, cultura si experienta organizatiei respective - de exemplu, traditia îndelungata si a centralismului face dificil procesul de descentralizare.

Capacitatea de prelucrare a informatiei - daca sistemul, în întregul lui, si, mai ales, nivelurile ierarhice superioare, au capacitatea de a prelucra în timp real informatia necesara, se tinde spre centralizare si spre reducerea autonomiei subcomponentelor. Deoarece acest lucru este tot mai dificil, descentralizarea si, odata cu ea, autonomizarea unitatilor scolare devin optiuni pertinente.

Mediul concurential sau nu - mediul puternic concurential impune un control mai strâns, deci centralizarea.

Nevoia de inovatie si de schimbare - în conditii în care inovatia si schimbarea sunt necesare, sunt recomandate structurile descentralizate si autonomizarea subcomponentelor organizationale, întrucât structurile masive si centralizate sunt inerte, deci se pot schimba extrem de greu, într-un timp îndelungat si cu eforturi considerabile.

Nivelul calificarii membrilor organizatiei - un nivel superior de profesionalizare a personalului impune descentralizarea. De altfel, una din caracteristicile mediilor profesioniste este tocmai autonomia decizionala sporita.

Marimea organizatiei - organizatiile foarte mari, cum ar fi sistemele scolare, trebuie descentralizate, subcomponentele capatând autoritate sporita de decizie, întrucât devin neguvernabile: fie sunt create prea multe niveluri ierarhice iar informatia si deciziile circula extrem de greu, fie creste numarul de unitati subordonate pentru fiecare unitate de comanda, dincolo de capacitatea manageriala reala.

Diversificarea geografica - daca organizatia functioneaza în conditii fizico-geografice diversificate, se impune descentralizarea.

Importanta deciziei - daca decizia sau clasa decizionala are importanta mare pentru întreaga organizatie, atunci se impune centralizarea procesului decizional.

Calitatea managementului la nivelurile medii si inferioare - daca exista manageri bine pregatiti la aceste niveluri, se recomanda descentralizarea.

Capitolul 1

Experiente recente privind descentralizarea

Am argumentat, deja, necesitatea construirii unui model propriu de descentralizare, având trei puncte de origine: (a) cultura si traditiile; (b) politicile si proiectele de reforma si de dezvoltare a învatamântului; (c) nevoile si aspiratiile principalelor grupuri de interes.

Totusi, am considerat necesara introducerea unui paragraf referitor la experienta altor sisteme scolare care au purces la descentralizare înaintea noastra si de a caror experienta putem beneficia. Beneficiile se traduc atât în adoptarea/ adaptarea unor practici care s-au dovedit de succes cât si, pe de alta parte, în evitarea blocajelor care pot sa apara si a greselilor facute de altii.

În analiza noastra vom face apel cu precadere la experiente apropiate - în timp si spatiu -dar nu le vom ocoli pe cele mai departate. În prima categorie, a experientelor apropiate, vom include rezultatele seminarului de la Bucuresti organizat de Institutul de stiinte ale Educatiei sub auspiciile Pactului de Stabilitate din Europa de Sud-Est (Reteaua Sud-Est Europeana de Cooperare în Educatie - SEE - EDUCOOP) si dedicat tocmai acestei problematici . În ceea ce priveste cea de-a doua categorie de experiente, vom face apel la documentele Bancii Mondiale si ale OECD, si la diferite rapoarte nationale, toate având ca scop ilustrarea realizarilor dar si a problemelor descentralizarii în situatii similare celei în care ne aflam în prezent.

Seminarul de la Bucuresti, sintetizând atât experienta unor tari (prezentate ca studii de caz) care au realizat mai devreme si cu succes descentralizarea (Norvegia, Austria, Ungaria), cât si dilemele si problemele sistemelor scolare în care descentralizarea este în curs (România, Serbia, Croatia), atrage atentia asupra unor aspecte principiale care trebuie avute în vedere în design-ul   si implementarea descentralizarii. Acestora, le-am adaugat recomandari reiesite din alte documente europene si internationale.

Aspectele care ar trebui avute în vedere în elaborarea unei strategii de dezvoltare manageriala bazate pe descentralizare sunt

Inexistenta unui model unic al descentralizarii si nici macar a unor concepte întelese unitar. Ca urmare, descentralizarea trebuie vazuta va un proces de învatare individuala si organizationala.

Subordonarea politicilor si strategiilor de descentralizare fata de politicile si strategiile de reforma în educatie, elaborate la nivel national, si international.

Corelarea descentralizarii în educatie cu descentralizarea în alte domenii - dezvoltare teritoriala, administratie publica, munca, sanatatea etc.

Cu cât descentralizarea este mai profunda, cu atât necesitatea unor sisteme nationale, unitare si coerente, de evaluare si de asigurare a calitatii, este mai mare.

Necesitatea crearii consensului principalelor grupuri de interes în jurul principiilor, continutului si calendarului descentralizarii.

Acordarea de timp suficient pentru ca schimbarile sa devina efective, avantajele sa devina evidente iar stimulentele sa-si faca efectul.

În unele cazuri, reglementarile legale au fost anterioare schimbarilor, în altele cadrul legal a urmat producerii schimbarilor.

Cauzele externe ale descentralizarii sunt mai importante decât cele interne. Ca urmare, procesul a demarat, de cele mai multe ori, ca rezultat al presiunilor externe si nu ca o initiativa interna sistemului educational. Ca urmare, strategiile si masurile de descentralizare au fost orientate, cu precadere, spre satisfacerea nevoilor partilor interesate din exteriorul sistemului.

Nu trebuie uitata globalizarea ca factor dinamizator al descentralizarii prin piata globala de produse si servicii educationale, în conditiile aplicarii principiului "gândeste global dar actioneaza local".

Descentralizarea curriculara implica extinderea posibilitatilor de alegere, care, la rândul ei, creste costurile educatiei. Ca urmare, finantarea educatiei trebuie sa ia în calcul si costurile diversificarii curriculare (de exemplu, formula de finantare poate contine coeficienti de corectie legati de CDs).

Exista, deja, dovezi obiective care demonstreaza cresterea performantelor si a calitatii educatiei ca urmare a aplicarii descentralizarii:

studiile PISA[5] au demonstrat ca, în sistemele în care autonomia institutionala se combina cu mecanisme puternice de raspundere profesionala, rezultatele scolare sunt superioare;

studiile de eficienta financiara, realizate de diferite organisme, au demonstrat ca, în sistemele unde autonomia locala se combina cu raspunderea, resursele financiare si materiale sunt mai bine utilizate;

Sistemele descentralizate, bazate pe autonomie locala nu au niveluri centrale slabe, ci dimpotriva, Ministere puternice.

Exista o serie de masuri care au favorizat succesul programelor de descentralizare, indiferent de cultura si de contextul în care procesul s-a desfasurat. Dintre acestea:

sisteme avansate de monitorizare si evaluare care ofera feed-back puternic si continuu atât unitatilor scolare cât si comunitatii;

un sistem stimulativ care recompenseaza performantele înalte;

sisteme de sprijin pentru actorii cu performante mediocre si care nu-si pot creste performanta prin mijloace proprii;

un climat care încurajeaza performante înalte si calitatea - prin masuri cum ar fi: încurajarea dezbaterilor publice privind calitatea educatiei; profesionalizarea cadrelor didactice; formarea de calitate a managerilor scolari; introducerea unor sisteme avansate de management al calitatii; sprijinirea inovatiilor si transformarea scolilor în institutii care învata si se dezvolta autonom;

Crearea capacitatii institutionale, la toate nivelurile si pentru toate institutiile implicate, pentru:

perceperea, analiza si interpretarea feed-back-ului extern;

managementul strategic;

managementul conflictelor;

cunoasterea si aplicarea cadrului normativ - acte normative dar si politici si strategii.

Necesitatea unor mecanisme decizionale transparente si neutralitatea politica.

Dezvoltarea sistemelor de raspundere publica.

Realizarea schimbarilor institutionale prin parteneriatul dintre sectorul public si cel privat, mai ales în privinta introducerii unor noi instrumente manageriale (cum ar fi managementul prin obiective si managementul prin rezultate)[6].

Necesitatea abordarii descentralizarii din perspectiva "învatarii permanente", scolile urmând sa devina centre educationale si culturale ale comunitatii, iar serviciile educationale puse la dispozitie comunitatii vor depasi oferta clasica abordând noi grupuri tinta (în special adultii) si noi tipuri de programe (economie casnica, TIC etc.).

Existenta unor tensiuni - etnice, religioase etc. - pot face descentralizarea foarte dificila. Ca urmare, în astfel de situatii, este necesara o atentie sporita aspectelor ce tin de interculturalitate - atât pe plan curricular dar si în privinta politicilor de personal si financiare.

Trebuie acordata o atentie sporita "noilor inechitati" aparute ca urmare a diferentelor economice, culturale, etnice etc. dintre comunitati. De exemplu în Suedia[7], pentru a compensa diferentele de resurse între comunitati, statul intervine cu un sistem de granturi, acordate dupa criterii bine stabilite. si experienta franceza a "zonelor de educatie prioritara" (ZEP) este relevanta în acest sens . De asemenea, trebuie împiedicata segregarea, din initiativa locale, pe criterii etnice, religioase sau de alta natura.

Pericolul ca, în absenta unui sistem performant informatic, de comunicare si de schimb de bune practici, institutiile scolare autonome sa încerce sa "reinventeze roata".

Pericolul scaderii fondurilor si a finantarii educatiei - prin trecerea brusca si fara pregatire a atributiilor în acest sens de la nivel central la nivelul autoritatilor publice locale.

Pericolul orientarii exclusive spre piata a productiei de manuale. Se poate ajunge la situatia în care nu scoala ci editurile decid continutul educatiei.

"Posedarea" exclusiva a scolilor de catre autoritatea locala poate duce la fragmentarea sistemului si la realocarea dificila a fondurilor între niveluri si tipuri de scoli în functie de schimbarile sociale si demografice[9].

Pericolul ca descentralizarea sa nu duca la rezultatele scontate în societatile în care:

participarea cetatenilor la decizia pe plan local nu a fost încurajata sau nu face parte din cultura nationala;

comunitatile locale sunt conservatoare;

autoritatile locale nu au capacitatea institutionala si tehnica de a administra educatia;

programele de descentralizare finantate dine exterior nu au fost adaptate conditiilor locale[10].

Considerând toate aceste recomandari drept pertinente si relevante pentru descentralizarea sistemului de învatamânt preuniversitar din România, vom putea trece la elaborarea si implementarea Strategiei de descentralizare a învatamântului preuniversitar

Capitolul 2

Documentele MEdC privind strategia de descentralizare. Consecinte manageriale

Politica MEdC privind descentralizarea este prezentata într-un document public aprobat prin Memorandum în sedinta de Guvern din 20 decembrie 2005 "Strategia de descentralizare a învatamântului preuniversitar" si un altul "Distribuirea functiilor pe niveluri de decizie" .Vom analiza, întâi, primul document, care este, în mod explicit unul de politica educationala, apoi si pe cel de-al doilea, cu tenta mai mult operationala.

Nu vom face o analiza amanuntita si exhaustiva a celor doua documente si nici o critica a optiunilor si masurilor în acest sens. Documentele vor fi abordate doar în masura în care produc consecinte manageriale.

Definitiile din primul capitol al primului document mentionat, numit "Clarificari conceptuale" vor fi considerate, în analiza, ca punct de plecare. Motivele sunt urmatoarele: exista numeroase definitii ale acestui concept iar optiunea pentru una din ele este fireasca. În plus, definitiile oferite sunt în concordanta cu cele propuse de diferite organisme internationale - de la Banca Mondiala si UNESCO, pâna la OECD. Având în vedere ca aceste definitii au aparut într-un document oficial al MEdC,se presupun ca optiunea respectiva a fost luata în cunostinta de cauza, dupa un proces reflectiv colectiv, îndelungat si intens.

Primul aspect pe care îl subliniem este motivatia descentralizarii, asa cum apare în partea a doua a documentului privind" Strategia de descentralizare a învatamântului preuniversitar" prin câteva idei-forta:

Înscrierea descentralizarii învatamântului în strategia nationala de descentralizare.

Integrarea în tendintele si politicile europene (si mondiale, am adauga noi) privind dezvoltarea sistemelor de învatamânt.

Subordonarea centralizarii - care, în mod explicit, nu este un scop în sine - cresterii calitatii, echitatii si eficientei educatiei publice.

Optimizarea, prind descentralizare, a sistemelor de decizie, monitorizare, control si evaluare, precum si prevenirea sau înlaturarea distorsiunilor si dezechilibrelor în organizarea conducerea si sustinerea la nivel national a sistemului de învatamânt.

Având în vedere mai ales primul argument - cel al integrarii în politicile nationale de descentralizare, atragem atentia asupra unui aspect pe care îl consideram foarte important: cele doua documente (mai ales Strategia de descentralizare   a învatamântului preuniversitar) propun o abordare strict interna a procesului de descentralizare, privit ca o afacere exclusiva a învatamântului. Având în vedere ca descentralizarea implica o realocare a functiilor si atributiilor decizionale si în afara sistemului scolar, este necesara, pe de o parte, obtinerea acordului politic (urmat de reglementari specifice) din partea altor structuri (în special cele care reglementeaza administratia publica locala), si pe de alta parte, implicarea acestor structuri în operationalizarea politicii de descentralizare propuse.

Foarte importanta în definirea directiei descentralizarii este viziunea propusa: scoala devine principalul factor de decizie, în conditiile în care se asigura participarea si consultarea celor interesati. Din punct de vedere managerial, aceasta însemna ca se trece la ceea ce în literatura de specialitate se numeste "management centrat pe unitatea scolara ". Schimbarea propusa este considerata drept "cea mai radicala forma de descentralizare": Cele mai importante decizii, în special cele privind resursele umane, resursele financiare sau materiale dar si decizii curriculare vor trece de la nivelul central (Ministerul Educatiei si Cercetarii si Ministerul Finantelor Publice) si regional (al Inspectoratelor scolare Judetene), la nivel local. Acesta înseamna, potrivit expertilor în domeniu, ca:

scolile obtin autoritatea de a face schimbari în plan curricular.

Planurile de dezvoltare institutionala sunt dezvoltate la nivel local iar resursele necesare functionarii scolii si implementarii planurilor de dezvoltare sunt transferate la nivelul scolii.

scolile îsi gestioneaza resursele umane.

Directorii sunt selectati si numiti de catre comunitate, folosind criterii transparente. Directorii sunt numiti pe durata determinata; ei pot fi revocati sau contractul lor nu va fi reînnoit daca rezultatele stabilite nu sunt atinse.

Cadrele didactice au raspunderi sporite în dezvoltarea institutionala.

Directorii au autoritatea de a evalua cadrele didactice.

scolile au autoritatea (si resursele) pentru a lua propriile decizii referitoare la dezvoltarea profesionala a cadrelor didactice.

Focalizarea pe rezultatele învatarii.

Informatiile privind rezultatele învatarii si, în general, ale scolii devin publice.

Este evident ca în urma aplicarii unui astfel de model al descentralizarii, consecintele manageriale vor fi dramatice iar nevoia unui management atent al tranzitiei va deveni presanta: trecerea de la vechiul la noul tip de management nu va fi usoara nici din punct de vedere tehnic (fiind necesar un timp suficient pentru elaborarea si "învatarea" noilor sisteme) si nici cultural (în învatamântul românesc, ca de altfel în întreaga societate, nu exista cultura negocierii si a participarii, absolut necesara oricarui proiect de descentralizare).

Diagnoza de sistem

Premisa politicii M.Ed.C privind descentralizarea este consistenta. Diagnoza este structurata pe zone critice, care devin si principalele domenii în care va actiona strategia de descentralizare. Aceste domenii sunt (pentru fiecare vom descrie, pe scurt, si aspectele considerate critice):

a)      Curriculum

Curriculum la decizia scolii (CDs) redus ca pondere fata de nevoile si interesele locale.

CDs structurat mai ales pe nevoile cadrelor didactice si nu ale comunitatii (elevi, parinti, agenti economici etc.).

Rolul redus al structurii-expert de la nivel central - cum ar fi Consiliul National pentru Curriculum.

Alocarea centralizata a resurselor pentru manualele scolare, ceea ce duce, în unele cazuri, la primatul pretului în fata calitatii.

Necorelarea activitatii celor doua structuri expert de la nivel central - CNC si Consiliul National pentru Aprobarea Manualelor (CNAM) - si, adaugam noi, între acestea si Serviciul National de Evaluare si Examinare (SNEE).

b)      Evaluarea si certificarea

Certificarea pregatirii profesionale realizata, în unele cazuri, de persoane nepregatite în acest sens.

c)      Reteaua scolara si fluxurile de elevi

Reteaua scolara este fundamentata pe structura existenta (filiere, profiluri, specializari si norme didactice): consilierea si orientarea nu au efectele scontate iar deciziile se iau adesea, la nivel central si judetean, fara consultarea partilor interesate de la nivel local.

Rolul minor, în stabilirea retelei scolare, al autoritatilor publice locale.

d)      Conducere si administrare

Necorelarea finantarii scolii cu obiectivele locale de dezvoltare a comunitatii.

Administrarea curenta a patrimoniului si a fondurilor scolii în afara acesteia, la nivelul consiliilor locale.

Comunitatea este sub-reprezentata în consiliile de administratie (CA) ale unitatilor scolare.

Directorul este numit exclusiv pe filiera ierarhica - de catre ISJ sau M.Ed.C.

Legislatia, adoptata în 2004, care modifica aceasta situatie (care schimba, printre altele, structura Consiliului de Administratie (CA) si modul de numire a directorului) nu si-a produs înca efectele.

Se încalca separarea functiilor "deliberativa" si "executiva" prin faptul ca directorul scolii este si presedintele CA.

e)      Resursele umane

Comunitatea locala si chiar directorul scolii sunt lipsiti de orice autoritate decizionala în privinta personalului didactic, deciziile majore fiind luate la nivelul ISJ si al Ministerului.

Cadrul legislativ restrictiv privind salarizarea si normarea personalului didactic

Centralizarea formarii si dezvoltarii profesionale a personalului si necorelarea ei cu nevoile si interesele beneficiarilor.

f)       Politicile de finantare

Imposibilitatea finantarii pe baza de formule si standarde din cauza constrângerilor legislative.

Circuitul înca greoi de finantare a unitatilor scolare.

Metodologia de calcul a costurilor-standard nu ia în considerare criteriile de calitate si de performanta educationala.

Sistemul de culegere, prelucrare si transmitere a datelor nu este suficient de credibil si de eficient pentru a oferi o baza obiectiva procesului decizional.

În afara domeniilor mentionate, orice proces de descentralizare mai afecteaza, cu siguranta si alte domenii ale educatiei si al vietii scolare cum ar fi:

Sistemele de management al calitatii (inspectie, control si asigurare a calitatii).

Alegerea metodologiei didactice si a auxiliarelor curriculare - inclusiv TIC.

Fluxurile de elevi - mai ales modul de trecere de la un ciclu scolar la altul si de transfer de la o unitate scolara la alta.

Inspectia scolara - sub diferitele ei tipuri si forme.

Toate aceste domenii sau subdomenii au fost luate în vedere în momentul elaborarii Strategiei de descentralizare a învatamântului preuniversitar.

Pornind de la situatia existenta, Strategia de descentralizare elaborata de MEdC îsi propune realizarea unor rezultate si efecte durabile la nivelul sistemului scolar:

Eficientizarea activitatii si cresterea performantelor

Democratizarea sistemului educational.

Transparenta decizionala.

Îmbunatatirea accesului si echitatii.

Cresterea calitatii si relevantei ofertei educationale

Stimularea inovatiei, a responsabilitatii profesionale si a raspunderii publice.

Pentru a asigura consistenta, coerenta si unitatea procesului de descentralizare, documentul analizat propune o serie de principii strategice care vor fi urmarite în toate fazele de elaborare si de aplicare (analiza, dezvoltare, negociere, implementare, evaluare, revizuire). Aceste principii sunt:

Raspunderea publica

Autonomia institutionala.

Apropierea centrului de decizie de locul actului de educatie.

Transparenta actului decizional.

Valorizarea resursei umane.

Subsidiaritatea.

Diversitatea culturala si etnica.

Abordarea etica a serviciului educational.

Dupa trecerea în revista a acestor elemente premergatoare (viziune, diagnoza, rezultate scontate si principii), documentul de strategie trece la definirea concreta a modului în care aceasta se va realiza.

Principalele propuneri în acest sens sunt urmatoarele:

În domeniul curricular:

Cresterea ponderii CDs în curriculum, pe baza nevoilor si resurselor existente la nivelul scolii si al comunitatii.

Luarea deciziei privind CDs la nivelul scolii, respectând cadrul national existent.

Elaborarea curriculum-ului national exclusiv de catre structurile-expert existente - CNC respectiv Centrul National pentru Dezvoltarea Învatamântului Profesional si Tehnic (CNDÎPT).

Unificarea CNC cu CNAM în vederea asigurarii coerentei politicilor curriculare.

Publicarea ofertei educationale a scolii si promovarea ei în comunitate.

Luarea deciziei privind achizitionarea manualelor la nivelul scolii împreuna uc finantarea manualelor din fonduri publice, prin bugetul scolii.

În domeniul resurselor umane:

Asigurare

În domeniul formarii initiale si al certificarii strategia de descentralizare nu propune modificarea situatiei existente;

Planificarea resurselor umane se va realiza la nivelul scolii. Proiectul de încadrare va fi elaborat de director, aprobat de CA si negociat cu ordonatorul principal de credite.

Recrutarea, selectia, angajarea si disponibilizarea se vor realiza la nivelul scolii, prin decizie a directorului si cu aprobarea CA, pe baza procedurilor elaborate de catre M.Ed.C.

La acest proces, vor participa si directiile judetene de educatie la care vor exista baze de date privind cererea si oferta de cadre didactice calificate.

În domeniul utilizarii si motivarii personalului, strategia nu propune nimic nou. Probabil, sistemele existente de normare, salarizare, îndrumare, monitorizare, control, evaluare vor fi modificate pentru a spori flexibilitatea managementului resurselor umane precum si motivarea personalului.

La fel în domeniul mentinerii resurselor umane (disciplina, securitatea, sanatatea, consilierea) unde, probabil, documentele de implementare vor face precizarile necesare.

Formare si dezvoltare

În domeniul formarii continue, pe lânga o componenta centrala si finantata de catre MEdC, va aparea si o componenta locala, determinata pe baza nevoilor identificate pe plan local si finantata din bugetul scolii.

Referitor la dezvoltarea profesionala prin promovare si înaintare în cariera, proiectul de strategie nu propune nimic nou.

În domeniul conducerii si administrarii:

Implicarea administratiei locale în deciziile privind:

Reteaua scolara.

Dezvoltarea patrimoniului si dezvoltarea organizationala

Autoritate sporita a conducerii scolii - CA si directorul scolii - în deciziile privind patrimoniul.

Componenta tripartita a CA: (a) reprezentanti ai scolii; (b) parinti, elevi, agenti economici, alti reprezentanti ai comunitatii; (c) administratia locala. Directorul va fi membru al CA dar nu si presedintele acestuia.

În domeniul finantarii sunt propuse cele mai multe si mai importante modificari. Descentralizarea finantarii învatamântului este considerata drept conditia initiala necesara a oricarui alt demers în acest sens. Noutatile vor fi urmatoarele:

În privinta surselor de finantare:

Finantarea de la bugetul de stat, în totalitate pentru cheltuieli de personal si cu manualele, partial pentru burse, transportul elevilor si, ca noutate, pentru cheltuieli materiale si servicii.

Finantarea de la bugetul consiliului judetean va acorda sume din fondul de echilibrare a bugetelor locale, pentru învatamânt si pentru finantarea unor programe de investitii si sociale pentru elevi.

Finantarea de la bugetul consiliului local va acoperi, ca si pâna acum, cheltuielile cu întretinerea, reparatiile, investitiile si cheltuielile materiale, precum si programe sociale pentru elevi.

scoala va contribui la finantare prin venituri proprii, obtinute conform legii.

Alocarea bugetului catre scoala se poate face, conform documentului mentionat, în doua variante (ambele utilizând formule de finantare):

prima varianta: Ministerul Finantelor Publice (MFP) -> Consiliul Judetean (CJ - care adauga partea sa) -> Consiliul Local (CL - care adauga si el partea ce-i revine); CL care îl va comunica scolii ca suma globala.

a doua varianta: MFP (prin Directia Judeteana de Finante Publice) -> CL ; CJ -> CL (pentru partea ce revine CJ)

Consiliul local va decide:

aprobarea proiectului de buget;

alocarea catre scoli a fondurilor necesare, conform formulele de finantare si care sa acopere toate categoriile de cheltuieli, inclusiv pentru activitatile extra-curriculare si pentru formarea personalului;

executia bugetului de investitii, reparatii si modernizari.

Conducerea scolii va decide:

proiectarea si executia bugetului (cu exceptia investitiilor);

constituirea si utilizarea veniturilor proprii.

Acordând o atentie atât de mare aspectelor financiare, exista pericolul ca strategia propusa sa fie redusa la descentralizarea financiara

În domeniul relatiilor dintre scoala si comunitate:

Consiliul local va avea un rol sporit: în elaborarea politicilor educationale locale, în implementarea programelor de dezvoltare a infrastructurii, în finantarea si auditarea scolii, .

Consiliul local va raspunde initiativelor si programelor educationale de la nivel national (si regional / judetean, am adauga noi).

scoala, prin director, va lua deciziile curente în beneficiul elevilor si al comunitatii. Ea va raporta si va informa comunitatea locala despre rezultatele educationale si manageriale obtinute, inclusiv privind calitatea educatiei.

Parteneriatul scoala - comunitate va fi activ, va implica toate partile interesate si se va materializa cu precadere la nivelul CA.

Propunerile de descentralizare sunt completate cu un domeniu aparte si foarte important - anume cel al restructurarii sistemului informational (sistemul national de indicatori, bazele de date, schimbul de date, asigurarea transparentei etc.).

În domeniul "evaluare si certificare" (analizat în capitolul de diagnoza) documentul de strategie analizat nu face precizari suplimentare. Nici în privinta domeniilor suplimentare mentionate (sistemul de management al calitatii, metodologia didactica si auxiliarele curriculare, fluxurile de elevi, inspectia scolara). Lipseste din aceasta strategie precizarea rolului inspectoratelor scolare judetene. Este necesara precizarea situatiei ISJ întrucât în sistemul actual ele au un rol foarte important în managementul tuturor domeniilor functionale (curriculum, resurse umane, resurse financiare si materiale etc.).

Este evident ca realizarea unui proces de asemenea amploare implica anumite riscuri, analizate în penultimul capitol al documentului. De remarcat ca aceste riscuri apar din doua directii:

Lipsa de pregatire a partilor interesate si bariere culturale - individuale, de grup si comunitare.

Inadecvarea politicilor si strategiilor la situatia si la nevoile reale.

Ca urmare, documentul propune o strategie nationala de informare si de promovare a proiectului în rândul partilor interesate (pentru diminuarea riscurilor din prima categorie) dar si politici nationale privind diminuarea riscurilor din ce-a de-a doua categorie, care se refera la:

Colaborare interministeriala.

Armonizarea legislativa.

Operationalizarea clara si adecvata a politicilor si strategiilor în plan legislativ.

Elaborarea unor ghiduri sau manuale de procedura.

Formarea unitara a partilor interesate din cadrul sistemului de învatamânt si din afara lui.

Distribuirea clara a rolurilor si atributiilor între institutiile cheie.

Monitorizarea atenta si evaluarea continua a procesului.

Documentul de strategie propune un calendar al descentralizarii:

a. Etapa administrativa: 2005-2006

La nivel national: se va reorganiza reteaua scolara;se vor înfiinta consiliile de administratie care vor avea responsabilitatea selectarii si angajarii directorului de scoala; se va organiza activitatea financiar-contabila în fiecare scoala; se va face pregatirea prin stagii de formare a membrilor consiliilor de administratie nou înfiintate

La nivelul judetelor-pilot: se vor opera corectii în ceea ce priveste reorganizarea retelei scolare, organizarea si functionarea consiliilor de administratie si a organizarii activitatii financiar-contabile; va continua aplicarea politicilor de personal privind ocuparea posturilor didactice si miscarea de personal, conform metodologiei aprobate de MEdC pentru 2006; se va realiza exercitiul de bugetare prin simularea formulei de finantare;

Din judetele pilot va fi selectat un numar de maximum 50 de scoli pe baza criteriilor elaborate de MEdC în care se va derula un experiment privind managementul administrativ si financiar al scolii intr-un mediu descentralizat Vor fi elaborate proiectele de modificari legislative si metodologiile de aplicare a lor, precum si formula de finantare. Aceste proiecte de acte normative aprobate ca exceptii de la legislatia curenta, vor fi aplicate, experimental, în scolile si unitatile administrativ-teritoriale selectate din pentru experiment.

b. Etapa initiala: 2007-2008

Prevederile legislative si formula de finantare experimentate în 2006 în cele 50 de scoli selectate vor fi aplicate în toate scolile din judetele pilot. Se va extinde procesul de formare la nivel national, utilizând expertiza dobândita în etapa administrativa în judetele pilot. Se vor aplica procedurile descentralizate privind managementul resurselor umane la nivelul judetelor pilot.

c. Etapa finala: 2009-2010

Procesul de descentralizare fi generalizat la nivel national, pe toate domeniile.

Se va realiza monitorizarea stricta a procesului pentru toate judetele, precum si corectiile necesare. În aceasta etapa, judetele pilot vor deveni generatoare de buna practica si expertiza pentru celelalte judete din tara.

Etapa 2009-2010 va marca stadiul de generalizare a descentralizarii învatamântului preuniversitar cu impact asupra calitatii educatiei, democratizarii mecanismelor de administrare si finantare, precum si în privinta implicarii reale si nemijlocite a tuturor factorilor interesati din comunitate. Efectele acestui demers se vor regasi atât la nivel organizational (comunitate, scoala), cât si la nivel individual (elevi, profesori, parinti, reprezentanti ai administratiei locale si ai comunitatii).

Eficienta descentralizarii se va regasi în valoarea adaugata în educatie.

Cel de-al doilea document supus analizei aduce un plus de precizie în descrierea atributiilor diferitelor niveluri de decizie si institutii implicate, asa cum apar în intentiile M.Ed.C privind descentralizarea sistemului scolar.

Astfel, la nivelul scolii, considerata institutia cheie în procesul descentralizarii sunt luate decizii majore privind:

Curriculum-ul: elaboreaza schemele orare, planificarea didactica, CDS / CDL; selecteaza si achizitioneaza manualele.

Resursele umane: recrutarea, selectia, angajarea, normarea, salarizarea, stimularea, penalizarea, facilitarea insertiei profesionale, formarea si dezvoltarea profesionala (identificarea nevoilor de formare, selectarea furnizorilor de formare, monitorizare), monitorizarea, evaluarea, igiena si securitatea muncii.

Conducerea si administrarea: elaboreaza planul de scolarizare, proiectul/ planul de dezvoltare institutionala/ de actiune; realizeaza autoevaluarea si raporteaza autoritatilor în drept si opiniei publice.

Finantarea: elaboreaza proiectul de buget pe baza documentelor proiective ale scolii, dispune de sursele proprii de finantare, deruleaza controlul financiar preventiv, utilizeaza si dezvolta patrimoniul.

Consiliul local devine partenerul privilegiat al scolii, având urmatoarele atributii decizionale privind:

Curriculum-ul: participa la elaborarea CDs/ CDL, prin reprezentantii sai în CA; identifica nevoile locale.

Resursele umane: finanteaza formarea si dezvoltarea profesionala a personalului; angajeaza directorul scolii; ofera stimulente financiare; aproba statul de functiuni.

Conducerea si administrarea: face propuneri privind reteaua scolara de la nivelul localitatii, privind înfiintarea / comasarea / desfiintarea unitatilor scolare (cu avizul ISJ); avizeaza planului de scolarizare.

Finantarea: aproba bugetul si aloca fondurile; finanteaza si realizeaza investitiile, modernizarile si reparatiile capitale; elaboreaza propuneri de finantare adresate CJ (pentru fondurile de la bugetul de stat si al CJ).

Institutiile educationale de la nivel judetean - ISJ si CCD îsi modifica fundamental atributiile decizionale privind:

Curriculum-ul: ISJ proceseaza informatia primita de la CA din scoli, aproba propunerile de CDL (pe baza PRAI / PLAI); CCD informeaza cu privire la manualele în uz.

Resursele umane: elaboreaza sinteze privind necesarul de cadre didactice (specializari, calificare/ recalificare) si nevoile de formare la nivel judetean; monitorizeaza, controleaza si evalueaza dezvoltarea profesionala a personalului; se constituie în centru de resurse si coordoneaza activitatea metodica (CCD); elaboreaza diverse rapoarte; acorda asistenta pentru scoli în managementul resurselor umane; participa la medierea cererii cu oferta de posturi; participa la comisiile de concurs pentru angajarea cadrelor didactice si a directorilor.

Conducerea si administrarea: centralizeaza planurile de scolarizare si propune corectii (pe baza PLAI si PRAI).

Finantarea: nici o atributie decizionala.

Directia de educatie a consiliului judetean va avea urmatoarele atributii privind:

Curriculum-ul: nici o atributie.

Resursele umane: propune si ofera stimulente financiare; gestioneaza baza de date cu cadrele didactice; mediaza, împreuna cu ISJ, cererea si oferta de locuri de munca; verifica legalitatea încadrarii si salarizarii.

Conducerea si administrarea: înfiinteaza, comaseaza si desfiinteaza unitatile de învatamânt secundar si special, cu avizul M.Ed.C.

Finantarea: centralizeaza cererile de finantare de la CL; transmite fondurile aprobate catre CL, pe baza formulelor de alocare; analizeaza si aproba cererile de finantare de la fondul de echilibrare; elaboreaza studii privind situatia finantarii unitatilor scolare; regularizeaza creditele între consiliile locale.

Nivelul regional are doar atributii de analiza, sinteza si planificare (elaborarea PRAI).

Nivelul institutiilor si agentiilor subordonate M.Ed.C. va avea atributii decizionale sporite, ca urmare a aplicarii strategiei de descentralizare, privind:

Curriculum-ul: elaboreaza politicile curriculare, planurile cadru si a programele (CNC si CNDÎPT); elaboreaza normele metodologice privind CDs si CDL (CNC si CNDÎPT); evalueaza si autorizeaza manualele (CNAM)[15].

Resursele umane: asigura calitatea formarii initiale si continue a personalului (ARACIP); acrediteaza programele de formare continua (CNFP); elaboreaza curriculum-ul pentru programele nationale de formare (CNFP); elaboreaza studii si analize privind nevoile de formare (CNFP).

Conducerea si administrarea: nici o atributie.

Finantarea, prin CNFIPS: elaboreaza formulele de finantare, studii si analize privind finantarea învatamântului preuniversitar; participa la elaborarea bugetului învatamântului (inclusiv proiectia multianuala); întretine baza de date privind indicatorii financiari.

Nivelul Ministerului îsi modifica radical sistemul de functii si responsabilitati, având urmatoarele atributii decizionale esentiale privind[16]:

Curriculum-ul: aproba documentele curriculare (planuri cadre si programe) si asigura conformitatea cu standardele de pregatire profesionala; elaboreaza normele metodologice privind CDs.

Resursele umane: aproba planurile de învatamânt pentru formarea initiala a cadrelor didactice prin DPPD; elaboreaza politica si stabileste prioritatile de formare în vederea aplicarii masurilor de reforma; finanteaza (total sau partial) formarea de interes national; elaboreaza metodologiile privind managementul resurselor umane.

Conducerea si administrarea: avizeaza modificarea retelei scolare pentru învatamântul secundar si special; aproba planurile de scolarizare si propune Guvernului cifrele de scolarizare.

Finantarea: deruleaza si finanteaza programe nationale (de la bugetul de stat sau din surse externe); finanteaza serviciile deconcentrate si unitatile conexe[17].

Strategia de descentralizare a învatamântului preuniversitar va produce schimbari majore în managementul învatamântului, la nivel national, regional / judetean si local, care vor trebui avute în vedere la elaborarea oricarei politici de dezvoltare manageriala.

Principalele schimbari sunt:

Transferul ponderii decizionale de la nivelurile national si regional al sistemului de învatamânt la nivel local. Consiliul de Administratie, cu o structura schimbata, va deveni principalul organism de decizie de la nivelul unitatii scolare. Totodata, va creste rolul directorului, ca organ executiv pentru deciziile esentiale dar si deliberativ pentru deciziile curente.

Cresterea autoritatii de decizie a consiliului local, devenit partenerul privilegiat al scolii din comunitate, atât prin participarea la activitatea CA cât si, mai ales, în plan financiar. Relatiile de subordonare, existente în prezent, vor trebui înlocuite cu relatii de coordonare.

Scaderea atributiilor ISJ si cresterea atributiilor comisiilor judetene de educatie.

Modificarea radicala a atributiilor M.Ed.C si a institutiilor / agentiilor subordonate - care se vor orienta cu precadere spre decizii la nivel politic si strategic.

Negocierea inter-nivelara si inter-institutionala va fundamenta întreg procesul decizional.

Toate aceste schimbari vor trebui negociate la nivel politic pentru obtinerea acordului institutiilor implicate - în special al M.A.I. - si operationalizate pâna la nivelul manualelor de procedura si al contractelor inter-institutionale[18].

Concluzie :

Un model de descentralizare astfel definit afecteaza direct si sistemul managerial la toate nivelurile organizatiei si sub mai mult planuri:

Se vor modifica functiile manageriale si atributiile decizionale de la toate nivelurile. De exemplu, Ministerul îsi va pierde din atributiile de tip operational (administrative) dar, în schimb, va câstiga în plan strategic (definirea si evaluarea politicilor educationale) si profesional (prin structurile de expertiza pe linie de curriculum, evaluare, acreditare, asigurarea calitatii etc.). Astfel, va fi nevoie atât de o reorganizare a Ministerului din aceasta perspectiva cât si de construirea capacitatii institutionale privind functiile strategice (planificare strategica, comunicare si relatii publice, monitorizare si evaluare etc.).

O serie de decizii care, anterior, erau luate în mod autoritar (exclusiv la nivel central) vor fi luate prin negociere între nivelurile sistemului de învatamânt. Un exemplu este modul în care se ia decizia privind manualele scolare: Ministerul sau un organism expert care functioneaza pe lânga Minister autorizeaza manualele dar alegerea se face la nivelul unitatii scolare. Deci scoala va decide, dar în limitele definite la nivel central. La fel se va întâmpla si cu deciziile financiare sau cu cele referitoare la resursele umane.

În al treilea rând, si cel mai important, foarte multe decizii care acum se iau exclusiv la nivelul sistemului scolar (Minister, Inspectorat, unitate scolara), vor fi luate împreuna cu autoritatile locale si alte parti interesate (parinti, elevi etc.).- de exemplu deciziile de management financiar si al resurselor umane, privind asigurarea calitatii etc.

În definirea consecintelor manageriale ale descentralizarii si, pe cale de consecinta, a definirii directiilor si programelor de actiune, sunt avute în vedere doua planuri majore:

Nivelul la care se produce consecinta respectiva si opereaza o anumita directie de actiune (cu programele asociate) - nivel individual (al personalului cheie), institutional regional (institutii cheie de la nivel local, judetean si / sau regional) si institutional national (institutii cheie de la nivel national).

Domeniul în care se produce consecinta si, respectiv în care se manifesta directia si programele de actiune - logistic (asigurarea resurselor si a bazei logistice pentru procesul de dezvoltare manageriala), structural si functional (re-definirea structurilor, functiilor si a relatiilor institutionale), si operational - actional (reconfigurarea, atributiilor, competentelor si capacitatilor de operare).

Punând în matrice domeniile cu nivelurile de operare, rezulta categorii de consecinte manageriale ale procesului de descentralizate.

Tabelul 1: Categorii de consecinte manageriale ale procesului de descentralizare

Pentru fiecare din aceste consecinte manageriale ale procesului de descentralizare, se poate prefigura câte o directie majora de actiune:

Domeniu:

Nivel de

operare

a. Logistic

b. Structural

c. Functional si actional

1. Individual -

1.a. Dezvoltarea resurselor si bazei logistice pentru dezvoltarea manageriala si profesionala a personalului cheie.

1.b.Restructurarea si redefinirea relatiilor între membrii organizatiilor implicate si organizatiile respective

1.c. Dezvoltarea profesionala a personalului implicat

2. Institutional regional, judetean si local

2.a. Dezvoltarea resurselor si bazei logistice pentru dezvoltarea institutionala la nivel regional, judetean si local

2.b.Redefinirea structurilor, functiilor, a relatiilor si a circuitelor decizionale la nivel regional, judetean si local

2.c. Formalizarea si transparentizarea "procedurilor de operare" la nivel regional, judetean si local

3. Institutional national

3.a. Dezvoltarea resurselor si bazei logistice pentru dezvoltarea institutionala la nivel national

3.b. Redefinirea structurilor, functiilor, a relatiilor si a circuitelor decizionale la nivel national

3.c. Modificarea legislatiei, pilotarea si promovarea modelului de descentralizare

Toate acestea, daca MEdC le urmeaza, vor fi operationalizate pâna la nivelul unor instructiuni foarte concrete care sa raspunda unor întrebari legitime cum ar fi:

Cum se va asigura finantarea c.d.s., având în vedere ca, de exemplu, costul unui "optional" de educatie antreprenoriala este diferit de ce al unui optional de TIC, de gospodarie sau de instrument muzical ?

Care va fi natura contractului cadrului didactic ? Vor mai exista titulari ? Daca da, cine îi va realoca în situatii de restrângere de activitate ? Vor fi titulari ai scolii, ai judetului, sau ai sistemului de învatamânt ?

Cum pot fi motivati membrii CA sa participe la luarea deciziei ? Este pertinenta acordarea unei indemnizatii ?

Cum vor fi luate deciziile în cadrul CA ? Ce se întâmpla, de exemplu, cu deciziile financiare adoptate cu majoritate de voturi dar la care reprezentantul CL se opune ? Poate fi CL obligat sa respecte aceste decizii ?

Care va fi rolul ISJ ? Va fi el desfiintat ? Va deveni o reprezentanta locala a Agentiei Române pentru Asigurarea Calitatii Învatamântului Preuniversitar (ARACIP) sau va deveni Directie Judeteana de Educatie ?

sirul de întrebari poate continua la nesfârsit dar este rolul dezbaterii publice si al pilotarii sa gaseasca cele mai bune solutii la problemele enuntate dar si la multe altele care vor aparea, cu siguranta, în procesul de implementare a strategiei de descentralizare.

Bibliografie si resurse web

Decentralizing Education in Transition Societies. Case Studies from central and Eastern Europe (2001) (Ed. Ariel Fiszbein). Washington: The World Bank

Does Decentralization lead to School Improvement ? Findings and Lessons from Research in West-Africa (2005) (A. de Grawe, C. Lugaz, D. Balde, C. Diakhate, D. Dougnon, M. Moustapha, D. Odoushina, în Journal of Education for International Development - https://wwwequip123.net/JEID/articles/1/1-1.pdf

Education and Training in Europe. A Report on Education and Training in Sweden and the Shared European Goals (2003). Stockholm: Ministry of Education and Science

Implementation of "Education & Training 2010" Work Programme. Working Group E "Making the Best Use of Resources". A European Toolbox of Policy Measures" (2004). Brussels: European Commission

https://www.edu.ro - site-ul oficial al Ministerului Educatiei si Cercetarii.

https://europa.eu.int - site-ul Uniunii Europene

https://www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/ - paginile din site-ul Bancii Mondiale dedicate "reformei educatiei la nivel global", care ofera sinteze interesante privind domeniile reformei educatiei (finante, profesori, curriculum etc.), inclusiv numeroase studii de caz.

https://www.oecd.org - site-ul Organizatiei pentru Cooperare si Dezvoltare Economica (OECD), pentru rezultatele studiului PISA (Programme for International Student Assessment - Programul pentru Evaluarea Internationala a Elevilor) dar si pentru studiile privind politicile educationale din tarile în tranzitie.

https://portal.unesco.org/education/ - portalul UNESCO, sectia Educatie

https://www.see-educoop.net/portal/id_workshop_bukaresta.htm - site-ul dedicat Seminarului Pactului de Stabilitate de la Bucuresti, din februarie 2004, care a avut ca subiect descentralizarea.