EVOLUŢIA STATAL-ADMINISTRATIVĂ sI A DREPTULUI ADMINISTRATIV PE TERITORIUL ROMÂNESC

1. Perioada antică

1.1. Organizarea administrativă a statului dac

Procesul trecerii de la societatea gentilică la organizarea politică s-a încheiat în vremea regelui Burebista, prin unificarea triburilor în cadrul statului dac. Forma de stat la daci în timpul lui Burebista, ca si al lui Decebal, mai târziu, a fost monarhia, cu o autoritate centrală puternică (monarhul), care a concentrat în mâinile sale întreaga conducere. Din timpul domniei lui Burebista, asezările cu caracter urban (dave) au cunoscut o dezvoltare intensă. În jurul acestor dave gravitau satele si obstile vicinale, formând adevărate regiuni, care se constituiau într-un centru tribal. Aceste unităti teritoriale erau conduse de un "sef de regiune". Statul geto-dac din timpul lui Burebista si Decebal era condus pe bază de norme religioase coroborate cu reguli laice cutumiare.

1.2. Organizarea administrativă în Dacia romană

De-a lungul existentei sale ca provincie romană, Dacia a cunoscut mai multe organizări si reorganizări, înfăptuite în vremea si de către împăratii Traian, Hadrian si Marcus Aurelius. Dacia înfiintată de împăratul Traian, după înfrângerea rezistentei dacilor (106) si până la moartea sa (117), a fost organizată din punct de vedere administrativ ca o provincie imperială, fiind condusă de un guvernator cu rang consular. Provincia a fost declarată imperială, subordonată direct împăratului. Marcus Aurelius (161-180) reorganizează Daci 616h714g a în trei subdiviziuni : Dacia Malvensis, Dacia Apulensis si Dacia Porolissensis. Principalele organe de conducere ale administratiei Daciei erau: guvernatorul, principalul organ al administratiei centrale; adunarea provincială a celor trei Dacii ca organ colectiv de conducere centrală ; organul suprem de comandă al armatei ; organele administrative locale: magistri si prefecti la orase si primari în administratiile rurale. Din punct de vedere administrativ-teritorial, Dacia era împărtită în subunităti administrativ urbane: colonii si municipii, precum si subunităti administrativ rurale: sate si cătune, la care se adaugă tinuturile, formate din teritoriile din jurul municipiilor si dependente de ele, toate având în frunte organe administrative Dreptul roman a fost introdus în noua provincie încă din timpul împăratului Traian.

2. Perioada medievală

O data cu parasirea Daciei de catre romani (între 271 si 275), a avut loc încetarea activitătii organelor administrative si retragerea peste Dunăre doar a functionarilor superiori. Multimea functionarilor a rămas pe loc, ca si colonistii si urmasii veteranilor, care, împreună cu autohtonii, formau masa daco-romanilor. si-au continuat existenta si anumite orase, putine la număr. Satul devine acum o unitate administrativa. Satul lua forma obstii teritoriale, fundamentul său fiind stăpânirea în comun a teritoriului. Organele de conducere ale obstii erau: adunarea megiesilor, oamenii buni si bătrâni, juzii. Se formeaza uniunile de obsti, proces care va conduce la constituirea unor formatiuni politice si la modificări de ordin administrativ. Se trece de la comunitătile de obsti sătesti la formatiuni politice, reunind un număr de obsti cu denumirea de "tări" ori "codri". Aceste comunitati se conduceau dupa norme juridice proprii. Ulterior se trece într o noua faza, aceea a cnezatelor si a voievodatelor, si a aparitiei cnejilor, juzilor, ducilor, voievozilor, care transformă autoritatea cu care au fost învestiti în putere politică. Statele medievale românesti Moldova si Ţara Românească s-au format prin unirea cnezatelor si a voievodatelor în jurul unui mare voievod, care purta numele de Domn al tării. Domnia devine o institutie centrală, supremă în organizarea statală. Domnul era conducătorul suprem al administratiei. El edicta normele cu caracter general, cu acordul Sfatului domnesc. Sfatul domnesc era alcătuit din boieri. La sfârsitul sec. al XV-lea va fi format numai din dregatori - înalti demnitari ai statului, numiti de către domn, care exercitau atributii în cadrul curtii, precum si în plan administrativ, judiciar si militar. Ca organe locale, în Ţara Românească si Moldova au fost organizate mai intâi dregătorii teritoriale apoi judetele si, respectiv, tinuturile, conduse de marii vătafi si de pârcălabi înlocuiti apoi de căpitani de tinut. Satele se împărteau în două categorii: sate libere si sate aservite de domnie, boieri si mănăstiri.

Organizarea administrativ-centrală a Transilvaniei a cunoscut mai multe perioade : în perioada stăpânirii ungare, conducerea este exercitată de un voievod numit de regele Ungariei. În perioada suveranitatii turcesti asupra Transilvaniei aceasta era un principat. Conducerea era exercitată de un principe, ales de dietă si confirmat de sultan. În timpul stapânirii habsburgice, împăratul de la Viena era în acelasi timp si principe al Transilvaniei. Ca loctiitor al său în Transilvania, împăratul desemna un guvernator, ales dintre nobilii tării.

3. Perioada modernă

Regulamentele Organice introduse în 1831 în Ţara Românească si în 1832 în Moldova, menite să pună în practică prevederile Tratatului de la Adrianopol (încheiat în 1829 ca urmare a războiului ruso-turc), prevedeau: un buget anual de venituri si cheltuieli votat de Obsteasca Adunare, limitarea drepturilor Domnului la o singură listă civilă si reducerea impozitelor directe la două categorii, înfiintarea sistemului lefurilor si a pensiilor pentru slujitorii statului. În Regulamentele Organice era prevăzută separarea puterilor în stat: puterea executivă, ce era detinută de domn (ales pe viată), împreună cu departamentele (ministerele); puterea legislativă, care apartinea domnului si Adunării Obstesti, alcătuită din boieri; puterea judecătorească, ce revenea anumitor instante judecătoresti, acum constituindu-se pentru prima dată tribunalele judetene si instantelor de apel, corpul de avocati, procuratura si instanta supremă de judecată, Înaltul Divan Domnesc (conferea autoritatea lucrului judecat, astfel încât o cauză nu putea fi reluată la infinit); puterea administrativă, prin crearea departamentelor si stabilirea unui organ de conducere administrativă, numit Sfat administrativ. Prin Regulamentele Organice se recunoaste dreptul la autonomie al oraselor. Ele aveau în frunte sfaturi orăsenesti. La sfârsitul secolului al XVIII-lea si începutul secolului al XIX-lea, distinctia dintre dreptul public si cel privat se accentuează. Apar primele elemente ale dreptului constitutional si se conturează dreptul civil, dreptul comercial si dreptul penal. Concomitent, are loc o separare a instantelor comune de cele administrative. Apare învatamântul juridic. Evolutia dreptului administrativ si a administratiei publice, în această perioadă este marcată de aplicarea, tot mai intensă, a unor reguli specifice, deosebite de cele ale dreptului comun, impunându-se si ca diciplină stiintifică în învătământ.

Conventia de la Paris, semnată la 7 august 1858, înlocuia Regulamentele Organice si prevedea o unire partială, cele două tări având guverne si adunări separate, dar si o Comisie centrală, care să alcătuiască legile de interes comun, precum si o Curte de Casatie pentru ambele tări. Acest act reprezenta o lege fundamentală pentru Principatele Unite, având "un caracter de constitutie"[2]. În anul 1864, Al. I. Cuza supune ratificării poporului, prin plebiscit, Statutul Dezvoltător al Conventiei de la Paris din 7 august 1858. Al.I. Cuza a obtinut recunoasterea Statutului Dezvoltător al Conventiei de la Paris, definirea principiului autonomiei legislative a Principatelor Unite. Puterea legislativă era încredintată domnului si celor două camere. Domnul avea initiativă legislativă, el pregătind proiecte de legi cu ajutorul ministrilor si al Consiliului de Stat. În această perioadă, pentru prima dată la noi, Guvernul apare sub această titulatură. Tot acum este folosit pentru prima oara termenul de prim-ministru, functie detinuta pentru întâia oară de Mihail Kogălniceanu. Tot din aceasta perioada dateaza organizarea moderna a ministerelor. Alte reforme importante din timpul lui Al. I. Cuza au fost Legea electorală, Legea agrară, legi privitoare la învătământ, pensii si la organizarea judecătorească. Pentru prima dată se creează un sistem judiciar modern, cu judecători de plasă, tribunale judetene, curti de apel, curti cu juri si o Înaltă Curte de Casatie si Justitie. Au fost elaborate Codul civil, Codul penal, Codul de procedură civilă si Codul de procedură penală, prin care se poate spune că s-a "constituit, în linii generale, sistemul de drept modern, democratic". Cât priveste administratia locala, s-au adoptat Legea comunală si Legea pentru înfiintarea Consiliilor Judetene.

În anul 1866 este adoptata o noua Constitutie, care introduce oficial denumirea de România, în loc de Principatele Române Unite, si nu mai mentiona dependenta acesteia fată de Imperiul Otoman. Această Constitutie a stabilit o serie de principii extrem de importante privitoare la organizarea modernă a statului, precum cele ale suveranitătii nationale, separatiei puterilor în stat, guvernământului reprezentativ, monarhiei ereditare, responsabilitătii ministeriale sau al suprematiei Constitutiei fată de celelalte legi. Dreptul administrativ a fundamentat, în această perioadă, reglementarea sistemului administrativ al tării pe baza principiului centralizării excesive si al celui de descentralizare redusă. seful statului, domnul (din 1881 regele), avea prerogative foarte largi: convoca, amâna si dizolva Adunarea Deputatilor si Senatul; putea initia orice proiect de lege; numea si revoca ministrii care erau răspunzători de activitatea ministerelor respective; putea trimite în judecată pe ministrii vinovati; numea si confirma toate functiile publice s.a. Guvernul era numit de rege, alcătuit din ministri si prezidat de ministrul însărcinat special de rege cu formarea lui. Reprezentanta Natională cuprindea două adunări: Camera (Adunarea Deputatilor) si Senatul. Împreună cu domnul, Reprezentanta Natională exercita puterea legislativă; pentru ca legea să fie supusă aprobării domnului, ea trebuia să fi fost în prealabil discutată si aprobată de majoritatea membrilor celor două camere. Puterea executivă era exercitată de domn prin si cu ajutorul Guvernului. Puterea judecătorească era încredintată judecătorilor, iar instanta cea mai înaltă era Curtea de Casatie

După realizarea Marii Uniri, la 1 Decembrie 1918 este adoptata Constitutia României Mari, din 1923. Această nouă Constitutie a reprezentat principalul fundament juridic în baza căruia au functionat institutiile fundamentale ale României Mari, conferind statului român forma de guvernământ monarhică, întemeiată însă pe un regim democratic parlamentar-constitutional. În iunie 1925 a intrat în vigoare legea pentru unificarea administrativă, prin care teritoriul tării era organizat, într-un sistem unitar, în judete si comune, teritoriul judetelor - în circumscriptii numite plăsi, iar teritoriul comunelor urbane - în circumscriptii numite sectoare. Încă din 1923, functionarii publici au beneficiat de un statut propriu, prin care li se asigura stabilitatea în functie, sistemul salarizării, acordarea pensiilor si diverse avantaje comparativ cu ceilalti functionari ori salariati, în general.

La 20 februarie 1938 regele Carol al II-lea a supus poporului român "spre bună stiintă si învoire", dar "nu spre aprobare", o nouă Constitutie, fără respectarea prevederilor de revizuire a Constitutiei în vigoare, pe care si jurase. Desi Constitutia din 1938 păstra formal principiul conform căruia toate puterile statului emană de la "natiunea română", prin ansamblul dispozitiilor ei se asigura conducerea autoritară a regelui si suprematia executivului, elementele democratice parlamentare si rolul institutiilor corespunzătoare fiind simtitor reduse. Regele era declarat "capul statului", prerogativele sale nemaifiind în nici un fel limitate. Ministrii au devenit functionari ai regelui, care-i numea ori îi îndepărta după bunul său plac, ei având răspundere numai fată de rege si nicidecum fată de Parlament. Parlamentul avea un rol strict decorativ, fiind lipsit de principalele sale atributii. A fost elaborată o nouă lege administrativă, promulgată la 14 august 1938. Unitătile administrativ-teritoriale cu personalitate erau comuna si tinutul. Judetele au fost mentinute ca unităti administrative si de control. Ele erau conduse de un prefect. Judetele erau împărtite în plăsi, formate din mai multe comune. Ţinutul era alcătuit din mai multe judete. Ţinutul era administrat de un rezident regal, cu drepturi largi, care era numit pe 6 ani, prin Decret regal.

În perioada regimului instaurat de generalul Ion Antonescu (în anul 1940), administratia a fost organizată pe baza principiului "comandamentului unic", potrivit căruia subalternii Conducătorului Statului, pe plan central si local, erau învestiti cu puteri depline, specifice postului detinut, ei neavând a răspunde decât fată de conducător. Legislatia din perioada 1940 - 1941 stabilea existenta a două unităti de administratie locală, comuna si judetul, ambele având personalitate juridică, patrimoniu si un buget propriu. Comunele erau urbane si rurale. seful administratiei comunale si al consiliului comunal era primarul. Plasa era o subdiviziune a judetului, care se compunea din mai multe comune, fiind administrată de un pretor, care reprezenta Guvernul. În fruntea judetului era un prefect numit prin Decret regal, ca reprezentant al guvernului în judet, el fiind si seful functionarilor Ministerului de Interne.

4. Perioada contemporană

La 21 august 1965 a fost promulgată o nouă Constitutie, care consacra generalizarea relatiilor socialiste, proclamând Republica Socialistă România. În baza noii Constitutii, în fruntea statului a fost promovat Nicolae Ceausescu . În scurt timp, acesta ajunge să cumuleze majoritatea functiilor importante în stat. Constitutia din 1965 a accentuat centralizarea conducerii în toate domeniile de activitate, întărind rolul Partidului Comunist, ca partid unic de guvernământ, care reprezenta "forta politică conducătoare" a întregii societăti românesti. În anul 1968 au fost aduse mai multe modificări Constitutiei din 1965, îndeosebi în ceea ce priveste organizarea administrativă a teritoriului României. Astfel s-a revenit la formula traditională a judetelor, înlocuindu-se regiunile si raioanelor. Era prevăzut faptul că orasele, cu peste un anumit număr de locuitori, puteau deveni municipii. Bucurestiul a fost denumit municipiu si împărtit în sectoare.