FUNDAMENTELE JURIDICE ALE STATUTULUI FUNCTIONARILOR PUBLICI

FUNDAMENTELE JURIDICE ALE STATUTULUI FUNCŢIONARILOR PUBLICI

1. Īn general, statutul functionarilor publici este regle-mentat īn acte normative emise de autoritatile care īndeplinesc un anumit serviciu public, realizat de catre o categorie determinata de functionari publici. Regulile fundamentale aplicabile functiei publice sunt stabilite fie īn constitutii, fie īn reglementari specifice consacrate anumitor categorii de personal . Īn multe tari, prin constitutie sunt stabilite principii generale de organizare a administratiei publice apli-cabile functionarilor statului . Astfel, Constitutia Portugaliei prevede īn art.269 ca īn exercitarea functiilor lor, personalul autoritatilor publice, precum si alte categorii de personal ale statului sau ale altor institutii publice servesc exclusiv interesul public. Īn art.103, Constitutia Spaniei prevede, ca un principiu general, ca administratia publica serveste interesul general cu obiectivitate, si ca statutul functionarilor publici va fi reglementat prin lege. Art.103 din Constitutia Greciei prevede ca functionarii publici realizeaza vointa statului, servesc poporul si datoreaza supunere Constitutiei si loialitate patriei. Constitutia Germaniei prevede īn art.33 alin.5 ca dispozitiile serviciului public trebuie sa fie reglementate potrivit principiilor traditionale ale statutului de functionar public.

Analiza manierei constitutionale īn care este conceputa problematica functiei publice si, implicit, statutul functionarilor publici īn statele membre ale Uniunii Europene - care constituie sursa de inspiratie pentru reglementarea functiei publice parlamentare si a sta-tutului personalului parlamentar din alte state - permite enuntarea a trei modalitati prin care este abordata la nivel constitutional functia publica īn statele din Occidentul Europei. Dupa modul īn care reglementeaza functia publica īn constitutie, statele occidentale pot fi cuprinse īn trei categorii p 12312i823m rincipale:

- Prima categorie se compune din Belgia, Luxemburg si Italia. Constitutiile primelor doua state stabilesc principiile de baza referitoare la functia publica la diferite niveluri (egalitatea de acces la functia publica sau puterea de a numi functionari), fara sa consacre nici o reglementare majora referitoare la functia publica. Articolul 97 din Constitutia italiana stipuleaza ca numirile īn posturile din administratia publica se fac doar pe baza de concurs.

- A doua categorie, cuprinde Danemarca, Franta, Olanda, Spania, Suedia, Finlanda, Germania. Constitutiile acestor tari cuprind principiile formale sau concrete care releva importanta fundamentala acordata functiei publice. Īn virtutea faptului ca articolul 33 alin.5 al Legii fundamentale germane reglementeaza functia publica, mai mult de 12 principii concrete sunt transferate catre domeniul legii speciale. Art.34 alin.3 din Constitutia Frantei stabileste ca prin lege speciala se stabilesc garantiile funamentale acordate functionarilor civili si militari ai statului.

- A treia categorie, din care fac parte Grecia (art.103-104 din Constitutie) si Portugalia (art.266-271), este caracterizata de regle-mentari exhaustive si detaliate referitoare la functia publica. Consti-tutia Grecei stipuleaza un "ordin administrativ" prin care se enunta nu doar pincipiile de baza ale functiei publice, ci si diverse dispozitii detaliate despre acest subiect .

Īn general, reglementarile detaliate sunt date de catre legile si textele juridice formulate de catre guvern. Īn Belgia, Germania si Austria, alte texte sunt adoptate de catre parlamentele si guvernele locale. La fel este cazul regiunilor portugheze autonome Azores si Madere. Īn alte state membre ale Uniunii Europene dispozitiile fundamentale sunt stipulate īntr-o "Lege referitoare la administratia publica" sau īntr-un "Cod al functiei publice". Acesta este cazul Danemarcei, Germaniei, Frantei, Austriei, Greciei, Irlandei, Italiei, Spaniei, Luxemburgului si Olandei. Trebuie sa remarcam mai ales cazul Italiei, care s-a angajat īntr-un proces de reformare a dispozitiilor legale referitoare la administratia publica, īncepānd cu Decretul din 3 februarie 1993 referitor la reforma functiei publice, urmat de Legea nr.59/127 din 15 martie 1997, pentru reforma si sim-plificarea administratiei.

Constitutia irlandeza nu abordeaza tema functiei publice, Legea din 1924 referitoare la ministrii secretari irlandezi reprezinta legislatia fundamentala īn materie de clasificare a functiilor din administratie. Este vorba de cadrul de baza pentru organizarea functiei publice.

Īn Franta, administratia publica este organizata pe baza regulilor generale referitoare la functia publica (Legea din 13 iunie 1983), precum si pe baza altor trei legi care determina respectiv pozitia juridica a functionarilor īn stat, functia publica teritoriala (municipalitati, departamente si regiuni) si functia publica spitali-ceasca. Magistratii, fortele armate si functionarii adunarilor parla-mentare fac obiectul unor legi speciale. Īn Germania, legea referitoare la functia publica federala enunta regulile general aplicabile serviciilor de drept public. Functionarii danezi sunt angajati de catre stat, comitate si municipalitati. Statutul juridic al functionarilor este fixat prin Legea din 1969 referitoare la functia publica. Statutul juridic al functionarilor comitatelor si municipalitatilor este fixat prin regle-mentari adoptate de autoritatile regionale si locale. Īn acelasi timp, principalele dispozitii ale legii functiei publice si reglementarile regionale si locale sunt identice. Agentii publici sunt angajati īn baza unei conventii colective. Ei se supun Dreptului muncii. Reglementarile esentiale aplicabile functionarilor olandezi sunt enuntate de legea referitoare la functia publica, iar īn ceea ce priveste functionarii de stat, īn reglementarea generala a serviciilor publice de stat .

Īn Marea Britanie, unde functia publica ramāne o exercitare a "prerogativelor regale", situatia este diferita. Decretul din 1995 referitor la serviciile publice da ministrului functiei publice dreptul sa formuleze reglementari si sa dea instructiuni privind managementul "Home civil service" si puterea de a prescrie conditiile serviciului. Legea din 1992 referitoare la functia publica (functia de conducere) permite ministrului functiei publice sa autorizeze si alti reprezentanti ai Coroanei sa exercite puteri de conducere asupra "Home civil service"[5].

2. Functionarilor parlamentari li se aplica regimuri juridice distincte fata de cele aplicabile expertilor sau functionarilor guvernamentali sau ai autoritatilor administrative. Diferenta dintre cele doua categorii de reglementari juridice se limiteaza, īnsa, la aspecte de detaliu. Se cuvine subliniat ca reglementari importante, cum ar fi īncadrarea pe baza de concurs, raspunderea, conditii de pensionare, promovare īn functii, grade, sunt īn buna masura asemanatoare.

Īn privinta functionarilor parlamentari, mentionam ca statutul lor este reglementat de propriile adunari.

Un numar limitat de Constitutii contin referiri detaliate privind regimul juridic intern al adunarilor parlamentare si, cu atāt mai mult, la functionarii acestora . Art.72 alin.1 din Constitutia Spaniei prevede ca cele doua Camere legislative stabilesc propriile regula-mente si īsi adopta autonom bugetele si, de comun acord, regle-menteaza statutul personalului Parlamentului ("Cortesurile gene-rale") . Art.65 alin.6 din Constitutia Greciei prevede ca regulamentele parlamentare vor stabili organizarea serviciilor parlamentare. Cum aceste servicii sunt deservite de functionari publici, reglementarea statutului acestora va face obiectul regulamentelor parlamentare.

Tot astfel, art.60 din Constitutia Belgiei stipuleaza principul autonomiei administrative a celor doua Camere, prevazānd ca fiecare Camera stabileste prin regulamentul propriu modul īn care īsi stabileste atributiile. Conform acestui principiu, art.109 din Regula-mentul Camerei Reprezentantilor prevede ca angajatii serviciilor Camerei sunt numiti de presedintele acesteia, precum si de vice-presedinti, secretari si chestori. Asupra īntregului personal parla-mentar, secretarul general al Camerei Reprezentantilor are īntreaga autoritate, pe care o exercita īn numele Biroului permanent.

Daca unele Constitutii se limiteaza sa fiexeze dispozitii cu caracter de principiu, referitoare la statutul functionarilor parlamentari, īn alte state acesta face obiectul reglementarii legislative, din partea Parlamentului.

Īn Franta, de pilda, Ordonanta nr.58-1100/17.11.1958 referitoare la functionarea adunarilor parlamentare prevede īn art.8 alin.3 ca functionarii titulari sunt considerati functionari ai statului, al caror statut si regim juridic de pensionare se stabilesc de Biroul adunarii, cu avizul organizatiilor sindicale reprezentante ale persona-lului. Īn Marea Britanie statutul functionarilor Camerei Lorzilor dateaza din 1928, si a fost stabilit prin legea care a reglementat statutul secretarului general (Clerk of Parliaments Act). Pentru functionarii parlamentari ai Camerei Comunelor se aplica o reglementare din 1978 (House of Commons Administrative Act) referitoare la regulile de organizare si functionare ale acestei Camere.

Īn Portugalia, s-a optat pentru reglementarea mai ama-nuntita prin lege a modalitatilor de stabilire a statutului functionarilor parlamentari.

Īn alte tari, reglementarea statutului personalului aduna-rilor se face prin regulamentele parlamentare sau prin alte acte cu caracter intern. Īn Senatul belgian, de pilda, regimul juridic al utilizarii functionarilor parlamentari este stabilit de Biroul acestuia, dar si prin regulamentul Camerei respective.

Īn majoritatea parlamentelor lumii, dispozitiile legale pri-vind functionarii parlamentari si, īn general, personalul care este angajat de acestea sunt stabilite de Biroul permanent al fiecarei adunari. Regulamentele aprobate de acestea sau diferite alte acte adoptate de Birouri care contin prevederi referitoare la personalul parlamentar, au īn acest fel un caracter normativ. Īn Adunarea Nationala a Parlamentului francez se aplica un regulament interior privind organizarea serviciilor competente pentru statutul personalului Adunarii, aprobat de Biroul permanent al acesteia īn 1983, precum si un regulament al Oficiului de pensii si securitate sociala de care beneficiaza acelasi personal, aprobat īn 1996. Īn Camera Deputatilor a Parlamentului italian, Serviciul pentru resurse umane este organizat si functioneaza potrivit unui regulament interior, aprobat de Biroul permanent al acesteia. O reglementare similara, dar mult mai com-plexa, se aplica personalului parlamentar care īsi desfasoara acti-vitatea īn cele doua Camere ale Cortesurilor generale (Parlamentul spaniol).

Un aspect important al statutului functionarului parla-mentar īl constituie dreptul acestuia de a se plānge pe o cale ierarhic administrativa, dar si contencioasa, īn cazul īn care drepturile ce i se cuvin īn calitatea sa de functionar public sunt īncalcate sau nu i se recunosc. Acest aspect al raporturilor īntre adunarile legiuitoare si propriul personal are o legatura directa cu respectarea statutului de care acesta beneficiaza. Īn privinta recurgerii de catre personalul parlamentar la o procedura contencioasa pentru a obliga adunarea sa-i recunoasca drepturile, se constata tendinta recunoasterii posibilitatii acestuia de a urma aceeasi procedura care se aplica personalului administratiei guvernamentale, si aceasta īn ciuda faptului ca sursele juridice ale statutului acestora si reglementarile propriu-zise īn acest domeniu sunt diferite .

Īn Marea Britanie, de pilda, recursul contencios la care poate apela personalul celor doua Camere legislative, este cel de drept comun . Īn Parlamentul spaniol se aplica o procedura obisnuita de sesizare pe care administrativa, dar numai īmpotriva hotarārilor luate de Birourile permanente ale adunarilor. Acestea trebuie sa fie sesizate si pe calea recursului prealabil, chiar īmpotriva propriilor decizii, īnainte de declansarea actiunii contencioase .

Īn Franta, datorita existentei unei autoritati publice cu com-petenta generala īn materie de contencios administrativ - Consilul de Stat -, s-a recunoscut initial (prin Ordonanta nr.58-1100 din 17.11.1958) aplicarea regulilor de drept comun īn materie de contencios, la care aveau dreptul de a recurge functionarii parla-mentari. Acestia se puteau adresa Consilului de Stat īmpotriva deciziilor administrative luate de autoritatile parlamentare. Art.8 din Ordonanta nr.58-1100 din 17.11.1958, modificat prin Legea nr.2003-700 din 01.08.2003, prevede ca jurisdictia administrativa este competenta īn privinta oricaror litigii cu caracter personal īn care este parte un functionar parlamentar. Autoritatile cu competenta adminis-trativa se pronunta potrivit principiilor generale de drept si garantiilor fundamentale recunoscute functionarilor publici. Īn Parlamentul italian, litigiile de ordin profesional sunt supuse jurisdictiei unei comisii parla-mentare constituita din deputati avānd pregatire juridica de specialitate[12].

3. Motivatia principala a instituirii unor regimuri juridice speciale pentru reglementarea functiei publice parlamentare si a statutului personalului adunarilor reprezentative este asigurarea independentei depline a acestora fata de puterea executiva. Īn mod corespunzator, functionarii adunarilor trebuie sa beneficieze de un statut asemanator īn raporturile acestora cu personalul administrativ. De aceea, adunarile legiuitoare sunt competente sa reglementeze de

sine statator situatia juridica a propriului personal.

Īn virtutea autonomiei lor organizatorice si financiare, adunarile legiuitoare īsi stabilesc ele īnsele necesarul de personal, specializarile pe care trebuie sa le detina acesta, drepturile salariale si celelalte drepturi ce i se cuvin acestuia.

Independenta personalului parlamentar nu īnseamna, īnsa, ca acesta va fi scutit de a dovedi formal, precum si īn activitatile pe care le desfasoara, ca detine un anumit nivel de competenta profesionala, ca respecta un anumit nivel de integritate morala si ca este pe deplin fidel institutiei īn care lucreaza . De asemenea, statutul de independenta si specificul activitatii parlamentare, nu trebuie sa-l reduca pe functionarul parlamentar la un robot birocratic.

4. Cāt priveste recrutarea personalului parlamentar, regula de baza este concursul. Exista putine parlamente īn care angajarea functionarilor publici parlamentari se face fara concurs. Lipsa con-cursului nu īnseamna, īnsa, ca nu exista nici o forma de evaluare profesionala a candidatilor pentru aceste functii. Īn Bundestagul german, de pilda, evaluarea se face de catre o comisie constituita din conducatorii unor compartimente de specialitate (directorul Serviciului de resurse umane, un reprezentant al salariatilor parlamentari s.a.), si consta dintr-un interviu cu persoana īn cauza. Īn cele doua Camere ale Parlamentului Romāniei angajarea directorilor generali se face dupa evaluarea dosarului personal al candidatilor de catre membrii Birourilor permanente, propunerea fiind facuta de secretarii generali ai Camerelor respective. Cu acordul membrilor Biroului permanent, secretarul general numeste īn functie candidatii admisi.

Īn privind procedurii de recrutare, se utilizeaza doua modalitati, si anume: recrutarea prin concurs si procedura de numire.

Concursul se organizeaza de servicii specializate ale adunarilor. Un caz special īl constituie Parlamentul britanic, īn care angajarea functionarilor, adica a specialistilor care urmeaza sa lucreze īn departamente cu profil legislativ, se face prin concurs organizat de un organism unic, caruia īi revine competenta de a recruta personalul necesar tuturor autoritatilor administratiei publice centrale. Dupa ce sunt admise īn urma concursului, persoanele respective urmeaza un stagiu de pregatire, dupa care sustin ade-varata proba de admitere īn fata unei comisii din care face parte un īnalt functionar parlamentar. Īn unele parlamente, din comisia de exa-minare a candidatilor face parte un membru al Camerei respective. Īn Spania, de pilda, comisiile de concurs sunt prezidate de un parla-mentar, din comisie putānd face parte īnca unul sau doi parlamentari. Īn Franta, din componenta comisiei de concurs fac parte, de regula, specialisti din afara Adunarii Nationale sau Senatului.

Procedura de numire se foloseste, īndeosebi īn privinta secretarilor generali. Īn procedura de angajare prin concurs rolul principal revine factorilor administrativi din cadrul adunarilor, cu rare exceptii īn situatia īn care comisia de concurs are īn componenta sa si unul sau doi parlamentari. Īn privinta procedurii de numire, competenta revine factorului politic. Īn general, autoritatea īnvestita cu puterea de numire revine presedintelui adunarii. Īn Franta, puterea de numire revine Presedintelui Adunarii Nationale, respectiv al Senatului, pentru posturi cu profil legislativ si chestorilor pentru posturi administrative.

O situatie similara īntālnim īn parlamentul spaniol, portughez si belgian. Īn Bundestagul german, presedintele numeste functionari cu grad superior, īn timp ce directorul Serviciului de personal numeste restul personalului. Īn Camera Comunelor puterea de numire revine comisiei pentru administratia Camerei, iar īn Camera Lorzilor, numirile se fac de secretarul general.

Secretarii generali sunt numiti fie de biroul adunarii (īn Franta, Italia si Spania), fie chiar de adunare īn sedinta publica . Cāt priveste durata pentru care sunt alesi secretarii generali, īn Camera Deputatilor a Parlamentului italian secretarul general este numit pentru o perioada de 5 ani, mandatul fiind reīnnoibil. Īn majoritatea parlamentelor, secretarul general nu este numit pentru o anumita perioada.

5. Regulamentele interioare ale Camerelor prevad obliga-tiile si drepturile functionarilor parlamentari. Obligatiile personalului parlamentar sunt asemanatoare celor ce revin, de regula, functio-narilor publici din administratia guvernamentala. Datorita specificului activitatii parlamentare, care presupune raporturile īntre majoritate si opozitie, obligatiile personalului parlamentar au caracteristici speci-fice. Īntre acestea, mentionam neutralitatea politica si discretia profe-sionala . Exista incompatibilitate īntre functia publica parlamentara si cea guvernamentala. Functionarilor parlamentari li se impune o inde-

pendenta fata de interese private, ca si fata de interese publice care nu au o legatura directa cu activitatea parlamentara. Functia parlamentara poate fi cumulata cu activitatile didactice, publicistice si de cercetare stiintifica.

Referitor la cariera, se aplica regulile generale īn aceasta materie. Īn primul rānd, trebuie subliniat ca exista o diversitate de situatii, īn functie de traditiile fiecarei tari. Exista parlamente īn care persoana īncadrata īntr-un anumit compartiment nu se poate transfera īntr-o alta directie. Īn alte tari, cum este Franta, de pilda, un functionar parlamentar are posibilitatea sa se transfere de la un departament la altul. Īn parlamentul englez, transferul de la un compartiment la altul constituie o exceptie, īntrucāt regula generala este desfasurarea activitatii īn compartimentul sau servicul īn care s-a facut initial īncadrarea. Profesii cum este cea de stenograf sau de sofer, curier, usier etc. nu pun probleme de transfer. Īn parlamentul spaniol posturile vacante pot fi ocupate de persoane angajate ca functionari parlamentari, īn functie de vechimea pe care o au acestia, daca ocuparea unui astfel de post nu presupune o promovare.

Promovarea īn functie se face pe trepte sau grade ierarhice, sau dupa criteriul vechimii īntr-un anumit post.

Functionarii parlamentari se bucura de stabilitate īn functia pe care o detin. Īncetarea functiei poate interveni prin demisie, transfer īntr-o agentie guvernamentala sau demitere, ori prin revocarea numirii. Functia publica parlamentara īnceteaza, de asemenea, prin pensionare.

Personalul parlamentar beneficiaza īn unele parlamente de drepturi de natura sindicala.

Printre drepturile de care dispune personalul parlamentar este si dreptul de asociere sindicala. Acest drept este inclus fie īn acte normative speciale (ex. īn Franta, Ordonanta nr.58-1100 din 17.11.1958; īn Spania, īn Statutul personalului Cortesurilor generale; īn Italia, īn dispozitiile Regulamentului Camerei Deputatilor referitoare la statutul personalului; īn Camera Comunelor din Parlamentul britanic, dreptul sindical de care beneficiaza functionarii parlamentari este recunoscut de comisia parlamentara pentru administratie) .

Asociatiile sindicale au un rol important īn recrutarea si promovarea personalului parlamentar, īn raspunderea disciplinara a acestuia. Īn Adunarea Nationala franceza se constituie o comisie de bune oficii sau de īmpaciuire, compusa din chestori, conducatorii unor departamente administrative si reprezentantii sindicatului, a carei sarcina consta īn examinarea si solutionarea problemelor profesio-nale curente. Organizatiile sindicale au un rol important ca instante de negociere asupra problemelor sau conditiilor de munca. Sindicatele sunt implicate si īn procedura raspunderii disciplinare a personalului parlamentar.

6. Regula de baza īn privinta carierei functionarului parla-mentar este stabilitatea. Stabilitatea postului are, īn primul rānd, ratiuni materiale, īntrucāt regimul general al salarizarii si al celorlalte sporuri materiale, depaseste de regula regimul material al functio-narilor angajati īn ministere sau īn autoritati ale administratiei centrale. Stabilitatii functiei astfel motivata, īi corespunde din partea functio-narilor parlamentari dovada unei depline disponibilitati īn ceea ce priveste īndeplinirea īndatoririlor ce le revin si a unei independente totale fata de organismele executive . Aceasta nu include, īnsa, īncetarea functiei publice parlamentare din diferite motive.

Asa cum am mai aratat, functia publica parlamentara este incompatibila cu functii sau activitati similare īn administratia guver-namentala. De regula, se exclude chiar cumulul unor functii similare sau diferite īn aparatul administrativ al Camerelor legislative ale unui parlament bicameral. Nu avem īn vedere exemplul spaniol, unde serviciile de specialitate ale celor doua Camere sunt comune si deservesc fara distinctie atāt deputatii, cāt si senatorii. Nu sunt cunoscute cazuri īn care functionarii parlamentari sa fie detasati temporar īn servicii ale administratiei guvernamentale. Aceasta nu īmpiedica constituirea unor comisii tehnice, de specialisti provenind din cadrul aparatului parlamentar si al celui guvernamental, care sa pregateasca īn comun diverse materiale, inclusiv proiecte de acte normative. Regulamentele parlamentare nu interzic o astfel de colaborare.

Stabilitatea nu īmpiedica mobilitatea. Īn privinta statutului functiei publice europeana, mobilitatea, experienta profesionala diversa, adaptabilitatea la functii publice conexe, capata o importanta din ce īn ce mai mare. Carierele de succes īn domeniul administratiei publice depind īn masura considerabila de experienta acumulata īn cāt mai multe sectoare, ca si de pregatirea profesionala interdis-ciplinara. Administratiile parlamentare trebuie sa fie deschise mobili-tatii cadrelor, permitānd ca pentru perioade scurte de 6 -12 luni, experti parlamentari sa poata lucra printr-un raport juridic de detasare īntr-un birou parlamentar, sau la cabinetul unui ministru, ori īn servicii cu profil apropiat īn aparatul guvernamental.

Legislatia romāneasca permite detasarea, care este astfel aplicabila si pentru administratia parlamentara.

Īncetarea definitiva a functiei parlamentare se produce datorita unor cauze diferite. Acestea pot fi: īmplinirea termenului pentru care s-a fauct angajarea; īmplinirea vārstei de pensionare, īncetarea unilaterala din initiativa functionarului parlamentar, aplicarea sanctiunii disciplinare a desfacerii contractului de munca.

Īn privinta pensionarii, vārsta de pensionare si, īn general, regimul pensionarii pot fi diferite de cele prevazute pentru posturile din administratia guvernamentala.