Guvernul

Rolul Guvernului este definit în art. 1 din Legea nr. 90/2001 si consta în asigurarea functionarii echilibrate si dezvoltarea sistemului national economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial în conditiile promovarii intereselor nationale. Totodata, Guvernului îi mai revine rolul de a organiza executarea în concret a legilor adoptate de puterea legislativa.

B. Caracteristicile Guvernului

O prima caracteristica a Guvernului consta în faptul ca este un organ al puterii executive, caruia îi revine atributia de conducere generala a administratiei publice, dar fara sa fie o categorie distincta de aceasta din urma[2].

Componenta, modul de functionare, atributiile si actele Guvernului au fost sumar reglementate de Constitutia din 1991, care, pentru dispozitii mai amanuntite, facea trimitere la o viitoare lege organica. O asemenea lege a intervenit de abia în anul 2001. În aceasta situatie, pe baza fostului art. 151 din Constitutia din 1991, potrivit caruia institutiile republicii, existente la data intrarii ei în vigoare, ramâneau în functiune pâna la data constituirii celor noi, ansamblul regulilor juridice, care priveau Guvernul, au continuat sa se aplice si dupa data de 8 decembrie 1991, desi erau stabilite prin lege ordinara; Legea nr. 37/1990. Ulterior, prin efectul intrarii în vigoare a Constitutiei din 1991 la 8 decembrie 1991 unele dispozitii ale Legii nr. 37/1990 au fost abrogate ca fiindu-i contrare. Astfel, un gol legislativ s-a produs. Era necesar, conform spiritului Constitutiei din 1991, ca o lege organica sa fie adoptata în materie. În loc sa se procedeze astfel, organizarea si functionarea Guvernului a fost reglementata prin mai multe hotarâri guvernamentale, cum au fost H.G. nr. 860 din 31.12.1992 si H.G. nr. 196 din 29.04.1993, H.G. nr. 515/1993 si H.G. nr. 696/1993, H.G. nr. 520/1994. Era fara îndoiala neconstitutional ca organizarea Guvernului sa se faca prin acte normative inferiore legii organice, ca sa nu mai amintim de faptul ca o lege, Legea nr. 37/1990, a fost modificata prin hotarâri succesive de guvern. Este grav ca o autoritate publica de importanta Guvernului a functionat, dupa intrarea în vigoare a Constitutiei din 1991, o lunga perioada de timp în afara cadrului constitutional si legal stabilit de ea[3].

O a doua caracteristica a Guvernului este aceea de a fi un organ central, adica un organ a carui competenta se extinde pe întregul teritoriu al tarii.

În al treilea rând, Guvernul organizeaza, executa si asigura realizarea politicii interne si externe a tarii, exercita conducerea generala a administratiei publice, ca organ colegial central al administratiei publice.

În al patrulea rând, Guvernul este un organ cu competenta generala, cu atributii interesând toate sau aproape toate ramurile si domeniile (învatamânt, sanatate, agricultura, industrie si comert, etc.), fiind abilitat sa ia masuri interesând fie ansamblul lor, fie numai pe unele dintre ele.

În sfârsit, Guvernul se mai caracterizeaza si prin pozitia pe care o detine în raport cu organele administratiei publice, fiind organul de conducere si coordonare a organelor centralizate de specialitate, precum si a organelor locale ale administratiei publice, dar în acest ultim caz cu respectarea principiilor autonomiei si descentralizarii.

C. Functiile Guvernului se exercita pentru realizarea    Programului de Guvernare acceptat de Parlament (art. 1 alin. 5 din Legea nr. 90/2001). Aceste functii sunt:

Încetarea functiei de membru al Guvernului intervine prin demisie, revocare, pierderea drepturilor electorale, stare de incompatibilitate, a decesului sau a demiterii.

Demisia se prezinta în scris primului-ministru, se anunta public si devine irevocabila din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.

Revocarea are loc în caz de remaniere guvernamentala (chiar si revocarea unui ministru poate însemna remaniere guvernamentala) si se face prin decret, de Presedintele României, la propunerea primului-ministru.

În cazul demisie, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitatii, a decesului si în alte situatii prevazute de lege, Presedintele României, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta si declara vacanta functiei de ministru al Guvernului. Daca un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotarâre judecatoreasca definitiva sau averea sa a fost declarata, în tot sau în parte, ca fiind dobândita în mod ilicit, el este, de asemeni, demis de Presedinte, la propunerea primului-ministru.

În caz de remaniere guvernamentala sau vacanta a postului, numirea în functia de membru al Guvernului de face tot de Presedintele României.

Primul-ministru. Constitutia din 1991 a vazut în primul-ministru un organ care, desi participa alaturi de ceilalti ministri la deliberarile care au loc în sedintele Guvernului în vederea luarii unor hotarâri obligatorii, totusi exercita, în temeiul ei, o serie de atributii proprii[5].

Astfel de atributii, pe care le exercita individual, adica fara sa aiba nevoie de concursul celorlalti ministri pot fi: formarea Guvernului prin prezentarea listei acestuia în sedinta comuna a corpurilor legiuitoare, prezentarea în fata Parlamentului a programului Guvernului; conducerea Guvernului si coordonarea activitatii membrilor acestuia; convocarea si conducerea sedintelor Guvernului; prezentarea de rapoarte si de declaratii în fata Parlamentului cu privire la politica Guvernului; semnarea hotarârilor si ordonantelor Guvernului; contrasemnarea decretelor Presedintelui Republicii în cazurile prevazute de Constitutie etc.

Primul-ministru numeste si elibereaza din functie: conducatorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu exceptia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, respectiv, prevazute în lista Guvernului prezentata Parlamentului si învestita cu votul de încredere al acestuia; secretarul general (daca nu face parte din Guvern cu rang de ministru) si secretarii generali adjuncti; personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru, secretarii de stat, alte persoane care îndeplinesc functii publice, unde prevede legea[6].

În cazul aparitiei unor probleme operative, primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii si comitete interguvernamentale

Pentru caracterizarea pozitiei primului-ministru în cadrul ansamblului aparatului executiv este semnificativ faptul ca este suficient ca una din situatiile care duc la încetarea mandatului lui sa fi intervenit pentru ca întregul Guvern sa fie considerat demis si procedura de formare a unui nou Guvern sa se deschida[7].

Art. 8 al Legii nr. 37/1990, abrogata, prevedea ca Guvernul îsi constituirea un birou executiv pentru rezolvarea problemelor curente si urmarirea aducerii la îndeplinire a masurilor dispuse de Guvern. O astfel de dispozitie nu mai exista în Legea nr. 90/2001.

Aparatul de lucru al Guvernului

Potrivit art. 20 al Legii nr. 90/2001, modificata prin O.U.G. nr. 64 din 28 iunie 2003[8] si Hotarârii Guvernului nr. 746 din 31 iulie 2003 , în vederea exercitarii atributiilor ce-i revin pe baza Constitutiei, a legilor si ordonantelor, a hotarârilor în vigoare se organizeaza aparatul de lucru al Guvernului, în care functioneaza, aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente si alte asemenea structuri organizatorice cu atributii speciale (compartimente pentru monitorizarea marilor programe de interes national). În directa coordonare a primului-ministru se afla Administratia Nationala a Rezervelor de Stat, A.P.A.P.S., Autoritatea Nationala de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale, s.a.

Aparatul de lucru al primului-ministru este o structura organizatorica fara personalitate juridica, alcatuita din corpul consilierilor primului-ministru, cabinetul primului-ministru, cancelaria primului-ministru, si alte compartimente stabilite prin legea organica de organizare. Atributiile si organizarea aparatului de lucru se stabilesc prin decizia primului-ministru. Pe lânga aparatul de lucru al primului-ministru îsi desfasoara activitatea Comisia anti-saracie si promovare a incluziunii sociale -C.A.S.P.I.S.

Secretariatul General al Guvernului functioneaza ca structura în cadrul aparatului de lucru al Guvernului si asigura derularea operatiunilor tehnice aferente actelor de guvernare si rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice si tehnice ale activitatii Guvernului, precum si reprezentarea Guvernului în fata instantelor judecatoresti. Secretariatul General al Guvernului este condus de ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, ajutat de unul sau mai multi secretari de stat numiti prin decizie a primului-ministru[11]. În coordonarea Secretariatului General al Guvernului este Departamentul pentru relatii Interetnice.

Departamentul este o structura organizatorica în aparatul de lucru al Guvernului, subordonat primului-ministru, fara personalitate juridica si unitati în subordine, care are rol de coordonare si sinteza în domenii de interes general, în conformitate cu atributiile Guvernului. Conducatorul departamentului va fi un demnitar care nu are calitatea de ordonator de credite. În subordinea primului-ministru sunt urmatoarele departamente: Departamentul pentru Analiza Institutionala si Sociala, Departamentul de Politici Sociale, Departamentul de Politici Economice, Departamentul pentru Relatii Interetnice, etc. Secretarii de stat sau subsecretarii de stat, care asigura conducerea departamentelor sunt numiti prin decizie de primul-ministru si emit numai ordine cu caracter individual.

Numarul maxim de posturi în aparatul de lucru al Guvernului este de 370, exclusiv demnitarii si posturile aferente cabinetului primului-ministru si cabinetului ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.

La intrarea în vigoare a Constitutiei din 1991, se punea întrebarea    daca art. 17 din Legea nr. 37/1990, potrivit careia secretarul general al Guvernului era numit si eliberat din functie de primul-ministru era sau nu abrogata. Conform Legii nr. 37/1990, secretarul general al Guvernului avea rang de ministru si era membru al Guvernului, participând la sedintele acestuia si, ca atare, numirea lui în functie era de competenta Presedintelui Republicii, ce trebuia sa se faca cu respectarea procedurii prevazute de art. 85 al Constitutiei. Daca aceasta dispozitie a Legii nr. 37/1990 nu ar fi fost considerata abrogata si secretarul Guvernului ar fi fost numit tot de primul-ministru, el nu ar fi dispus de drept de vot în sedintele Guvernului, nefiind numit ca membru al acestuia de catre Presedintele Republicii pe baza învestiturii date de Parlament. Aceasta dilema a fost înlaturata prin Hotarârea Parlamentului pentru acordarea încrederii Guvernului nr. 39 din 28 decembrie 2000 prin care a fost investit ministrul pentru Coordonarea Secretariatului General al Guvernului si numit în consecinta prin decret de Presedintele României , practica perpetuata si în Hotarârea Parlamentului nr. 16/2003 .

E. Durata Guvernului

Durata mandatului presupune perioada în care îsi desfasoara Guvernul numit activitatea.

Constitutia prevede ca Guvernul în ansamblul sau si fiecare ministru în parte îsi exercita mandatul începând de la data depunerii juramântului.

Aceasta prevedere presupune ca mandatul unora din membrii Guvernului sa nu coincida cu mandatul Guvernului. O asemenea situatie poate interveni, o data ce Constitutia arata ca, ori de câte ori are loc o remaniere ministeriala, Presedintele Republicii, la propunerea primului-ministru, numeste un ministru.

Constitutia în art. 110 prevede ca încheierea mandatului are loc fie cu data validarii alegerilor generale pentru un nou Parlament, fie cu data demiterii Guvernului.

În cazul încetarii mandatului sau, în conditiile prevazute de Constitutie, Guvernul, pâna la depunerea juramântului noului Guvern, poate emite acte cu caracter individual sau normativ, dar numai necesare administrarii treburilor publice si, fara a promova politici noi. Dar, în aceasta perioada Guvernul nu poate emite ordonante si nu poate initia proiecte de lege (art. 26 alin. 3).

Primul ministru poate emite decizii (art. 19 din Legea nr. 90/2001), care pot avea caracter individual sau normativ. Profesorul Tudor Draganu spune ca deciziile primului ministru pot avea si un caracter normativ deoarece potrivit art. 18 din Legea nr. 37/1990 pentru organizarea interna a Guvernului aceasta "îndeplineste atributiile sale putând emite decizii cu caracter individual sau privind organizarea interna a guvernului". În general în literatura juridica marea majoritate a autorilor afirma ca deciziile au numai un caracter individual. Opinia profesorului Tudor Draganu pare a fi sustinuta si prin prevederile art. 3 alin. 4 din H.G. nr. 765/2002 în care se arata ca atributiile si structura organizatorica ale aparatelor de lucru al primului-ministru se stabilesc prin decizie a acestuia care, poate, în opinia noastra, avea numai un caracter normativ.

De altfel, faptul ca primul-ministru poate emite acte juridice cu caracter normativ si individual este cu atât mai mult de apreciat cu cât în exercitarea atributiilor care îi revin ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului acesta poate emite ordine si instructiuni, evident acte care au un caracter normativ (art. 7 alin. 3 din H.G. nr. 746/2003). Pe de alta parte legiuitorul distinge ca în exercitarea atributiilor sale conducatorul departamentului nu poate emite decât ordine cu caracter individual (art. 10 alin. 5 din H.G. nr. 746/2003).

HOTĂRÂRILE GUVERNULUI

1. Notiuni. Definitie.

Hotarârea Guvernului constituie instrumentul de transpunere si de realizare în practica sociala a atributiilor acestuia de aplicare a dispozitiilor constitutionale si ale altor legi, în virtutea unui program acceptat de reprezentanta nationala. Hotarârea, nu este altceva decât expresie a manifestarii de vointa a organului colegial, facuta cu scopul de a produce anumite efecte juridice, urmarite de organul administrativ suprem, nu este altceva decât un act administrativ de autoritate ce poate interveni, în orice domeniu, ramura sau sector de activitate, deoarece Guvernul are o competenta materiala generala.

Hotarârile Guvernului au caracter individual sau normativ. Din punct de vedere material hotarârea normativa este, ca si legea, un act juridic normativ prin care se creeaza, modifica sau sting pe cale generala si impersonala drepturi si obligatii.

Hotarârea este considerata în doctrina juridica ca expresie a unei competente originare a Guvernului, ce îsi are izvorul în Constitutie, tipica pentru rolul acestuia de autoritate publica a puterii executive, întrucât are ca scop executarea legilor.

Constitutia din 1991, precizeaza expres domeniile în care numai legea poate actiona, lasând libere alte domenii de raporturi sociale reglementarii autoritatii administrative. Aceasta interventie de reglementare normativa a Guvernului poate fi oricând înlaturata prin efectul abrogator sau modificator al unui act normativ cu o forta juridica superioara.

Dar pentru a nu înlocui "domnia legii" cu "domnia reglementarii administrative autonome", Adunarea constituanta si-a luat unele masuri de contracarare. Astfel, în primul rând ea a subordonat unor conditii restrictive exercitiul delegarii legislative iar, în al doilea rând, a stipulat ca singura autoritate legislativa este Parlamentul.

2. Clasificarea hotarârilor normative ale Guvernului

Dupa obiectul lor reglementare hotarârile Guvernului se pot clasifica:

a) Hotarâri care sunt emise la initiativa legii, prin care se stabilesc reguli juridice de organizare a aplicarii legii si de punere a ei în executare. Aceste hotarâri nu pot crea obligatii noi si nici sa stabileasca raporturi neprevazute în lege. Aceste hotarâri mai sunt denumite complementare, deoarece însusi textul legii cere elaborarea unui act administrativ normativ de detaliere a normei cadru din lege.

b) Hotarârile pot fi si spontane, atunci când Guvernul dezvolta reguli cuprinse în lege din proprie initiativa fara sa i se ceara expres acest lucru.

De mentionat ca acest tip de hotarâri ale Guvernului pot sa aiba drept temei chiar si o ordonanta a Guvernului. Astfel, H.G. nr. 543 din 24 iulie 1995 privind drepturile banesti ale salariatilor institutiilor publice si regiilor autonome cu specific deosebit pe perioada delegarii, detasarii si deplasarii în cadrul localitatii, în interesul serviciului a fost emisa de Guvern în temeiul art. 4 din Ordonanta Guvernului nr. 63/1994 privind actualizarea unor normative de cheltuieli pentru autoritatile si institutiile publice.

c) Hotarârile autonome care reglementeaza primar raporturi juridice în diferite domenii, nerezervate legii sau care nu au facut obiectul unei reglementari prin lege.

d) Hotarâri prin care se aproba regulamente, instructiuni, norme metodologice. În acest caz, regulamentele pot fi elaborate de Guvern, ministere sau alte organe de specialitate sau autoritati publice centrale, iar odata cu adoptarea lor pe aceasta cale, dobândesc caracterul si forta juridica a hotarârilor cu caracter normativ ale Guvernului.

Guvernul poate aproba prin hotarâre, instructiuni elaborate de ministere. Astfel, în art. 38 din Ordonanta Guvernului nr. 70/1994 s-a cerut ca la propunerea Ministerului de Finante, Guvernul sa aprobe Instructiunile privind metodologia de calcul si formularistica corespunzatoare referitoare la impozitul pe profit, lucru care s-a si facut prin Hotarârea Guvernului nr. 974/1994.

3. Conditii de valabilitate ale hotarârilor de Guvern

1. Asa cum am aratat, hotarârea poate fi emisa de Guvern numai în limitele competentei conferite de Constitutie si de lege.

Guvernul nu poate interveni normativ în domeniile rezervate legii sau în care raporturile sociale au fost deja reglementate printr-o lege. Este cert ca prin hotarâre de Guvern nu pot fi reglementate raporturi juridice din domeniul dreptului penal, nu se pot stabili competente vreunei instante, tot asa cum nu se pot institui jurisdictii speciale.

Materiile rezervate legii sunt interzise interventiei puterii executive prin hotarâri autonome, nu însa si celor complementare, la initiativa legii (de exemplu în domeniul învatamântului, privind raporturile de munca, sindicatele si protectia sociala).

Ori de câte ori, puterea executiva, în lipsa legii, va încerca sa statueze în domeniile rezervate legii, va da nastere unor hotarâri neconstitutionale si vadit ilegale, care vor putea fi supuse controlului instantelor judecatoresti. Aceasta regula se impune cu atât mai mult cu cât este de principiu ca puterea legislativa, nu poate sa-si delege puterile sale, nici prin lege organica si nici prin lege ordinara, în afara exceptiilor limitativ prevazute în art. 114 din Constitutie, atributiile sale de legiferare în nici un domeniu.

2. De aici consecinta ca hotarârea trebuie sa fie conforma, în ceea ce priveste continutul ei, cu Constitutia si cu dispozitiile legale în vigoare. Legea "este masura autoritatii regulamentare"[17]. Practic legile instituie limitele juridice ale puterii normative ale executivului. Aceasta limitare îsi are explicatia în principiul superioritatii ierarhice a legii asupra oricarui act normativ al puterii executive. O forma de limitare a puterii normative a executivului ar putea consta si în interventia puterii legiuitoare într-un domeniu nerezervat ei, situatie care împiedica Guvernul de a mai interveni pe cale autonoma, printr-o hotarâre, iar în cazul în care acel domeniu pâna la acea data era reglementat prin hotarâre, aceasta este abrogata (fie expres, fie tacit).

Chiar si atunci când legea invita Guvernul sa elaboreze o hotarâre complimentara, aceasta împrejurare nu îi atribuie o putere mai larga, decât cea care îi revine pe baza Constitutiei, ci dimpotriva, este de natura sa-i limiteze exercitiul puterii normative la un obiect determinat.

Prin hotarârile normative nu se poate deroga sau adauga la lege, nu se poate interveni în domeniul legilor ordinare sau organice, iar o hotarâre care prevede masuri neprevazute de lege, este valabila, numai atâta timp "cât nu contrazice litera sau spiritul legii".

Cu atât mai mult, prin hotarâre normativa a Guvernului nu se poate modifica legea. Cu toate acestea, în practica, interventia Guvernului "în organizarea si executarea legii" poate sa aiba drept rezultat, fie prin "detalierea" pe care o face, fie prin continutul dispozitiilor pe care le cuprinde, vadit contrare vointei legiuitorului, modificarea implicita a legii. Aceasta este o încalcare flagranta a principiului suprematiei legii. De exemplu, în art. 1 din Hotarârea Guvernului nr. 105/10 aprilie 1997 se prevede expres ca, începând cu anul 1997, valoarea de intrare a mijloacelor fixe, prevazuta la art. 3 alin. 2 din Legea nr. 15/1994 privind amortizarea capitalului imobilizat în active corporale si necorporale, se majoreaza de la 200.000 lei la 1.000.000 lei. Aceasta modificare în nici un caz nu se putea face prin hotarârea Guvernului, cu numai printr-un act juridic de aceeasi valoare juridica, ca legea.

3. Ca orice act administrativ normativ, hotarârea trebuie sa fie elaborata si emisa în forma si procedura prevazuta de lege.

Actele normative ale Guvernului îmbraca indiscutabil forma scrisa, fiind o conditie de valabilitate ce decurge din faptul ca obligativitatea publicarii lor este prevazuta de Constitutie si de lege.

Propunerea, elaborarea, avizarea si prezentarea propunerilor de acte administrative normative presupune parcurgerea unor etape, fara de care acestea nu ar putea ajunge în faza finala a publicarii, conform metodologiei cadru aprobate.

Aceste norme metodologice se adreseaza organelor administrative chemate sa elaboreze acte administrative normative, respectiv ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale (aflate în subordinea Guvernului ori a ministerelor, fie functionând ca autoritati administrative autonome). Prefecturile, Consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti au dreptul sa faca propuneri de acte normative Guvernului, dar numai prin intermediul Ministerului Administratiei si Internelor.

Hotarârea trebuie semnata de primul-ministru. Tot asa contrasemnatura ministrilor care, au obligatia punerii în executare a hotarârilor - art. 107 alin. 4 din Constitutie - nu este o simpla conditie ce tine de forma actului, ci constituie o conditie de valabilitate a însasi actului normativ (art. 27 alin. 3 din Legea nr. 90/2001). Contrasemnatura are semnificatia delimitarii competentei în executarea hotarârii si deplinei responsabilitati pentru executarea actului. Lipsa semnaturii ministrilor de resort are aceeasi consecinta ca si lipsa semnaturii primului-ministru, respectiv actul este ilegal, nevalabil, ceea ce atrage dupa sine anularea sau revocarea lui, iar în cazul nepublicarii inexistenta sa.

Potrivit art. 102 alin. 3 din Constitutie, Guvernul, este alcatuit din prim-ministru, ministri si alti membrii stabiliti prin lege organica. În literatura juridica s-a aratat ca atâta timp cât hotarârea (ordonanta) este initiata si pusa în executare de secretarul de stat acesta poate contrasemna hotarârea desi nu are "titlu" de ministru[18].

Secretarii de stat sau conducatorii unor institutii centrale autonome, care nu figureaza pe lista membrilor de Guvern, supusa de primul-ministru Parlamentului, (art. 86 si 87 din Constitutie), nu pot lua parte la deliberarile Guvernului, când se adopta hotarâri si, deci nu pot nici contrasemna.

Dupa semnare si contrasemnare hotarârea se transmite spre publicare la Monitorul Oficial prin grija Secretariatului General al Guvernului. Publicarea, în acest caz, apare ca o conditie procedurala posterioara, dar obligatorie, asa cum pretinde art. 27 alin. 3 din Legea nr. 90/2001 si Constitutia în art. 108 alin. 4. Nepublicarea atrage dupa sine inexistenta actului administrativ normativ. Publicarea actului normativ constituie regula. Constitutia României în art. 107 alin. 4 prevede o exceptie, si anume hotarârile care au caracter militar se comunica numai institutiilor interesate (art. 27 alin. 2 din Legea nr. 90/2001).

De regula, data publicarii înseamna si intrarea lor în vigoare, daca nu se prevede în cuprinsul actelor normative o data ulterioara, necesara pregatirii punerii în aplicare a masurilor ce le presupun.

O hotarâre de Guvern nu poate avea o forta retroactiva, chiar daca acest lucru ar fi prevazut în mod expres. Art. 15 alin. 2 din Constitutie interzice categoric retroactivitatea oricarui act normativ, indiferent de natura sa, mai putin a legii penale si contraventionale mai favorabile. Nici un argument de fapt sau de drept nu poate sta la baza vreunei încercari de a sustine producerea de efecte juridice cu caracter retroactiv. Spre deosebire, în perioada interbelica s-a considerat ca, fiind emis de organul administrativ pentru a pune în aplicare legile, regulamentul retroactiveaza pâna la data intrarii în vigoare a legii pe care o dezvolta.

În literatura juridica se arata ca actele administrative normative interpretative, care emana de la acelasi organ care a emis actul interpretat, au efect retroactiv de la data aplicarii actului interpretat. Multitudinea de precizari, instructiuni sau norme metodologice de aplicare, care intervin în practica noastra de stat, de multe ori adaugând sau contravenind unei hotarâri anterioare, cuprind riscul ca, sub pretextul interpretarii, sa se stabileasca o data anterioara de intrare în vigoare si astfel sa se aduca grave atingeri drepturilor câstigate în mod legal de administrati.

4. Hotarârile emise de Guvern, au putere obligatorie atâta timp cât nu contravin vreunui text de lege sau Constitutiei, pe toata durata de timp cât sunt în vigoare.

5. Anularea hotarârii Guvernului nu poate fi pronuntata de instantele de contencios administrativ sesizate cu verificarea legalitatii actului. Controlul de legalitate a hotarârii Guvernului (include si controlul de constitutionalitate) se poate face numai pe calea exceptiei de ilegalitate.

Hotarârea, ca act de drept public, se bucura de prezumtia de    legalitate, care însa este relativa, deci poate fi rasturnata de organul competent, prin anularea sau constatarea nulitatii absolute a actului administrativ normativ, ceea ce îl lipseste de efecte juridice din momentul constatarii, de regula cu caracter retroactiv, desi consecintele lui materiale sunt o realitate care nu poate fi înlaturate pur si simplu. Hotarârea se bucura de prezumtia de legalitate, ceea ce înseamna ca este executorie înca din momentul intrarii ei în vigoare. Dar, pot fi si hotarâri care sa nu prezinte nici cel putin aparenta de legalitate, încalcarea legii fiind atât de evidenta încât prezumtia de legalitate este înlaturata, astfel încât nici nu se mai pune problema executarii lor. Acestea sunt hotarâri, asa numite inexistente, iar constatarea inexistentei lor poate fi facuta de orice instanta judecatoreasca, nu numai de contencios administrativ, chiar si de catre Curtea Constitutionala în cadrul dezbaterii unor sesizari privind neconstitutionalitate unor legi sau ordonante, de orice autoritate administrativa sau de orice persoana interesata. De altfel, legiuitorul constitutional a prevazut un caz de inexistenta a hotarârilor nepublicarea lor în art. 108 alin. 4 din Constitutie. Credem ca inexistenta unui act administrativ normativ poate fi atrasa nu numai de cazurile anume prevazute în Constitutie, ci si de alte situatii (de exemplu raportul social reglementat printr-o hotarâre a fost anterior deja reglementat printr-o lege, când nu este definit actul respectiv ca hotarâre).

Hotarârile Guvernului pot sa-si înceteze efectele juridice prin abrogare, expresa sau tacita, ca o expresie a principiului revocabilitatii actelor administrative, care în cazul actelor normative au un caracter absolut, atât pe motiv de ilegalitate cât si pe motiv de inoportunitate (când situatiile pentru care actul a fost emis s-au schimbat). Hotarârea poate fi abrogata si prin vointa organului legiuitor, deci prin lege.

Guvernul, ca organ emitent poate nu numai sa revoce actul, ci si sa-l modifice. Hotarârea poate fi modificata, în continutul ei si prin reglementarea ulterioara, diferita, a unor raporturi sociale prin lege. Atât revocarea, cât si modificarea hotarârii trebuie sa se faca cu respectarea regulilor de forma prevazute de H.G nr. 555/2001, conform principiului contrarius actus. Ca atare, în cazul revocarii sau modificarii se vor cere si avizele organelor competente.

Suspendarea temporara a unui act administrativ normativ se poate face, în principiu, atât de organul emitent (practica înca nu cunoaste o astfel de situatie) cât si de instanta de judecata, în baza art. 9 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, având în vedere motive justificate de ilegalitate cât si de inoportunitate.

Interventia unor fapte juridice materiale, de regula, nu duce la încetarea efectelor juridice ale actelor administrative normative ale Guvernului, singura exceptie admisa reprezentând-o hotarârile cu caracter temporar, ale caror efecte înceteaza prin simpla împlinire a termenului.

Pentru a se asigura aplicarea hotarârilor, fie legea, fie chiar hotarârea, preia din lege sau, de sine statator, stabileste diferite sanctiuni. În virtutea dispozitiilor constitutionale este inadmisibil ca prin hotarâre sa se stabileasca sanctiuni penale, deoarece aceasta competenta apartine numai legii organice (art. 73 lit. f din Constitutie). Aceste sanctiuni, în general, reflecta natura si materia în care a fost emisa hotarârea (fiscala, materiala, disciplinara, etc.). Atunci când hotarârea nu prevede astfel de sanctiuni, încalcarea unora dintre prevederi poate atrage aplicarea unor sanctiuni prevazute în lege, ordonanta sau în alte acte normative de rang egal, chiar fara sa se faca trimitere expresa la acestea, în masura în care încalcarea se regaseste în acel act normativ (aceasta mai ales în domeniul controlului financiar, fiscal, etc.). În general, sanctiunea administrativa a contraventiei, prin amenda, este reglementata prin hotarâre, si acolo unde legiuitorul crede de cuviinta însotita de confiscare. Prin hotarâre de Guvern nu se poate prevedea închisoarea contraventionala, iar amenda nu se poate transforma într-o astfel de sanctiune în caz de insolvabilitate.

ORDONANŢELE GUVERNULUI

[19], cu modificarile ulterioare

Raspunderea Guvernului este una politica si juridica.

a) Raspunderea politica

Ca urmare a votului de încredere acordat Guvernului de Parlament, cu prilejul învestiturii, acesta are o raspundere politica numai în fata Camerelor. La rândul lui, fiecare membru al Guvernului, raspunde politic în mod solidar cu ceilalti membri pentru activitatea Guvernului si pentru actele acestuia (art. 31 din Legea nr. 90/2001).

Atât Guvernul cât si fiecare dintre membrii sai sunt obligati sa raspunda la întrebarile sau la interpelarile formulate de deputati sau senatori, în termen de cel mult 15 zile de la primirea lor. Informatiile si documentele cerute vor fi puse la dispozitia Parlamentului în cel mult 30 de zile de la primirea solicitarii.

Raspunderea politica a Guvernului consta în demiterea sa, fie prin retragerea încrederii acordate prin adoptarea unei motiuni de cenzura cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, în conditiile art. 113 din Constitutie, fie în urma angajarii raspunderii în conditiile art. 114 din Constitutie. Guvernul poate sa-si angajeze raspunderea, în fata Camerelor, reunite pentru un program, declaratie de politica generala, proiect de lege. Daca în termen de 3 zile de la aceasta prezentare se va depune o motiune de cenzura, care este votata în conditiile art. 113 din Constitutie, Guvernul este demis.

b).Raspunderea juridica

Pe lânga raspunderea politica membrii Guvernului pot raspunde si civil, contraventional, disciplinar sau penal, dupa caz, potrivit dreptului comun din aceste materii. Membrii Guvernului raspund penal pentru faptele savârsite în exercitiul functiei lor, de la data depunerii juramântului si pâna la încetarea functiei, iar pentru savârsirea altor infractiuni, în afara exercitiului functiei lor, raspund potrivit dreptului comun. Raspunderea penala este personala si ea priveste pe fiecare ministru în exercitiul functiei, fie în afara atributiilor de demnitar (art. 32 din Legea nr. 90/2001).

Constituie infractiuni în exercitiul functiei si se pedepsesc cu închisoarea de la 2 la 12 ani urmatoarele lapte (art. 8 alin. 7):

a) împiedicarea, prin amenintare, violenta ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitarii cu buna-credinta a drepturilor si libertatilor vreunui cetatean;

b) prezentarea, cu rea-credinta, a unor date inexacte Parlamentului sau Presedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde savârsirea unor fapte de natura sa aduca atingere intereselor statului.

Tentativa la infractiunile prevazute în art. 8 alin. 1 se pedepseste.

De asemenea constituie infractiune si se pedepseste cu închisoare de la 6 luni la 3 ani, urmatoarele fapte savârsite de catre un membru al Guvernului (art. 8 alin. 2):

[20]) au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savârsite în exercitiul functiei lor. Atât Comisia permanenta a Camerelor, cât si comisia speciala de pe lânga Presedintele României, practic joaca rolul unei camere de acuzare, si aceasta cu atât mai mult cu cât comisia speciala prezinta un raport Presedintelui privind urmarirea penala sau clasarea sesizarii. În atare situatie sesizarea ar trebui sa se faca direct la Înalta Curte de Casatie de Justitie si nu la Parchet.

Urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savârsite în exercitiul functiei lor, potrivit art. 116 din Legea nr. 115/1999, se efectueaza de catre Parchetul National Anticoruptie, iar judecarea acestora, este de competenta Înalta Curte de Casatie si Justitie.

În cazul în care s-a cerut urmarirea penala împotriva unui membru al Guvernului, Presedintele României poate dispune suspendarea acestuia din functie, iar în cazul trimiterii în judecata suspendarea va fi obligatorie.