Ministerele si celelalte organe centrale ale administratiei publice

Organele de ramura se caracterizeaza prin faptul ca īsi exercita competenta īntr-un singur sector de activitate (de exemplu, Ministerul Apararii Nationale). Organele de domeniu īsi extind competenta la mai multe sectoare de activitate, dar desfasoara activitati, īn special, de īndrumare, coordonare si control interesānd competenta acelor organe, fie cu competenta generala, fie de specialitate ale administratiei publice (Institutul National de Statistica culege, recenzeaza, prelucreaza, analizeaza si difuzeaza date interesānd atāt organele cu competenta general& 545b17f #259; ale administratiei publice, cāt si cele de specialitate). Deoarece aceasta ultima categorie de organe desfasoara activitati interesānd mai multe ramuri de activitate ale administratiei publice, ele mai sunt definite ca "organe interministeriale", denumire care nu reflecta incidenta lor īn cadrul unitatilor administrativ-teritoriale, nici īmprejurarea ca unele dintre ele presteaza activitati legate de exercitarea atributiilor unor organe cu competenta general& 545b17f #259;.

Distinctia īntre organele denumite "de ramura" si cele "de domeniu" nu este īntotdeauna usor de facut, deoarece unele organe ale administratiei publice, pe lānga activitatea pe care o desfasoara īntr-o anumita ramura, coordoneaza sau sprijina sub anumite aspecte si activitatea altor organe de specialitate (Ministerul Finantelor Publice). Ca atare, clasificarea organelor de specialitate ale administratiei publice īn: a) organe de ramura si b) organe de domeniu, se cere completata cu īnca o categorie si anume c) aceea a organelor de specialitate ale administratiei publice cu o dubla natura, de ramura si de domeniu[2].

2) Clasificarea organelor centrale de specialitate ale administratiei publice īn: ministere, alte organe de specialitate īn subordinea Guvernului, organe de specialitate īn subordinea ministerelor.

Aceasta clasificare este cuprinsa īn art. 116 alin. 1 si 2 si art. 117 alin. 1,2 si 3 ale Constitutiei.

a) Ministerele si alte organe de specialitate īn subordinea Guvernului

Atāt īnainte, cāt si dupa cel de al doilea razboi mondial, īn Romānia a existat tendinta de proliferare a ministerelor si a altor organe centrale de specialitate ale administratiei de stat, este adevarat ca uneori datorita dezvoltarii unor activitati economice, culturale, sociale si administrative specifice, dar alteori generata de preocuparea de a satisface o anume clientela politica[3].

Īncercānd sa limiteze, oarecum, aceasta preocupare, Constitutia din 1923 a prevazut ca "departamentele ministeriale si subsecretariatele de stat nu se pot īnfiinta si desfiinta decāt prin lege". Aceasta regula, a fost reluata atāt īn Constitutia din 1938 cāt si de constitutiile adoptate īn timpul regimului comunist.

Reluānd prevederile din art. 93 din Constitutia din 1923, Constitutia din 1991, a prevazut ca pentru organizarea Guvernului este necesara o lege organica - art. 73 lit. d, iar īn art. 102 a precizat ca "Guvernul este alcatuit din prim-ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica". Īn art. 117 alin. 1 se adauga ca ministerele se īnfiinteaza si functioneaza potrivit legii.

Īn lumina dispozitiilor constitutionale, desprindem ca, īntrucāt structura generala de organizare si principiile fundamentale de functionare a Guvernului trebuie sa formeze obiectul unei legi organice, reglementarea prin hotarāri sau ordonante, fie ele de urgenta, a structurii Guvernului Romāniei si a aparatului sau de lucru contravenind Constitutiei[4].

De observat ca, īn Constitutie nu se prevede ca ministerele se organizeaza prin lege, ci doar ca ele se organizeaza potrivit legii. Aceasta īnseamna ca numai cadrul general de organizare si functionare a ministerelor trebuie sa fie stabilit prin lege, urmānd ca organizarea concreta, a fiecarui minister sa poata forma obiectul unor acte normative subordonate legii. Exista ministere, care sunt organizate prin legi speciale adoptate dupa intrarea īn vigoare a Constitutiei din 1991, dar altele formeaza obiectul unor ordonante sau hotarāri guvernamentale, fara ca, prin lege, sa se fi stabilit cadrul general de organizare si functionare a lor[5].

Ministerele sunt organe de specialitate ale administratiei publice centrale care realizeaza politica guvernamentala īn domeniile de activitate ale acestora.

Potrivit    art. 117 alin. 1 al Constitutiei, ministerele ca organe ale administratiei publice se caracterizeaza prin faptul ca sunt organizate si functioneaza potrivit legii, ceea ce īnseamna ca structura si regulile de baza ale desfasurarii activitatii lor trebuie sa fie stabilite prin lege. Acest lucru s-a facut prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romāniei si a ministerelor.

Potrivit art. 116 alin. 1 din Constitutie, o alta caracteristica a ministerelor este ca ele sunt organizate numai īn subordinea Guvernului. Prin urmare, īn sensul Constitutiei noastre nu pot fi īnfiintate ministere autonome[6].

Ministerele se mai caracterizeaza prin faptul ca sunt organe unipersonale avānd īn fruntea lor un ministru.

Īn prezent, componenta Guvernului este stabilita prin Hotarārea Parlamentului pentru acordarea īncrederii Guvernului nr. 39 din 28 decembrie 2000 , modificata si completata prin Hotarārea Parlamentului nr. 16/ 2003 .

Acest procedeu contravine dispozitiilor art. 102 alin. 3 din Constitutie, potrivit carora lista membrilor Guvernului se face prin lege organica. Aceasta īnseamna ca, desi art. 117 alin. 1 din Constitutie prevede ca ministerele se īnfiinteaza prin lege, īn realitate o asemenea lege nu poate īnfiinta alte ministere decāt cele ale caror conducatori sunt specificati īn legea organica de organizare a Guvernului[9].

Aceeasi situatie exista si īn privinta acelor organe de specialitate care, desi nu poarta titulatura de "ministere", fac parte din Guvern. Potrivit art. 102 alin. 3 si conducatorii acestor organe de specialitate trebuie sa fie specificati prin lege organica. Guvernul, cu avizul Curtii de Conturi, poate īnfiinta organe de specialitate īn subordinea lui, deci si organe ale caror conducatori fac parte din componenta Guvernului, cu conditia ca o lege sa-i recunoasca aceasta competenta. Concluzia ce se impune este ca dispozitia art. 116 alin. 2, potrivit careia Guvernul, daca o lege īi recunoaste aceasta competenta, cu avizul Curtii de Conturi, poate īnfiinta organe de specialitate īn subordinea sa, nu este aplicabila īn cazul acelor organe de specialitate ale administratiei publice, ale caror conducatori fac parte din componenta Guvernului. Dimpotriva, īn conditiile articolului citat al Constitutiei, Guvernul va putea forma organe de specialitate, īn subordinea sa, ori de cāte ori conducatorii acestora nu fac parte din componenta Guvernului[10].

Desi, Constitutia din 1991 a considerat necesar ca īnfiintarea unor organe de specialitate īn subordinea Guvernului sa se faca doar cu avizul Curtii de Conturi cu de o īmputernicire conferita prin lege, numarul acestor organe este deosebit de mare, indiferent de denumirea purtata. Astfel, avem "agentii", "comisii" "secretariate de stat", "oficii", "birouri", "institute" sau chiar "administratii". Īn ceea ce priveste conducatorii acestor organe, desi sunt asimilati cu secretarii de stat, ei poarta de asemenea titluri diferite (secretari de stat, presedinti, directori, etc.).

Deoarece Constitutia, īn art. 109 alin. 1, a prevazut ca, Guvernul si membrii sai, raspund din punct de vedere politic īn fata Parlamentului, īntr-o opinie exprimata īn literatura noastra juridica, conducatorii organelor centrale de specialitate care nu fac parte din Guvern, desi īi sunt subordonati, nu sunt supusi raspunderii politice īn fata Parlamentului[11].

Acest punct de vedere nu este īmpartasit īntr-o alta opinie[12].

Astfel, īn art. 116 al Constitutiei s-a stabilit ca, īn subordinea Guvernului, pot fi constituite si alte organe de specialitate decāt ministerele. Conducatorii acestor organe vor putea face parte sau nu din Guvern, dar ei toti sunt functionari politici subordonati Guvernului. De aceea, atunci cānd Guvernul este demis, mandatul lor īnceteaza. Īn aceste conditii, nu se poate spune ca ei nu sunt raspunzatori din punct de vedere politic īn fata Parlamentului. Altfel s-ar ajunge la concluzia ca, īn cazul adoptarii unei motiuni de cenzura īmpotriva Guvernului de catre Parlament, numai membri propriu-zisi ai Guvernului ar trebui socotiti demisi, īn timp ce ceilalti conducatori ai organelor de specialitate din subordinea acestuia ar ramāne īn functie. O asemenea situatie ar fi incompatibila cu spiritul Constitutiei, cu atāt mai mult cu cāt, unele dintre aceste organe de specialitate din subordinea Guvernului, dar care nu fac parte din componenta acestuia, desfasoara activitati substantiale īn procesul de definire si punere īn executare a programului lui politic, cum sunt: Agentia Nationala de Privatizare, Agentia Romāna de Dezvoltare, Comisia Nationala de Prognoza, Secretariatul de Stat pentru Culte[13], etc.

b) Organele de specialitate constituite īn subordinea ministerelor

Nu numai Guvernul, ci si ministerele pot īnfiinta, cu avizul Curtii de Conturi, organe de specialitate īn subordinea lor, daca legea le recunoaste aceasta competenta (art. 117 alin. 2). Avizul, astfel solicitat are un caracter conform, facānd parte din formele procedurale prealabile necesare emiterii unui act administrativ.

Organele de specialitate constituite īn subordinea ministerelor, nu pot fi identificate cu serviciile publice descentralizate ale organelor de specialitate ale administratiei publice. Serviciile publice descentralizate care iau forma unor organe de specialitate ale administratiei publice, tocmai pentru ca functioneaza pe baza principiului descentralizarii, nu sunt prinse īntr-o subordonarea ierarhica stricta fata de ministere si sunt conduse pe plan local de prefect. Ele nu pot fi confundate cu organele strict subordonate ierarhic, integrate direct īntr-o forma sau alta īn structura ministerelor. Astfel, de exemplu, inspectiile teritoriale īn constructii sunt servicii descentralizate ale Ministerului Lucrarilor Publice, Transporturilor si Locuintei (īn prezent A.N.C). La fel Directiile Sanitare Judetene, Oficiile Judetene pentru Tineret si Sport, Agentiile de protectie a mediului, Inspectoratele scolare, aferente unor ministere. Pe de alta parte Institutul de Cercetari īn Constructii si Economia Constructiilor (ICCEC) nu are caracterul unui serviciu public descentralizat, ci este un organ de specialitate al administratiei publice strict si direct subordonat din punct de vedere ierarhic acestui minister.

Ca urmare a acestei distinctii, va trebui sa se considere ca, avizul Curtii de Conturi, cerut de art. 117 alin. 2 al Constitutiei, nu este necesar pentru īnfiintarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor, dar el va fi necesar pentru īnfiintarea unor organe specializate ale administratiei publice īn structurile centralizate ale ministerelor. De asemenea, pentru ca un minister sa poata īnfiinta un serviciu public descentralizat nu va fi neaparat necesar ca aceasta competenta sa-i fie recunoscuta prin lege.