ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ

[1], explicabil, o data ce, autoritatile administratiei publice au si menirea sa organizeze servicii publice administrative diverse, care, la rândul lor, trebuie sa satisfaca si sa raspunda nevoilor multiple ce exprima interesul general. În literatura juridica se explica în ce masura autoritatile administrative adapteaza structurii lor organizatorice caracterul si natura serviciilor publice pe care le organizeaza .

[3]. Prin Legea nr. 2/1968 pentru organizarea administrativa a teritoriului României s-a revenit oarecum la trecut, prin organizarea teritoriului în judete, municipii, orase si comune. Art. 4 alin. 3 din Constitutia României din 1991 revizuita consfinteste faptul ca teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orase si judete, iar în conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii.

[5], caracterizate printr-o componenta teritoriala sau teritoriu administrativ (suprafata delimitata prin lege) si o componenta demografica, socio-economica, denumita simplu colectivitate locala (colectivitate teritoriala în literatura juridica franceza), prin care se întelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritoriala .

[10]. Prin urmare, autoritatile administratiei publice judetene, pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri la initierea si realizarea unor programe de dezvoltare regionala, binenteles numai în cadrul conferit de lege. În cadrul cooperarii transfrontaliere pot fi create si pe teritoriul României organisme care sa aiba, potrivit dreptului intern, personalitate juridica fara însa sa dobândeasca competente administrativ-teritoriale (art. 13 alin. 3 din Legea nr. 215/2001).

[21]. Acestea sunt serviciile publice care prin prisma continutului notiunii prezinta un caracter special si se preteaza la o organizare speciala si independenta (de exemplu, transporturile pe caile ferate, aprovizionarea unui oras cu curent electric, etc.). Astfel de servicii publice speciale putem gasi atât printre serviciile publice nationale cât si printre cele regionale, locale si profesionale , sau, astazi, de exemplu, zonele libere, circumscriptiile Curtilor de Apel, s.a.m.d..

Folosind conceptul de competenta ca si criteriu de clasificare, distingem dupa competenta materiala, autoritati publice cu o competenta generala, în orice domeniu de activitate (Guvern, consilii locale) sau o competenta de specialitate ce se exercita într-o anumita ramura sau domeniu de activitate (ministere, alte organe de specialitate subordonate Guvernului, autoritati administrative autonome, servicii descentralizate), iar dupa competenta teritoriala, întâlnim autoritati cu o competenta teritoriala centrala, ce se extinde asupra întregului teritoriu (Guvern, ministere, ale organe de specialitate), o competenta teritoriala locala, când competenta se refera la întinderea unei unitati administrativ-teritoriale (judet, oras, comuna) si o competenta teritoriala a organelor specializate, regionala sau locala, ce revine pe anumite parti a teritoriului serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale altor organe centrale .

Autoritatile centrale sunt, acele organe ale statului, care îsi exercita competenta asupra întregului teritoriu al statului, si nu numai în limitele uneia sau a câtorva din unitatile administrativ-teritoriale ale acestuia. Din aceasta categorie fac parte: Guvernul, ministerele, alte organe de specialitate ce se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau a autoritatilor autonome), abilitate de Constitutie si de legi sa ia masuri obligatorii pe tot cuprinsul tarii. Calificarea acestor organe ca "centrale" poate aparea criticabila, în masura în care ea face trimitere exclusiv la pozitia geografica a sediului lor principal, iar nu si la sfera teritoriala în care-si exercita competenta. De aceea, utilizarea sintagmei de "organe nationale" pentru desemnarea asa-ziselor organe centrale ar putea fi socotita mai potrivita, caci ea urmareste sa sublinieze raportul existent între tot si parte[24].

Autoritatile locale spre deosebire de notiunea de autoritati centrale desemneaza, în spiritul Constitutiei, acele organe care sunt constituite si functioneaza în judete sau diferite unitati administrative subordonate judetelor (comune, orase si municipii), precum si în cele asimilate judetelor (municipiul Bucuresti). Acesta este cel putin sensul dat cuvântului "local" de sectiunea a 2-a a capitolului V din titlul III al Constitutiei din 1991, unde prin sintagma "administratia publica locala" se desemneaza totalitatea organelor administrative ale judetelor, comunelor, oraselor si municipiilor. Nu este mai putin adevarat ca legiuitorul constituant în utilizarea cuvântului "local" nu este consecvent, deoarece dupa cum se poate observa, în articolul 121, numai organele colegiale autonome de conducere ale administratiei publice din comune si orase sunt denumite "consilii locale", în timp ce în cazul judetelor, art. 122 vorbeste de "consilii judetene", ca si cum sectiunea nu se refera la administratia publica locala.

Constitutia din 1991, nici chiar revizuita nu vorbeste de autoritati regionale, multumindu-se doar sa enumere judetele, comunele, orasele si municipiile ca unitati administrativ-teritoriale. Cu toate acestea, în realitate, legislatiei noastre nu îi este straina si împartirea în regiuni sau circumscriptii. Astfel, traditional, la noi în tara organele constituite si functionând în circumscriptii mai întinse decât judetele au fost calificate ca regionale. Acesta este si cazul asa-ziselor "regionale de cai ferate" etc. Sau, în acelasi context, în prezent, se poate discuta despre organizarea si functionarea Centrului Regional pentru Prevenirea si Combaterea Infractionalitatii Transfrontaliere (SECI) la Bucuresti . Legislatia noastra nu întotdeauna recurge la notiunea de "regiune" pentru a desemna unitatile teritoriale mai întinse decât judetele. Acesta este, cazul Legii nr. 92/1992, care vorbeste de "circumscriptiile Curtilor de Apel".

Erast Diti Tarangul tinând seama de sfera teritoriala în care autoritatile administrative îsi desfasurau activitatea, le clasifica în centrale, locale, regionale si speciale[26]. În ceea ce priveste autoritatile administrative speciale, este de apreciat nu pot însa avea drept unic criteriu de clasificare raza teritoriala, bunaoara asa cum este în cazul "zonelor libere" .

În organizarea administrativa mai întâlnim si autoritati administrative individuale (primarul) si colegiale (deliberative sau consultative - cum ar fi comisia judeteana consultativa sau comitetul operativ-consultativ - art. 145-148 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala).

[28], de organizare ale autoritatilor administrative locale si regionale.

În masura în care se cunoaste modul de organizare si functionare a autoritatilor administratiei publice centrale si locale, a raporturilor dintre acestea se poate întelege si modul în care se desfasoara controlul administrativ. În general, nu se poate spune ca un stat este supus numai unui singur regim administrativ, centralizat sau descentralizat. Elementele specifice diferitelor regimuri se întrepatrund, sau fac loc unor elemente caracteristice pentru regimuri intermediare, cum sunt deconcentrarea si tutela administrativa[29].

Regimul de centralizare administrativa decurge din caracterul unitar si suveran al statului si se caracterizeaza prin aceea ca este organizat pe structura autoritatilor administratiei publice centrale - Guvern, ministere, alte organe de specialitate, la care se alatura institutia prefectului, serviciile publice si functioneaza în baza principiului subordonarii ierarhice, atât la nivel central, cât si local[30]. Caracteristic este controlul ierarhic, care îi confera superiorului drepturi considerabile, de a aproba, de a suspenda, de a anula si de a reforma actele organelor inferioare, atât pentru motive de legalitate cât si pentru motive de oportunitate . Astfel, potrivit art. 28 alin. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului României, acesta, în cadrul controlului ierarhic poate anula orice act administrativ emis de un organ din subordinea sa, pe motiv de ilegalitate sau de inoportunitate.

Din dispozitiile Constitutiei din 1991 rezulta ca, atât în plan organizatoric, cât si în plan functional, exista un regim centralizat administrativ, mai ales la nivelul puterii executive a statului (Guvern, ministere, prefect), dar aceasta constatare nu este valabila pentru întreaga administratie publica.

Prin centralizare, spun autorii francezi Jean Rivero si Jean Waline, o vointa unica, plecând din centrul statului, se transmite pâna în cele mai îndepartate extremitati ale tarii. În dreptul francez, centralizarea este vazuta, pe de o parte, ca o solutie la problemele raporturilor între stat si colectivitatile locale si, pe de alta parte, ca o metoda de organizare a administratiei de stat[32].

În acest sistem, nevoile colectivitatilor locale îsi pierd identitatea si se pierd în fuziunea cu interesul national.

Regimul de descentralizare administrativa se caracterizeaza prin faptul ca rezolvarea problemelor de interes local sau judetean sunt date în competenta unor autoritati si functionari publici alesi de locuitorii orasului sau judetului (consilieri judeteni, consilieri locali, primari), iar raporturile acestora cu autoritatile centrale se întemeiaza pe principiul respectarii "autonomiei locale", în absenta unui raport de subordonare. Constitutia României din 1991 revizuita declara, în art. 120, ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se întemeiaza pe trei principii: al descentralizarii, al autonomiei locale si cel al deconcentrarii serviciilor publice. Între autoritatile publice locale (deci pe orizontala) exista raporturi ce au la baza principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii între ele. Între administratia locala si cea judeteana nu exista raporturi de subordonare (art. 6 al. 2 din Legea nr. 215/2001).

Pornind de la constatarea ca în unitatile administrativ-teritoriale coexista autoritati ale administratiei publice locale si servicii publice ale statului[34], asa cum o vedea si literatura noastra juridica interbelica , descentralizarea este teritoriala sau pe servicii . Descentralizarea teritoriala are la baza calitatea de persoana juridica de drept public a unitatilor administrativ-teritoriale, precum si acordarea, prin lege, a unor competente proprii colectivitatilor teritoriale, a caror exercitare este conferita consiliilor locale si primarilor .

Descentralizarea serviciilor presupune organizarea si functionarea lor, independenta, cu patrimoniu si conducere proprie[38], deoarece acest sistem coexista cu cel al deconcentrarii administrative.

Profesorul Erast Diti Tarangul sustinea ca "descentralizarea administrativa este un mod de organizare administrativa în care servicii publice cu caracter regional, local sau special sunt girate de autoritati administrative care sunt în afara ierarhiei autoritatilor statului".[39]

Serviciile publice pot fi de interes national (de exemplu, radiodifuziunea) sau de interes local (de exemplu, gospodarirea comunala, transportul local, etc.). la rândul lor serviciile publice locale, organizate de consiliile locale sau judetene si functionând sub conducerea acestora, au un caracter descentralizat si deconcentrat.

Altfel se pune problema în cazul serviciilor publice organizate de ministere sau de alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, deoarece atâta timp cât acestea sunt conduse de prefect (art. 123 al. 2 din Constitutie) si, prin intermediul lui practic subordonate Guvernului, al carui reprezentant este în unitatea administrativ-teritoriala, nu vor putea fi privite cu adevarat ca servicii publice descentralizate. Însa, în masura în care conducatorii acestor servicii vor avea si un drept de decizie în numele competentei ce le-a fost conferita, deci un drept de decizie propriu, serviciile publice vor putea fi caracterizate ca fiind deconcentrate. Pe de alta parte de observat care acte emise de sefii acestor servicii si în ce situatii ramân supuse controlului administrativ ierarhic.

Un element specific descentralizarii administrative, axat pe actualul sistem constitutional, consta în imposibilitatea autoritatilor centrale de a anula actele (chiar si cele ilegale) ale autoritatilor locale autonome. De altfel, nici o autoritate a administratiei publice centrale - Guvern, minister - nu are competenta sa anuleze, modifice sau sa suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judetean sau primar, asa cum o poate face Guvernul cu un act emis de un minister sau de catre prefect, ori ministrul cu actul emis de conducatorul unui serviciu descentralizat al ministerului.

În dreptul francez, descentralizarea este privita ca un transfer, catre un agent local al statului, a puterii de decizie exercitata pâna atunci de un sef superior ierarhic[40].

Regimul de deconcentrare administrativa constituie un regim intermediar în administratia publica, care se situeaza între centralizarea administrativa si descentralizarea administrativa.

Faptul ca titularii puterii locale nu sunt alesi de electoratul local, ci sunt numiti de la centru o apropie de centralizare. Pe alta parte, ceea ce o apropie de descentralizare consta în faptul ca titularii puterii locale desi numiti la centru au competenta sa rezolve ei problemele sau unele din problemele locale fara sa le mai înainteze, în acest scop, sefului ierarhic. Totusi, în acest sistem, ei sunt supusi controlului superiorului si obligati sa se conformeze actelor sale, ordinelor si instructiunilor acestuia.

Deconcentrarea administrativa nu este altceva decât un corectiv al centralizarii administrative, fiind o varianta a sistemului administratiei centralizate, în care "reprezentantii locali ai autoritatilor centrale, adica sefii serviciilor exterioare, capata drepturi de decizie proprie".

Sistemul nostru constitutional, dupa revizuirea Constitutiei pare sa fi ales deconcentrarea ca principiu de legitimare a serviciilor publice ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si descentralizarea ca principiu ce legitimeaza autoritatile administratiei publice locale[41].

Regimul de tutela administrativa este o forma de control special, exercitat de autoritatile centrale (de regula, Guvern sau Ministerul Administratiei si de Interne, prefect) asupra autoritatilor administratiei publice locale, descentralizate, autonome si deconcentrate. De mentionat ca, tutela administrativa se deosebeste de controlul ierarhic superior, tocmai prin faptul ca se poate manifesta numai între autoritatile administrative între care nu exista raporturi de subordonare ierarhica, respectiv între un subiect din sfera puterii executive si altul din afara acestuia. "Acest control - arata profesorul Erast Diti Tarangul - trebuie sa fie de asa natura, încât sa îngradeasca si sa micsoreze autonomia administratiilor descentralizate, fara ca sa o desfiinteze". Acest control special, exercitat de autoritatea centrala asupra serviciilor descentralizate este denumit de autor, tutela administrativa sau control administrativ[42].

Profesorul Erast Diti Tarangul definea tutela administrativa din doua puncte de vedere:

În prezent, institutia tutelei administrative, în functie de legislatia care o reglementeaza, si-a mai pierdut sau si-a atenuat unele trasaturi clasice. Astfel, acest control presupune sa fie prevazut de lege, sa fie efectuat de organele autorizate, sa fie un control de legalitate, nu si de oportunitate, organul de control sa poata anula, suspenda sau aproba, fara sa se poata substitui sau modifica actul emis de organul supus tutelei administrative[45].

Desi acest tip de control special nu apare reglementat expres în Constitutia României din 1991 sau în Legea organica nr. 215/2001, totusi din continutul unor prevederi rezulta ca un astfel de control exista si se realizeaza. "Faptul ca legislatia în vigoare nu opereaza cu aceasta notiune - spune profesorul Antonie Iorgovan - nu poate constitui un argument stiintific pentru a nu fi utilizata"[46]. De exemplu, controlul efectuat de prefect în temeiul art. 135 din Legea nr. 215/2001, asupra legalitatii actelor administrative emise sau elaborate de consiliile locale, consiliile judetene, ale primarului sau presedintelui consiliului judetean, constituie o forma de manifestare a controlului de tutela administrativa.

În literatura juridica franceza se arata ca atât în regimul administrativ centralizat, cât si în cel descentralizat, se exercita un control administrativ de sus asupra activitatii administrative subordonate, dar formele si modalitatile de exercitare ale acestui control, sunt foarte diferite unele de altele, în functie de ceea ce caracterizeaza cele doua regimuri juridice. Daca regimului centralizat îi corespunde controlul ierarhic, regimului descentralizat îi corespunde controlul de tutela.

Fata de cele enuntate putem spune: în cadrul centralizarii, controlul ierarhic al organul superior poseda fata de actele organelor subordonate, cele mai largi puteri: actele pot sa fie reformate, anulate, nu numai pe motiv de ilegalitate, ci si pe motiv de inoportunitate[47]. Aceste puteri sunt totale, iar organele superioare le poseda de plin drept, fara sa fie necesar ca un text anume sa li le atribuie. Deconcentrarea poate doar sa atenueze aceste puteri. Controlul de tutela este exercitat de stat asupra unui organ descentralizat, în limitele fixate de lege. În acest sistem, libertatea este regula, iar controlul exceptia. Controlul de tutela asupra deciziilor organelor administrative descentralizate, mult timp considerat esential, poate sa se desfasoare pe fond fie pe motiv de oportunitate, fie pe motiv de legalitate si pe forma, în functie de procedura pe care poate sa o foloseasca.

Astazi exista tendinta de a dezvolta în dreptul administrativ notiunea de tutela administrativa, tocmai în ideea de a nu o confunda cu notiunea din dreptul civil, evident obiectul si scopul institutiei fiind diferite.

§. 4. Structura organelor executive ale statului

În continutul functiei executiv-administrative, functie distincta a statului, se cuprind o diversitate de atributii specifice unor autoritati publice distincte. Este adevarat ca în literatura juridica s-a format o opinie care face distinctie între functia executiva a statului si autoritatile care exercita puterea executiva si o alta opinie care nu face nici o distinctie între administratia de stat si executiv, realizând în comun ceea ce numim functia executiva[48]. Ceea ce subliniaza doctrina este faptul ca puterea executiva sau executivul (care cuprinde seful statului si Guvernul), îndeplinesc functii administrative, fara sa se limiteze numai la exercitarea atributiilor administratiei publice sau la conducerea acesteia .

Chiar daca executivul nu se confunda cu administratia publica[50], functia executiva a statului este împlinita de întreaga structura de organe administrative, având la conducere seful statului, respectiv Guvernul.

Constitutia din 1991 a consacrat organizarea si functionarea autoritatilor publice centrale si locale. Cu toate acestea în legislatie mai întâlnim si alte denumiri, cum ar fi autoritati publice teritoriale[51] sau unitati teritoriale în loc de autoritati locale, probabil în încercarea unei distinctii fata de continutul restrâns al notiunii de administratie publica locala. Administratia publica centrala este formata din autoritatile puterii executive (Guvern) si din autoritatile puterii centrale de specialitate (ministere, autoritati administrative autonome, autoritati administrative subordonate Guvernului sau ministerelor).

În cazul administratiei publice locale prin Legea nr. 69/1991 privind administratia publica locala (ulterior abrogata prin Legea nr. 215/2001) [53] s-a dat eficienta principiului autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice. Ori de câte ori autonomia locala se exprima cu adevarat, organele constituite în cadrul ei se înfatiseaza mai putin ca organe ale statului, care ar functiona în cadrul unui sistem centralizat si, se manifesta ca autoritati locale autonome. Într-un sistem descentralizat, organele locale, în limitele unei unitati administrativ-teritoriale, desfasoara o activitate de conducere, organizare, gospodarire a unor servicii catre populatie, însa independent de autoritatile care îndeplinesc pe plan national functiile statului, spre deosebire de sistemul centralizat, în care organele locale apar ca piese strict integrate în ansamblul organelor care formeaza aparatul de stat .

Dar, chiar daca vorbim de descentralizare, sau deconcentrare într-un stat, aceasta nu înseamna ca organele locale nu vor exercita si atributii legate de functia legislativa sau executiva a statului. De altfel, orice organ al statului, fie central, fie local, care executa legea, în sens larg, înseamna ca desfasoara o activitate executiva. Prin urmare, organele locale actioneaza nu numai în temeiul însarcinarii primite prin lege, dar au si abilitarea de a emite, pe cale unilaterala, în domenii diferite, acte obligatorii, susceptibile de a fi puse în executare prin forta de constrângere a statului. Astfel de acte unilaterale si obligatorii pot privi stabilirea de impozite si taxe locale, numirea si eliberarea din functie a membrilor consiliilor de administratie ale regiilor autonome si ale societatilor comerciale cu capital integral de stat de interes local, participarea la realizarea masurilor de protectie sociala, asigurarea apararii ordinii publice, respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor[55].

Asemenea activitati, autonome, însa, nu se desfasoara de catre organele locale în temeiul unei puteri originare, proprii, ci în virtutea competentelor impuse de o lege. De aceasta data autoritatile locale, prin exercitiul acestor atributii participa la înfaptuirea politicii generale a statului si nu gestioneaza doar simple interese locale. Întocmai ca si actele administrative ale autoritatilor centrale si actele autoritatilor locale descentralizate, emise în exercitarea functiei executive, pot face obiectul cailor de atac prevazute de Legea nr. 29/1990 în fata instantelor de contencios administrativ.

Este de observat ca pâna si în sistemele cu cea mai larga descentralizare, se mentine un oarecare control al puterii centrale asupra administratiei locale, chiar daca acest control este mai putin semnificativ fata de controlul ierarhic exercitat în sistemele centralizate. Ca atare, oricât de larga ar fi autonomia de care se bucura organele descentralizate, acestea se cuprind în structurile de ansamblu ale organelor, care în totalitatea lor sunt chemate sa îndeplineasca functiile fundamentale ale statului. si în situatia în care organele descentralizate sunt alese de electorat si se bucura de o autonomie mai mult sau mai putin larga, o data ce participa la realizarea functiei executive a statului, au si îsi pastreaza caracterul de organe ale statului.

Prin urmare, indiferent de pozitia lor centrala sau locala, descentralizate sau nu, toate organele concura, într-o forma sau alta, la realizarea, prin acte unilaterale obligatorii, a functiilor legislativa, executiva si chiar judecatoreasca.

În structura organelor puterii executive se cuprind organe individuale sau unipersonale, colegiale sau pluripersonale, alese sau numite, deliberative sau de executare.

În exercitarea reala a functiei executiv-administrative, aceste organe sunt: Presedintele României; Guvernul; ministerele; alte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate (consilii, comisii, agentii) aflate în raport de subordonare (a. în subordinea Guvernului; b. în subordinea ministerelor); alte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate care functioneaza ca autoritati administrative autonome; autoritatile care fac parte din administratie publica locala.