SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

Cheltuielile publice concretizeaza cea de-a doua faza a functiei de repartitie a finantelor publice, si anume aceea a repartizarii resurselor financiare publice pe diverse destinatii. Utilizarea propriu-zisa a acestor resurse, pentru înfaptuirea 828f55i obiectivelor cuprinse în programele guvernamentale privind activitatea sociala, economica si de alta natura, se reflecta în cheltuieli publice.

Cheltuielile publice exprima relatii economico-sociale în forma baneasca care se manifesta între stat, pe de o parte, si persoane fizice si juridice, pe de alta parte, cu ocazia repartizarii si utilizarii resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii functiilor acestuia.

Prin cheltuielile publice, statul acopera necesitatile publice de bunuri si servicii considerate prioritare în fiecare perioada, în concordanta cu obiectivele ce se finanteaza de catre Guvern si care se regasesc atât în sfera nemateriala, cât si în sfera productiei materiale. Îndeplinirea functiilor - interna si externa - de catre statele contemporane se realizeaza printr-un sistem complex de organe si institutii, pentru care si prin care se fac cheltuieli cu multiple destinatii.

Cheltuielile publice se materializeaza în plati efectuate de stat din resursele mobilizate pe diferite cai, pentru achizitii de bunuri sau prestari de servicii necesare pentru îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, actiuni social-culturale, întretinerea armatei si a întregii activitati desfasurate în domeniul militar, actiuni economice etc.

În conditiile trecerii la economia de piata, în tara noastra, s-au produs modificari importante în ceea ce priveste continutul si structura cheltuielilor publice, statul îndreptându-si în mai mica masura fondurile sale pentru finantarea actiunilor economice. Dezvoltarea economica în aceasta perioada, se realizeaza mai mult pe seama fondurilor alocate de agentii economici din sectorul public si privat. Din bugetul statului se asigura numai completarea resurselor financiare ale sectoarelor primare: ­energie, geologie, mine, petrol si gaze.

Continutul economic al cheltuielilor publice se afla în strânsa legatura cu destinatia lor, unele exprimând un consum definitiv de produs intern brut, în timp ce altele se materializeaza în bunuri de folosinta îndelungata sub forma de echipamente de investitii, constructii de drumuri, poduri, aeroporturi, cladiri, aparatura, reprezentând o avansare de produs intern brut.

Complexitatea functiilor statului contemporan, cresterea rolului interventionist al acestuia în economie influenteaza legatura tot mai strânsa dintre cheltuielile publice si viata economica a fiecarui stat.

În prezent, cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Unele se manifesta direct, prin finantarea de catre stat a mijloacelor economice si sociale, pentru asigurarea remunerarii serviciilor si prestatiilor de care au nevoie colectivitatile publice pentru a functiona, altele influenteaza direct mediul economic si social si constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului respectiv pentru a-l ameliora.

Cheltuielile publice, fiind folosite din ce în ce mai mult ca instrumente de interventie, trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului în care sunt efectuate, ci si din punctul de vedere al influentei pe care o pot avea asupra procesului general al reproductiei sociale.

Cheltuielile publice cuprind:

e cheltuielile publice efectuate de administratiile centrale de stat din fondurile bugetare si extrabugetare (la statele cu structura federala se iau în considerare si cheltuielile organelor federale, cheltuielile statelor, ale provinciilor si regiunilor membre ale federatiei);

e cheltuielile colectivitatilor locale (ale unitatilor administrativ-teritoriale);

e cheltuielile finantate din fondurile asigurarilor sociale de stat;

e cheltuielile organismelor (administratiilor) internationale, finantate din resursele publice prelevate de la membrii acestora.

Cheltuielile publice totale se obtin prin însumarea cheltuielilor diferitelor categorii de administratii publice, din care s-au dedus sumele reprezentând transferuri de resurse financiare între administratiile respective.

În tara noastra cea mai mare parte a resurselor financiare ale statului este utilizata pentru plata bunurilor si serviciilor achizitionate de organele centrale si locale ale administratiei de stat si de alte institutii de drept public, precum si pentru plata de salarii, pensii si alte drepturi banesti cuvenite functionarilor publici, pentru plata dobânzilor aferente datoriei publice, pentru acordarea de subventii unor regii ale statului.

Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul public prin intermediul institutiilor publice (aparat de stat, institutii social-culturale, armata, întreprinderi autonome s.a.), care se acopera fie de la bugetul statului (pe plan central sau local), fie din bugetele proprii pe seama veniturilor obtinute.

Între cheltuielile publice si cheltuielile bugetare sunt deosebiri. Cheltuielile bugetare au o sfera mai restrânsa decât cheltuielile publice, referindu-se numai la acele cheltuieli care se acopera de la bugetul de stat, din bugetele locale sau din bugetul asigurarilor sociale de stat. Cheltuielile bugetare sunt înglobate de cheltuielile publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice cuprind:

cheltuieli bugetare, acoperite din resurse financiare publice constituite în    bugetul de stat, bugetul asigurarilor social de stat, bugetele unitatilor administrativ-teritoriale;

cheltuieli extrabugetare, acoperite din resurse financiare publice constituite în afara bugetului de stat;

cheltuieli acoperite din fonduri cu destinatie speciala.

Efectuarea cheltuielilor publice, din fondurile financiare ale statului, poate avea loc numai daca sunt respectate anumite principii si anume:

═> orice cheltuiala publica poate fi realizata numai daca este prevazuta într-un act normativ. Prin legea finantelor publice se reglementeaza, în principiu, regimul cheltuielilor publice iar legea privind adoptarea bugetului de stat stabileste pentru un an financiar marimea creditelor bugetare alocate pentru fiecare destinatie. Cheltuielile nu pot fi realizate, chiar daca sunt prevazute într-un act normativ, daca nu sunt autorizate expres;

═> cheltuielile publice se efectueaza în conditiile exercitarii unui control financiar riguros, preventiv si post operativ, privind oportunitatea si necesitatea lor. Fiind vorba de cheltuirea unor resurse publice, trebuie respectat si un regim sever de economii în procesul angajarii banilor publici, iar efectuarea cheltuielilor nu se face automat, ci numai pe masura justificarii sumelor acordate anterior, în conditiile realizarii indicatorilor specifici;

═> orice cheltuiala publica se poate realiza din bugetul de stat sau din bugetele locale, în functie de subordonarea institutiei publice sau a beneficiarului de alocatie bugetara, iar sumele alocate în acest sens nu sunt rambursabile.

Dimensionarea cheltuielilor publice si repartizarea acestora pe destinatii si beneficiari rezulta direct din necesitatea acoperirii nevoilor publice, prezentându-se mai întâi ca o problematica politica de maxima importanta si apoi ca o tema economica, pentru înfaptuirea careia este necesara colectarea de resurse banesti.

3.2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice

Întelegerea continutului si a întregului proces de    finantare a cheltuielilor, corespunzatoare destinatiilor resurselor si a beneficiarilor, precum si a avantajelor create de stat pe seama unor eforturi financiare, presupune cunoasterea criteriilor de clasificare a cheltuielilor publice pe diferite categorii (grupe).

Cunoasterea structurii cheltuielilor publice este necesara pentru a orienta resursele banesti ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, militare, politice etc. De asemenea analiza în dinamica a cheltuielilor publice trebuie efectuata atât pe total, cât si pe componente, delimitate pe baza diferitelor criterii (economice, functionale, administrative, politice, financiare s.a.)

În literatura de specialitate si în practica financiara si statistica a statelor contemporane se folosesc urmatoarele tipuri de clasificari:

administrativa;

economica;

financiara;

functionala;

în functie de rolul lor în procesul reproductiei sociale;

clasificarea folosita de organismele O.N.U.;

clasificari mixte sau combinate.

Clasificarea administrativa are la baza criteriul institutiilor prin care se efectueaza cheltuielile publice: ministere (departamente), unitati administrativ-teritoriale (judet, oras), care reunesc cheltuielile cu destinatii variate.

Clasificarea economica grupeaza cheltuielile dupa doua criterii:

- unul care împarte cheltuielile în cheltuieli de capital ( cu caracter de investitii) si cheltuieli curente (de functionare);

- iar altul, care împarte cheltuielile în cheltuieli ale serviciilor publice (administrative) si cheltuieli de transfer (de redistribuire).

Cheltuielile de capital sau de investitii cuprind sumele alocate din bugetul de stat pentru realizarea unor bunuri publice de folosinta îndelungata, destinate sferei productiei materiale sau sferei nemateriale (scoli, spitale, asezaminte de cultura, administratie, constructii de autostrazi, etc.), dupa caz.

Cheltuielile curente asigura functionarea si întretinerea instituitilor publice si reprezinta un consum definitiv de produs intern brut, ele trebuind sa se reînnoiasca anual.

Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative se deosebesc de cele de transfer, dupa cum au sau nu la baza o contraprestatie, în momentul si în marimea în care se efectueaza acestea de catre stat si privesc în general remunerarea serviciilor, a prestatiilor, a veniturilor care sunt aduse la administratia statului, necesare pentru functionarea institutiilor publice sau pentru echipamente de investitii.

Cheltuielile de transfer pot avea caracter economic (subventii acordate agentilor economici pentru sporirea productiei; stimularea exportului, redresarea financiara, restrângerea unor activitati economice etc.) sau social (burse, pensii, ajutoare si alte indemniztii nerambursabile).

Cheltuielile de transfer se înscriu în bugetele unor institutii publice, dar nu corespund, din punct de vedere al institutiilor respective, unui veritabil consum si reprezinta practic operatiuni de redistribuire în favoarea unei persoane sau a unui organism public sau privat, care urmaresc realizarea unui interes general al societatii. Cheltuielile de transfer privesc în general sase mari sectoare si cuprind:

a) cheltuieli pentru asistenta sociala, care reprezinta sume acordate din bugetul statului categoriile sociale defavorizate: persoane în vârsta, handicapati, veterani de razboi etc. Cheltuieli de transfer cu caracter social alocate din bugetul statului nu pot fi confundate cu sumele acordate din bugetul asigurarilor sociale de stat pentru pensii, ajutor de somaj etc. Dimpotriva, cheltuielile de transfer cu caracter social înscrise în bugetul de stat privesc numai subventii acordate organismelor sociale si categoriile defavorizate;

b) subventii acordate de stat întreprinderilor publice sau, în unele cazuri, întreprinderilor din sectorul privat aflate în dificultate;

c) sumele alocate din bugetul de stat sub forma subventiilor de functionare a colectivitatilor locale;

d) sumele alocate sectorului educativ si cultural pentru acordarea de burse si pentru sprijinul institutiilor de învatamânt private;

e) dobânzile platite pentru împrumuturile interne si externe contractate de stat;

f) cotizatiile externe platite de catre stat la organizatiile internationale la care România este membra si ajutorul financiar acordat în anumite situatii unor state.

O alta varianta a clasificarii economice, a cheltuielilor statelor contemporane este urmatoarea:

cheltuieli pentru salarii si alte drepturi de personal;

cheltuieli materiale;

cheltuieli de transfer (pentru persoane fizice si juridice).

Clasificarea financiara a cheltuielilor publice le grupeaza în functie de momentul si modul în care afecteaza resursele financiare ale statului în:

♦ cheltuieli definitive;

♦ cheltuieli temporare si/sau operatiuni de trezorerie;

♦ cheltuieli virtuale sau posibile.

Cheltuielile definitive cuprind atât cheltuielile de investitii, cât si de functionare, care finalizeaza distribuirea resurselor, iar majoritatea cheltuielilor publice au caracter definitiv.

Cheltuielile temporare sunt denumite operatiuni de trezorerie si sunt evidentiate în conturi speciale ale trezoreriei (exemplu: finantarea rambursarii împrumuturilor, acordarea de avansuri în contul unei furnituri, unei prestari de servicii, unei deplasari etc.), deci nu sunt urmate imediat de schimburi de marfuri.

Cheltuielile virtuale sau posibile reprezinta cheltuieli pe care statul se angajeaza sa le efectueze în anumite conditii, cum sunt, de exemplu: garantiile acordate de stat pentru împrumuturi, care pot conduce la cheltuieli publice numai daca rambursarea lor din resursele special constituite sau de catre debitorii girati nu poate fi înfaptuita.

Dupa forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi:

a) cu sau fara contra prestatie;

b) definitive sau provizorii;

c) speciale sau globale.

Cheltuielile fara contraprestatie au caracter de subventie sau finantare definitiva, fara urmarirea unui contraserviciu din partea colectivitatii consumatoare de resurse publice (alocatii familiale, indemnizatii de somaj s.a.).

Adesea aceste subventii sunt subordonate anumitor obiective economice, administrative, politice, care pun organismul subventionat în stare de dependenta fata de autoritatea care acorda subventia (ex:    cheltuielile de publicitate pot fi un mijloc de a sustine un ziar si de a realiza o actiune politica indirecta).

Cheltuielile definitive nu presupun restituirea sumelor banesti alocate de stat, în timp ce cheltuielile provizorii (împrumuturi, avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligatiei, prin furnizarea de produse sau servicii statului.

Cheltuielile publice speciale vizeaza finantarea (subventionarea) unui anumit sector economic sau social.

Cheltuielile globale vizeaza influenta, prin marimea totala, asupra echilibrului general economic si în acelasi timp exercita un anumit rol asupra conjuncturii economice. Reducerea cheltuielilor publice poate fi un element al unei politici de deflatie, în timp ce cresterea totala a acestora poate servi la relansarea economiei, fiind si un motiv al admiterii deficitului bugetar.

Clasificarea functionala utilizeaza drept criteriu structura de ramura a economiei nationale, adica domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice.

Clasificarea dupa rolul cheltuielilor publice în procesul reproductiei sociale împarte cheltuielile publice în:

e cheltuieli reale (negative);

e cheltuieli economice (pozitive).

Cheltuielile reale cuprind cheltuielile cu întretinerea aparatului de stat, plata anuitatilor, dobânzilor si comisioanelor la împrumuturile de stat, întretinerea si dotarea armatei cu armament si tehnica de lupta si reprezinta un consum definitiv de produs intern brut.

Cheltuielile economice cuprind investitiile efectuate de stat pentru înfiintarea de noi întreprinderi, dezvoltarea si modernizarea celor existente, constituirea de drumuri, poduri etc. Aceasta categorie de cheltuieli are ca efect crearea de venit national si reprezinta o avansare de produs intern brut.

Clasificarea folosita de institutiile specializate ale O.N.U. are la baza doua criterii principale: clasificarea functionala si clasificarea economica.

Clasificarea functionala O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru:

a) servicii publice generale (aparatul administrativ, economic si financiar; institutii de ordine publica si securitate; justitie, procuratura, notariat; alte institutii);

b) aparare (armata, cercetare stiintifica si experiente cu arme; baze militare pe teritorii straine; participarea la blocuri militare si razboaie);

c) educatie (scoli primare, generale, liceale, universitati si colegii, institute de cercetare);

d) sanatate (spitale si clinici, unitati profilactice, antiepidemice, institute de cercetari);

e) actiuni economice (unitati economice ale statului; unitati private subventionate; subventii de export; participarea la organisme internationale economice; participarea la monopoluri internationale economice; cheltuieli de cercetare în domeniul economic);

f) servicii comunale (locuinte si întretinerea lor; alte servicii comunale);

g) alte cheltuieli.

Clasificarea economica O.N.U, a cheltuielilor publice cuprinde:

a) cheltuieli care reprezinta consum definitiv de venit national;

b) dobânzi aferente datoriei publice;

c) subventii de exploatare si alte transferuri curente;

d) formarea bruta de capital (investitii brute si cresterea stocurilor materiale; achizitii de terenuri si active necorporale; transferuri de capital).

În România, începând cu anul 1991, clasificarea cheltuielilor publice se aliniaza la criteriile utilizate în cadrul O.N.U., folosindu-se:

● clasificarea functionala;

● clasificarea economica;

● clasificarea administrativa,

reglementate prin clasificatia indicatorilor privind finantele publice.

Clasificarea functionala a cheltuielilor publice le grupeaza astfel:

Partea I : Servicii publice generale

Autoritati publice: Presedintia României, Autoritati legislative, Autoritati judecatoresti, Autoritati executive si alte organe ale autoritatilor publice;

Partea a-II-a Aparare, ordine publica si siguranta nationala

Aparare nationala: administratie centrala, aparare nationala si operatiuni de mentinere a pacii, actiuni de integrare euroatlantica s.a.

Ordine publica: administratie centrala, politie, jandarmerie, siguranta nationala etc.

Partea a III- a: Cheltuieli social-culturale

Învatamânt: administratie centrala, învatamânt prescolar, primar si gimnazial, liceal, profesional, postliceal, special, superior, biblioteci centrale universitare, internate, camine, cantine, s.a.

Sanatate: administratie centrala, dispensare medicale, sanatorii si preventorii, servicii de ambulanta, alte actiuni, cultura, religie si actiuni privind activitatea sportiva si de tineret, s.a.

Asistenta sociala: alocatii, pensii, ajutoare si indemnizatii.

Partea a IV- a: Servicii si dezvoltare publica, locuinte, mediu si ape

Partea a V - a: Actiuni economice

Partea a VI- a: Alte actiuni

Partea a VII- a: Transferuri

Partea a VIII - a: Împrumuturi acordate

Partea a IX - a: Plati de dobânzi si alte cheltuieli aferente datoriei publice.

Partea a XI - a: Fonduri de rezerva: fonduri de rezerva, fond de rezerva bugetara la dispozitia guvernului, fond de interventie la dispozitia guvernului s.a.

Excedent/Deficit

În legea bugetului de stat, în cadrul clasificatiei economice, cheltuielile publice se grupeaza astfel:

1. CHELTUIELI CURENTE

a) Cheltuieli de personal

b) Cheltuieli materiale si servicii

c) Subventii

d) Prime

e) Transferuri

f) Dobânzi aferente datoriei publice si alte cheltuieli

g) Rezerve

2. CHELTUIELI DE CAPITAL

3. ÎMPRUMUTURI ACORDATE

4. RAMBURSĂRI DE CREDITE, PLĂŢI DE DOBÂNZI sI COMISIOANE LA CREDITE, din acestea:

a) Rambursari de credite externe si plati de dobânzi si comisioane la credite externe contractate de ordonatorii de credite

- rambursari de credite externe

- plati de dobânzi si comisioane

b) Rambursari de credite interne si plati de dobânzi si comisioane aferente acestora

- rambursari de credite interne

- plati de dobânzi si comisioane

3.3. Factorii care influenteaza cresterea cheltuielilor publice

Factorii care conduc la cresterea cheltuielilor publice, pentru a fi analizati la modul general, impun o delimitare a lor în urmatoarelor categorii:

a) factori demografici care se refera la cresterea populatiei si modificarea structurii acesteia pe vârste si pe categorii socio-profesionale. O astfel de evolutie determina cresterea cheltuielilor publice legate de plata salariilor, functionarilor publici, a acelor cu caracter socio-cultural, precum si a celor legate de sporirea numarului de locuri de munca în sectorul public;

b) factori economici, referitori la dezvoltarea economiei si modernizarea acesteia pe baza cercetarii stiintifice, a noilor cerinte ale utilizarii resurselor si ale crearii de bunuri materiale si servicii. Pe lânga faptul ca pe seama bugetului de stat se asigura finantarea a unor actiuni economice costisitoare, redistribuirea resurselor financiare publice ajuta la repararea prejudiciilor create de repartitia concurentiala în economia de piata. Astfel, bugetul joaca rolul de filtru si asigura redistribuirea pe principii mai echitabile si bazate pe eficienta;

c) factori sociali. Cresterea venitului mediu pe locuitor în societate antreneaza preocuparea statului ca, prin efortul financiar, sa aloce resurse pentru armonizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse în sectorul public, inclusiv a persoanelor în vârsta sau care necesita asistenta sociala;

d) urbanizarea reprezinta un factor de crestere a cheltuielilor publice, antrenând resurse financiare atât pentru crearea si dezvoltarea centrelor urbane, cât si pentru finantarea unor utilitati publice caracteristice mediului respectiv;

e) factori militari, care prin pregatirea sau purtarea de razboaie conduc la cresterea cheltuielilor publice legate de desfasurarea conflictelor armate sau de eliminarea efectelor nefavorabile ale acestora pe plan economic si social;

f) factori de ordin istoric, care actioneaza prin transmiterea de la o perioada la alta a nevoilor sporite de cheltuieli si de suportare a poverii celor facute în anii anteriori, prin împrumuturi publice. La fel se explica si propagarea în timp si spatiu a fenomenului inflationist sau preluarea datoriilor contractate în vechiul regim de catre noul regim instalat în urma revolutiei;

g) factori politici, care se refera la cresterea considerabila a sarcinilor statului contemporan, prin trecerea de la statul "jandarm" la statul "providenta", prin transformarea conceptiei politice cu privire la functiile statului pentru care se recurge la producerea cheltuielilor publice.

Consecintele cresterii cheltuielilor publice ridica trei feluri de probleme: de ordin politic, financiar si stiintific.

Problemele de ordin politic se refera la influenta cresterii cheltuielilor publice asupra structurilor politice si asupra aspectelor tehnice ale politicii financiare. Astfel, cresterea cheltuielilor publice exercita presiuni asupra necesitatii gruparii unor state pentru a efectua anumite cheltuieli de interes comun, pentru care fiecare stat în parte nu ar putea face fata. De exemplu, gruparea unor state în Uniunea Europeana, formarea unor organizatii cu caracter militar din state care au aceeasi orientare politica, împartasesc aceeasi ideologie, au tendinta de a depasi conceptiile nationaliste si de a se grupa cu succes pentru a efectua împreuna cheltuieli legate de aparare; gruparea unor state în curs de dezvoltare care se unesc pentru a efectua cheltuieli de cercetare sau alte servicii, efectuarea în comun a eforturilor financiare din domeniul cercetarii spatiale etc.

Problemele de ordin financiar se refera la corelatiile dintre tendintele de crestere a cheltuielilor publice si cele ale cresterii avutiei nationale si a produsului intern brut, punctul optim al acestui raport fiind definit, pe de o parte de limita maxima a impozitelor în P.I.B., care nu poate fi atinsa si, pe de alta parte, de avantajele sociale ale cresterii cheltuielilor publice. Primul aspect se refera la proportia în care produsul intern brut poate fi redistribuit prin cheltuieli publice. Cel de-al doilea vizeaza proportia cheltuielilor publice în P.I.B. care trebuie determinata din punct de vedere al utilitatii acestora (bunuri sau servicii independente, utile, si fara utilitate neta). Punctul optim este atins atunci când avantajul social al cresterii cheltuielilor publice este depasit prin inconvenientul social al prelevarilor publice. Acest optim poate varia în functie de conjunctura economica. Astfel, perioada de prosperitate poate sa fie folosita pentru reducerea cheltuielilor publice, în vederea realizarii de economii sau pentru rambursarea datoriei publice. În perioada de depresiune cresterea nivelului cheltuielilor publice poate sa fie folosita pentru stimularea economica. Acest punct de optim variaza în functie de gradul de etatizare a societatii si structurile economiei de piata.

Problemele stiintifice privesc cunoasterea volumului cheltuielilor publice si se refera la institutiile finantelor publice, modul de abordare a cercetarii domeniului si de apreciere a rezultatelor, de aplicare a solutiilor descoperite în cercetarea stiintifica financiara.