Dezvoltarea stiintei administrative (Chevallier, 1994; Denhardt, 1999) a cunoscut o evolutie complexa de-a lungul timpului, prezentīnd particularitati si abordari diferite de la o epoca la alta si de la o societate la alta. Realizarea unui acord asupra unei īncadrari si definiri clare a stiintelor administrative a fost si este un efort deosebit de dificil īn lipsa unui acord asupra:
metodelor folosite, plasate īntre drept, sociologie, stiinte politice, etc;
finalitatilor urmarite plasate īntre obtinerea unui model pragmatic de functionare a organizatiilor publice si o cunoastere dezinteresata a fenomenului administrativ;
Este important de retinut faptul ca evolutia domeniului administrativ a fost esential conditionata de doua perspective distincte:
una care vizualiza īn mod esential administratia publica īn postura de instrument de actiune a statului; ne referim aici īn primul rīnd la evolutiile din Europa continentala, evolutii care trebuie īntelese īn contextul eforturilor de formare a statului natiune;
o a doua care percepea administratia publica din punctul de vedere al organizarii ei pe baze de eficacitate si eficienta; este vorba aici de curentul american, care trebuie īnteles īn contextul dezvoltarii societatii industriale si a unei traditii administrative mai putin stricte.
Rolul administratorilor publici poate fi īnteles pe baza unor abordari distincte:
o abordare juridica, ce accentueaza rolul administratiei īn aplicarea si impunerea legii si īn promovarea functiilor juridice: dreptul are pentru birocratie o dubla functie: organizationala/operationala; pe plan intern, dreptul organizeaza viata administrativa dand coerenta si unitate structurilor administrative; el cimenteaza institutia administrativa prin supunerea la reguli comune, definind pozitia agentilor, angajarea, articularea functiilor, stabilind regulile necesare intre elementele constitutive si asigurind functionarea aparatului administrativ, repartizand competentele si fixand ierarhiile specifice. Cand Administratia Publica actioneaza in directia societatii ea nu o poate face fara medierea dreptului, vector privilegiat in relatia administratie/administrati.
o abordare politica relationata cu functiile legislative ale guvernamīntului si procupata de asigurarea cadrului constitutional necesar unei relatii armonioase īntre administratie si societatea democratica. Este extrem de important sa constientizam faptul ca administratia publica trebuie īnteleasa exclusiv prin prisma unei integrari īn cadrul conceptului de democratie, bazat pe urmatoarele idei: importanta demnitatii si integritatii individului care este dotat cu anumite drepturi inalienabile pe care administratia trebuie sa i le garanteze; egalitatea vazuta ca dreptul egal al fiecarui cetatean la viata, libertate si cautarea fericirii (mai mult decīt atīt, diferentele īn termeni de avere sau pozitie sociala nu ar trebui sa reprezinte un motiv pe baza caruia administratia sa trateze preferential un grup sau altul); libertatea, īnteleasa ca dreptul de autodeterminare al fiecarui individ - si aceasta nu doar ca lipsa a constrīngerilor ci ca posibilitate de a actiona īn urmarirea propriilor scopuri.
o abordare manageriala care se concentreaza īn special asupra managementului organizatiilor publice , vazut īn relatie cu cel al organizatiilor private.
o abordare sociologica ce vizeaza īn principal īntelegerea fenomenelor administrative prin intermediul metodelor sociologice.
Īn cadrul oricarei societati pot fi īntīlnite elemente ideologice care stabilesc puncte de reper pentru indivizii care o contin; putem considera ca aceasta ideologie este indispensabila din punctul de vedere al exercitiului puterii: autoritatea guvernantilor se bazeaza pe un ansamblu de credinte ce asigura adeziunea spontana a cetateanului si fac inutil sau exceptional recursul la constrīngere. Detinerea puterii nu a fost niciodata prezentata ca un fapt arbitrar, rezultat al violentei sau īntīmplarii; ea este legata de referirea la valori si principii recunoscute si admise de catre societate. Administratia publica nu poate evita aceast imperativ de legitimare si actioneaza din plin pentru a convinge despre necesitatea existentei proprii si pentru a promova ideea fundamentelor rationale si inatacabile ale autoritatii sale. Acest discurs ideologizant nu se īndreapta doar asupra cetatenilor ci si asupra functionarilor publici, avīnd o functie de socializare.
Desi ideologia administrativa se bazeaza deseori pe elemente de contingenta (se adapteaza īn functie de specificul unei societati sau alteia) putem considera ca exista totusi un grup comun de reprezentari, imagini simbolice si discursuri; constructia legitimitatii se bazeaza atīt pe constructia unor figuri simbolice: Statul, Natiunea, Poporul, etc, īn spatele carora se construieste administratia cīt si pe argumente profesionale, capabile sa identifice īn chiar interiorul administratiei resursele necesare sustinerii necesitatii sale.
Discursul Statului; administratia publica gaseste īn mitul etatic un sprijin extrem de important, care īi permite sa īsi pozitioneze exercitarea puterii dincolo de orice posibilitate de contestare. Administratia se prezinta ca fiind doar un simplu aparat de executie plasat dezinteresat īn serviciul Statului si urmarind īn mod esential realizarea binelui comun. Acest tip de constructie ideologica se bazeaza pe constructia unei imagini grandioase a Statului, vazut ca instanta superioara, plasata dincolo de societate, depozitar al identitatii acesteia, fundament al Legii, cunoasterii si puterii. Statul reprezinta: a) principiul ordinii si coeziunii ce permite combinarea diferitelor elemente constitutive ale societatii si realizarea unitatii; un centru de integrare si armonizare al unei societati amenintate altfel de dezordine si disolutie b) fundamentul autoritatii- vazut ca detinerea ansamblului puterilor pe care Natiunea le detine asupra cetatenilor sai īn ideea promovarii si satisfacerii interesului general. c) o imagine, o referinta simbolica indispensabila existentei societatii; punct de reper ce se sustrage elementelor de contingenta el da siguranta, continuitate si permite cetateanului sa regaseasca oricīnd ideea de unitate.
Administratia publica a sesizat īn mod inteligent faptul ca plasarea sa īn siajul Statului pe care īl "reprezinta" constituie o miscare care o plaseaza īntr-o pozitie privilegiata īn raport cu societatea si cetateanul. Functionarii nu sunt decīt reprezentanti si mandatari ai unei instante superioare; de aici tendinta de depersonalizare a relatiei cu cetateanul- acesta nu se supune reprezentantilor administratiei ci Statului.
Discursul interesului general
Odata ce urmarirea interesului general reprezinta o activitate specifica Statului, administratia se prezinta a fi, īn mod natural, īnsarcinata cu realizarea practica a acestei activitati; dincolo de rupturi si diferente sociale, dincolo de interese meschine si īnguste ea va urmari īn mod esential realizarea interesului general si va reprezenta "vocea ratiunii".
Plasata īn umbra Statului, administratia va prelua monopolul acestuia īn ceea ce priveste constrīngerea si folosirea fortei, fara a avea un concurent īn acest tip de activitate; conceptul de putere publica se bazeaza pe ideea transferarii recursului la violenta īn domeniul administratiei publice si transformarea ei īntr-o putere impersonala, utilizata īn scopuri pozitive. Teoretic, functionarii nu au dreptul de a folosi īn interes personal aceasta forta, ce trebuie plasata exclusiv īn interesul societatii.
Discursul subordonarii administratiei fata de reprezentantii alesi ai natiunii
Statul este plasat īn serviciul Natiunii, iar īntreaga sa activitate se subordoneaza intereselor acesteia; ca atare functionarii publici trebuie īn mod evident plasati sub controlul reprezentantilor alesi de catre popor, reprezentanti care īntruchipeaza dorintele cetatenilor. Functionarii numiti nu reprezinta, conform acestui tip de discurs, decīt un aparat de punere īn aplicare a dispozitiilor alesilor fiind plasati īntr-o stare de totala dependenta fata de acestia.
Discursul serviciului public se bazeaza īn mod esential pe ideea unei administratii publice plasate īn serviciul publicului si chemata sa raspunda la asteptarile grupurilor sociale. Scopul administratiei nu este de a domina cetateanul ci de a-l servi, acesta fiind si rationamentul ce sta la baza legitimarii aparatului administrativ. Puterea de care dispun institutiile administrative este astfel eclipsata de acest tip de discu 13213r1710n rs al functionarului public dezinteresat, disponibil, dedicat binelui public, discurs extrem de agreat si promovat de catre administratie.
Īn mod interesant administratia se foloseste de relatia sa cu politica pentru a se legitima printr-un discurs al apolitismului, perceput ca o dovada de rationalitate si obiectivitate; odata ce politica este vazuta ca un domeniu al compromisului, arbitrariului si conflictului administratia tine sa īsi dezvolte o imagine coerenta prin negarea apartenentei sale la acest spatiu.
Administratia publica foloseste īn mod traditional argumentul competentei sale pentru a-si construi o imagine rationala si impunatoare. Īntreg sistemul administrativ īncearca sa favorizeze aceasta interpretare prin organizarea selectiei si pragatirii functionarilor. Pe cīnd reprezentantii alesi se bazeaza doar pe un vot popular functionarii publici īsi ocupa īn mod binemeritat pozitia pe criterii de competenta profesionala. Functia publica reprezinta o meserie extrem de complexa, ce solicita cunostinte si aptitudini specifice. Amatorismul nu reprezinta o varianta acceptata de catre administratie, iar acest tip de discurs are capacitatea de a furniza functionarilor publici o pozitie privilegiata īn raporturile lor cu alesii sau cetateanul.
Conform acestei abordari administratia publica nu reprezinta un actor implicat īn conflictele inerente existente īn cadrul societatii ci un arbitru impartial si obiectiv. Ea va aborda de o maniera extrem de echilibrata divergentele si clivajele sociale si va avea ca unica baza de raportare interesul general. īn mod evident, acest tip de abordare duce la o atitudine prudenta si conservatoare din partea administratiei, extrem de precauta atunci cīnd este vorba de schimarea regulilor jocului (schimbare ce poate duce la conflicte si framīntari).
Observarea atenta a procesului administrativ releva existenta unui proces ireversibil, caruia nu i se poate sustrage nici un stat - exigentele sociale, economice si tehnice impun existenta, formarea unui corp de functionari profesionisti specializati si competenti pentru a gira afacerile publice.
Modelul birocratic constituie punctul de plecare necesar pentru a intelege arhitectura sistemelor administrative contemporane; totusi, observarea realitatii administrative concrete scoate in evidenta un numar de diferente in raport cu principiile teoretice pe care acest model birocratic se bazeaza. Acest lucru este explicabil prin faptul ca dinamica evolutiei sistemelor administrative se caracterizeaza prin cautarea de forme noi de organizare, diferite de rigiditatea birocratica.
Modelul birocratic definit de Max Weber se bazeaza pe cīteva elemente distincte:
constructia statului de drept- autoritatea statului de drept este marcata de reguli ce nu pot fi exercitate decat in cadrul unor norme prestabilite.
Substituirea profesionalismului amatorismului marcheaza o transformare foarte profunda in conceperea functiei publice; acest fenomen semnifica faptul ca exercitiul sarcinilor administratiei priveste de acum agenti specializati, dotati cu o calificare particulara si formand de aceea un grup specific; profesionalizarea functiei publice reprezinta īnsa un obiectiv dificil de realizat īn totalitate, date fiind presiunile extrem de puternice care tind sa īncetineasca acest proces (presiuni venite īn principal din sfera politicii).
Logica profesionala depaseste cadrul strict al Administratiei; nevoia de cunostinte specializate se face simtita in toate domeniile vietii sociale care fusesera mai putin sensibilizate anterior. Profesionalizarea semnifica faptul ca exercitarea functiilor administrative a devenit o meserie care presupune existenta unei cunoasteri specializate si produce o puternica solidaritate corporativa. Introducerea acestui concept in cadrul aparatului administrativ presupune realizarea citorva cerinte specifice (permanenta, statutul, competenta, spiritul de corp) pe care le vom analiza īn continuare.
A. a) Permanenta
Profesionalizarea implica in primul rand faptul ca functia publica trebuie sa fie considerata ca fiind o meserie veritabila, adica o activitate permanenta si stabila, posibil de exercitat in mod durabil, la adapost de constrangeri politice: profesionalizarea poate sa fie puternic afectata de perioadele electorale ce semnifica schimbari politice; de aici importanta stabilirii unor garantii fata de detinatorii puterii politice. Astfel, stabilitatea in cadrul functiei publice semnifica cvasi-abandonul procedeului electiv in alegerea functionarilor si, in mod special, dotarea acestora, in toate tarile democratice, cu garantii contra arbitrariului politic (incepind cu sfirsitul secolului XIX).
*** In Marea Britanie aceasta emancipare a fost asigurata pornind de la propunerile raportului Trevelyan - Worthcote prin crearea Civil Service Commission (1855) si prin consacrarea recrutarii prin concurs (1870). Acealeasi dispozitii rezulta in SUA din Pendleton Act (1883) merit system (ocuparea functiei publice pe criterii profesionale) substituind spoil system (ocuparea functiei publice pe criterii politice) pentru angajatii clasificati.
Corelativ, functionarii au fost protejati printr-un ansamblu de reguli ce le definesc drepturile si obligatiile, conditiile de angajare si remunerare, sanctiunile la care pot fi supusi. Fie ca au fost codificate printr-un statut general (spre ex. Franta, 1946) fie ca rezulta din texte dispersate, de jurisprudenta sau traditie (in UK nu gasim legislatie generala aplicabila la functia publica), aceste reguli au o dimensiune protectiva: existenta unor norme impersonale pune functionarii la adapost de arbitrariul autoritatilor politice sau al superiorului ierarhic si asigura independenta lor profesionala.
Constructia statutului functionarului public este puternic influentata de tipul de logica profesionala ce domina un sistem administrativ; existenta sistemului de tip cariera sau a celui de tip angajare reprezinta doua tipuri diferite de percepere a dezvoltarii profesionale a functionarului public.
Sistemul carierei accentueaza logica permanentei si da functionarului posibilitatea de a petrece īntreaga sa viata profesionala īn administratie; bazat pe principiul avansarii el permite functionarului sa se ridice progresiv īn ierarhia administrativa. Acest drept de avansare este acompaniat de asigurarea stabilitatii, pentru ca functionarul nu poate fi concediat, chiar daca functia pe care o ocupa dispare.
*** Statutul ce reglementa pozitia functionarului in Franta (1946) se concentra, spre exemplu, pe urmatoarele elemente:
o situatie bine reglementata;
recrutare prin concurs;
clasarea functionarilor in corpuri subdivizate in grade apoi esaloane;
separarea gradelor si functiilor;
regim specific de remunerare (grila);
sistemul specific de avansare (avansarea automata in esalon);
regimul disciplinar (pedepse si procedura).
Avantajele unui asemenea tip de abordare se refera la sporirea securitatii profesionale, asigurarea permanentei, protejarea contra arbitrariului, prezervarea egalitatii si garantarea promovarii. Cu toate acestea, apar si unele probleme vizind in special rigiditatea mecanismului, promovarea pe criterii de vīrsta si nu de competenta, grila de remunerare fixa, etc.
Sistemul angajarii Acest sistem, intilnit in state precum Elvetia, Statele Unite sau Finlanda pune accentul in mod esential pe calificare si nu pe permanenta. Functionarul e recrutat pentru un scop precis; legatura sa cu administratia este mai putin stabila putand fi intrerupta fie pentru ca administratia suprima slujba in cauza fie pentru ca functionarul doreste sa ocupe un alt post. Īn acest tip de abordare administratia īncheie un contract pe perioada determinata cu functionarul public, urmīnd ca la īncheierea acestuia cele doua parti sa hotarasca continuarea sau īncheierea colaborarii. Īn mod evident aceasta abordare prezinta avantaje majore īn ceea ce priveste selectarea unor persoane extrem de competente, dar prezinta dezavantaje din punctul de vedere al mobilitatii si shimbarilor ce pot deveni excesive.
Opozitia intre cele doua sisteme reprezinta de fapt mai mult o opozitie teoretica, odata ce foarte multe tari opteaza pentru formule intermediare sau mixte (spre exemplu īn Germania sistemul angajarii se aplica pentru titularii de posturi inferioare; odata ce acestia au confirmat, pe parcursul acestei perioade de proba, ca detin calitatile si abilitatile necesare si dorite de institutia administrativa, ei vor fi angajati īntr-un sistem de tip cariera, capabil sa le ofere garantii de stabilitate).
B. c) Competenta
Competenta este justificarea profunda si, sincer spus, unica a profesionalizarii: daca functia publica trebuie considerata ca o meserie, excluzand diletantismul, inseamna ca realizarea scopurilor administrative nu se improvizeaza. Amatorismul, acceptabil atunci cand Administratia Publica este investita cu misiuni relativ simple, nu mai este posibil atunci cand ea trebuie sa faca fata unor probleme tot mai complexe care presupun o eficacitate crescanda. Dezvoltarea atributiilor administratiei publice si cresterea asteptarilor cetateanului au fost īnsotite de elemente noi īn ceea ce priveste selectia si pregatirea functionarilor.
Selectia functionarilor publici
Substituirea vechilor criterii (cum ar fi bogatia, hazardul, opiniile politice, favoritismul) cu criteriul aptitudinilor reprezinta un indice al progresului profesionalizarii. Singura modalitate prin care administratia poate, din start, sa accentueze acest principiu se refera la proceduri de selectie capabile sa aleaga pe cei mai buni candidati. Īn mod evident, posibilitatile de organizare a acestor proceduri de selectie sunt extrem de vaste, fiecare sistem administrativ putīnd realiza alegerile care īi convin.
Astfel, se pot intilni modalitati de selectie specifice: testul (cauta sa descopere aptitudinile), examenul (verificarea unui nivel de cunostinte), concursul (aprecierea performantelor candidatului si realizarea unei alegeri, prin selectionarea celui mai bun); aceste formule variaza īn functie de tari si nivelul postului īn discutie. Formula care pare a fi cel mai des invocata, si in cadrul sistemului administrativ romanesc, este cea a concursului care, in principiu, reprezinta un mecanism eficace, selectindu-i pe cei mai valorosi candidati si priviegiind echitatea prin deschiderea si democratizarea functiei publice.
Insa si in acest caz au aparut obiectii bine fundamentate: concursul este caracterizat de natura retorica a probelor, recursul la memorie, la cultura livresca, la referinte intelectuale; acest lucru duce la ignorarea altor calitati (creativitate, dinamism, aptitudini relationale) si favorizeaza un anumit tip de candidat. Mai mult, uneori concursul nu corijeaza neaparat inegalitatile de pornire: pe de o parte el ofera cele mai bune sanse de succes candidatilor din categoriile privilegiate iar pe de alta parte el produce o noua ierarhie care legitimeaza prin aparenta neutralitate si obiectivitate (o persoana care a cīstigat concursul - pe baza altor calitati decīt cele profesionale- se va putea legitima din acel moment prin participarea sa la o procedura de selectie "obiectiva", iar "detaliile" legate de nerespectarea procedurilor vor fi ignorate).
Pe acest fond au aparut incercari de a verifica atit aptitudinile intelectuale cit si cultura generala si personalitatea candidatilor (interviul, metode de selectie pe o perioada mai lunga ce combina examene si stagii practice, teste complexe de aptitudini, etc). Problema esentiala este insa reprezentata aici de tipul de aptitudini pe care administratia le doreste in cazul viitorilor sai agenti. In cazul sistemului carierei candidatul trebuie sa aiba o pregatire suficient de larga pentru a putea ocupa succesiv diferite posturi care ii sunt oferite de-a lungul carierei (o anumita polivalenta). In cazul sistemului de tip angajare posibilul candidat trebuie sa raspunda cat mai exact posibil cerintelor precise ale postului pe care il ocupa (specializare). Este imposibil sa definim automat cea mai buna modalitate de selectie pentru administratia publica (un asa numit one best way); fiecare administratie īsi va alege procedura de selectie īn functie de tipul de functionar pe care si-l doreste. Ca atare, administratia publica poarta īntreaga raspundere manageriala pentru constructia unui corp de functionari competenti sau incompetenti.
Distinctia cea mai importanta la nivelul corpului functionarilor public se refera la generalisti si specialisti, doua categorii deosebite si necesare.
Prin Generalist se intelege functionarul capabil, datorita educatiei primite, sa aiba o viziune globala a problemelor si sa isi asume functii referitoare la administratia generala. Exista in acest caz o variatie dupa tari, traducand diferitele conceptii referitoare la administratie si legatura sa cu societatea***. Uneori accentul este pus pe achizitionarea unei formatii literare clasice fara raport cu functiile viitoare, dar indispensabila pentru a dezvolta perspectiva viitorilor functionari; aceasta traditie subzista in Marea Britanie pentru Administrative Class (la debutul anilor '70, doar 4% din functionarii britanici primisera o formatie juridica). In Franta sau Germania, dreptul a ocupat intotdeauna un loc important in formarea functionarilor; probele majoritatii concursurilor administrative au avut intotdeauna o puternica dominanta juridica. Aceasta preeminenta a juristilor in Europa continentala este evident legata de rolul pe care dreptul administrativ l-a jucat in constructia statului, precum si la puternica impregnare juridica a actiunii administrative: obligati sa se raporteze la texte, sa traduca puterile lor in termeni juridici, functionarii trebuie sa fie familiari cu dogma juridica. Putem considera īnsa ca functia publica moderna a tins foarte mult spre un echilibru al celor doua extreme prezentate - ideea perceperii administratiei ca domeniu interdisciplinar a dus la necesitatea unei formatii complexe a functionarului (bazata pe dicipline si materii diverse).
Specialistii. Diversificarea rolurilor administratiei publice a dus la o multiplicare a tipurilor de activitati din cadrul administratiei publice, la diferentierea modalitatilor de recrutare; competentele profesionale pot fi plasate nu doar la nivel teoretic ci si tehnic. In multe tari (Franta, Marea Britanie, etc) tehnicienii dispun de o pozitie particulara in interiorul functiei publice. Relatia cu generalistii este de natura conflictuala odata ce specialistii se folosesc de competenta lor pentru a-si asigura un monopol de expertiza asupra anumitor domenii si pretind sa concureze generalistii pentru ocuparea celor mai inalte posturi administrative.
Controlul aptitudinilor, prin intermediul procesului de selectie nu garanteaza adaptarea functionarilor la functiile pe care trebuie sa le exercite: ei trebuie sa fie pregatiti/educati de o maniera capabila a le asigura un maxim de eficacitate. Mult timp, principiul a fost cel de formare "la fata locului": prin confruntarea cu problemele concrete ale activitatii administrative cotidiene si in mijlocul colectivitatii de munca functionarii acumuleaza putin cate putin coportamentul necesar. Avantajele acestui tip de abordare se refera la: evitarea rupturii intre timpul de munca si timpul de formare; intarirea coeziunii grupului de functionari; valorizarea experientei vechilor membri Este clar īnsa ca acest demers a devenit insuficient pentru a raspunde provocarilor cu care se confrunta sistemele administrative moderne.
Formarea/Pregatirea initiala, efectuata īnainte de intrarea in functia publica, se refera la o pregatire specifica primita īn cadrul sistemului educational. Spre exemplu in Franta se pot identifica patru tipuri de scoli de administratie publica:
de pregatire generala (Polytecnique sau ENA);
de aplicatie (Mines, Ponts);
regionalizate - institutele regionale de administratie publica;
specializate pe domenii distincte (Impozite, Poste, Sanatate, etc).
Programele de administratie publica din universitati s-au diversificat īn ultimele decenii, privilegiind un model de abordare interdiciplinar si o combinare a pregatirii teoretice cu aspecte practice bazate pe studii de caz si stagii de practica profesionala.
Formarea/Pregatirea continua reprezinta un aspect extrem de prezent īn functia publica moderna (īn principal sub numele de training). Odata ce administratia moderna este plasata īntr-un mediu īn continua schimbare, ea nu poate ramīne imobila; actualizarea cunostintelor functionarilor publici, asimilarea de noi meserii administrative, dezvoltarea unor noi aptitudini si abilitati reprezinta aspecte indispensabile pentru cresterea eficacitatii institutiilor administrative. Activitatile de training sunt capabile sa favorizeze mobilitatea verticala (promovarea interna) sau orizontala (noi posibilitati de angajare) a functionarilor si se refera īn principal la stagii de specializare pe parcursul angajarii. Activitatile de formare continua se lovesc īnsa de multe obstacole īn cadrul administratiei: de la incapacitatea de īntelegere a importantei lor la nivel managerial la lipsa de interes a functionarilor sau tratarea lor superficiala.
d) Spiritul de corp
Profesionalizarea suscita inevitabil aparitia in cadrul functiei publice a unei mentalitati de corp vazuta ca un principiu de diferentiere cu exteriorul si de coeziune interna: aceasta este de reprezentata mai intai de constiinta apartenentei la un grup specific; apoi este sentimentul de a fi solidar cu acest grup; in fine, e vorba de tendinta de a adera la obiectivele pe care grupul le urmareste, de a se identifica cu ele.
Constiinta apartenentei e nivelul elementar ce se fondeaza pe constatarea ca functia publica formeaza o categorie sociala aparte in societate. Functionarii nu exercita o meserie ca oricare alta, ei sunt situati alaturi de stat, in serviciul publicului; aceasta pozitie, materializata prin rituri de initiere presupune existenta unui statut special.
Sentimentul de solidaritate este legat de exercitarea unei meserii comune, de existenta unei cunoasteri identice, a unui interes in cariere similare. Acest fenomen este mai puternic atunci cand structura administrativa este mai coeziva - de exemplu in institutii ale sistemului de cariera, care proiecteaza viata profesionala pe termen lung.
Fenomenul de identificare face functionarii sa substituie propriilor obiective personale cele ale grupului, sa interiorizeze valorile acestuia si sa īsi modeleze comportamentul conform asteptarilor grupului.
Identificarea cu grupul sau cu organizatia (ca si element constitutiv al spiritului de corp) reprezinta un puternic factor de integrare interna si deci de eficacitate pe care nici o organizatie publica sau privata nu-l poate neglija; acesta ii permite de fapt sa impuna sistemul propriu de valori membrilor sai si sa obtina o perfecta compatibilitate a actelor acestora cu scopurile urmarite. Administratia incurajeaza dezvoltarea acestui spirit de corp izoland agentii sai de lumea exterioara printr-o serie de semne distinctive si inoculandu-le ideea ca au un rol specific de jucat, mai ales prin punerea in aplicare a dispozitivelor de socializare la intrarea in functia publica.
Profesionalizarea a reprezentat si reprezinta un element central īn efortul de constituire a unei structuri administrative moderne si profesioniste; totusi, nu putem sa consideram ca acest demers este unul facil, datorita unor obstacole si presiuni semnificative.
Birocratia nu este intotdeauna suficienta pentru a eradica constrangerea politica. Greutatea acestei constrangeri este in mod particular simtita la intrarea in functia publica. Procedurile oficiale de selectie fondate pe criteriul competentei sint dublate de dispozitive de examinare a conformismului ideologic si loialitatii politice. Īn multe tari exista un filtru politic foarte strict pentru accesul la functii administrative; īn tarile in curs de dezvoltare acest atac la adresa profesionalizarii functiei publice este dublat de proliferarea si accentuarea unor elemente specifice precum nepotismul, clientelismul sau tribalismul. Chiar daca intensitatea influentei politice īn ceea ce priveste accesul la functia publica este diferita de la tara la tara si de la sistem politic la sistem politic, existenta acestui tip de practici "oculte" din punctul de vedere al profesionalizarii nu poate fi ignorata (din nefericire Romānia constituie un cīmp de studiu fertil din acet punct de vedere).
Nu trebuie sa īntelegem īnsa ca īmpartirea functiilor publice pe criterii politice reprezinta doar un exemplu negativ si bazat pe mecanisme neoficiale, secrete. Anumite sisteme administrative sunt fondate pe un principiu explicit al echilibrului politic; īmpartirea sistematica a functiei publice pe baza unor criterii partizane poate aparea:
ca si o consecinta a unei aliante in exercitarea puterii īn momente dificile pentru o societate, momente ce solicita o coalitie larga la guvernare (caz īntīlnit īn in Austria in timpul marii coalitii populisto-socialiste intre 1945 - 1966);
ca si conditie indispensabila pentru pastrarea coeziunii sociale si politice, in tari care cunosc puternice clivaje interne (Liban, Belgia, Israel). Administratia devine astfel un loc de materializare a compromisului politic.
Pe de alta parte, īn anumite perioade istorice, a existat chiar īn tarile democratice, practica solicitarii unei loialitati politice īn cadrul sistemului administrativ; astfel, pe parcursul razboiului rece, in Statele Unite acest lucru a fost ilustrat de asa numitul Loyalty Program (1948), intarit de Security Program (1953), acte ce vizau anumite restrictii fata de comunisti īn ceea ce priveste accesul la nivele specifice ale institutiilor statului.
Profesionalismul se loveste, aproape in toate circumstantele existente in practica administrativa, de limite de ordin structural:
a) Anumite servicii politic sensibile, (cum ar fi politia) sunt plasate intr-o situatie de dependenta stricta fata de guvernul la putere; chiar daca ele sunt conduse in principiu de aceleasi reguli ca si restul administratiei, controlul lor se inspira cel putin in parte din consideratii extra profesionale; acest lucru este probat de schimbarea rapida a celor mai inalti responsabili ai politiei in caz de alternanta politica. (***cea de a V-a mineriada a probat, de altfel in Romania acest principiu - lipsa controlului politic asupra structurilor superioare ale Ministerului de Interne a adus statul la un pas de o criza majora, cu consecinte greu de estimat).
b) Functia publica locala are tendinta de a fi un domeniu privilegiat al politizarii, datorita sistemelor traditionale de supunere la alesii locali, personalizarii puternice a administratiei publice locale, slabiciunilor filialelor locale ale partidelor politice si transpunerii pe plan local a modelelor observate la nivel central. Politizarea reprezinta o evolutie oarecum naturala īntr-un cadru local dominat de retele de influenta dezvoltate si structurate de-a lungul timpului. Astfel, īn SUA, extinderea sistemului bazat pe merit (merit system) a avut loc intr-o maniera mai lenta si fragmentara la nivel local fata de nivelul federal. Daca statele s-au pliat in majoritatea lor constrangerilor sistemului meritocratic, in cazul colectivitatilor locale doar jumatate din functionarii locali au beneficiat de garantii de stabilitate, pe de alta parte reduse tinand seama de predominanta constrangerilor temporale; in Marea Britanie, unde functia publica locala s-a concretizat printr-o traditie de apolitism (ca si īntregul Civil Service) s-a putut observa recent o tendinta de politizare crescanda: noile generatii de alesi locali mai puternic angajati politic si mai bine formati cauta sa isi intareasca controlul politic asupra functionarilor intervenind tot mai mult in procedurile de recrutare.
Ei sunt situati de obicei in afara imperativului stabilitatii fiind considerati angajati politici pe care executivul ii poate numi sau revoca cu usurinta. Diferitele sisteme administrative au facut eforturi vizīnd limitarea numarului de functionari publici de nivel īnalt care sunt schimbati odata cu alegerile; spre exemplu īn Statele Unite presedintele nou ales nu poate numi decat aproximativ 5000 de persoane, din care doar 300 de inalti functionari si cam 50 de conducatori de agentii guvernamentale sunt plasati sub autoritatea sa (un anumit numar dintre acestia trebuie confirmat si de catre Senat).
Birocratia este un tip particular de organizatie, caracterizat prin ierarhizare: fiecare element constitutiv este dotat cu o pozitie, investit cu un rol care il situeaza la un anumit nivel in interiorul aparatului administrativ. Aceasta ierarhizare are doua aspecte indisolubil legate:
Inseamna mai intai ca scopurile administrative sunt urmarite de o maniera piramidala, fiind repartizate in esaloane succesive, suprapuse si subordonate unul celuilalt;
Fiecare agent/functionar este obligat sa se supuna celui situat pe o pozitie superioara in cadrul acestei constructii.
Acest tip de organizare se bazeaza pe principiul autoritatii ierarhice, conform caruia cel plasat pe o pozitie superioara īn cadrul ierarhiei are posibilitatea de a da ordine celor aflati la nivelele inferioare; sursa legitimitatii sale se afla chiar īn ocuparea pozitiei superioare; sa nu uitam īnsa faptul ca, īn conformitate cu modelul birocratic weberian, ocuparea acestei pozitii se realizeaza numai pe criterii rationale de competenta.
Conditiile concrete sunt insa altele. In primul rand, formalizarea raporturilor ierarhice este in realitate foarte variabila (slaba in tarile in curs de dezvoltare tinand seama de caracteristici ale sistemului juridic, relativa in tari unde dreptul scris nu are decat un rol limitat. Este important de remarcat faptul ca aceasta formalizare nu poate niciodata descrie exact competentele superiorului ierarhic. Textele lasa intotdeauna o putere mai mult sau mai putin larga de apreciere discretionara iar instructiunile directe date de superiori sunt adesea mai mult relevante pentru subordonati, ce trebuie sa urmeze ordinele superiorilor. Pe de alta parte, cu toate garantiile statutare obtinute, superiorul ierarhic continua a exercita o influenta negativa (sanctiunea) sau pozitiva (promovarile) asupra carierei functionarului, aceasta influenta intretinand supunerea.
Autoritatea ierarhica nu se va lasa eliminata de constrangerea legilor, subordonatul fiind legat de superiorul sau printr-un raport de dependenta global si multidimensional; datoria supunerii tinde sa primeze in fata tuturor altor consideratii, iar pregnanta autoritatii ierarhice este cu atat mai puternica cu cat ea nu are nevoie intotdeauna de ordine explicite - subordonatul se poate arata supus si gata sa accepte orice ordin chiar īnainte ca seful ierarhic sa īi solicite acest lucru (pe baza regulii "reactiilor anticipate"). Personalizarea relatiei īntre superior si subordonat este diversa, cunoscīnd variante diferite īn functie de cultura organizationala specifica oricarei societati sau institutii.
Organizarea ierarhica implica faptul ca fiecare esalon administrativ dispune de o sfera de competenta, mai mult sau mai putin extinsa dupa rangul ocupat in aceasta organizatie, competenta ce poate fi exprimata numai īn cadrul definit de esalonul superior. Prin jocul acestei constructii rezulta o organizatie care se prezinta ca un bloc unitar, īn cadrul caruia conflictele au fost īnlaturate si ca o organizatie monocratica bazata pe concentrarea la vīrf a puterii de decizie. Circuitele de comunicare interne sunt structurate de o maniera verticala, transmitind ordinele de la vīrf spre baza si informatii īn sens invers. Acest mod de constructie este bazat pe consideratii tehnice valabile pentru toate organizatiile, lucru ce explica difuziunea modelului birocratic in tot spatiul social. In cazul administratiei publice exista insa motivatii particulare care au facut ca modelul birocratic sa reprezinte o alegere potrivita:
Organizarea ierarhica implica principiul unitatii de comandament conform caruia, pe baza competentelor specifice detinute, nivelele inferioare au ca misiune doar aplicarea orientarilor decise la varf. Ca avantaje ale acestei abordari putem aminti:
contrabalansarea efectelor diviziunii muncii si specializarii scopurilor care ameninta in permanenta coerenta actiunii administrative; acest pericol de pierdere a coerentei este cu atīt mai prezent cu cīt administratia se dezvolta, se ramifica si se diversifica, fapt ce aduce in sanul ei diferite tendinte centrifuge;
reprezinta o conditie a eficacitatii administrative (pe cand munca colegiala implica frictiuni, intarzieri, compromisuri intre puncte de vedere contradictorii, organizatia ierarhica suprima conflictele si permite luarea unor decizii rapide si univoce);
concentrarea puterii la varf e socotita a imbunatati calitatea deciziilor; dispunand de o perspectiva mai larga, ce poate vedea īntregul si nu doar parti ale realitatii organizationale, superiorul ierarhic poate lua deciziile cele mai bune (ceea ce implica separarea stricta a rolurilor de conceptie si de executie).
Aceste consideratii generale sunt dublate de consideratii juridico-politice proprii administratiei publice. Administratia reprezinta o organizatie specifica, ce este chemata sa raspunda unor cerinte imposibil de ignorat. Este interesant de observat ca, de fapt, administratia publica nu face decīt sa reproduca īn interiorul sau un model ierarhic bazat pe subordonare/supraordonare īn cadrul caruia este plasata īn relatia sa cu mediul extern. Astfel, putem observa faptul ca administratia cunoaste cel putin o tripla subordonare: juridica, politica si sociala.
Subordonarea juridica (direct legata de conceptul statului de drept) semnifica principiul ierarhiei normelor si supunerii administratiei la "lege" (in sens larg). Īntr-un sens ordinea birocratica nu reprezinta decat reflexul, reproducerea si transcrierea ordinii juridice. Controlul ierarhic dubleaza controlul juridic, garantand legalitatea actiunii administrative. Exista 2 cai de a face respectata ierarhia normelor:
prin controlul juridic, care conduce la anularea textelor ilegale;
prin controlul ierarhic, care conduce la stoparea elaborarii de texte ilegale.
C. Subordonarea politica
Conform principiului democratic functionarii sunt plasati sub autoritatea oamenilor politici, singurii detinatori ai puterii legitime, ca reprezentanti ai natiunii. Principiul ierarhic asigura aceasta suprematie a reprezentantilor politici pentru ca ii doteaza cu o influenta totala asupra pietei serviciilor si garanteaza supunerea functionarilor. Pe de alta parte īnsa aceasta supunere a functionarilor este legitimata si de faptul ca alesilor li se poate oricīnd imputa responsabilitatea politica in cazul unei functionari proaste a administratiei
Dogma interesului general implica faptul ca servantii structurilor statului sunt animati de un scop care urmareste binele colectivitatii. Orice administratie publica trebuie, cel putin teoretic, sa se supuna si sa se raporteze la ideea servirii cetateanului; īn ultima instanta putem considera faptul ca acesta este si rationamentul ce sta la baza existentei aparatului administrativ. Din nefercire, de prea multe ori administratia are tendinta de a considera cetateanul ca fiind o entitate abstracta si de a considera perpetuarea existentei sale ca scop īn sine.
Inocularea sensului ierarhic are loc de-a lungul unei perioade semnificative de timp, ce incepe la intrarea in functia publica si se prelungeste de-a lungul intregii cariere a agentului. Functionarul invata progresiv sa se situeze intr-un sistem complex si stratificat, un sistem static si nu dinamic, care invita prea putin la luarea initiativei; interiorizat de fiecare, inradacinat profund in constiinta individuala, el favorizeaza acceptarea autoritatii, disciplina liber consimtita. Aceasta interiorizare se explica prin faptul ca ierarhia nu e doar sursa de frustrare ci si factor de "siguranta". De la varful pana la baza piramidei, functionarii sunt īncadrati intr-o structura protectoare care le asigura un loc si un statut, care ii plaseaza īn interiorul unui corp bine definit. Acest lucru face ca piramida ierarhica sa actioneze ca furnizor de protectie fata de exterior, ce acopera functionarul si īi anuleaza responsabilitatile personale īn caz de eroare.
Unitatea aparatului birocratic
Organizarii ierarhizate a sarcinilor ii corespunde organizarea unitara a structurilor: administratia se prezinta ca un ansamblu coerent si integrat, in care elementele constitutive sunt legate, interdependente, solidare; ele nu dispun de o logica de actiune autonoma, dar contribue la functionarea intregului. Acest lucru trebuie bine perceput. Nu numai ca ierarhia nu interzice diviziunea muncii intre agenti/functionari, dar unitatea nu exclude existenta unor structuri pluraliste si diversificate. Principiul unitatii semnifica doar ca aceasta dinamica centrifuga necesara este contrabalansata de o forta centripeta care permite elementelor constitutive sa ramana sudate. Aceasta dialectica unitate/diversitate ce caracterizeaza aparatul birocratic se traduce prin constructia unei structuri duale de tipul centru/periferie:
Cabinetul ministrului, format din colaboratorii apropiati ai acestuia se situeaza in vīrful acestei ierarhii administrative. Ca o regula generala in domeniu putem remarca faptul ca aceasta structura ierarhica trebuie limitata la trei esaloane:
biroul care e structura de baza;
directia, grupand cel putin doua subdirectii.
Organizarea structurilor ministeriale trebuie sa vizeze din acest punct de vedere īn principal elemente ce tin de repartizarea cīt mai buna a atributiilor si de stabilirea unor circuite de comunicare functionale.
De aceea specializarea este completata de mecanisme eficace de integrare in cadrul aparatului administrativ. Unele dintre aceste mecanisme sunt de ordin sociologic:
complementaritatea functiilor si rolurilor administratiei centrale;
similitudinea pozitiei proprii fata de responsabilii politici pe de o parte si fata de serviciile exterioare pe de alta parte;
omogenitatea stratului de inalti functionari care dirijeaza structurile administrative;
Alte mecanisme (ierarhizarea si coordonarea) decurg din organizarea formala ce asigura mentinerea principiului unitatii:
Ierarhizarea - asigura unitatea structurilor intraministeriale: ministrul este seful administratiei sale, superiorul ierarhic al tuturor functionarilor care fac parte din ea; autoritatea sa coboara in trepte urmind diferitele esaloane ale ierarhiei. La nivelul interministerial coerenta este asigurata pe de o parte de o stratificare a ministerelor, pe de alta parte de o impulsionare guvernamentala. Departamentele ministeriale nu sunt toate plasate la acelasi nivel, existind intre ele o ierarhie oficiala, ce constitue un prim mijloc de integrare. Īn Marea Britanie, spre exemplu, aceasta stratificare este mai accentuata, cabinetul nereunind decat ministrii cei mai importanti. Exista in acest domeniu doua conceptii de organizare a cabinetului: una bazata pe ideea "exploziei" (prin multiplicarea numarului ministerelor); o alta bazata pe ideea "concentrarii", si reprezentata de existenta unui numar restrins de ministere mari, dotate cu competente largi si puternic stratificate.
Coordonarea reprezinta in cadrul modelului birocratic finalitatea exercitiului autoritatii ierarhice, incearcind sa realizeze unitatea de actiune. Constatam totusi ca forme specifice de coordonare, distincte de autoritatea ierarhica, tind sa apara incepand cu momentul in care complexitatea aparatului creste. Vizand sa intareasca coerenta actiunii, ele sunt compatibile cu rationalitatea birocratica dar actioneaza pe plan orizontal si mizeaza mai mult pe stimulare decat pe constrangere.
Cabinetul ministrului poate avea, spre exemplu o functie esentiala de coordonare, atit externa (asigura legatura cu alte ministere) cit si interna (armonizarea actiunii serviciilor). La nivel interministerial functia de coordonare e uneori asumata de un minister dotat cu o capacitate de actiune transversala: spre exemplu ministerul de finante, ce dispune īn mod traditional de influenta semnificativa in raport cu ministerele "debitoare". Pe un plan general organismele interministeriale (consilii sau comitete), prezidate fie de seful statului fie de primul ministru au ca scop armonizarea punctelor de vedere inaintea arbitrajelor oficiale (proliferarea acestor structuri duce insa la noi probleme de coordonare).
Este interesant de subliniat aici rolul esential jucat
de" administratiile de stat - major,
insarcinate sa transmita impulsuri
politice si sa asigure coordonarea administrativa. In cazul Statelor Unite acest rol este jucat de asa numitul
Executive Office (creat in
Office of Management and
Budget
(detasat in 1939 de
In cazul Marii Britanii asa numitul Cabinet Office (creat in 1916 de Lloyd George si transformat in structura permanenta in1920) regrupeaza ansamblul serviciilor atasate primului-ministru sub directia unui Permanent Secretary. In cadrul Frantei (ce detine un executiv bicefal) acest rol este exercitat de o maniera dualista:
de catre serviciile de
de catre serviciile de
Logica si argumentele constituirii administratiilor locale. Centralizarea, care se afla in centrul modelului birocratic, nu poate fi dusa pana la consecintele ei ultime. Daca administratia doreste sa exercite o influenta adevarata asupra societatii, ea are nevoie de puncte de contact, de instrumente care ii permit sa actioneze pe plan local. Fara acestea ea va fi paralizata, rupta de realitate, incapabila sa evalueze situatia si sa aplice deciziile necesare. Toate administratiile sunt obligate sa initieze un dispozitiv de segmentare, de impartire a spatiului social pentru ca autoritatea lor sa se poata exercita in mod real.
Acest dispozitiv este evident indispensabil pe plan teritorial: administratia domina un spatiu geografic in masura in care ea isi asigura conducerea si controlul printr-un sistem de marcaje si implantari care ii permit sa transmita impulsurile centrale pana la locurile cele mai indepartate; ea proiecteaza astfel autoritatea sa la dimensiunea intregului spatiu si construieste zone omogene, uniformizate (circumscriptii locale) - un exemplu local ar fi reprezentat de judete. Dar īmpartirea pe criterii geografice nu este singura practicata; administratia este de asemenea chemata sa controleze nucleele sociale structurate in jurul unor centre de interes comun, de activitati profesionale; ea are nevoie de sisteme particulare de influenta de puncte de contact functionale sau sectoriale ce ii permit sa perceapa miscarile corpului social. In timp ce in societatile traditionale raporturile sociale se bazeaza, inainte de orice, pe teritoriu, care functioneaza ca un sistem relativ inchis si confera indivizilor identitatea lor fundamentala, dezvoltarea schimburilor economice si diviziunea sociala a muncii au dus la cresterea importantei rolurilor profesionale, tot mai specializate: sectorul, fondat pe o structurare verticala a rolurilor sociale tinde astfel sa se suprapuna teritoriului, dezvoltand o rationalitate care ii este proprie.
Administratiile locale, indeplinesc in cadrul aparatului birocratic o tripla functie:
In cadrul modelului birocratic, termenul "local" nu exista in realitate ca un "obiect autonom", el nu poate fi definit in sine ci doar prin relatia care il uneste cu nivelul central; local si central reprezinta doua aspecte ale aceleiasi realitati, doi poli necesari si indisociabili asupra carora administratia lucreaza alternativ pentru a-si indeplini misiunea.
Organizarea administrativa la nivel local se poate baza pe doua concepte esentiale:
Plasarea la nivel local a agentiilor sau serviciilor statului care continua sa depinda direct de nivelul central; este vorba de utilizarea serviciile exterioare ale administratiei centrale carora li se poate atribui o putere variabila de decizie (Deconcentrarea). Aceasta formula nu asigura totusi decat indirect reprezentarea comunitatii locale.
Constituirea de entitati specifice dotate cu o personalitate proprie, distincta de aceea a statului si abilitate sa isi asume rezolvarea problemelor locale si apararea intereselor unui grup social localizat, a unei colectivitati de persoane. Este vorba de colectivitati locale unde organele sunt alese de locuitori, care beneficiaza de autonomie fata de stat si exercita anumite competente definite de lege (Descentralizare). Schema federala merge mai departe cu aceasta logica prin stabilirea unor institutii administrative locale distincte si independente cu care institutiile administrative centrale impart competente exercitate in principiu cu toata libertatea. Aceasta formula pune problema articularii coerente a politicilor nationale si locale.
Īn acest moment trebuie sa aducem īn discutie unul dintre termenii cei mai importanti pe care se structureaza relatia administratie locala/ centrala īn societatile moderne- principiul subsidiaritatii. Acest principiu semnifica luarea deciziei la primul nivel de competenta existent si reprezinta un punct esential īn constructia autonomiei locale; odata ce autoritatile locale sunt plasate atīt de aproape ce comunitate ele vor fi cele mai īn masura sa rezolve o serie de probleme pe care centrul nu le va observa sau fata de care nu detine competente, interes sau capacitati.
Evident ca cele doua sisteme pot coexista iar accentul pe una sau alta din forme este variabil. Putem considera ca din punctul de vedere al relatiei central-local exista trei conceptii teoretice traditionale:
b) Self government-ul britanic, in care executia politicilor nationale este incredintata autoritatilor locale care dispun de competente importante (politie, invatamant, sanatate, actiune sociala, etc);
c) Sistemul federal (īntīlnit īn Statele Unite sau Germania), in care competentele sunt partajate intre statul federal si statele componente, esentialul functiilor administrative revenind ultimelor.
Aceasta diferentiere nu trebuie īnsa supraestimata, sistemele moderne putīnd īncorpora īn grade diferite elemente din toate cele trei tipuri de constructii administrative; ea se refera īn mod principal la o diferentiere teoretica bazata pe evolutii istorice si capabila sa ne ofere o imagine clara a diferitelor abordari īntilnite de-a lungul timpului.
Logica dependentei īn relatia central-local. Existenta acestor administratii locale nu este incompatibila cu schema unitara definita de modelul birocratic, odata ce acestea raman supuse atractiei nivelului central. Gradul si formele acestei atractii variaza dupa caz:
institutiile administrative dotate cu personalitate proprie (descentralizate), cu o autonomie statutara si competente definite de lege se sustrag, aparent, acestei dependente; totusi ele ramin legate de vointa statului unitar ce decide in mod unilateral si suveran configuratia lor, atributiile, formele de management. Ele nu īsi controleaza total activitatea proprie care, incadrata intr-o retea mai mult sau mai putin stricta de reguli si constringeri, este regizata de o logica complexa, raportata la nivele superioare, iar gradul de initiativa ce le este acordat nu este nelimitat. Dependenta lor fata de administratiile centrale se manifesta in multiple feluri: juridic, tinind seama de existenta numeroaselor norme detaliate elaborate la nivel central; financiar, datorita mecanismelor centralizate de repartizare si gestiune a resurselor; administrativ, prin sistemul controalelor diversificate, destinate a mentine sau readuce, in caz de nevoie, in zona dorita de puterea centrala.
Principiul federal stabileste, in favoarea acestor administratii locale, un ecran juridic protector dificil de inlaturat. Totusi, independenta statelor federale isi gaseste originea in Constitutia federala, care poate, la un moment dat, limita sau transfera anumite atributii la nivel federal (SUA, Elvetia). Pe de alta parte sistemul de repartizare al competentelor creeaza legaturi de dependenta care au tendinta de a se amplifica odata cu amplificarea interventiilor federale.
Releele, organismele periferice sint astfel constituite, in majoritatea cazurilor, intr-un cadru de dependenta ce reflecta influenta logicii birocratiei unitare.
Nivelul de rigiditate al relatiei cetateanului cu administratia publica este legat direct de gradul de birocratizare:
acolo unde logica birocratica s-a aplicat cu un plus de rigoare, cuplul distantare/autoritate a devenit cadrul raporturilor administratie/societate (Europa continentala);
acolo unde birocratia a fost mai putin completa, neantrenand o ruptura atat de transanta cu societatea, stilul de comunicare a ramas mult mai fluid si tolerant (SUA);
acolo unde birocratizarea, dusa teoretic la extrema, este compensata de existenta structurilor traditionale, se constata combinarea celor doua modele de relatii, unul oficial si rigid, altul mai suplu. (tarile in curs de dezvoltare).
Administratia publica de tip birocratic se caracterizeaza printr-o anumita distantare fata de cetatean, prin perceperea acestuia mai degraba in postura de "administrat"[1] decit in cea de "client". Rigiditatea structurilor administrative se traduce in mod negativ prin tinerea la distanta a administratilor; aceasta semnifica, pentru administratia birocratica, crearea intre ea si public a unei distante suficiente pentru a interzice toate imixtiunile in functionarea sa interna. Deposedati de influenta asupra procesului administrativ (care se deruleaza in afara capacitatii proprii de actiune) administratii ramīn la bunul plac al administratiei publice. Aceasta distantare fata de cetatean se construieste pe baza unor abordari diferite, bine structurate la diferite nivele de complexitate.
Administratia inaccesibila
Distanta fata de cetatean este produsa printr-o serie de dispozitive de excludere si segregare: administratia birocratica se izoleaza de nucleul social ridicand bariere, obstacole destinate sa o protejeze de presiuni si sa-i garanteze "securitatea" deciziilor proprii; cetatenii nu pot intra in contact cu ea decat prin modalitati strict reglementate.
Ghiseul reprezinta ilustrarea cea mai buna a acestui tip de relatii: plasat in pozitie de solicitant, administratul este supus bunavointei functionarului, fara a putea sa inlature bariera materiala care il izoleaza, fizic, dar, mai ales, simbolic, pe acesta de public. Fara indoiala, ghiseul nu reprezinta decat o faza primara de contact corespunzand prestatiilor relativ uniforme si standardizate; simpla inlaturare a acestui obstacol material nu semnifica in mod obligatoriu o reala apropiere de public. Biroul releva o tehnica comparabila de tinere la distanta, chiar daca la o prima vedere este mai putin aparenta, dispunerea locurilor marcand ostentativ diferentierea rolurilor.
Pe baza acestor constatri, rezulta ca administratul trebuie sa obtina un contact mai personalizat su administratia, in cadrul unei intrevederi mai particularizate (audiente); totusi ritualul impus in aceste cazuri ilustreaza dorinta functionarului public de a mentine o distanta protectoare. Chiar daca administratul poate sa-si expuna situatia aceasta nu reprezinta insa, automat, o reala schimbare a pozitiilor existente.
Cu toata incadrarea lor stricta, aceste modalitati de contact comporta un risc de incertitudine sau deviere in masura in care unul din factorii existenti este reprezentat de prezenta individului cu dorintele si frustrarile sale. De aceea, dialogul scris, prin intermediul formularelor si corespondentei, creeaza o distanta mult mai mare intre cetatean si administratie, depersonalizand complet relatia existenta. In totalitatea lor, administratiile birocratice viseaza la promovarea acestui mod de contact, care satisface visul lor de neantizare a administratului; ducind distantarea la paroxism. Absenta reciprocitatii relatiei, caracterul sau umilitor pentru administrat, tinut in situatie de dependenta totala, impune īnsa completari si īmbunatatiri.
Centralizarea duce la rezultate comparabile: odata ce interlocutorul pe care il are in fata nu este cel care decide, administratul este privat de orice control asupra procesului decizional.
O distanta, mai subtila, dar si mai eficace poate rezulta din modul de tratare al cererilor. Referinta exclusiva la regula si aplicarea rigida a textelor permite evitarea tuturor discutiilor personale si individualizate. Administratia apare doar ca un aparat rigid, deposedat de sensibilitate, ducand la indeplinire acte programate anterior; o asemenea functionare antreneaza depersonalizarea completa a relatiei cu publicul.
Formalismul tinde a substitui realitatii faptelor si raporturilor umane o realitate reconstruita in cadrul abstract si rigid al categoriilor stereotipe si predeterminate, definite de reglementari: toate faptele sociale sunt identificate cu o "situatie tip" si raportate la o norma birocratica ce tinde sa le claseze si trateze de o maniera identica.
Termenele reprezinta o alta modalitate prin intermediul careia administratia publica īncearca sa tina publicul la distanta. Rezolvarea īn ritm propriu a problemelor, amīnarea unor chestiuni urgente pīna la disparitia actualitatii lor, ignorarea necesitatilor cetateanulul de rezolvare rapida a unor probleme reprezinta doar cīteva modalitati de izolare fata de presiunile exterioare.
Administratia secreta. Mijlocul cel mai eficace de a tine administratii la distanta este, pentru administratia birocratica, de a se inconjura de liniste si mister: opacitatea o pune la adapost de priviri indiscrete. Odata ce nimic nu se transmite in exterior asupra a ceea ce se intampla in interiorul aparatului, administratia se sustrage tuturor investigatiilor si presiunilor. Ea se prezinta ca un corp omogen; nu doar ca se evita astfel imaginea reala a domeniului serviciilor publice si a conflictelor care pot sa īl traverseze, dar publicul nu stie nimic despre conditiile de elaborare a deciziilor care il afecteaza in mod direct: el nu cunoaste decat rezultatul procesului, ignorand caile si derularea; motivele ce stau la baza deciziilor luate raman ascunse, invizibile.
Secretul profesional este obtinut dotand
administratia cu protectii specifice si prohibitii: dispozitivele juridice
servesc la asigurarea "inchiderii" aparatului administrativ si evitarea
circulatiei informatiilor spre exterior. Pe aceasta traditie a secretului s-a
cladit cea mai mare parte a administratiilor publice, ea avind diferite
justificari. Desigur, odata cu trecerea timpului, efortul de modernizare al
administratiilor publice a fost insotit de incercari de deschidere si impunere
a transparentei (principiul liberului acces al cetatenilor la documente
administrative a fost consacrat in Suedia prin Constitutia din 1766); cu toata
atacarea sa in discutie in tarile liberale (punctul esential fiind Freedom Information Act elaborat in
Modelul birocratic se afla cu toate implicatiile sale interne/externe la baza arhitecturii tuturor sistemelor administrative contemporane: este norma implicita la care acestea se refera si care continua sa influenteze reprezentarile si comportamentele. Totusi, acest model este in mod esential unul formal, care tine cont de mecanisme oficiale, de aranjamente explicite; or, functionarea concreta a administratiei tine de practici diferite si uneori antinomice cu logica birocratica; de multe ori rigiditatea face loc supletei, uniformitatea/diversitatii, autoritatea/negocierii, pasivitatea/initiativei si dependenta/autonomiei.
Analiza modelului weberian permite identificarea unor limite īn functionarea sa propriu-zisa. Administratia publica, chiar birocratizata, nu functioneaza niciodata de o maniera "mecanica", cu o perfecta coerenta si previzibilitate a comportamentelor. Este necesar sa se tina seama de factori personali care determina comportamentul functionarilor, existenta unor relatii informale, strategiile actorilor existenti si aranjamentele specifice in cadrul sistemului de roluri oficiale. Administratia apare ca un sistem complex ce nu poate fi explicat pe deplin prin studierea structurilor formale. Administratiile moderne au trebuit sa ia īn considerare acest lucru si sa realizeze modificari ale modelului birocratic la cīteva nivele distincte:
exercitarea puterii - care nu este pur si simplu concentrata la varf, ci relativ dispersata si difuza;
constructia structurilor - care nu sunt perfect piramidale si īmbinate ci relativ fragmentate si heterogene.
relatiile cu administratii (clientii) care nu sunt construite doar pe baza distantarii si constrangerii, ci sunt relativ diferentiate si inegale.
Exercitarea Puterii
Comunicarea in interiorul administratiei nu se bazeaza doar pe circuite formale, construite de o maniera verticala pentru a asigura preeminenta superiorului ierarhic. Ea trece de asemenea prin multiple retele informale: ignorand constrangerile ierarhice de ordin birocratic aceste retele se dezvolta in toate directiile (orizontal, lateral, transversal). Or, existenta acestor retele nu ramane fara nici un impact asupra exercitarii puterii in interiorul organizatiei: administratia nu este o structura mecanica, condusa de reguli pur obiective si rationale, in cadrul careia diferite mecanisme lucreaza automat pentru a finaliza obligatiile ce le-au fost atribuite. Ea este un sistem complex, compus din indivizi si grupuri intre care apar raporturi de influenta si putere care nu tin exclusiv de pozitia unora sau altora in organigrama oficiala.
Relatiile informale. Scoaterea in evidenta a importantei relatiilor informale in interiorul organizatiilor este principalul aport al scolii "relatiilor umane". Organizatiile, intreprinderile, administratiile nu functioneaza niciodata, contrar unor iluzii weberiene sau tayloriene, pe baza unui model pur "rational", in conformitate cu reguli impersonale si obiective. Toate organizatiile sunt formate din oameni, cu nevoile si motivatiile specifice, oameni a caror comportament nu poate fi īncadrat pentru totdeauna in cadrul normativ stabilit: Fiecare persoana se comporta diferit, in functie de personalitatea sa specifica, in contextul organizational in care este plasata. Ajustarea reciproca a acestor comportamente da nastere relatiilor interpersonale, care nu sunt decat partial determinate de organizarea formala. "Relatiile informale" indica acea parte a relatiilor interpersonale care scapa organizarii formale fie pentru ca sunt omise de catre aceasta, fie pentru ca o contrazic (H. Simon).
Or, aceste relatii, care se suprapun organigramei oficiale, sunt nu doar inevitabile, in masura in care structura formala nu poate fi niciodata suficient de cuprinzatoare pentru a reuni ansamblul comportamentelor, dar si necesare: nici o organizatie formala nu poate functiona cu adevarat fara a fi insotita de o organizatie informala; fiecare nou membru al organizatiei trebuie sa dezvolte o retea de relatii informale cu colegii sai inainte de a deveni o parte a mecanismului. Singura problema pentru organizatie este de a se asigura ca aceste relatii nu contrazic ci favorizeaza realizarea obiectivelor institutionale.
Manifestari ale relatiilor informale. Relatiile informale influenteaza de o maniera diferita functionarea organizatiei. Mai intai, ele servesc ca dispozitiv de comunicare in organizatie asigurand comunicarea de tip lateral, ignorata de catre organizatia formala care nu o realizeaza decat de o maniera descendenta/ascendenta; ele vizeaza totodata circuitele verticale: informatiile, recomandarile si chiar instructiunile ierarhice circula prin intermediul canalelor informale, achizitionand, datorita acestui lucru, o incarcatura diferita.
Apoi, ele sunt sursa ierarhiilor paralele, favorizand aparitia unor lideri informali, plasati la limita liniilor ierarhice; in anumite cazuri aceste ierarhii paralele pot merge pina la substituirea stratificarii oficiale cu o stratificare diferita, recunoscuta ca legitima de catre grup.
In fine, si mai ales, ele duc la producerea unor veritabile norme, care determina in fapt comportamentul agentiilor si sunt respectate datorita presiunii grupului.
Dezvoltarea relatiilor informale nu este uniforma, iar distanta intre normele oficiale si practica variaza in functie de circumstante si tipuri de organizare. Paradoxal, o rigurozitate crescuta a organizarii formale tinde, printr-un fenomen de compensare, sa dea relatiilor informale o intensitate particulara. Aceasta "adaptare secundara" este vizibila in inchisori unde relatiile sunt larg controlate de norme neoficiale ce formeaza un veritabil "cod", ce da nastere unei stratificari sociale rigide.
Efecte ale relatiilor informale. Efectul relatiilor informale este ambivalent. Conform scolii relatiilor umane, el nu poate fi decat benefic, atat pentru organizatie (dotata cu o eficacitate crescuta), cat si pentru membri, (eliberati de "alienarea birocratica"): crescand satisfactia membrilor acestea diminueaza comportamentele de pasivitate si retragere; dezvoltand contactele si solidaritatea in interiorul grupei, ele intaresc coeziunea; in fine, facand posibile ajustarile si aranjamentele informale, ele permit limitarea defectelor organigramei oficiale.
Aceste aspecte pozitive, care explica de ce relatiile informale nu pot fi ignorate de catre organizatia birocratica nu sunt insa unice. Ca toate relatiile sociale, relatiile informale presupun o cota de tensiune si lupta cel putin la fel de mare ca si solidaritatea si cooperarea iar dezvoltarea acestor tensiuni poate avea un efect coroziv asupra organizatiei. Organizatia formala poate media aceste raporturi, anihilīnd conflictele personale cu ajutorul atributiilor oficiale. Pe de alta parte, relatiile informale pot fi utilizate, de catre membrii sau subgrupele organizatiei, ca instrumente in serviciul unei strategii de achizitionare a puterii: ele vor deveni deci surse de rivalitate care dubleaza clivajele ierarhice. In fine, dezvoltarea relatiilor informale favorizeaza modificarea scopurilor; normele produse de catre grupuri nu coincid intotdeauna cu obiectivele oficiale si nu favorizeaza in toate cazurile eficacitatea organizationala. Oricum, relatiile informale nu pot fi disociate de organizarea formala, pe care ele se grefeaza si pe care o ajuta sa functioneze.
Ierarhiile paralele. Autoritatea, in administratia publica, ca si in toate organizatiile, nu rezulta doar din competentele ierarhice formale si nu este concentrata exclusiv in mainile superiorului ierarhic: ea este relativ dispersata si pluralista, datorita existentei unor surse de putere concurente. Fiecare membru dispune de o anumita "putere" asupra organizatiei din care face parte, iar "relatiile de putere" vor fi rezultanta unui joc complex de interactiuni (totusi este de retinut faptul ca resursele de care dispun participantii sunt limitate si cu valori inegale).
Modelul birocratic presupune eliminarea completa a incertitudinilor organizatorice (desi putem considera ca aceasta pretentie este iluzorie, incertitudini existand la toate nivelele si constituind o sursa de putere paralela) printr-o comunicare efectiva in ambele sensuri:
in timp ce fluxul sistematic de informatie permite superiorului ierarhic sa controleze ansamblul variabilelor existente in organizatie,
aplicarea exacta a directivelor ierarhice asigura o previzibilitate a comportamentului subordonatilor.
Prestigiul duce uneori la completarea autoritatii ierarhice: administratiile publice au cunoscut cazuri de aparitie a unor inalti functionari carismatici, veritabili conducatori, care au suscitat in cadrul diferitelor functii ocupate o autentica miscare de adeziune, formand in jurul lor echipe sudate. Dar prestigiul nu este intotdeauna legat de pozitia ocupata in varful ierarhiei: este o valoare mai difuza, mai putin masurabila; putem vedea aparand in organizatii lideri informali, a caror autoritate este fondata nu pe o investitura formala, ci pe calitatile personale si pe recunoasterea din partea membrilor acestor organizatii.
In ambele cazuri, introducerea elementului carismatic perturba echilibrele de putere si constituie un motor al inovatiei organizationale: increderea care il inconjoara pe sef, aura de care acesta beneficiaza ii permite sa ignore normele si procedurile existente, sa se indeparteze de rolurile preexistente, sa creeze unele noi. In cazul existentei liderilor informali acest element poate sa se constituie intr-o sursa de tensiune in sanul organizatiei, suscitand conflicte si perturband mecanismele de identificare, sau, in mod contrar, poate intari coeziunea. Aceasta dimensiune carismatica este in mod particular importata in tarile in curs de dezvoltare, datorita greutatii structurilor traditionale.
Cu toate acestea expertii vor incerca permanent sa cucereasca pozitiile la care considera ca au dreptul in virtutea competentei.
Acest control relativ al utilizarii si exploatarii informatiei da celui care o detine o capacitate de influenta asupra strategiilor organizationale si, deci, o anumita putere asupra organizatiei: in functie de transmiterea, mai mult sau mai putin exact, partial sau total a informatiei sensul actiunii organizatiei se poate modifica. Aceasta influenta se exercita de o maniera aproape invizibila prin procesul de " absorbtie a incertitudinii" descris de March si Simon: lipsit de accesul la informatie bruta, superiorul ierarhic este condus sa se bazeze pe sintezele furnizate de catre subordonati, fara a putea interpreta chiar el cu exactitate, toate datele. Īn mod evident cu cat circuitul de transmitere este mai lung, cu atat riscurile deformarii sunt mai mari. Informatia nu este īnsa o sursa de putere decat in masura in care este in acelasi timp determinanta pentru organizatie si exploatabila de catre detinatorii ei.
Dupa cum a observat P.Bourdieu regula nu-si poate gasi aplicarea decat prin intermediul actiunii agentilor insarcinati cu punerea ei in practica, iar "agentii de executie" dispun de o marja de manevra, de o libertate ilustrata prin existenta unui evantai de alegeri posibile intre aplicarea stricta sau mai putin stricta a regulii. Atitudinea concreta depinde mult de dispozitii si de interesele agentilor in cauza. Acesta marja de apreciere de care dispun executantii este in mod particular importanta pentru serviciile "de teren", insarcinate cu actiuni concrete.
organizatia este expresia unui nucleu corporativ coerent, constient de identitatea sa, atasat particularismului sau, unit printr-o solidaritate de interese, o comunitate de traditie (spre exemplu comunitatile ce activeaza in domeniul agricol).
organizatia este constituita pentru a produce, aplica, pastra sau comunica cunostinte iar membrii ei se pot prevala de o cunoastere specifica (universitati, spitale, cercetare stiintifica). In aceste organizatii profesionistii detin autoritatea suprema in masura in care ei determina scopurile organizatiei si nu lasa administratorilor decat alegerea mijloacelor; in unele cazuri rolul decisiv poate reveni īnsa, in mod contrar, administratorilor fie pentru ca ierarhia birocratica se confunda pur si simplu cu ierarhia profesionala, fie pentru ca asistam la prezenta a doua ierarhii (una rigida, fondata pe o rationalitate birocratica si alta supla, fondata pe o rationalitate profesionala) ce coexista intr-un echilibru instabil si conflictual.
Un al doilea domeniu īn cadrul caruia putem identifica existenta unor modificari semnificative fata de prevederile modelului birocratic se refera la constructia structurilor administrative care nu reprezinta neaparat acel tot unitar si monolitic definit la nivel teoretic. Diversitatea ramine prezenta in interiorul structuriloradministrative si tinde a structura un ansamblu complex, format dintr- o multitudine de elemente ce prezinta, fiecare, o logica proprie de functionare si dezvolta o strategie specifica. Dogma unitara se confrunta cu pozitii diferite, echilibre si interese divergente. In aceste conditii coeziunea aparatului administrativ nu depinde exclusiv de proceduri formale de control ci si de mecanisme mai difuze si pluraliste de reglare si integrare.
Monopolurile interne. Omogenitatea aparatului administrativ la nivel central este aparenta; presiunea ierarhica, dispozitivele de coordonare, chiar proximitatea sociologica nu elimina conflictele ce pot afecta bine structurata ordine birocratica. Impartirea sarcinilor si ierarhizarea responsabilitatilor duce la formarea unor sub-ansamble specifice, a caror membri au interese comune de aparat. Aceasta diferentiere este cu atit mai puternica cu cit organizarea formala este mai rigida si separarea serviciilor mai puternica. Fiecare dintre aceste subansamble incearca sa isi reduca dependenta, sa creasca gradul propriu de autonomie si sa isi imbunatateasca pozitia pe care o ocupa in cadrul aparatului administrativ; se incearca, folosindu-se resursele disponibile, delimitarea unui domeniu de actiune rezervat, protejat fata de imixtiunile externe si posibil de extins ulterior. Astfel spatiul administrativ central, devenit cimp de infruntare intre grupari rivale, va fi progresiv decupat in domenii inviolabile: astfel apar monopoluri interne ce vizeaza partajarea teritoriului administrativ, pastrarea si imbunatatirea propriei pozitii.
Totusi, chiar daca contrazic schema unitara de tip formal aceste monopoluri nu compromit obiectivul integrarii administrative, atins prin modalitati diferite. In primul rind pentru ca ele sint conforme rationalitatii proprii functionarii administratiei publice. Existenta monopolurilor interne nu este datorata numai cresterii dimensiunilor administrative; ea se explica, mai profund, prin principiul conform caruia administratia regaseste, in organizarea sa interna, caracteristicile functionarii sale exterioare si bazele propriei legitimitati. Monopolurile interne sint reflectia situatiei monopoliste a administratiei. Apoi pentru ca, definindu- se unele prin raport cu altele si ajustind reciproc propriile pretentii, monopolurile interne constituie un mecanism informal de autoreglare in interiorul sistemului administrativ. Si, in final, pentru ca dispersia aparenta este corectata de o ierarhizare secundara: existenta unui nivel diferit de prestigiu asigura diferitelor grupuri o capacitate de actiune inegala.
Separarea serviciilor administrative. Specializarea duce in mod inevitabil la o anumita separare. Fiecare serviciu administrativ este chemat sa isi cultive particularismul si sa isi intareasca forta. Investit cu o misiune, care se poate transforma in detinere de competente exclusive, dotat cu mijloace de actiune specifica si agenti specializati, caracterizat de traditii, o deontologie si o stare de spirit, el tinde sa asimileze o personalitate proprie si sa se institutionalizeze; functionarii se recunosc in serviciul public in cauza si isi asuma promovarea lui in universul administrativ. Aceasta identificare este favorizata de relatia stabilita intre cariera profesionala a functionarului public si destinul serviciului de care apartine: agentul administrativ apartine unei administratii care l- a recrutat, format si de care depinde pe planul statutului, prestigiului si remunerarii. Prin aceasta separare a serviciilor administratia centrala se va prezenta sub forma unui mozaic de structuri diversificate, detinind fiecare o logica proprie de functionare si dezvoltare.
Ministerele se situeaza pe o scara de putere si prestigiu, in cazul careia stabilitatea relativa nu exclude reajustari specifice, in functie de resursele pe care institutiile le pot mobiliza. Aceasta stratificare, ce se prelungeste la nivelul sub directilor si birourilor, explica rezistenta puternica cu care se confrunta toate masurile de restructurare, ce pun in cauza situatii stabilita si echilibre existente precum si ostilitatea ce intimpina noile celule administrative: serviciile apara cu obstinenta teritoriul propriu contra noilor veniti care trebuie sa se supuna logicii existente.
Aceasta separare a structurilor administrative se bazeaza pe doua concepte distincte: diferentierea si stratificarea.
Diferentierea. Impartirea in ministere a guvernului se afla la originea unei prime diferentieri: fiecare minister constituie o entitate specifica, ce cauta sa isi accentueze autonomia si sa isi extinda influenta, mobilizind toate resursele disponibile. Separarea nu se opreste insa aici; la nivel intraministerial directiile, ce detin o structura durabila, constituie unitati specifice, caracterizate printr-o puternica coeziune; foarte sensibile in ceea ce priveste autonomia lor, avind un personal propriu, ele dispun in anumite cazuri de o influenta semnificativa.
Stratificarea. Pozitia serviciilor in interiorul aparatului administrativ central rezulta din combinarea a doua variabile esentiale: "verticalitatea", ce depinde de greutatea birocratica si "orizontalitatea", tradusa prin capacitatea de actiune asupra altor branse administrative. Pe baza acestei premise putem identifica:
servicii puternice, ce conjuga cele doua elemente;
servicii de tip "gestionare", puternice dar fara o influenta exterioara semnificativa;
servicii functionale care compenseaza slabiciunea mijloacelor de care dispun printr-o influenta accentuata asupra alegerilor colective;
servicii slabe si putin influente, pentru care problema este de a atinge o masa critica suficienta supravietuirii.
Fiecare administratie dispune de un mod specific de implantare īn spatiul administrativ, fapt ce conduce la distingerea a mai multe zone distincte, la marcarea unor teritorii specifice:
cele in care se poseda o competenta exclusiva sau dominanta;
cele in care nici o administratie nu dispune de o influenta specifica (no man's land);
cele exterioare, inaccesibile, datorita competentelor detinute de alte structuri administrative.
Aceasta "sensibilitate teritoriala" face administratiile publice, pe de o parte sa caute sa pastreze cu orice pret domeniul lor privilegiat de interventie si pe de alta parte sa il extinda. Separarea serviciilor nu semnifica absenta oricarei ordini in interiorul administratiei centrale: īnsa ierarhia formala este dublata de una informala, fondata pe capacitati inegale in ceea ce priveste actiunile desfasurate de diverse segmente administrative.
Structurile periferice. Existenta relatiilor periferice este direct legata de introducerea diversitatii sociale in interiorul aparatului administrativ; constructia lor nu este rezultatul hazardului sau arbitrariului birocratic ci este dependenta de radacini sociale profunde; fiecare structura teritoriala, fiecare institutie specializata are, datorita acestui lucru, o personalitate specifica. Aranjarea structurilor administrative nu este neutra ci urmareste configuratia spatiului geografic si social; fiecare institutie periferica se afla in directa legatura cu un nucleu social - colectivitati sau grupuri profesionale - pe care il controleaza dar il si apara in acelasi timp. Astfel relatiile periferice asuma reprezentarea diverselor interese sociale in interiorul aparatului administrativ. Administratia publica interiorizeaza astfel clivajele sociale, traduse sub forma conflictelor birocratice; reducind conflictele ce ameninta unitatea sa ea contribuie, in aceleasi timp, la prezervarea coeziunii sociale.
Procesele de deconcentrare si descentralizare tin de aceeasi miscare fundamentala de deplasare a puterii dinspre centru inspre periferie si produc un numar de efecte identice: modifica nu numai cadrul organic ci si rationalitatea specifica alegerilor administrative; aparitia lor da nastere unui sistem de relatii integrat si solidar ce sustine administratiile locale in opunerea unei rezistente fata de influenta nivelului central.
Conceperea agentilor deconcentrati ca simpli executanti, chemati sa aplice docil directivele administratiei centrale este iluzorie: datorita implantarii lor pe plan local serviciile exterioare dispun de o capacitate de actiune strategica si o marja de manevra semnificativa. Politica deconcentrarii ia act de aceasta constringere, printr-un transfer de competente. Ea nu consta insa doar in substituirea unui decident national cu unul local ci modifica profund cadrul de referinta si conditiile in care sint efectuate alegerile. Decizia administrativa devine din acest moment produsul unei interactiuni concrete cu nucleul local. Inserat intr- o ierarhie, agentul local este situat, in acelasi timp, intr- un mediu politic si administrativ cu care intretine relatii reciproce si reversibile de schimb: deciziile pe care le va lua integreaza variabile noi, de origine locala, pe care administratia centrala este incapabila sa le perceapa.
Colectivitatea locala reprezinta o populatie implantata intr-un spatiu geografic specific si delimitat, careia īi asigura apararea si considerarea intereselor. Administratia dispune de o legitimitate proprie fata de stat iar administrarea afacerilor locale aduce īn discutie mecanisme care se sustrag pe scara larga rationalitatii etatice. Chiar daca sint create de catre stat colectivitatile locale au o personalitate singulara, o identitate locala distincta de cea a statului: ele nu sint doar puncte de difuziune a autoritatii statului, multiplicate la nesfīrsit si functionīnd de o maniera identica. Aceste conjuncturi locale evolueaza de o maniera relativ autonoma, in functie de o dinamica proprie.
Prin "identitate locala" putem intelege trasaturi comune si specifice ansamblului elementelor constitutive unei localitati. Ca toate identitatile ea este atit negativa, in masura in care presupune o diferentiere cu exteriorul, cit si pozitiva, in masura in care implica o unitate interna. Aceasta identitate nu este nici "naturala" nici "preexistenta". Spatiul local este produs de catre stat care, prin decuparea in unitati, circumscriptii, se asigura de controlul asupra spatiului geografic si social. Decupajul local nu este deci doar o operatiune de ordin tehnic, el reprezentind o sursa de putere sociala, o definire a frontierelor si teritoriului ce conditioneaza perceptiile si modeleaza comportamentele. Totusi decupajul nu este doar produsul arbitrariului statului: el tine de o anumita realitate geografica si istorica, culturala si sociala, chiar daca aceasta realitate este reinterpretata. Diferentierea coelctivitatilor locale nu este doar de ordin birocratic ci tine si de realitati sociale valabile. Statutul de colectivitate locala contribuie la construirea identitatii, asigurind reprezentarea localitatii in spatiul politico-administrativ: dind reprezentantilor dreptul de a vorbi in numele localitatii, se permite realizarea unei prezente reale, se constituie un corp.
Chiar daca colectivitatile locale au competente "reziduale" in raport cu statul, chiar daca ele sint plasate sub controlul agentilor acestuia, nu īnseamna ca sint lipsite de o marja de decizie si, deci, de o anumita "putere" in cadrul sistemului politico-administrativ. Dotate cu o vocatie de ordin general de a se ocupa de probleme ce privesc entitatea locala si locuitorii sai, ele detin un ansamblu de atributii le permit exercitarea unei functii specifice de reglementare. Continutul acestor competente proprii este variabil, depinzind de traditii (bazate sau nu pe centralizare/descentralizare). Colectivitatile locale se refera la o rationalitate de tip local (interesul localitatii) care nu este reductibila la cea a statului si dezvolta o anumita putere locala.
Nu putem considera ca administratiile moderne urmaresc īn totalitate un model de distantare birocratic fata de cetatean. Relatiile concrete intre administratie si cetatean nu se caracterizeaza prin aplicarea unui model uniform si reproductibil la infinit, bazat pe constringere si distantare ci printr-o diversitate crescuta. Aceasta diversitate tine in primul rind de pozitia diferita pe care cetatenii o au fata de administratie. Tipul de contact este variabil: desi uneori administratii sint supusi unei impuneri unilaterale a normelor sau obligatiilor de catre administratie, tot mai mult ei devin "clienti" care beneficiaza de prestatii din partea serviciilor publice. Aceasta pozitie modifica in profunzime relatia existenta. Utilizind serviciile pe care administratia le pune la dispozitia sa, clientul apare ca beneficiar al actiunii administrative: el nu mai este supus unei impuneri unilaterale a disciplinei administrative ce ii restringe autonomia si limiteaza libertatea sa de comportament ci, dimpotriva, profita de o gestionare care ii satisface nevoile si ii procura anumite avantaje. Se poate constata deci o inversare a sensului relatiei administratie publica/cetatean, pentru ca asteptarile vin acum dinspre cel din urma. Originea sociala conduce, in mod egal la o apropiere mai mare sau mai mica fata de administratie. Distanta intre aceasta si public este diferita: anumite categorii de cetateni au posibilitatea de a evita, cel putin partial, obstacolele pe care administratia le opune comunicarii si de a-si asigura cai de acces la institutiile vizate. Administratia practica deci o inchidere selectiva si inegala, in functie de resursele de care dispun cetatenii, de influenta lor sociala, de receptivitatea si valorile privilegiate de acestia. Pe de alta parte relatia administratiei cu publicul este realizata de persoane concrete, a caror comportamente variaza nu doar in functie de tipul de serviciu de care apartin ci si de natura functiei si frecventa contactelor cu publicul.
Sistemele administrative nu functioneaza niciodata intr-o perfecta armonie sau intr-o rigiditate totala. Modificarile constatate nu semnifica renuntarea totala la modelul birocratic ce serveste ca o norma de referinta si influenteaza puternic viata administrativa. Tensiunea permanenta intre ierarhia formala si relatiile informale, unitate si diversitate, constituie de fapt un element fundamental al dinamicii administrative iar compromisul realizat intre aceste aspecte este precar.
La o prima vedere administratia nu controleaza procesul de realizare a agendei de activitate (Chevallier, 1994) iar lista problemelor pe care este chemata a le lua in considerare este aparent impusa din exterior, sub dubla presiune a cererii sociale si a constrangerii politice.
Aceasta viziune, corolar al unei viziuni instrumentale nu trebuie acceptata pur si simplu. Pe de o parte raportul intre administratie si politica este reciproc: daca sfera de activitate administrativa depinde de arbitrajele politice, administratia detine resurse care ii permit sa influenteze continutul acestor arbitraje; astfel agenda administrativa rezulta, cel putin in parte, dintr-o productie autonoma. Administratia dispune de o autonomie pentru a preciza continutul concret al actiunilordesfasurate. Pe de alta parte, pozitia administratiei in raport cu cererea sociala este ambivalenta; chiar daca administratia trebuie sa raspunda la aceasta cerere ea contribuie, īn schimb, la producerea ei.
Agenda administrativa. Agenda administrativa este perceputa ca un ansamblu al problemelor care cer o interventie administrativa trebuind īnteleasa īn mod distinct fata de agenda politica. Chiar daca sunt interdependente ele nu raman mai putin distincte: agenda administrativa nu este totdeuna obligata sa porneasca de la probleme ce figureaza pe agenda politica. Este important ca īn cadrul agendei administrative sa se faca diferenta īntre agenda institutionala (ansamblul problemelor care tin in mod traditional de sfera de competente ale administratiei) si agenda conjucturala (care priveste problemele noi pentru care exista o dezbatere asupra oportunitatilor unei interventii administrative).
Agenda institutionala. Agenda administrativa este formata in principal din probleme rutiniere, adica probleme considerate īn mod traditional ca fiind specifice pentru domeniul actiunii administrative. Dezvoltarea statului providenta a antrenat īnsa dezvoltarea constanta a acestei agende; administratiei i s-au īncredintat activitati tot mai numeroase si diversificate. Astfel administratia moderna trateaza astazi īn mod rutinier probleme care acum un secol nu reprezentau absolut nici o relevanta pentru ea (protectia mediului, drepturile consumatorului, etc). Actiunea administrativa este puternic institutionalizata, reguli precise fixand tipul de probleme pe care administratia este abilitata a le rezolva. Institutionalizarea implica punerea intre paranteze, cel putin provizoriu, a dezbaterii politice privind aceste activitati administrative.
La o prima vedere, configurarea concreta a acestei agende este total determinata de cererea sociala. Actiunea administrativa este de fapt dirijata de o constrangere fundamentala, de ordin axiologic: ideea ca ea este destinata servirii publicului si chemata sa satisfaca aspiratiile indivizilor si grupurilor. Atunci cand actioneaza ea nu face decat sa raspunda unei cereri preexistente si preconstituite. Aceasta viziune, draga administratiei, trebuie īnsa analizata atent. Pe de o parte, cererea sociala nu un produs spontan, ci este modificata de societate prin inocularea de valori, reprezentari, standarde de comportament; odata ce administratia este si ea parte a societatii va contribue de faptla modelarea cererii sociale. Apoi cererea sociala nu este in intregime determinata pentru ca societatea nu dispune niciodata de un control integral al membrilor sai, ale caror nevoi si dorinte scapa pe scara larga de sub controlul sau. Sa nu uitam faptul ca administratia publica este formata din indivizi integrati in raporturi sociale concrete, care au interese de valorificat sau aparat in cursul actiunii- ea este caracterizataade o logica de actiune autonoma. Astfel economia actiunii administrative rezulta deci dintr-o interactiune permanenta intre oferta si cerere, care exclude toate interpretarile simpliste.
Accesul revendicarilor sociale la administratie se supune unor conditii stricte: exista puncte de intrare, fixe si stabile, prin care cererea trebuie in mod necesar sa tranziteze. Pentru a fi luate in considerare cererile societatii trebuie exprimate prin dispozitive de comunicare oficiale bine definite si monopoliste. Totusi, rigiditatea acestui sistem de comunicatie nu este atat de mare incat sa excluda toate posibilitatile de fortare a accesului la administratie prin ocolirea mediatorilor traditionali.
Dispozitive de mediere a accesului la administratie. Capacitatea de acces la administratie este repartizata de maniera variabila si inegala, dupa caz. In societatile vechi, de dimensiuni limitate si cu o slaba diferentiere a rolurilor politice, accesul la administratie era larg deschis. Dimpotriva, in societatile moderne, de mari dimensiuni se constata aparitia intre indivizi/grupuri sociale si autoritati administrative a unor mediatori insarcinati sa regleze procesul de admitere a exigentelor: cererile nu mai circula libere. Pentru a avea acces la administratie ele trebuie sa treaca prin structuri care le filtreaza si decid daca introducerea lor īn sistem este necesara sau nu. Dupa gradul de deschidere al administratiei, mediatorii sunt mai mult sau mai putin numerosi si dispersati. In tarile de tip dictatorial/autoritar sunt putin numerosi si dispusi in puncte fixe. Administratia limiteaza la un minim indispensabil mecanismele de comunicare cu cetateanul si asigura un control crescut asupra mediatorilor. Datorita acestei atitudini ea elimina riscurile de supraincarcare, dar tinde a fi rigida si cunoaste dificultati de adaptare. In tarile democratice cetatenii au multiple posibilitati de acces la administratie: specializarea in roluri de transmitere a cererii este relativa, iar comunicarea intre administratie si societate se face prin intermediul unor retele foarte diversificate. Administratia intra īn interactiune cu societatea, dar centrele de decizie risca sa fie paralizate de multiplicarea cererilor. Administratia recurge suisteme de filtrare care, pornind de la o pozitie sociala strategica, sunt capabile sa filtreze, selectioneze, ierarhizeze cererile sociale precum si sa amelioreze elaborarea deciziilor prin reducerea punctelor de vedere. Pozitia mediatorului trebuie sa treaca atīt prin recunoasterea din partea cetatenilor īn numele carora vorbeste cīt si prin cea din partea administratiei care trebuie sa īl accepte ca interlocutor viabil. De aici situatia īn care unii reusesc sa se impuna ca parteneri ce intretin contacte permanente cu administratia; altii sunt tinuti la periferia circuitelor de comunicare. Administratia intra in relatie cu interlocutori capabili, prin pozitia pe care o ocupa, sa ii aduca informatii necesare si sa ii usureze activitatea dar totodata dispusi sa coopereze cu ea si sa fie receptivi la metodele si valorile sale. Ea ignora interesle minoritare, neorganizate sau rebele fata de rationalitatea sa.
Dispozitivele de mediere sunt eludate de cei care incearca sa forteze accesul la sistem printr-o presiune directa asupra centrului de decizie. Acest comportament este cel al minoritarilor, marginalilor sau deviantilor, precum si al noilor veniti pe piata administrativa, care nu pot spera sa faca sa conteze punctul lor de vedere decat īncalcīnd regulile jocului reprezentativ traditional si inlocuindu-le cu noi reguli mai favorabile. Refuzand sa urmeze canalele oficiale de transmitere a revendicarilor, ei incearca sa creeze propriile cai de acces. Aceasta ofensiva antreneaza reactia retelelor existente ai caror componenti incearca sa blocheze bresele si sa-si pastreze pozitia si privilegiile. Succesul unei astfel de "strategii de depasire" depinde atīt de intensitatea asaltului dat din exterior cīt si de de intensitatea rezistentei opuse de structura organizationala. Pentru ca aceste eforturi de stabilire a unor noi cai de comunicare a revendicarilor diferitelor grupuri sociale catre administratie sa fie efective este nevoie fie ca presiunea exercitata la periferie sa fie suficient de puternica pentru a constrange administratia sa reactioneze si sa-si adapteze dispozitivul de comunicare fie ca grupurile marginale sa gaseasca in interiorul sistemului administrativ complicitati ce pot fi reprezentate de forte administrative inovatoare, pana atunci tinute la periferia circuitului de decizie si care spera sa-si intareasca pozitia in administratia publica.
Conjugarea eforturilor intre agenti interni si externi de schimbare poate semnifica modificarea dispozitivului existent si amenajarea unor noi cai de comunicare. Odata ce a reusit sa forteze accesul in administratie, noul venit va fi el insusi integrat ca mediator si se va transforma intr-o retea de transmitere a revendicarilor sociale.
Filiera inversa. Suprematia cererii sociale este aparenta; administratia nu se multumeste sa inregistreze pasiv cererea sociala, sa raspunda automat la dorintele si cererile cetatenului ci actioneaza si īn functie de interese proprii. Aceasta actiune comuna tuturor organizatiilor este favorizata, in cazul administratiei, de situatia de monopol, care da siguranta unei "piete captive", unei relative indiferente la dorintele clientelei si care pune in prim plan interesul institutiei.
Filiera inversa (J.K. Galbraith) semnifica suprematia ofertei asupra cererii in capitalismul dezvoltat. Contrar modelului economic clasic, bazat pe postulatul suveranitatii consumatorului, marile companii dispun, de fapt, de capacitatea de a orienta in profit propriu mecanismele pietei: modeland, mai ales prin publicitate comportamentele consumatorilor, creīnd in permanenta noi nevoi, ele ajung sa provoace cererea necesara pentru un nou produs.
Aceasta analiza este posibil de transpus la cazul administratiei, al carei statut monopolist o doteaza cu mijloace de presiune eficace: pretinzand ca se preocupa de nevoile profunde ale publicului, ea contribuie prin actiunea sa la intarirea cererii sociale care ii este necesara. Oferta administrativa nu ramane fara efect aupra cererii sociale, care tinde a se orienta spre produse accesibile si disponibile. Aplicarea filierei inverse īn administratie se realizeaza prin doua modalitati distincte si bine structurate: retorica nevoilor si conditionarea cererii.
Retorica nevoilor īn administratia publica. In lipsa unei cereri sociale explicite, articulate, administratia publica tinde sa se refere, pentru a-si legitima actiunile, la nevoi sociale "latente", neexprimate, pe care se afirma a fi singura capabila sa le perceapa; functionarii se prezinta ca o "minoritate luminata" care pretinde a īntelege nevoile "reale" ale societatii si se grabeste sa le rezolve. Īn mod evident aceste nevoi nu trebuie sa coincida cu cele pe care cetatenii le considera a fi importante. Aceasta problematica a nevoilor se afla la baza discursului serviciului public ce este intotdeauna prezentat ca un raspuns la nevoi sociale latente, dar reale, care sunt considerate a fi preexistente creatiei sale si a caror satisfacere reprezinta vocatia sa.
Discursul nevoilor nu este de fapt, decat o simpla retorica vizand rationalizarea si legitimarea actiunii administative. Nevoia este creata in acelasi timp cu serviciul propus pentru a o satisface; pretinsa obiectivitate a nevoilor disimuleaza deci un proces de canalizare a cererii pe cateva obiective considerate legitime. Aceasta nu inseamna, pe de alta parte ca serviciul este pur arbitrar si ca cererea este doar reflectia inerta si pasiva a ofertei. Exista deci o filiera inversa, pentru ca administratia isi rezeva, de-a lungul retoricii nevoilor, dreptul exclusiv de a defini ceea ce este bine pentru cetatean.
Conditionarea cererii īn administratia publica. Definind, prin serviciile pe care le ofera, modele legitime de satisfactie, administratia fixeaza cadrul in care cererile trebuie sa se situeze. Toate cererile care nu se plaseaza īn cīmpul astfel circumscris, care nu corespund normelor impuse de catre administratie, nu vor fi luate īn considerare. Aceste norme sunt progresiv interiorizate de catre public. Socializarea administratilor permite ajustarea cererii īn raport cu oferta: in timp ce propune o prestatie, administratia provoaca, prin actiunea socializatoare proprie, producerea unei cereri sociale corespunzatoare. Administratul, cetateanul este condus, imperceptibil, īnspre a-si adapta asteptarile in functie de ceea ce exista si a respecta ritualurile impuse pentru serviciile de care beneficiaza. Administratia nu se opreste doar la modelarea cererii sociale; ea contribuie, intr-o maniera mai difuza, dar si mai profunda, la aparitia si cristalizarea unor noi nevoi.
Agenda conjuncturala. Constructia agendei conjuncturale trece prin doua etape esentiale: pe de o parte, izbucnirea problemelor sociale noi care pot cere o interventie administrativa pentru a fi rezolvate, iar pe de alta parte transformarea acestor probleme, sub efectul controverselor pe care le suscita, in mize politice, ce pot conduce la o luare in consideratie de catre administratie. La aceste doua nivele, administratia joaca un rol esential, avand o importanta majora in identificarea problemelor si participand activ la procesul de inscriere in agenda.
Producerea cererii sociale este un mecanism social selectiv din cel putin trei puncte de vedere:
pentru ca cererile sunt orientate spre autoritatile politico-administrative, ele trebuie sa fie compatibile cu normele politice in vigoare;
pentru ca sunt prin esenta colective, cererile sunt agregate prin actiunea unor catalizatori;
pentru ca sunt promovate de grupuri sociale diferite, ele dispun de o forta de penetrare inegala.
Cererea sociala exprima inainte de toate o stare de insatisfactie, o situatie de lipsa: ea releva existenta unor diferente generatoare de tensiune intre situatia reala, asa cum este perceputa si aspiratii; ea implica apelul de stat pentru a o remedia. Cererea sociala este deci orientata inspre stat, politizata: pe el se conteaza pentru a suprima frustrarile nascute in viata societatii. Aceasta cerere se prezinta sub forma de "exigente", mai mult sau mai putin precise, mai mult sau mai putin explicite, dar care difera calitativ de simplele asteptari. Cererea este deci rezultanta unui proces de politizare a nevoilor/dorintelor:ea desemneaza acele nevoi pe care membrii societatii doresc sa le vada satisfacute prin output-urile politice. Pentru ca o problema sociala sa devina una de interes politic ea trebuie sa satisfaca trei elemente distincte: sa numeasca, identifice un subiect distinct; sa impute responsabilitatea cuiva; sa revendice, fiind gata sa actioneze pentru a obtine o reparatie. Aceasta politizare nu depinde de subiectivitatea individuala, ci de stari sociale obiective: in fiecare societate normele culturale sau ideologice determina care dintre aceste nevoi sunt de resortul statului. Aceste norme pot fi mai mult sau mai putin largi, depinzand de caracteristicile societatilor; semnul distinctiv al societatilor contemporane este o politizare crescuta a cererilor, statul fiind presat de cereri tot mai numeroase si diversificate care antreneaza un risc permanent de supraincarcare.
Aceasta constrangere culturala sau ideologica se traduce prin modul de formulare al cererilor: pentru a avea sanse sa fie considerate, cererile trebuie sa fie admisibile si deci exprimate in termeni compatibili, nu doar cu codul social dominant, dar si cu normele pe baza carora exista institutia statului. Interesul general devine astfel o norma la care trebuie sa se raporteze toate cererile sociale. Importanta acestui tip de raportare nu trebuie subestimata, odata ce decidentii politici trebuie sa actioneze, cel putin teoretic, conform dogmei interesului general.
Exprimarea cererilor fata de administratie. Pentru a avea acces la sistemul politico-administrativ, cererile trebuie preluate si promovate de grupuri sociale: initiativa acestor grupuri are ca efect identificarea si cristalizarea a ceea ce nu erau decat aspiratii vagi si difuze si atribuirea unei dimensiuni colective cererii. Aceasta mobilizare sociala antreneaza si cristalizarea revendicarilor individuale, care pierd caracterul lor spontan si liber si se gasesc canalizate catre obiective precise si comune, rezultate ale unui consens intre membrii grupului. Fiecare grup tinde a apara interesele specifice ale membrilor sai iar aceste interese se lovesc inevitabil de acelea ale altor grupuri - de aceea diversitatea cererii sociale nu reprezinta decat produsul si reflectarea diviziunilor sociale.
Īnscrierea problemelor pe agenda administrativa. Existenta unei probleme sociale nu ajunge pentru inscrierea ei pe agenda politica si administrativa. Aceasta inscriere in agenda rezulta dintr-un proces de mobilizare care poate avea forme variate. Putem identifica modele de constructie diferite ale agendei conjuncturale:
In acest caz dezbaterea asupra unei actiuni publice se desfasoara in cerc inchis intre administratori si grupurile interesate iar inscrierea in agenda se face automat.
Trebuie sa īntelegem īnsa faptul ca nu este suficient ca o problema sa devina politica pentru ca ea sa fie inclusa automat pe agenda administrativa. Autoritatile publice responsabile de constructia agendei au la dispozitia lor o gama de raspunsuri posibile fata de cererile cu care se confrunta: refuzul, asteptarea, acceptarea simbolica, tratamentul partial. Acest tip de raspuns depinde de natura problemei: caracterul mai mult sau mai putin proeminent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul de formalizare, difuziunea, intensitatea opozitiei pe care o suscita. Pentru ca o problema sa fie inscrisa in agenda admnistrativa trebuie:
sa fie considerata ca fiind de resortul autoritatilor publice;
sa apara ca necesitand atentie (o situatie problematica);
sa fie tradusa in termeni care o fac a fi tratabila de catre autoritatile publice (codaj).
Mobilizarea politica pentru īnscrierea problemelor īn agenda administrativa. Cererea sociala corespunde formularii unor asteptari fata de autoritatile politico-administrative. Considerarea sa de catre decidenti nu este totusi automata; cererile sociale sunt de fapt multiple si contradictorii iar fiecare grup social incearca sa faca sa prevaleze revendicarile sale si sa obtina solutiile care īi sunt favorabile. Īnscrierea unei probleme pe agenda politica inseamna perceperea sa ca apeland o dezbatere publica si interventia activa a autoritatilor legitime; ea este trecuta printr-o serie de filtre succesive: angajate intr-un proces de confruntare, cererile sociale fac obiectul unui proces de tratare, selectie, ierarhizare; ele acced la sistemul politico-administrativ in conditii diferite.
Includerea problemelor diverse pe agenda conjuncturala reprezinta un proces extrem de complex care pune fata īn fata grupuri cu profil si resurse diverse; promovarea acestor probleme se poate face de categorii diferite de actori ai spatiului public: sociali, politici si administrativi.
Actorii sociali. Mobilizarea grupurilor sociale pentru apararea sau promovarea anumitor cereri apare dintr-un mecanism de interactiune. Initiativa apartine celor care au solicitat statului sa inoveze si sa preia noi probleme: aceasta cerere de schimbare suscita o mobilizare mai mult sau mai putin puternica a altor grupuri pentru a sustine aceasta initiativa, a o modifica sau a i se opune. Aceste presiuni contradictorii nu se anuleaza in masura in care fortele in cauza nu au o greutate identica. Cererile sociale nu sunt comparabile nici prin continutul lor, nici prin formulare; odata ce se prezinta in fata sistemului politico-administrativ, ele sunt deja pozitionate, clasate, ierarhizate, iar aceasta structurare prealabila va avea un efect puternic asupra tratarii lor.
Capacitatea de mobilizare a grupurilor sociale este variabila īn functie de gradul de implicare si de natura problemelor care ar trebui sa fie luate īn considerare de catre administratie. Astfel putem identifica:
participantii propriu-zisi mobilizati social si politic (cei mai activi in grupe de identificare, cei mai putin activi in grupe de atentie).
publicul sau spectatorii, cei mai activi fiind publicul interesat, iar cei indiferenti, fiind publicul general.
participantii politici se mobilizeaza pentru īnscrierea unor probleme pe agenda administrativa in functie de consideratii variate: fie interese personale, fie un profit indirect, fie interesul public. Din punctul de vedere al actiunii acestor participanti politici putem identifica doua categorii distincte:
elitele sociale, cu un rol permanent, care se folosesc de resursele de influenta interpersonala pentru a face sa prevaleze opiniile lor;
miscarile sociale a caror actiune este punctuala si episodica si care suplinesc deficitul lor de notorietate sau relatii prin activism si mobilizare colectiva. Aceasta este actiunea specifica a acelor care au permis incepand cu sfarsitul anilor '60 promovarea unor teme precum protectia mediului, protectia consumatorului, locul femeii in politica, etc. Mobilizati in jurul bunurilor colective si actionand pentru interesul public, aceste miscari au dus aceste revendicari in campul politic si au sfarsit prin a fi luate in considerare de autoritatile publice.
Cererile sociale se afla intr-o situatie eminamente concurentiala: ele se angajeaza intr-o competitie puternica atat pentru ca statul are capacitati limitate si nu poate satisface toate exigentele care ii sunt adresate, cat si pentru ca interesele generale sunt contradictorii si antagoniste; astfel tratamentul cererilor se face prin mecanisme de excludere/selectie.
Or atuurile cererilor in aceasta competitie sunt inegale: puterea lor de accedere pe agenda administratiei depinde in buna masura de resursele detinute de fortele sociale in cauza, iar aceste resurse variaza in functie de pozitia ocupata in ierarhia sociala. Grupurile dominante dispun de cele mai bune atuuri pentru a se face auzite: zonele de importanta strategica pe care le controleaza nu le dau doar o influenta directa asupra procesului decizional, dar le si permit sa se impuna ca parteneri indispensabili. Atata timp cat ele detin mijloacele economice, birocratice, culturale de blocare a aplicarii unei politici ce nu le convine, decidentii sunt obligati sa conserve interesele lor fundamentale si sa le solicite concursul. Pe de alta parte grupurile ce nu detin decat resurse limitate si dificil de mobilizat: se bazeaza īn principal pe capacitati de actiune negativa. Ceea ce ele reclama sunt doar interventii corective si compensatorii.
Ierarhia cererilor nu tine doar de inegalitatea resurselor pe care diferite grupuri sociale le pot mobiliza: cererile sociale apar ca fiind bine fondate si admisibile daca ele coincid cu valorile fundamentale ale identitatii colective. Pozitia acestor cereri rezulta din conformitatea lor cu codul social. Acest cod nu este neutru; el este legat de pozitia grupurilor care sunt capabile sa impuna parerea lor si altora, sa formuleze cereri "bine fondate".
Actorii politici. Partidele politice constituie un mijloc privilegiat de preluare a problemelor si de transformare a acestora in elemente importante, pe care administratia nu are dreptul de a le neglija. Rolul lor nu se limiteaza īnsa la o transmitere pasiva a cererilor. Ele vor pune īn practica de fapt:
o munca de filtrare, ce conduce la retinerea unor cereri si respingerea altora;
un efort de codare, destinat a face cererile compatibile cu logica politica si admisibile pentru decidenti;
un efort de agregare, prin care cererile sunt armonizate, ierarhizate si sintetizate in jurul marilor optiuni (sintetizate de obicei īn programe politice).
Pe de alta parte partidele politice apar si ca agenti de socializare, ce preiau cererile sociale īn mediul politic, le interpreteaza si le difuzeaza apoi la nivelul īntregii societati. Printr-un proces de durata aderentii partidului politic sunt supusi unei actiuni de asimilare a unor valori si comportamente specifice si dorite de catre cei aflati la putere. Aceasta analiza poate parea paradoxala pentru partidele de opozitie sau mai mult pentru partidele ce refuza sa recunoasca regulile jocului politic si pretind sa se situeze dincolo de sistem. Totusi existenta acestora este importanta odata ce ea permite exprimarea cererilor grupurilor sociale minoritare si integrarea lor in calculele politice: decidentii sunt capabili sa pastreze mai bine echilibrele sociale si sa reduca presiunea periferica, prin realizarea unor concesii necesare. Cu timpul partidele de acest fel sfarsesc prin a interioriza constrangerile de ordine instituite si limiteaza duritatea discursului propriu. Pe de alta parte, asigurand reprezentarea politica a grupurilor sociale periferizate aceste partide le dau posibilitatea sa fie aparate si auzite, lucru ce permite evitarea comportamentelor de retragere si pasivitate; chiar daca nu reusesc īntotdeauna sa influenteze centrul decizional, aceste partide asuma cel putin o functie de reprezentare, de exprimare a problemelor grupurilor minoritare, asigurand integrarea lor progresiva.
Reteaua de partide este dublata de reteaua paralela a grupurilor de presiune, organizatii sociale, asociatii diverse, orientate spre apararea interesului comun si unite printr-o solidaritate specifica. Aceste grupuri reprezinta, pentru sistemul politic, o modalitate de diversificare a sursele de informare si de vizualizare a potentialelor zone de tensiune. Acest fenomen este vizibil in cazul sindicatelor, care joaca un rol politic important: revendicarile sindicale fac parte integranta din datele pe care decidentii politici trebuie sa le ia in considerare īn alcatuirea agendei adminitrative.
In fine, nu trebuie neglijat rolul tot mai important jucat de mass-media in constructia agendei: dand o vizibilitate particulara anumitor aspecte ea poate antrena reordonarea prioritatilor actiunii administrative.
Actorii administrativi. Cererile sociale sunt promovate si de diverse administratii locale care asuma o functie reprezentativa exprimand si aparand interesele nucleului in interiorul sistemului politico-administrativ. Aceasta mediere administrativa contribuie la ordonarea cererilor:
Administratia este in fapt o organizatie structurata, formata din indivizi si grupuri ce cauta sa orienteze actiunea lor intr-un sens care le va fi favorabil: toate deciziile au efecte asupra echilibrelor de putere din interior. Datorita acestui lucru finalitatile oficiale vor fi in permanenta parazitate de alte consideratii, de ordin intern: peste obiectivele "oficiale" apar cererile latente ale membrilor sai care isi folosesc toata influenta pentru a-si apara privilegiile si obtine noi avantaje. Actiunea administrativa va fi influentata la fel de puternic de ambele tipuri de impulsuri. Aceasta deplasare a scopurilor nu semnifica, pe de alta parte, ca interesele publicului vor fi sistematic ignorate. Satisfacerea cererilor interne are deseori un impact pozitiv pentru public: considerarea aspiratiilor personale, amortizarea conflictelor interne sunt de natura a mari eficacitatea sociala a actiunii administrative; de asemenea, cresterea in importanta a unor servicii este benefica pentru clienti, contribuind la imbunatatirea cantitatii si calitatii prestatiilor oferite.
Existenta cererilor interne este mascata de ideologia care sustine functionarea administratiei: deschis servirii exclusive a publicului, functionarul nu va avea interese proprii de valorificat. Sarcina sa va fi de a realiza cat mai fidel misiunile care i-au fost incredintate. Aceasta constructie de imagine a unui functionar neutru, fara nevoi si dorinte este in mod evident o iluzie: administratia este formata din indivizi care au aspiratii de satisfacut, revendicari de formulat si care cauta sa-si imbunatateasca pozitia pe care o ocupa in organizatie si societate. Administratia nu poate ignora ceea ce constituie pentru ea o resursa esentiala si o conditie a reusitei sale (este de retinut aici ca o mare parte din actiunea administrativa este legata de fapt de solutionarea problemelor interne: organizarea muncii, statutul functionarilor, coordonarea interna, controlul managerial, etc). Aceste cereri interne nu formeaza totusi un ansamblu omogen si coerent odata ce interesele functionarilor nu sunt neaparat identice; ele variaza in functie de rolul ocupat in interiorul aparatului administrativ si de rangul ierarhic.
Inaltii functionari cauta sa creasca importanta serviciilor plasate sunt autoritatea lor, sa sporeasca resursele si posibilitatile de care dispun, sa imbunatateasca performantele organizatiei pe care o conduc; prestigiul lor este direct legat de performantele si imaginea acestei organizatii. Functionarii de nivel mediu īsi orienteaza actiunea īn special īnspre cresterea gradului de autonomie. Functionarii inferiori sunt interesati īn principal de continuitate si stabilitate: ei sunt extrem de reticenti, īn general, la orice tip de schimbari care pot sa modifice rutina cotidiana. Datorita diversitatii acestor obeictive presiunile sunt extrem de puternice si contradictorii īn cadrul institutiilor administrative.
Actiunea administrativa este conditionata de strategii conduse de corpuri si servicii ce urmaresc pastrarea poziilor si extinderea influentei. Aceste strategii sunt in primul rand de ordin defensiv, dar nu se limiteaza aici. Serviciile publice īncearca sa se mentina īn activitate chiar si dupa disparitia obiectului lor de munca, a misiunii ce le-a fost īncredintata. Institutiile administrative detin aceasta capacitate unica, data pozitia lor monopolista, de existenta si activitate īn afara obiectivelor. Supravietuirea serviciului de care apartin reprezinta o exigenta esentala pentru toti functionarii: identificarea cu serviciul creste imediat ce existenta acestuia este amenintata si antreneaza o intensa mobilizare colectiva pentru asigurarea apararii acesteia. Toate organizatiile tind sa se perpetueze, fixandu-se pe ideea aparitiei de noi obiective pentru a-si justifica propria existenta (succesiunea scopurilor). Viata administrativa ofera multiple exemple comparabile de aparare organizationala si succesiune a scopurilor. Odata ce o administratie este pusa in functie este practic imposibil sa dispara pentru ca ea isi va gasi dupa īndeplinirea obiectivelor initiale, responsabilitati noi capabile sa īi justifice mentinerea. Administratia este deci formata din sedimente organice si cvasiindestructibile, in cadrul carora competentele sunt imbogatite si diversificate de-a lungul anilor independent de toate referirile la cererea sociala.
Strategiile institutiilor administrative sunt totodata si de tip ofensiv: orice noua politica publica initiata de catre stat reprezinta o posibilitate de crestere a puterii si influentei proprii. Scopul urmarit vizeaza mai putin imbunatatirea eficacitatii sociale a acestei politici ci mai ales cresterea puterii proprii si promovarea colectiva a functionarilor prin succese obtinute in detrimentul altor parteneri administrativi: interesele sociale trec in planul secund, in urma celor particulare ale serviciilor administrative. Altfel spus administratia se transforma din mijloc de realizare a nevoilor cetatenilor scop īn sine, urmarind īn mod esential propriile interese institutionale.
Actiunea administrativa devine ocazia si pretextul unei confruntari in care reusita nu e legata neaparat de valoarea punctelor de vedere ci de calitatea diferitelor resurse pe care fiecare le poate mobiliza in sprijinul argumentelor proprii. Ea cristalizeaza ierarhia de puterea existenta la un moment dat in administratie. Dincolo de apararea propriilor interese, īn cadrul multor societati administratia actioneaza frecvent ca un reprezentant al societatii, ocupandu-se de apararea intereselor colective.
Este important sa īntelegem complexitatea presiunilor la care administratia este supusa din exterior si interior, diversitatea actorilor implicati si multitudinea mecanismelor de selectie a cererii sociale pentru a īntelege efortul de formare a agendei administrative la un nivel real.
Nici o actiune administrativa nu poate fi reprezentata de o maniera izolata; ea se inscrie in mod necesar in cadrul politicilor care o incadreaza (Chevallier, 1994). Orice"politica publica" se prezinta sub forma unui ansamblu de masuri concrete, articulate sub forma unor decizii ce constituie un program coerent; ea implica definirea finalitatilor, a orientarilor, a prioritatilor si presupune mobilizarea resurselor pentru atingerea obiectivelor fixate. Desi in mod formal revine autoritatilor politice, definirea politicilor publice implica o multitudine de factori diversificati, ce participa intr-o forma sau alta la procesele decizionale. Acest pluralism explica faptul ca politicile nu sint decit partial produsul unui calcul rational si obiectiv: perfectionarea instrumentelor de analiza si a metodelor de elaborare nu este suficienta pentru a suprima orice incoerenta; politicile sint produsul confruntarii unei serii de forte ale caror logici si strategii sunt contradictorii, care se confrunta si negociaza in cursul unui proces lung si dificil.
O politica publica (Meny si Thoenig, 1993) se caracterizeaza prin 5 aspecte esentiale:
Efortul de rationalizare a actiunii administrative. Ideea de rationalitate a fost intotdeauna prezenta in cadrul proceselor de decizie politica: autoritatile politice sint considerate ca fiind ghidate doar de preocuparea de a cauta cea mai buna solutie posibila intr-o situatie data. Tinind cont de functiile care le revin in rezolvarea unor probleme la nivelul comunitatii ele trebuie sa faca proba coerentei, rigurozitatii si pertinentei in actiunile derulate. Decizia politica apare deci, in mod traditional, ca o alegere constienta si deliberata, efectuata in cunostinta de cauza, pe baza existentei mai multor linii de conduita posibile, in vederea atingerii anumitor rezultate. Aceasta preocupare in directia rationalizarii a cunoscut o noua dimensiune in societatile contemporane: progresul general al ideii de rationalitate in viata economica si sociala, responsabilitatile tot mai largi incredintate statului au condus la a se pretinde tot mai multa rigurozitate si pertinenta decidentilor politici. Aparitia unor tehnici si instrumente noi a furnizat mijloacele necesare pentru a reduce de o maniera crescinda gradul de amatorism īn procesul de luare a deciziilor. Efortul de rationalizare se traduce in primul rind printr-o perspectiva strategica mai accentuata: alegerile se inscriu tot mai mult in cadrul unei strategii globale, permitind o coordonare a deciziilor esalonate in timp si spatiu. Rationalizarea se traduce si prin dezvoltarea metodelor de sustinere a procesului de luare a deciziilor, ce vizeaza minimizarea subiectivismului decidentului si cresterea gradului de obiectivitate īn procesul decizional. Aceste progrese in domeniul rationalizarii au intilnit, destul de rapid, anumite limite: nu numai ca actiunea administrativa nu este ghidata intotdeauna de obiective precise si coerente, dar continutul deciziilor este rar subordonat criteriilor alegerii optime, datorita interferentei altor factori.
Derularea rationala a actiunii administrative presupune mai intii articularea si integrarea diverselor politici sectoriale intr-o strategie de ansamblu prin definirea unei ordini de prioritati si stabilirea unei ierarhii de obiective pe termen mediu si lung. Acest proces este reprezentat de elaborarea unor documente sintetice cu caracter prospectiv, ce fixeaza obiectivele de atins si mijloacele de realizare necesare, pe o perioada data. Existenta unui plan nu suprima totusi orice element de incoerenta, eficienta sa fiind diferita de la caz la caz
Planificarea strategica. Transpunerea in tarile capitaliste a demersului de planificare, ce pare a fi legat de doctrina comunista este datorata necesitatii de a dispune de un proiect coerent de dezvoltare, ce poate servi ca punct de reper si instrument de referinta. El presupune fixarea unui ansamblu de obiective coerente, pe mai multi ani, chemate nu doar sa conditioneze strategiile agentilor economici ci si sa constituie cadrul axiologic in care se vor inscrie diversele actiuni publice. Planificarea asigura (de o maniera imperativa in tarile comuniste si de o maniera stimulativa in societatile democratice) asigurarea unei coerente necesare a comportamentelor economice si a interventiilor publice.
Definirea unui proiect pertinent de dezvoltare este conditionat de controlul asupra variabilelor ce stau la baza acestei dezvoltari. Valoarea acestei actiuni depinde mai intii de cantitatea de informatie disponibila si exploatabila. Planificatorii trebuie sa dispuna de date fiabile referitoare la situatia economiei (atāt date de ordin statistic cit si date calitative, mai dificil de masurat). La ora actuala toate tarile Uniunii Europene dispun de bilanturi la scara nationala (anuale si trimestriale) ce le permit sa urmareasca activitatea economica si principalele operatiuni (consum, investitii, etc) legate de diferitele grupuri de actori. Pe de alta parte, procedeele de colectare si utilizare a informatiei s-au perfectionat in ideea exploatarii sistematice a noilor resurse disponibile datorita informatizarii: aceasta permite acumularea unei cantitati considerabile de informatii, stocarea si folosirea lor eficienta. Aceste progrese in domeniul utilizarii informatiei sint totusi variabile de la caz la caz. Īn multe tari lacunele in domeniu sint considerabile, facind demersul de planificare extrem de superficial si fragil (este semnificativ in acest caz exemplul fostelor tari comuniste din estul Europei, in cazul carora statisticile oficiale erau, de multe ori, foarte putin fiabile, fiind percepute in principal ca instrument de propaganda). In cazul in care planificarea vizeaza o anticipare (pe cit posibil) a viitorului, este necesar un efort ce vizeaza analizarea cit mai precisa a perspectivelor de evolutie probabila a contextului economic si social in perioada urmatoare - fie printr-o extrapolare ce porneste de la date cunoscute ale situatiei prezente, fie printr-o incercare de identificare a posibililor factori de discontinuitate si ruptura.
Colectarea informatiei si modelarea ei revine uneori serviciilor administratiei publice; or daca informatia este un mijloc de actiune si un instrument de putere, in masura in care orienteaza procesul de luare a deciziei intr-o anumita directie, modelarea datelor permite realizarea unei influente si mai semnificative. In teorie, pentru cei ce elaboreaza modelele, acestea sint neutre, multumindu-se sa reflecte realitatea economica si necesitatile existente; de fapt orice model de acest gen opereaza in mod inevitabil cu alegeri, privilegiaza anumite aspecte ale realitatii pe care intelege sa le reprezinte. Prevalindu-se de datele economice existente el va crea un cadru obligatoriu pentru discutiile ulterioare, cadru ce nu poate fi repus in discutie de catre decidenti. Planificarea are ca functie armonizarea comportamentelor si strategiilor diversilor actori, prin orientarea spre obiective comune. Semnificatia acestei functii este stabilita insa de o maniera diferita, in functie de gradul de influenta al statului asupra societatii. In tarile comuniste, planul indeplineste o functie generala de directionare a economiei si societatii; obiectivele promulgate prin intermediul planului sint obligatorii atit pentru intreprinderi cit si pentru administratia publica - ele constituie norme imperative ce trebuie respectate cu strictete. Ierarhizarea obiectivelor (globale, sectoriale, individuale) garanteaza, in principiu, o perfecta coerenta a ansamblului actiunilor trasate si definite. Aceasta nu reprezinta insa decit o aparenta pentru ca rigiditatea sistemului conduce, in practica, la abateri importante, mascate de statistici false. In tarile capitaliste planificarea nu are capacitatea de a-si propune impunerea unor obligatii legate de rezultate sau comportamente fata de intreprinderi; datorita modului de structurare a economiei, demersul in cauza este total lipsit de caracterul imperativ. Totusi el nu ramine lipsit de semnificatii in masura in care tinde sa modifice asteptarile si perceptiile agentilor economici.
Preocuparea pentru realizarea unei coerente vizeaza si interventiile publice, care se incadreaza de acum inainte intr-o strategie de ansamblu. Conceperea acestei strategii comporta variatii semnificative: planul poate fi exhaustiv, incercind sa nu scape nimic din variabilele dezvoltarii si sa acopere ansamblul vietii economice si a raporturilor sociale sau selectiv, concentrindu-se asupra unui numar mic de obiective, atent selectionate. El poate sa se margineasca la a defini orientari relativ vagi, relevind mai mult de un catalog de intentii, sau din contra, sa incerce sa fixeze obiective precise si cuantificate, avind o valoare normativa pentru administratorii publici. In sfirsit, el poate fi perceput ca expresie a unei vointe de actiune asupra realitatii sau doar ca un cadru adaptabil, ce poate fi remodelat sau redefinit in functie de evolutia contextului economic, utilizind dispozitive de corectie si ajustare.
Definirea prioritatilor in cadrul demersului de planificare este o obligatie de ordin politic a primului ministru, angajind responsabilitatea statului pe o perioada mai lunga; stabilirea planului tine deci de competenta executivului si este dependenta de aprobarea Parlamentului. Cu toate acestea, rolul administratiei publice in acest domeniu este esential. In toate cazurile, exista o structura administrativa ce trebuie sa animeze, coordoneze, controleze demersul de planificare, asigurind circulatia informatiei si integrarea diverselor rationalitati (tehnica, sociala, economica, politica); controlind intregul proces de elaborare si executie, administratia publica este plasata in centrul poblematicii planificarii. Planificarea nu se reduce la adoptarea unui plan de ansamblu; orice plan global trebuie sa fie completat de dispozitive partiale, indispensabile din punctul de vedere al cresterii eficacitatii. Dezvoltarea unor programe sectoriale sau regionale a dus la raspindirea rationalitatii proprii demersului de planificare, obligind la definirea prioritatilor, fixarea obiectivelor, trasarea programelor de actiune; acest lucru inseamna insa, totodata, aparitia unor probleme delicate in ceea ce priveste coordonarea. Tendinta, mai recenta, de regionalizare a planificarii s-a confruntat cu aceasta problema; totusi asigurarea coerentei in relatia national/regional este garantata de obilgatia regiunilor de a respecta marile orientari definite pe plan national. Planul regional nu face decit sa aplice, concretizind la nivelul regiunilor, optiunile planului national fiind obligat sa se situeze in cadrul cadrului normativ existent.
Existenta unui demers de planificare nu semnifica neaparat faptul ca sensul actiunii publice este definit de o maniera clara, precisa, stabila si ca administratia nu trebuie decit sa execute normele fixate. In realitate obiectivele care ar trebui ghida decidentii pot fi incerte, echivoce, contradictorii sau inaplicabile; datorita acestui lucru politicile publice aplicate efectiv sint plasate sub influenta unor conjuncturi specifice. Acest lucru se datoreaza unui ansamblu de obstacole de ordin tehnic, politic sau administrativ.
Obstacole tehnice Cautarea unei coerente globale se loveste de conditiile concrete in care se desfasoara actiunea publica. In primul rind dorinta de a depasi imediatul si a realiza o proiectie pe viitor este contrazisa de presiunea realului. Chiar daca este tot mai larga si pertinenta informatia permite doar clarificarea unei situatii actuale. Modelele de planificare sunt construite pornind de la date trecute sau prezente: variantele imaginate sunt puternic influentate de vechile concepte si structuri. Pe termen scurt, extrapolarea poate da rezultate pozitive; insa cu cit durata vizata si decalajul se extind cu atit fidelitatea modelului risca sa scada. Pe de alta parte strategiile rezista cu greutate presiunii exercitate de conjunctura: atit politicienii cit si functionarii reactioneaza inainte de toate la situatii concrete; obiectivele nu constituie decit o norma de referinta, care poate fi inlaturata in caz de nevoie. Exigentele pe termen scurt sint intotdeauna privilegiate in raport cu strategiile pe termen lung, odata de apare un conflict intre aceste doua elemente.
Obstacole politice. Incoerenta definirii politicilor publice poate proveni si din domeniul sociopolitic. Planul reprezinta simbolul capacitatii statului de a defini un proiect comun ce transcede clivajele sociale. Aceasta reprezentare este in buna masura iluzorie: nici o instanta nu poate, intr-o societate diversificata, pretinde sa incarneze o rationalitate colectiva superioara, ce depaseste particularismele existente si integreaza rationalitati divergente si conflictuale ale membrilor sai. Supus unor presiuni contradictorii de catre factorii sociali, politici, administrativi, planificarea strategica la nivelul statului trebuie sa efectueze alegeri, privilegiind anumite interese. Totusi, aceste alegeri nu pot fi prea explicite fara a exacerba conflicte latente si fara a eroda fundamentele legitimitatii politice. Sociologii au aratat ca pastrarea coerentei organizatiilor implica necesitatea existentei unei anumite imprecizii in ceea ce priveste finalitatile, lucru ce permite identificarea tuturor cu organizatia: cu cit organizatiile devin mai complexe cu atit scopurile sint mai vagi si imprecise. Aceeasi constringere explica tendinta planului de a identifica obiective vagi, asupra carora un consens, cel putin aparent, ar putea fi obtinut: imposibilitatea de a ajunge la un acord asupra valorilor si obiectivelor conduce la evitarea alegerilor de fond si preferarea reglementarii problemelor de zi cu zi, pe masura ce acestea apar, in cadrul unei abordari incrementale. Functia instrumentala a planului este trecuta in planul secund de catre functia de legitimare/socializare ce vizeaza o maximizare a sustinerii sociale. Mai mult, planificarea, in incercarea sa de a satisface toate grupurile sociale, este deseori confruntata cu obiective diametral opuse (cum ar fi apararea independentei economice/protejarea economiei nationale pe de o parte si incurajarea investitiilor externe pe de alta parte).
Schema traditionala a procesului de luare a deciziei este fondata pe un postulat rationalist: decidentul este considerat a fi un actor unic, al carui comportament este constient, inteligent, rational; el dispune de un evantai complet de posibile alegeri, carora li se ataseaza o serie de consecinte pe care el este capabil sa le claseze intr-o ordine de preferinte; decidentul face alegerea in totala cunostinta de cauza, in functie de consecintele pe care le prefera si care ii asigura un cistig maximal. Aceasta schema a fost rafinata prin luarea in considerare a diverselor contexte decizionale si strategii corespondente: decidentul nu este confruntat doar cu situatii de certitudine (in care cunoaste consecintele alegerii) ci si cu situatii de risc (in care nu se cunosc decit consecintele probabile) si de incertitudine (in care se cunosc consecintele eventuale dar nu si probabilitatea lor de aparitie); in acest caz el va cauta, asa cum arata teoria jocurilor, sa minimizeze riscurile si sa maximizeze avantajele pe care le poate obtine.
Rationalizarea alegerilor implica faptul ca decidentul nu se va baza doar pe intuitia sau experienta sa in alegerea celei mai bune solutii ci va initia o analiza completa si riguroasa a elementelor situatiei, a variabilelor ce conditioneaza alegerile, a diferitelor optiuni avute in vedere: noi instrumente sint disponibile pentru a imbunatati calitatea deciziilor; utilizarea lor este legata de punerea in aplicare a unor metode sofisticate de sustinere a procesului de luare a deciziei. Decidentul beneficiaza, in primul rind, de progrese considerabile in ceea ce priveste procedeele de colectare si interpretare a informatiilor: datorita dezvoltarii informaticii el dispune de o informatie nu doar incomparabil mai extinsa dar si posibil de mobilizat si exploatat de o maniera superioara.
Analiza de sistem
Analiza de sistem presupune integrarea unui numar de variabile ridicat īn procesul de luare a deciziei, scopul fiind de a ajuta decidentul sa aleaga intre mai multe alternative. Procesul se bazeaza pe cīteva faze distincte:
evaluarea costurilor (monetare sau de alta natura) fiecarei strategii;
cosntructia modelelor ce indica costurile aferente si sansele de atingere a obiectivelor pentru fiecare alternativa;
definirea unui criteriu care sa permita clasarea acestor alternative in ordinea preferintelor, prin compararea costului si eficacitatii.
Obiectivele, strategiile si mijloacele trebuie sa fe deci intr-o relatie de interactiune, alegerea finala rezultind din cel mai bun echilibru posibil. Completata prin includerea fazelor de executie si control, analiza de sistem va servi ca baza a noilor proceduri de rationalizare a alegerilor publice introduse in anii '60 in cea mai mare parte a democratiilor occidentale: in SUA prin PPBS (Planning-Programming- Budgeting System), in Franta prin Rationalizarea alegerilor bugetare (Rationalisation des choix budgetaires-RCB). In ciuda diferentelor deloc neglijabile, inspiratia este identica: este vorba de adaptarea, la alegerile colective, eficacitatii economice, prin explicarea obiectivelor, compararea sistematica a mijloacelor posibile si evaluarea avantajelor si costurilor fiecarui program. Introducerea metodei multicriteriala este direct legata de cea a tehnicilor gen PPBS sau RCB; nu mai este vorba de evaluarea pertinentei proiectului prin referirea unica la efectele economice, apreciate prin referinta la un criteriu monetar ci in functie de criterii diversificate. Fara a se elimina complet calculul economic, aspectele calitative sint mai mult considerate in realizarea raportului cost- avantaje: elemente geo- politice (independenta nationala, impartirea teritoriului, etc), etice (redistribuirea veniturilor) si subiective. Aceasta diversitate a criteriilor conduce īnspre un model mult mai complet de luare a deciziilor.
O tendinta mai recenta este reprezentata de abordarea negociata: nu mai este vorba aici de existenta unui calcul riguros, obiectiv si cuantificabil ci de efortul de a obtine un acord intre diversii parteneri implicati; se trece inspre un proces care releva de preeminenta unei logici politice in raport cu rationalitatea tehnica. Totusi, abordarile negociate nu semnifica disparitia metodelor precedente; aparute la momente diferite, aceste trei metode coexista in practica administrativa, fiind utilizate in functie de problema ce se cere rezolvata. Metodele de sustinere a procesului de luare a deciziei au modificat, pe plan general, contextul alegerilor, tipul de rationare al decidentilor si au introdus un plus de rigoare in procesul de elaborare; ele nu au fost insa suficiente pentru a plasa total procesele decizionale sub semnul rationalitatii.
Miscarea de rationalizare a alegerilor se inspira din aceleasi postulate ca si teoria clasica a deciziei: ea adera la ideea unui decident unic, perfect informat si avertizat fata de datele situatiei, constient de consecintele previzible ale alegerilor sale, care alege solutia ce ii va permite atingerea obiectivului fixat pe baza celor mai mici costuri. Problema este ca ea va fi supusa la acelasi tip de critici: nu numai ca metodele cele mai sofisticate nu vor permite suprimarea elementelor de irationalitate (ce sint legate de context, decident si mediul existent), dar existenta unor rationalitati divergente in orice proces de luare a deciziei duce la respingerea ideii de alegere optima.
Schema rationalista presupune ca decidentul este in masura sa aleaga in cunostinta de cauza, gratie informatiei pertinente existente. Totusi, este imposibil pentru decident sa controleze toate datele unei probleme, deci sa aprecieze toate consecintele diverselor politici posibile. Colectarea informatiei presupune inevitabil lacune, distorsiuni, erori, ce tin atit de imperfectiuni de ordin tehnic cit si de strategiile organizationale. Problemele se refera insa, in mod special, la evaluarea costurilor presupuse de diferitele programe: studiile nu pot merge intotdeauna suficient de departe datorita limitarii in timp si resurse, ele fiind elaborate, pe de alta parte, pe baza unor criterii discutabile si aproximative. Decidentul nu dispune, deci, decit de o cunoastere fragmentata a diverselor alternative si consecinte specifice. Schema rationalista nu tine cont de incidenta subiectivitatii individuale asupra procesului decizional: decidentul nu este o entitate abstracta, capabila sa asimileze toate informatiile disponibile si sa actioneze exclusiv pe baza unor elemente rationale, ci un individ concret, cu calitati si defecte, impulsuri si aspiratii; datorita acestui lucru decizia depinde de un ansamblu de factori care limiteaza gradul de rationalitate. Insasi perceperea fenomenelor semnifica interventia unor mecanisme de filtrare si selectie: un individ nu poate asimila deodata decit un numar limitat de elemente noi; el are deci tendinta de a substitui unei situatii reale prea complexe o reprezentare simplificata si aproximativa a acestei situatii, inainte de a face o alegere. Chiar aceasta percepere este modelata de o serie de factori subiectivi: individul are, in mod spontan, tendinta de a privilegia aspectele care coincid cu schemele sale de referinta; el prefera sa ignore sau sa minimizeze ceea ce contrazice convingerile proprii.
Chiar alegerea in sine se inspira rar din dorinta de a gasi o solutie "optima", cea mai buna in mod absolut. In primul rind solutiile preferate sint de cele mai multe ori bazate pe experienta si traditie si nu pe o proiectie in viitor. Apoi, procesul de cautare a unor noi alternative nu este declansat decit in caz de insatisfactie. Īn situatiile curente se folosesc ca alternative elemente stabile, deja existente. In fine, decidentul va inceta cautarea de noi alternative odata cu identificarea unui mod de actiune satisfacator. Ideea fundamentala, identificabila in toate demersurile de rationalizare, este cea de one best way ce semnifica faptul ca, gratie stiintei, toate problemele pot avea o solutie optima. Aceasta viziune a unei rationalitati universale este in mod evident greu de realizat. Rationalitatea este o notiune relativa si contingenta; o decizie nu este rationala sau irationala in sine ci in functie de anumite valori, norme. La baza demersului de rationalizare se afla deci referinta la un anumit tip de rationalitate. Aceasta se loveste insa de alte tipuri de rationalitate odata ce procesul decizional implica o serie de actori care nu se refera la aceleasi obiective; confruntarea intre aceste rationalitati diferite, uneori conflictuale, duce la rezultate diferite. Argumentele de ordin tehnic nu reprezinta singurul criteriu de alegere: presiunea intereselor sociale sau politice, dorinta de pastrare a consensului, pot conduce la solutii diferite, uneori contrare celor sugerate de eficacitatea tehnica, dar conforme unei eficacitati sociale globale. Rationalitatea apare ca un mit, o retorica simbolica necesara dar artificiala: in realitate criteriul esential de determinare a unei politici se refera conjunctural la o situatie problematica precum si la logica politica.
Īn mod evident aceste aspecte nu anuleaza necesitatea rationalizarii deciziilor publice. Nici o administratie publica moderna nu poate sa neglijeje stabilirea unui proces coerent si rational de luare a deciziilor publice si de elaborare a politicilor publice. Este īnsa important de īnteles faptul ca realizarea unor structuri rationale īn cadrul sectorului public nu reprezinta un demers facil.
Facultatea |
Facultatea de stiinte Politice si Administrative |
|
Numarul de ore pe semestru/activitati |
|
Obiective |
Familiarizarea cu termenii specifici stiintei administrative Dezvoltarea capacitatii de intelegere si dezvoltare a principalelor concepte ale administratiei publice Administratia publica- definire, caracteristici, functii. Modificari ale modelului birocratic in administratia publica Forma de evaluare (E- examen, C- colocviu/test final, LP - lucrari de control) |
E |
||
|
Stabilirea notei finale (procentaje) |
- raspunsurile la examen |
|
||
|
- activitate la seminar, teste pe parcursul semestrului |
|
|||
|
|
|
|||
|
|
|
|||
Bibliografia |
11. Jacques Chevallier: Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994 12. Gabriel Almond, Sidney Verba- Cultura Civica, Ed. Du Style, Bucuresti, 1995 |
|||
Este de observat faptul ca pe parcursul acestui capitol, ce vizeaza modul de tratare a cetateanului de catre administratia clasica de tip birocratic, vom folosi intentionat termenul de "administrati", acesta fiind in masura sa sugereze perceperea acestuia de catre structurile administrative in cauza
|
