LOCUL SI ROLUL PREFECTULUI IN SISTEMUL ADMINISTRATIEI PUBLICE DIN ROMANIA

LOCUL SI ROLUL PREFECTULUI IN SISTEMUL ADMINISTRATIEI PUBLICE DIN ROMANIA

Institutia prefectului este veche si traditionala în administratia publica din România, întâlnita în Muntenia si Moldova înca înainte de Unirea Principatelor din 1859. Este adevarat ca cei care o reprezentau purtau o alta denumire, asa zisii "ispravnici de judete" sau "ispravnici administrativi".

Dupa realizarea Unirii Principatelor au survenit modificari de esenta în administratia tarilor române, impuse de consolidarea unitatii statale si modernizarii structurii administrative.

Prima aparitie a institutiei prefectului ca atare în administratia societatii românesti dateaza din a doua jumatate a secolului XIX, fiind consacrata prin Legea pentru înfiintarea consililor judetene, din 2 aprilie 1864, si Legea comunala din 1 aprilie 1864, inspirate dupa modelul francez al timpului.

Prin legea din 1864 se o 24224d320y rganizeaza pentru prima data administratia judetelor tarii. Judetul nu era numai o subdiviziune administrativa a statului, ci si o persoana juridica investita cu o aumita putere politica si drepturi patrimoniale.

Institutia Prefectului, prin Legea din 1 martie 1883, care modifica prevederile legii din 1864 si a celei din martie 1872, sufera o restrângere a atributiilor care-i reveneau prefectului, el nemaifiind decât "agent executor al deciziunilor consiliului si comitetului, pe care le încredinteaza prezidentului comitetului permanent. Prefectul trebuie sa-i dea acestuia concursul necesar".

Prin Legea din 1 noiembrie 1892 privind organizarea autoritatilor administrative exterioare, dependente de Ministerul de Interne si fixarea circumscriptiunilor administrative, institutia prefectului era abilitata cu atributii care conturau deplin aceasta functie. Se precizeaza în lege ca " în capul fiecarui judet este câte un prefect" "numit prin decret regal, la recomandarea Ministrului de Interne" si "reprezinta puterea executiva în toata circumscriptiunea supusa administratiunii sale".

În Legea de unificare administrativa din 1925 institutia prefectului era tratata ca reprezentînd autoritatea centrala, având atributii de control. Prefectul era numit prin decret regal , în urma propunerii Ministrului de interne. Pentru a putea fi numit prefect, pe lânga conditiile generale cerute functionarilor publici, candidatul trebuia sa aiba 30 de ani împliniti si sa posede diploma unei scoli superioare recunoscute de stat, în afara celor care au functionat în aceasta functie cel putin un an.

Legea pentru organizarea administratiei din 1929 este prima care delimiteaza autoritatile colectivitatilor alese de cele numite.

Prefectul nu mai este seful administratiei judetene, fiind "reprezentant al guvernului". El exercita "controlul si supravegherea tuturor administratiilor locale". În calitate de delegat al autoritatii centrale el reprezenta guvernul si puterea executiva.

Legea aduce în planul vietii administrative a tarii o noua institutie - comisia administrativa a judetului, al carei presedinte era prefectul.

Legea administrativa din 27.03.1936 confera prefectului un rol deosebit de important ca sef al administratiei judetene, care supraveghea toate asezamintele culturale si serviciile publice. Era de asemenea seful politiei si jandarmeriei.

Prin Legea administrativa din 1938 se desfiinteaza administratia autonoma a judetului, înfiintându-se tinutul , judetul ramânând numai o circumscriptie în care functioneaza serviciile exterioare ale ministerelor. Prefectul devine functionar de cariera, numit prin decret regal si are dreptul de a numi primarii din comunele rurale si urbane neresedinta si de a desemna membrii de drept în consiliul comunal.

În perioada 1940 - 1944, în baza Decretului lege din 21.09.1940, se revine la institutia prefectului ca functionar public si la comuna si judet ca unitati administrativ teritoriale cu personalitate juidica, partimoniu si buget propriu.

Prefectul îsi mentine rolul de si atributiile de reprezentant al guvernului.

Dupa anul 1944 legiuirile ce au urmat au desfiintat institutia prefectului, aceasta fiind repusa în locul si rolul ce i se cuvin dupa decembrie 1989.

Functia de prefect a fost abandonata odata cu instaurarea Republicii Populare la 30 decembrie 1948. Dupa 1958, prefectul este:

reprezentantul statului, al intereselor nationale;

reprezentantul Guvernului;

organ de administratie generala;

organ de coordonare a serviciilor statului din departament. (J.Rivero)

Dupa Revolutia din decembrie 1989, conducerea activitatii administrative la nivel de judet a fost exercitata de Primarie.

Prin Legea nr. 5 din 1990, la 9 iulie 1990, reapare in administratie Prefectura, organism judetean numit, care sa coordoneze activitatea din teritoriu pana la promulgarea noii Constitutii. In conformitate cu aceasta lege, in judete Institutia Prefecturii era formata din prefect, doi subprefecti, un secretar si membri.

Constitutia României, adoptata de Parlament si aprobata prin referendum în decembrie 1991, repune institutia prefectului pe noi principii organizatorice si functionale, pornind de la traditiile românesti în materie.

Prefectul, conform prevederilor Constitutiei , ale Legii nr 69/1991 si apoi ale Legii nr.215/2001, privind administratia publica locala, este o institutie care reprezinta Guvernul pe pln local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlate autoritati locale în judet.

Modificarea statutului prefectului în reglementarea legala s-a produs în anul 2004, o data cu aparitia Legii nr. 340/2004 - Legea Prefectului , si apoi prin modificarea din 2005 prin OUG nr 179/2005 pentru modificarea Legii 340/2004, care statueaza: "prefectul si subprefectul fac parte din categoria înaltilor functionari publici".

Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Acesta numeste câte un prefect în fiecare judet si în municipiul Bucuresti, la propunerea Ministerului Administratiei si Internelor.

Conform prevederilor art.1 alin. (2) din O.U.G. nr. 179/2005 privind modificarea si completarea Legii nr. 340/2004 privind prefectul si Institutia Prefectului, institutia prefectului este o institutie publica cu personalitate juridica, patrimoniu si buget propriu care se elaboreaza si se executa în conditiile legii, se organizeaza si functioneaza în fiecare judet cu rolul de a îndeplini atributiile si prerogativele conferite Prefectului prin Constitutie, Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului modificata si completata prin Ordonanta de Urgenta nr. 179/2004, Legea nr. 181/2006 privind aprobarea O.U.G. nr. 179/2005 pentru modificarea si completarea Legii nr. 340/2004, Hotarârea nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul si Institutia Prefectului si alte acte normative.

Autonomia locala, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi conceputa decât în anumite limite. Nu se poate admite ca într-un stat de drept sa fie nesocotita legea, autoritatea executivului central sau a justitiei datorita aplicarii principiului autonomiei locale. Autonomia locala nu poate fi realizata decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aici legatura organica care trebuie sa existe între autonomia locala si lege, dintre interesele locale (comunale, orasenesti, municipale, judetene) si interesele nationale exprimate prin lege. Asa se explica de ce, în toate tarile democratice, la nivelul unitatii administrativ-teritoriale de nivelul cel mai înalt, a fost instituit un reprezentant al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicarii legii de catre autoritatile administratiei publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative. Dupa sistemul francez, acest rol, la noi, l-a avut prefectul, situatie reglementata si de Constitutia adoptata în anul 1991, care la articolul 122, alin. 2, prevede: "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitatile administrativ-teritoriale". Se observa ca, pe baza principiului sarcini de deconcentrarii, are loc transferul unor atributii ale autoritatii centrale ca si a dreptului de tutela administrativa de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local al acestuia (prefectul). Prefectului i s-au stabilit administratie generala, cum ar fi coordonarea pe plan local a activitatii serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum si exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritatilor publice locale.

Prefectul este un organ unipersonal al administratiei publice, investit cu o competenta materiala generala si teritoriala limitata la nivelul judetului în care functioneaza. Articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicata, dispune: "Guvernul numeste câte un prefect, ca reprezentant al sau, în fiecare judet si în municipiul Bucuresti". Textul citat reia dispozitiile cuprinse în articolul 122 (1) din Constitutie. Rezulta, deci, ca prefectul este numit în functie printr-un act de autoritate, si nu ales.

În circumscriptiile administrativ teritoriale ale statului cu cea mai mare întindere - judetele - actioneaza ca reprezentanti ai Guvernului - prefectii. Acestia exercita o putere de directionare si de coordonare a serviciilor ministeriale deconcentrate si în acelasi timp, supravegheaza respectarea legii de catre autoritatile locale prin actele administrative emise de acestea.

Prin art. 30 alin. 2 din Legea nr. 90/2001, prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, i se stabileste raspunderea privind "aplicarea politicii Guvernului în unitatile administrativ teritoriale, având obligatia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum si pe cele ale ministerelor si celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor".

Prin statutul sau, prefectul sa gaseste într-o situatie de subordonare în raport cu guvernul; prin competentele sale, prefectul este detinatorul autoritatii de stat în judet si reprezentantul direct al primului-ministru si al fiecaruia dintre ministri.

În calitatea sa de supraveghetor al respectarii legii de catre autoritatile locale, prefectul poate ataca, în total sau în parte, în fata instantei de contencios administrativ, hotarârile adoptate de consiliile locale - orasenesti, comunale, municipale, judetene -, precum si dispozitiile emise de primari sau de presedintii comisiilor judetene, în cazul în care considera actele sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept.

Ca urmare a exercitarii controlului asupra legalitatii actelor adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale ori judetene, precum si de presedintele consiliului judetean, prefectul poate ataca în fata instantei de contencios administrativ aceste acte în termen de 30 de zile de la comunicare, daca le considera ilegale, dupa îndeplinirea unei proceduri prealabile care consta în solicitarea motivata adresata autoritatii emitente a actului, în termen de 5 zile de la comunicara acestuia oficiala catre prefect, de a-si reanaliza actul în vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia.

Pentru îndeplinirea atributiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, în conditiile legii.

Ordinele care stabilesc masuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dupa consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale si sunt contrasemnate de conducatorii acestora.

Prefectul poate propune ministerelor si celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate masuri pentru îmbunatatirea activitatii serviciilor publice deconcentrate organizate la nivelul judetului.

Ordinul prefectului care contine dispozitii normative devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica sau de la data comunicarii, în celelalte cazuri.

Ordinele cu caracter normativ se comunica de îndata Ministerului Administratiei Publice care poate propune Guvernului, în exercitarea controlului ierarhic al acestuia, anularea ordinelor emise de prefect, daca le considera ilegale sau inoportune.

În lipsa prefectului subprefectul îndeplineste, în numele prefectului, atributiile ce revin acestuia.

În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul vegheaza ca activitatea consiliilor locale si a primarilor, a consiliilor judetene si a presedintilor consiliilor judetene sa se desfasoare în conformitate cu prevederile legii.

Între prefecti, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii consiliilor judetene, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.

Prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

Numirea si eliberarea din functia a conducatorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se fac cu avizul consultativ al prefectului, în conditiile legii. În situatii bine motivate prefectul îsi poate retrage avizul acordat, propunând, în conditiile legii, eliberarea din functie a conducatorilor acestora.

Pe baza dreptului pozitiv, putem califica functia prefectului ca fiind, mai degraba, una politica, aflata la vointa puterii executive, decât una profesionala. Ori, realitatea arata ca atributele functiei de prefect pentru coordonarea serviciilor ministeriale deconcentrate în judete si pentru controlul de legalitate, de tutela administrativa asupra actelor autoritatilor locale, sunt tehnice, profesionale, presupunând specializarea într-un domeniu si se dobândesc printr-o pregatire teoretica si experienta practica în domeniul administratiei publice.

Istoria administratiei publice românesti din perioada interbelica demonstreaza ca aceasta solutie nu este inedita si fara traditie în tara noastra. Astfel, legea administrativa din 1938 prevedea ca prefectul era functionar de cariera, iar recrutarea sa se facea dintre persoanele care au îndeplinit cu distinctie functia de pretor si subprefect cel putin 6 ani si aveau o diploma universitara de licenta în Drept, Academia Comerciala sau Litere si Filosofie, la care se adauga diploma de absolvire a cursurilor unui institut de pregatire tehnica administrativa.

În prezent, organizarea exercitarii acestor atributii în tara noastra este mai mult schitata si de aceea trebuie construit un sistem coerent de relatii în jurul prefectului.

Prefectului ar trebui sa i se recunoasca rolul de reprezentant al statului în justitie si în raporturile contractuale.

De asemenea, prefectul este singurul competent de a se exprima în numele statului în fata consiliului judetean.

Prefectul conduce, sub autoritatea fiecarui ministru, serviciile statului deconcentrate în judet. El are autoritate directa asupra sefilor serviciilor ministeriale indiferent de natura functiei pe care acestia o exercita.

Iata, înca o dovada în sprijinul nevoii unei pregatiri tehnico-administrative si a unei experienta în domeniul administratiei a prefectului.

Autoritatea prefectului reflecta si dorinta de a instaura un echilibru între unitatea statului si descentralizarea administratiei publice. Fata de reprezentantii alesi ai colectivitatilor locale în consilii, care dispun de largi competente administrative, prefectul reprezinta singurul interlocutor capabil sa angajeze statul si sa vorbeasca în numele acestuia.

Prefectul este reprezentant al statului în judet, functia pe care o realizeaza tinând de puterea executiva, de Guvern, cu care, prin intermediul prefecturii, se afla în raporturi juridice, de drept administrativ, raporturi de subordonare ierarhica.

Prefectul are o misiune generala de informare, de a tine la curent Guvernul cu cerintele colectivitatilor locale din judet, cu evolutia opiniei publice, urmarind sa orienteze aceasta opinie în directia politicii si programului Guvernului.

Prefectul asigura un rol esential de comunicare între autoritatile centrale ale statului si cetateni. El explica prin comunicare, conferinte de presa etc., politica Guvernului, masurile si reglementarile deosebite aparute si informeaza Guvernul asupra situatiei economice, sociale, culturale si administrative a judetului, inclusiv asupra realizarii programului de guvernare.

În sfera de competenta a prefectului intra, potrivit art. 24, alin. 1, din Legea 340/2004 urmatoarele atributii:

n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineste urmatoarele atributii principale:

a) asigura, la nivelul judetului sau realizarea intereselor nationale, aplicarea si respectarea Constitutiei, a legilor, a ordonantelor si hotarârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum si a ordinii publice;

b) actioneaza pentru realizarea în judet a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare si dispune masurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competentele si atributiile ce îi revin, potrivit legii;

c) conduce, prin compartimentele proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale;

d) actioneaza pentru asigurarea climatului de pace sociala, mentinerea unui contact continuu cu toate nivelurile institutionale si sociale, acordând o atentie constanta prevenirii tensiunilor sociale;

e) stabileste, împreuna cu autoritatile administratiei publice locale si judetene, prioritatile de dezvoltare teritoriala;

f) verifica legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene, cu exceptia actelor de gestiune;

g) asigura, împreuna cu autoritatile si organele abilitate, pregatirea si aducerea la îndeplinire, în conditiile stabilite prin lege, a masurilor de aparare care nu au caracter militar, precum si a celor de protectie civila;

h) dispune, în calitate de presedinte al Comitetului judetean pentru situatii de urgenta, masurile care se impun pentru prevenirea si gestionarea acestora si foloseste în acest sens sumele special prevazute în bugetul propriu cu aceasta destinatie;

i) utilizeaza, în calitate de sef al protectiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat si baza logistica de interventie în situatii de criza, în scopul desfasurarii în bune conditii a acestei activitati;

j) dispune masurile corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor si a sigurantei cetatenilor, prin organele legal abilitate;

k) asigura realizarea planului de masuri pentru integrare europeana si intensificarea relatiilor externe;

l) dispune masuri de aplicare a politicilor nationale hotarâte de Guvern si a politicilor de integrare europeana;

m) hotarâste, în conditiile legii, cooperarea sau asocierea cu institutii similare din tara si din strainatate, în vederea promovarii intereselor comune.

Prefectul îndeplineste si alte atributii prevazute de lege si de celelalte acte normative, precum si însarcinarile stabilite de Guvern.

Pentru exercitarea atributiilor conferite de lege, prefectul are un aparat propriu de specialitate pe care îl conduce. Conducerea operativa a aparatului propriu de specialitate al prefectului se exercita de catre secretarul general. Structura organizatorica si atributiile aparatului propriu de specialitate al prefectului, precum si atributiile secretarului general se stabilesc prin hotarâre a Guvernului.

Intrucat prefectul are autoritate directa asupra serviciilor ministerelor indiferent de natura functiei pe care o exercita este o dovada in plus in sprijinul nevoii unei pregatiri tehnico administrative si a unei experiente in domeniul administratiei prefectului

Faptul ca prefectul a devenit inalt functionar public reprezinta o noua viziune asupra administratiei publice locale a actualei puteri, in conformitate cu legislatia europeana in vigoare, care separa institutia prefectului de politic;dar intrucat programul de guvernare care trebuie aplicat de prefect in teritoriu este unul politic, nu cred ca prefectul nu face politica guvernului.