Aducerea in discutie a momentelor de inceput ale Politicii Agricole Comune (PAC), una dintre cele mai vechi, dar si mai controversate dintre politicile comunitare, comporta punerea in discutie a urmatoarelor aspecte:
de ce a fost nevoie de interventie in agricultura europeana?
de ce aceasta a trebuit sa ia forma unei politici comunei
de ce aceasta politica comuna a luat forma, care, cu mici amendamente, a ramas in vigoare vreme de 30 de ani?
care au fost pasii efectivi pe care statele comunitare i-au urmat pana cand, in sfarsit, PAC a fost adoptata?
Fara a se dori exhaustiv, capitolul de fata isi propune sa evidentieze cateva dintre posibilele raspunsuri la aceste intrebari.
Pe langa motivele generale care stau la baza interventiei statului in agricultura, tinand de imperfectiunile pietei, cele 6 tari (Franta, Germania, Italia, Belgia, Olanda, Luxemburg) care au consimtit la demararea proiectului european se confruntau cu randamente scazute ale fermierilor, in conditiile in care doreau sa inlature dependenta din punctul de vedere al securitatii alimentare fata de exterior, mai ales fata de SUA. Mai mult, obiectivul autoaprovizionarii alimentare era amplificat si de consecintele celor doua razboaie mondiale, caracterizate prin crize alimentare, care s-au propagat chiar si dupa incetarea conflagratiilor.
Totusi, aceste inconveniente nu presupuneau in mod necesar o interventie concertata a actorilor europeni. Construirea unei politici agricole comune avea insa alte motivatii. Cei 6 urmareau atingerea succesiva a unor grade de integrare determinate: pornind de la uniune vamala, traversand etapele de piata comuna si uniune economica si monetara si mergand pana la uniune politica. Putea fi exclusa agricultura de la procesul de integrare economica? Foarte probabil ca nu. La momentele de inceput ale procesului integrationist european, sectorul agricol reprezenta 25% din populatia activa si 10% din PNB-ul celor 6 (Pascariu, 1999). Ar fi fost ignorate interesele unei parti importante a populatiei - iar in acea perioada lobby-ul fermierilor comunitari era extrem de puternic - si, mai ales, ar fi fost antrenate efecte economice negative la nivel comunitar. inca la acea data produsele agricole contribuiau intr-o masura semnificativa la formarea preturilor si salariilor. Instabilitatea si dezechilibrele din sectorul agricol s-ar fi resimtit si in sectorul industrial. Mergand mai departe, nici liberalizarea pietei produselor agro-alimentare in absenta unei interventii comune nu ar fi fost o solutie. Pe de o parte, statele comunitare aveau mecanisme nationale de interventie extrem de diferentiate: Olanda si Belgia erau inclinate sa recurga la un model mai liberal in planul politicii agricole, in timp ce Franta, Germania si Italia au adoptat o protectie semnificativa a agricultorilor nationali. O astfel de situatie ar fi antrenat puternice distorsiuni pe piata agricola comunitara. Pe de alta parte, parametrii agriculturii din perioada formarii CEE releva un caracter eterogen al acesteia (a se vedea Tabelul 2.1.). Fermele din unele state erau mai competitive decat celelalte, astfel incat procesul de liberalizare agricola ar fi impartit tarile comunitare in castigatori si perdanti. O astfel de consecinta este fireasca, numai ca sectorul agricol se caracterizeaza printr-o puternica inertie, iar aceasta s-ar fi tradus in tarile perdante in probleme sociale. Cum populatia agricola detinea o pondere importanta in totalul populatiei active, efectele sociale ar fi putut constitui o amenintare la adresa unui proces integrationist de-abia demarat.
Forma pe care a luat-o interventionismul agricol european a fost rezultatul unui proces indelungat de negocieri. Trebuie precizat ca, inainte de a se pune problema unei politici agricole comune, specifice agriculturii celor 6, a fost inregistrata tentativa de creare a unei Comunitati Vest-europene in domeniul Agriculturii (1950). Aceasta initiativa s-a nascut pornind de la rezultatele pe care ministrul de externe al Frantei, Robert Schuman, le-a obtinut cu celebrul plan care ii poarta numele. Pornind de la obiectivul ca viitoarele razboaie dintre Franta si Germania sa fie 'de neconceput' si 'material imposibile', Schuman a contribuit decisiv la crearea Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului (CECO), consfintita prin semnarea Tratatului de la Paris. Pe baza acestei realizari, au aparut propuneri legate de infiintarea acelei Comunitati Vest-europene in domeniul Agriculturii. Discutiile au depasit initial cadrul celor 6 state semnatare ale Tratatului de la Paris. Dezbaterile au fost purtate in cadrul Consiliului Europei si s-au bazat pe un numar de planuri provenind de la statele interesate: Planul Charpentier si Planul Pflimlin (Franta), Planul Mansholt (Olanda) si Planul Eccles (Marea Britanie). Chiar daca majoritatea voturilor indicau preferinta pentru Planul Charpentier, pentru adoptarea sa era nevoie de unanimitate. Ea nu a fost intrunita nici macar dupa organizarea unei conferinte speciale dedicate acestui obiectiv, Conferinta Europeana privind Organizarea Pietelor Agricole Europene (Paris, 1952-1954).
Tabelul 2.1: Principalele caracteristici ale agriculturilor europene la debutul CEE
|
|
Germania |
Franta |
Italia |
Olanda |
Belgia |
Luxemburg |
|
Populatia activa ocupata in agricultura (% din total) |
|
|
|
|
|
|
|
Ponderea agriculturii in PNB (%) |
|
|
|
|
|
|
|
Exploatatii mai mici de 10 ha (% din total) in 1960 |
|
|
|
|
|
|
|
Suprafata medie a exploatatiilor |
|
|
|
|
|
|
|
Randamente: -grau (100 kg/ha) sfecla de zahar (t/ha) cartofi (t/ha) |
|
|
|
|
|
|
|
Tractoare la 1000 ha |
|
|
|
|
|
|
|
Consum de ingrasaminte (kg/ha) |
|
|
|
|
|
|
|
Preturi la producator (DM/100 kg in 1959-1960) grau moale sfecla de zahar cartofi lapte |
|
|
|
|
|
|
Sursa: Pascariu (1999)
Semnarea in 1957 a celor doua Tratate de la Roma de catre cele 6 state care faceau parte din CECO a readus in discutie, prin stabilirea obiectivului de realizare a uniunii vamale - in prima instanta, problema agricola. De altfel, chiar Tratatul cu privire la crearea Comunitatii Economice Europene (CEE) are articole (art. 38-47) dedicate viitoarei politici. Chiar daca o serie de autori privesc crearea PAC ca fiind o compensatie acordata Frantei, dupa ce Germania a 'primit' beneficiile decurgand din initierea CECO, o abordare atat de categorica trebuie facuta cu prudenta. in primul rand, dupa razboi majoritatea statelor europene aveau nevoie de o reglementare a pietei otelului. Producatorii de otel, confruntati cu capacitati de productie foarte mari si cu o cerere in scadere, amenintau sa se constituie intr-un cartel (Fontaine, 2000), pentru a reduce concurenta. Iar punerea pietei carbunelui si a otelului sub patronajul inaltei Autoritati constituia o solutie de iesire din criza. in al doilea rand, in momentul in care a fost decisa infiintarea PAC nu se ajunsese la un acord cu privire la forma de materializare a ei. Prin urmare, in aceasta etapa inca nu puteau fi determinate cu exactitate beneficiile Frantei, si nici macar parghiile prin care eventualele beneficii i-ar fi fost transferate. Potrivit articolului 43 din Tratatul asupra CEE, dupa intrarea in vigoare a acestui document trebuia convocata o conferinta care sa compare politicile agricole ale statelor membre si sa stabileasca bilantul resurselor si necesitatilor lor. Aceasta a avut loc in iulie 1958 la Stressa (Italia).
De-abia in noiembrie 1959 Comisia a inaintat propunerea pentru functionarea PAC, cu masuri diferentiate pe grupe de produse agricole. Initial propunerea Comisiei se baza pe Planul Mansholt, insa aceasta a trebuit modificata in 1960, pentru a putea obtine avizul Comitetului Economic si Social. Noua propunere ajustata, diferita de Planul Mansholt, a fost inaintata apoi Consiliului de Ministri. in linii generale, ea a fost adoptate de statele membre, chiar daca negocierile s-au intins pe o perioada mai indelungata de timp, iar intrarea efectiva in vigoare a masurilor a fost intarziata. Mecanismele de interventie in PAC au fost convenite in decembrie 1961-ianuarie 1962 si au intrat in vigoare la 1 august 1962. Cu toate acestea, punerea completa in aplicare a lor nu s-a produs decat dupa scurgerea unei perioade si mai indelungate de timp. Motivul a fost dat de dificultatile de a cadea de acord asupra nivelului preturilor comune. Spre exemplu, consensul asupra preturilor comune la cereale a devenit posibil de-abia incepand cu anul agricol 1967/1968, iar cel cu privire la preturile comune la carnea de vita in 1969 (Ackrill, 2000). in orice caz, data adoptarii oficiale a textelor care stau la baza PAC este 4 aprilie 1962.
PAC presupune existenta a doua componente sau a doi 'piloni':
politica pietelor;
politica structurala, devenita, in prezent, politica de dezvoltare rurala.
Politica pietelor, cea mai importanta ca pondere ocupata in bugetul comunitar, dar cu tendinta de scadere in favoarea celui de-al doilea pilon, se refera la produsele agricole, definite in Tratatul asupra CEE (art. 38) ca fiind: 'produsele solului, cele animaliere si piscicole, precum si produsele care suporta o prima transformare si sunt intr-un raport direct cu aceste produse'. In Anexa II a Tratatului sunt enumerate toate produsele agricole care cad sub incidenta PAC. Lista actuala nu coincide cu lista initiala. Prin majoritate calificata, Consiliul UE (fostul Consiliu de Ministri) poate decide adaugarea de noi produse.
Politica pietelor presupune plasarea unui produs sau a unei grupe de produse in cadrul unui regim unic, denumit organizatie comuna de piata. Acest regim cuprinde reguli comune, stabilite la nivel comunitar, care guverneaza productia si comertul produsului sau grupei de produse respective. Trebuie remarcat ca nu toate organizatiile comune de piata prezinta acelasi nivel de integrare. Unele dintre ele sunt supuse unui nivel interventionist mai ridicat, frrtimp ce altele beneficiaza de un regim mai lejer. Analiza mecanismelor specifice organizatiilor comune de piata va fi efectuata in continuare. Initial, politica structurilor s-a axat in esenta asupra exploatatiilor agricole si a urmarit sporirea productivitatii lor si rationalizarea si modernizarea structurii acestora. Al doilea pilon nu a presupus decat o interventie complementara a Comunitatii Europene, deoarece sprijinul acordat fermierilor prin acest mecanism presupune si o cota-parte de contributie nationala. Actuala politica de dezvoltare rurala (rezultata in urma reformei din 1999) transcende, dupa cum se va vedea in continuare, acest rol limitat, tinzand sa devina principala componenta a PAC.
inca de la semnarea Tratatului de la Roma au fost identificate in Titlul II dedicat agriculturii obiectivele pe care le urmareau autoritatile comunitare prin instituirea PAC. Astfel, conform art. 39, acestea sunt:
a. cresterea productivitatii agriculturii prin
promovarea progresului tehnic si
asigurarea dezvoltarii rationale a
productiei agricole, precum si a utilizarii
optime a factorilor de productie, in
special a fortei de munca;
b. asigurarea,
in acest fel, a unui nivel de trai echitabil pentru populatia
agricola, in special prin cresterea
venitului individual al celor care lucreaza
in agricultura;
c. stabilizarea pietelor;
d. garantarea securitatii aprovizionarilor;
e. asigurarea unor preturi rezonabile in livrarile catre consumatori.
O interpretare sumara a obiecti 959b13j velor se poate schita pe baza urmatoarelor idei: - obiectivul de stabilizare a pietelor vizeaza punerea la adapost a acestora fata de perturbatiile brutale determinate fie de cauze interne, fie de cauze externe; in nici un caz acest obiectiv nu se refera la mentinerea curentelor comerciale traditionale, respectiv cele care au existat inainte de crearea pietei comune; obiectivul vizand securitatea aprovizionarii se refera la asigurarea independentei alimentare a populatiei comunitare fata de tarile terte. Aceasta motivatie a fost, dupa cum s-a vazut, si una care a stat la baza interventiei institutionale in agricultura europeana.
Cele mai discutate obiective ale PAC in literatura de specialitate sunt cele care fac referire la asigurarea unui nivel de viata echitabil pentru producatori si a unor preturi rezonabile pentru consumatori. O serie de economisti au constatat o doza de contradictie intre cele doua obiective, fapt recunoscut, de altfel, si de Curtea de Justitie. Este interesant, in acest caz, de determinat care dintre cele doua are prioritate, atunci cand sunt adoptate masurile specifice agriculturii. Diferenta de formulare echitabil - rezonabil poate sugera chiar si o diferenta de abordare. in ultima instanta, conform jurisprudentei comunitare, preturile pot fi rezonabile chiar daca nu presupun atingerea celui mai scazut nivel posibil. Se poate concluziona ca protejarea consumatorilor ocupa un loc secundar in raport cu sustinerea fermierilor.
Un argument suplimentar in favoarea acestei concluzii rezida din insasi adoptarea mecanismului preturilor garantate, in locul sistemului de venituri compensatorii, deci adoptarea unui mecanism care presupune preturi mai mari, in conditiile asigurarii unui sprijin echivalent pentru producatori. Principiile PAC reflecta 'filosofia' generala care sta la baza adoptarii masurilor de politica agricola, necesare pentru atingerea obiectivelor enuntate in Tratat. Majoritatea lucrarilor de specialitate retin trei principii pe care este fundamentata PAC:
unicitatea pietei;
preferinta comunitara;
solidaritatea financiara .
Unicitatea pietei presupune in esenta liberalizarea circulatiei produselor agricole in interiorul Comunitatii si comercializarea lor la preturi unice. Mai precis, principiul implica:
- eliminarea
taxelor vamale si a contingentelor care afecteaza comertul agricol intra-
comunitar;
- adoptarea unor taxe vamale comune fata de terti pentru produsele agricole;
- armonizarea reglementarilor administrative, sanitare si veterinare ale statelor membre;
- fixarea
de catre Consiliu a unor preturi directoare[1];
interzicerea subventiilor nationale .
Preferinta comunitara se refera la raportul dintre produsele agricole realizate in interiorul gruparii integrationiste europene si produsele agricole din afara acesteia. in esenta, ea presupune favorizarea, prin diferite mecanisme, a produselor comunitare atat la import, cat si la export. in cazul importurilor, mecanismul predilect prin care s-a concretizat preferinta comunitara a fost cel al prelevarilor variabile la import, inlocuite in prezent cu taxe vamale. La export, preferinta comunitara s-a realizat, in esenta, prin recurgerea la taxe de restituire (subventii la export).
In fine, principiul solidaritatii financiare statueaza faptul ca nu ar trebui sa existe o corelatie intre sumele platite de statele membre la bugetul comunitar (din taxe vamale si prelevari variabile la import, venituri din colectarea TVA si, incepand cu 1988, din resursa complementara asupra PNB) si sumele pe care statele le obtin din aceasta sursa pentru finantarea agriculturii (subventii la export, o serie de ajutoare acordate fermierilor etc). Pentru problemele agricole a fost creat, in 1962, un capitol special in cadrul bugetului comunitar, respectiv Fondul European de Orientare si Garantie Agricola (FEOGA). FEOGA cuprinde doua sectiuni, respectiv Garantare, destinata finantarii cheltuielilor legate de functionarea organizatiilor comune de piata, si Orientare, destinata finantarii actiunilor comune specifice politicii structurale. Asa cum a fost gandita finantarea PAC, respectand principiul solidaritatii financiare, este usor de evidentiat aparitia a doua categorii de tari:
beneficiari neti ai PAC, din aceasta categorie facand parte marii producatori si exportatori agricoli europeni (Franta, in mod deosebit);
perdanti neti ai PAC, din aceasta categorie facand parte statele in care productia agricola nu este foarte dezvoltata, aparand importurile agricole nete (este cazul, mai ales, al Germaniei si al Marii Britanii)[3].
Dat fiind ca agricultura a ocupat intotdeauna o pondere importanta in bugetul comunitar (a se vedea Tabelul 2.2.), statelor membre nu le putea fi indiferenta situarea intr-o categorie sau alta.
Importanta sumelor vehiculate si perspectiva unei pierderi nete au facut dificil de acceptat si de mentinut in totalitate principiul solidaritatii financiare. Intrarea Marii Britanii in CEE, in 1973, a insemnat finele solidaritatii financiare absolute. in 1980, invocand compromisul de la Luxemburg, Marea Britanie blocheaza adoptarea preturilor comune (pentru care era necesara unanimitatea) pentru campania 1980/1981, ca si crearea unei organizatii comune de piata pentru ovine. Ea solicita rambursarea unei parti din contributia neta la bugetul comunitar. Motivul invocat este ca Marea Britanie este primul contribuabil net la bugetul comunitar (inaintea Germaniei), in conditiile in care PIB/loc este mai mic decat in toate celelalte state comunitare, iar beneficiile din cel mai important capitol al bugetului comunitar, cel agricol, sunt relativ reduse.
Tabelul 2.2: Ponderea cheltuielilor agricole in bugetul comunitar, in perioada 1979-1992 (ani selectivi) si in perioada 2000-2006 (conform Perspectivelor Financiare)
|
Anul |
Ponderea cheltuielilor agricole in bugetul comunitar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nota: pentru anii 1979-1992, este data numai ponderea Sectiunii Garantare a FEOGA, in timp ce pentru anii 2000-2006 este calculata ponderea tuturor cheltuielilor agricole in bugetul comunitar Surse: Pascariu (1999), Ackrill (2000) si Popescu (1999).
Printr-un acord incheiat la 30 mai 1980, statele CEE accepta compromisul, iar Marea Britanie primeste in 1980 o rambursare in valoare de 1,17 miliarde ECU si in 1981 de 1,40 miliarde ECU. Dat fiind ca in 1982 i se propune o rambursare de 0,8 miliarde ECU, Marea Britanie ameninta din nou cu o blocare a deciziilor agricole pentru campania urmatoare. Statele comunitare decid ca de aceasta data nu se mai poate recurge la compromisul de la Luxemburg si pentru prima data preturile agricole comune se adopta cu majoritate, si nu cu unanimitate. Problema restitutiei britanice este reglementata in urma Consiliului European de la Fontainbleau (iunie 1984), cand se instituie principiul compensarii bugetare. Potrivit acestuia, Marii Britanii i se restituie doua treimi din diferenta dintre varsamintele TVA si sumele primite de la bugetul comunitar. Dupa Consiliul European de la Bruxelles (1988), in calcularea restitutiei, la varsamintele TVA mai trebuie adaugata si resursa PNB, compensatia acordandu-se pentru diferenta dintre acestea doua si incasarile de la bugetul comunitar. Prin urmare, se poate afirma ca minim doua dintre principiile de functionare a PAC nu au fost pe deplin respectate:
principiul unicitatii pietei s-a lovit de diversele bariere netarifare din calea circulatiei intra-comunitare a produselor agricole si de imposibilitatea de a pune in practica niste preturi unice in conditiile existentei mai multor monede nationale;
principiul solidaritatii financiare a suferit amendamente, ca urmare a problemei restitutiei britanice.
Singur, principiul preferintei comunitare, care a reusit sa asigure o buna protectie a pietei agricole comunitare, a fost supus unor importante presiuni externe, prin sistemul comercial multilateral. Ca urmare, temutele prelevari variabile la import au trebuit inlocuite cu taxe vamale, care, ca si subventiile la export sunt supuse unui proces de reducere treptata.
Prin acest sub-capitol se urmareste evidentierea particularitatilor pe care le prezinta principalele masuri de politica agricola adoptate de autoritatile comunitare, urmand structura propusa in capitolul 1. Repartitia lor in functie de organizatiile comune de piata, ca si evolutia in timp vor fi analizate in subcapitolele ulterioare. Dupa cum s-a vazut anterior, functionarea PAC presupune existenta a doi piloni: politica pietelor si politica de dezvoltare rurala (denumita, initial, structurala). Avand in vedere clasificarea generala a masurilor din domeniul agricol propusa in capitolul 1, se poate considera ca primul pilon al PAC inglobeaza masurile tinand de politicile de pret si de venit, precum si masurile tinand de politicile axate pe piata, in vreme ce al doilea pilon al PAC corespunde politicii structurale.
Politica pietelor este cea mai importanta consumatoare de resurse din cadrul bugetului agricol comunitar. Ea reflecta modelul interventionist care a stat la baza functionarii PAC de-a lungul a aproape 50 de ani. In orice caz, acest model a suferit importante modificari in ultimul deceniu si cu siguranta procesul de reforma nu s-a incheiat, intr-o buna masura, ponderea mare a cheltuielilor din cadrul acestui pilon a fost determinata si de caracterul obligatoriu al cheltuielilor bugetare destinate sustinerii preturilor sau veniturilor fermierilor. Astfel, in principiu, garantarea unui nivel minim al preturilor la care agricultorii comunitari isi puteau vinde produsele, obliga autoritatile europene sa suporte cheltuielile corespunzatoare sustinerii intregii cantitati produse, oricat de mare ar fi fost aceasta. Cu alte cuvinte, cheltuielile de garantare a preturilor aveau un caracter practic nelimitat. Procesul de reforma a PAC a cautat, printre altele, sa corecteze dezavantajele filosofiei de la care s-a pornit in conceperea interventionismului agricol european.
Tipurile de masuri adoptate in cadrul PAC in interiorul componentei de politica a pietelor sunt redate in continuare.
Dintre toate masurile primului pilon al PAC, cele de pret si de venit ocupa locul cel mai important. De-a lungul timpului, s-a putut constata o tendinta de deplasare a masurilor dinspre cele care presupun existenta unor preturi garantate catre cele care se bazeaza pe venituri compensatorii.
Initial gruparea comunitara a elaborat un sistem de interventie original, bazat pe trei categorii de preturi: preturi indicative, preturi de interventie (acestea doua corespunzand componentei interne) si preturi prag (acesta din urma corespunzand componentei externe a interventionismului comunitar). Sistemul a reusit sa ofere avantaje importante agriculturii europene la nivel international, motiv pentru care a fost si supus numeroaselor critici, indeosebi in cadrul sistemului comercial multilateral. Un alt element particular politicii europene 1-a constituit necesitatea de a concilia existenta unor preturi comune garantate cu existenta mai multor monede nationale. Tentativa de a rezolva aceasta problema a luat forma sistemului agro-monetar. Pe langa preturile garantate si, mai nou, veniturile compensatorii, PAC a presupus si existenta unor masuri complementare: restrictionarea cantitatii produse, ajutoare directe acordate fermierilor, diverse modalitati de interventie asupra pietelor si produselor agricole.
Mecanismul preturilor garantate, piatra de temelie a PAC, a fost instituit in incercarea statelor comunitare de a respecta minim trei dintre obiectivele afirmate in art. 39 al Tratatului de la Roma:
venituri echitabile pentru fermieri;
preturi rezonabile pentru consumatori;
stabilizarea pietelor.
Mecanismul prezentat in cadrul acestui paragraf ilustreaza functionarea de principiu a organizatiilor comune de piata. Trebuie precizat ca parghiile sale nu au fost utilizate in mod identic pentru toate categoriile de produse agricole care au cazut sub incidenta PAC, aparand elemente particulare care vor fi evidentiate in subcapitolele urmatoare.
Componenta interna
Dupa cum s-a vazut anterior, respectarea obiectivelor vizand veniturile fermierilor si asigurarea unor preturi rezonabile pentru consumatori s-a bazat pe existenta unor limite de pret, stabilite de autoritatile comunitare.
'Pretul indicativ', stabilit anual, este cel care pare cel mai susceptibil sa permita realizarea obiectivelor PAC. Nivelul la care se stabileste este 'cursul anticipat de pe piata mondiala stabilizata'. in principiu, acest pret ar trebui sa reflecte o valoare maximala pe care o pot atinge produsele agricole pe piata comunitara, venind astfel in intampinarea obiectivului de asigurare a unor preturi rezonabile pentru consumatori. Cu toate acestea, el nu are un caracter obligatoriu, in sensul ca ar putea fi teoretic posibil ca pretul pietei sa fie mai mare decat nivelul indicativ. in orice caz, in ipoteza ca oferta comunitara ar fi mai mica decat cererea de produse agricole, importurile ar putea restabili echilibrul pretului, in asa fel incat acesta sa continue sa se situeze in apropierea nivelului indicativ.
Pretul acesta maximal, cunoscut generic sub denumirea de pret indicativ, are de fapt denumiri diferite, in functie de organizatia comuna de piata in care este folosit. Astfel, se vorbeste intr-adevar despre pret indicativ in cazul cerealelor, al laptelui si al produselor lactate, al zaharului si al uleiului de masline. Dar denumirile corespondente sunt de pret de baza, pentru carne de porc, fructe si legume, de pret orientativ, pentru carne de vita si vin si de pret obiectiv pentru tutun.
Apar diferente intre organizatiile comune de piata nu numai cu privire la denumirea pretului indicativ, ci si cu privire la modalitatea concreta de determinare a nivelului sau. Nu trebuie inteles ca interventia in agricultura in UE presupune fixarea preturilor in mod arbitrar, fara a se tine deloc cont de semnalele pietei. Totusi, asigurarea unui pret unic reprezinta o constrangere importanta in conditiile in care piata agricola europeana nu este o piata omogena, existand diferente regionale in ceea ce priveste raportul dintre cerere si oferta. Astfel, pentru calcularea nivelului indicativ al pretului comunitar la cereale si la fructe, autoritatile comunitare fac distinctie intre zonele deficitare si cele excedentare. Valoarea pretului indicativ este data de valoarea estimata a pretului in zona cu cel mai mare deficit (Duisburg, pentru cereale, de exemplu). Pentru carnea de vita insa, pretul indicativ este determinat in functie de perspectivele de productie si de consum pentru anul care urmeaza, in timp ce pentru lapte si produse lactate se tine seama de debuseele care se ofera pe piata comunitara si extra-comunitara.
Daca pretul indicativ serveste, intr-o masura mai mare sau mai mica intereselor consumatorilor comunitari, pretul de interventie vine in intampinarea intereselor fermierilor. El exprima un nivel minimal al pretului de care pot beneficia agricultorii comunitari pentru desfacerea productiei realizate. Acesta este de fapt pretul pe care organismele nationale de interventie il platesc, sub rezerva unor bonificatii sau reduceri in functie de calitate, pentru cumpararea excedentelor producatorilor agricoli. La fel ca si pretul indicativ, si pretul de interventie este stabilit la inceputul fiecarei campanii agricole de catre Consiliul UE, la propunerea Comisiei Europene. De obicei, acesta este fixat la aproximativ 80%-90% din valoarea pretului indicativ. Nivelul mai scazut ii motiveaza pe fermieri sa incerce sa isi vanda produsele singuri pe piata, vanzarea catre organismele publice de interventie fiind varianta cea mai dezavantajoasa. Si pretul de interventie, este determinat avand in vedere unele elemente de piata. Spre exemplu, in cazul cerealelor, pretul de interventie este calculat in functie de nivelul estimat pentru piata cu cel mai mare excedent, respectiv, regiunea Ormes (langa Orteans, Franta). Desi in general din pretul indicativ deriva pretul de interventie si pretul prag, in cazul cerealelor, se calculeaza mai intai pretul de interventie, la care se adauga un element de piata si un element reprezentativ al costului de transport de la Ormes la Duisburg, rezultand de aici pretul indicativ.
S-ar mai impune cateva ultime consideratii cu privire la sistemul comunitar al preturilor garantate. Metodologia de fixare a preturilor comune presupunea urmatorul parcurs: la inceputul fiecarei campanii agricole, Comisia Europeana trebuia sa prezinte propunerile sale cu privire la nivelul preturilor pentru anul urmator. Aceste propuneri erau supuse votului Consiliului UE, care trebuia sa le valideze pana la inceputul campaniei de comercializare a produselor agricole, respectiv pana la data de 1 aprilie, 1 iulie sau 1 august, in functie de fiecare tip de produs. in orice caz, preturile unice erau stabilite la nivel de vanzare en-gros, si nu en-detail. Cu alte cuvinte, unicitatea pietei nu a presupus niciodata ca toti consumatorii comunitari sa beneficieze de exact aceleasi preturi (ignorand problemele valutare reflectate de sistemul agro-monetar), oriunde s-ar afla ei pe piata europeana. Unele dintre competentele cu privire la stabilirea preturilor, ramaneau strict nationale. Spre exemplu, autoritatile statale puteau, daca erau angajate in lupta impotriva inflatiei, sa stabileasca inghetarea preturilor en-detail sau sa stabileasca niste marje maxime ale profitului. Cu toate acestea masura pe care o adoptau nu trebuia sa ameninte indeplinirea obiectivelor comunitare cu privire la functionarea organizatiilor comune de piata. Mai precis, autoritatile nationale nu puteau adopta masuri care sa conduca la:
distorsionarea relatiilor comerciale intra-comunitare;
influentarea conditiilor pietei;
scaderea pretului de productie sub nivelul pretului indicativ.
Desi la inceputul functionarii PAC autoritatile comunitare au optat pentru sistemul preturilor garantate in detrimentul sistemului de venituri compensatorii, o data cu reforma din 1992 (MacSharry), urmata de reformele din 1999 si 2003, agricultura europeana a fost redirectionata catre alte coordonate. Introducerea platilor compensatorii de catre MacSharry nu a fost sinonima cu eradicarea completa a mecanismului preturilor garantate, existand o lunga perioada de tranzitie intre cele doua sisteme. Astfel, nivelul preturilor garantate a cunoscut o scadere puternica si permanentizata dupa anul 1992, dar in nici un caz nu s-a ajuns la eliminarea acestor preturi. Pentru a nu fi afectati, fermierii comunitari au inceput sa primeasca venituri directe, din ce in ce mai slab corelate cu cantitatea produsa, tocmai pentru ca astfel sa fie eliminata stimularea supraproductiei si pentru ca masurile de sprijin sa fie in concordanta cu prevederile Acordului pentru Agricultura, negociat in cadrul OMC. in plus, platile directe acordate fermierilor comunitari sunt conditionate de o serie de criterii de eligibilitate, care incep sa depaseasca deja cadrul unei simple politici de pret sau de venit. Mai precis, agricultorii primesc platile compensatorii (in totalitate) numai in masura in care metodele lor de productie nu intra in contradictie cu normele de protectie a mediului inconjurator sau sunt in conformitate cu niste criterii pe care statele membre le stabilesc in vederea gestionarii problemelor sociale in agricultura (principiul conditionalitatii).
Punctul central al Reformei MacSharry 1-a constituit domeniul culturilor arabile, care ramasese principalul punct nevralgic al agriculturii europene dupa lapte si produse lactate. Ca urmare a reformei, s-a decis scaderea cu 29% a preturilor de interventie pentru cereale si acordarea, in contul acesteia, de compensatii pentru producatorii comunitari. Obiectivul ultim al acestei reduceri il constituie aducerea preturilor comunitare la niveluri apropiate de cele mondiale. Acordarea veniturilor compensatorii s-a realizat dupa principiul decuplarii nivelului acestora fata de cantitatea produsa. Mai precis, sumele transferate fermierilor comunitari depind acum de suprafata agricola pe care o exploateaza acestia si de o cantitate istorica (dintr-o perioada de referinta determinata[4]) obtinuta pe aceasta suprafata. Cu alte cuvinte, randamentul actual al productiei agricole nu mai poate influenta transferul financiar in favoarea beneficiarilor. Pentru celelalte culturi arabile (altele decat cerealele, respectiv oleaginoase si proteaginoase), mecanismele de functionare a interventiei comunitare au fost aduse pe aceiasi parametri ca si pentru cereale, cu deosebirea ca platile compensatorii au fost mai mari, dat fiind ca aici lipsea un mecanism de garantare a preturilor si productivitatea era mai redusa.
Carnea de vita a fost un al doilea domeniu vizat de Reforma MacSharry. Preturile de interventie au fost diminuate cu 15%, in contrapondere avand loc o majorare a diferitelor prime acordate crescatorilor de vite (prima pentru vitei de lapte etc). Totusi, desi valoarea unitara a primei a crescut, au fost stabilite plafoane regionale pentru acest tip de sprijin, divizate ulterior intre fermieri (fermierii care au peste 90 de animale nu pot incasa sumele compensatorii). De asemenea, sprijinul acordat in compensatie pentru reducerea preturilor de interventie nu este conditionat numai de dimensiunea absoluta a septelului, ci si de densitatea efectivului de animale (numar capete/hectar). Daca densitatea depaseste o anumita valoare prestabilita, crescatorii nu mai sunt eligibili pentru prime, dar daca, in schimb, densitatea este foarte redusa, sumele primite pot fi mai mari (la primele obisnuite adaugandu-se prima de extensificare). in fine, carnea de oaie a constituit un al treilea domeniu principal catre care s-a indreptat procesul de reforma coordonat de MacSharry. Reforma a presupus stabilirea unei limite pentru primele acordate, in functie de numarul de animale detinut de producatori, in perioada anterioara anului 1992. Pentru animalele care se situau in afara dimensiunii de referinta a turmei nu se mai putea acorda sprijin. De asemenea, nici animalele incluse in acest interval de referinta nu puteau beneficia toate de valoarea integrala a primelor prestabilite. Astfel, numai 500 (1000 pentru zonele defavorizate) dintre animalele situate in intervalul de referinta erau eligibile pentru sprijin integral, in vreme ce restul, pana la valoarea limita a marimii de referinta, nu puteau primi decat 50% din valoarea primelor. Autoritatile comunitare au acordat totusi o anumita flexibilitate acestui sistem, in sensul ca aceste 'contingente' (numarul de animale eligibile pentru sprijin) pot fi transferabile intre producatori, dar fiecare transfer este supus unei penalizari de 15%. Fondurile obtinute din penalizari sunt utilizate pentru sprijinirea intrarii noilor producatori pe piata.
Desi radicala, cea mai importanta reforma a PAC de pana in prezent nu s-a putut pastra mult timp in forma stabilita in 1992. Un factor important in directia schimbarii 1-a constituit presiunea extinderii catre est a UE. Negocierile pentru ajustarea PAC la noile provocari au pornit de la propunerile pe care Comisia Europeana le-a trasat in Agenda 2000 (in anul 1997) si s-au finalizat de-abia in martie 1999, in urma summit-ului de la Berlin. Pe langa constrangerea extinderii, UE mai era supusa unei presiuni care actiona in directia schimbarii PAC: este vorba despre iminenta lansarii unei noi runde de negocieri in cadrul OMC, dupa cum fusese convenit prin Acordul cu privire la agricultura, adoptat in urma Rundei Uruguay. Tensiunile dintre tarile membre au fost destul de acute, ajungerea la un compromis dovedindu-se dificila, desi de aceasta data nu se mai punea problema unei mutari atat de radicale cum a fost aceea initiata de MacSharry.
Consiliul European de la Berlin nu a adus practic o noua reforma a PAC, desi majoritatea surselor o numesc ca atare. In linii generale, acest summit a continuat tendinta lansata de Reforma MacSharry in 1992, avand in vedere urmatoarele organizatii de piata si masuri:
culturi arabile: s-a decis reducerea preturilor de interventie cu 15% si acoperirea partiala a acestor reduceri cu venituri compensatorii;
carne de vita: s-a decis reducerea preturilor de interventie cu 20% si cresterea ajutorului acordat pe cap de vita;
lapte si produse lactate: s-a decis reducerea preturilor de interventie cu 15% incepand cu 2005/2006 si introducerea unui ajutor financiar acordat pentru fiecare vaca de lapte;
in plus, statele membre pot utiliza, optional, un mecanism de ajustare a veniturilor directe ale fermelor nationale.
In aceste conditii, extinderea spre est a UE a generat in continuare efectuarea unor ajustari ale PAC, care sa raspunda in primul rand situatiei economice specifice care caracteriza NSM. Potrivit reformei PAC din 2003, se urmareste ca volumul platilor directe sa nu depinda de cantitatea obtinuta sau, altfel spus, platile sa fie decuplate de nivelul productiei realizate. Prin urmare, subventiile comunitare nu se vor acorda, de pilda, pentru fiecare tona de grau produsa, ci vor reprezenta o suma fixa pe care agricultorul o va primi indiferent de CAT grau va obtine. Riscul acestei abordari este ca fermierii vor abandona, la limita, productia. Pentru a nu se ajunge la o asemenea situatie statele membre pot opta pentru decuplare partiala (a se vedea Caseta 2.1).
Caseta 2.1: Decuplarea totala si decuplarea partiala
Daca insa exista decuplare partiala, de 75%, el va putea primi 75%x300 = 225 euro/ha fara a produce nimic, insa pentru a obtine si diferenta de 75 euro/ha va trebui sa planteze cereale.
Mai mult decat atat, pentru a fi stimulata adaptarea productiei agricole la cerintele pietei, platile directe din UE nu vor mai fi legate nici de CE se produce. Astfel, agricultorii nu vor mai alege sa produca, de exemplu porumb in loc de grau, numai pentru ca subventia pentru porumb este mai mare decat cea pentru grau. In acest sens, platile directe specifice majoritatii OCP au fost convertite intr-o plata unica. Totusi, pentru unele produse (precum grau dur, culturi proteice, orez, fructe cu coaja, produse lactate, culturi arabile, carne de vita, oaie si capra etc) pot fi pastrate si unele prime specifice, care se acorda in plus fata de platile unice, pe principiul decuplarii partiale. Alegerea le apartine statelor membre.
Prin urmare, in prezent platile directe din cadrul UE iau forma platilor unice, care pot fi decuplate total sau partial fata de cantitatea produsa.
in majoritatea vechilor state membre, platile unice vor fi acordate diferentiat pentru fiecare exploatatie[5]. Fiecare fermier va primi o suma de bani care va reflecta nivelul mediu al platilor directe obtinute intr-o perioada de referinta (2000-2002)[6]. In conditiile in care noile state membre nu au avut, inainte de intrarea in UE, mecanisme de sprijin si sisteme de urmarire a subventiilor similare celor comunitare, ele nu pot introduce platile unice pe exploatatie sau regionale. Pentru ele a fost elaborata o varianta simplificata de aplicare a platilor directe, si anume platile unice pe suprafata[7]. Acestea pot fi utilizate in primii trei ani dupa aderare, urmand ca apoi sa fie inlocuite fie de plati unice pe exploatatie, fie de plati unice regionale. Optiunea apartine fiecarui stat membru. Romania si Bulgaria vor utiliza, dupa aderare, platile unice pe suprafata. Nivelul platilor unice pe suprafata se determina, in fiecare dintre noile state membre, prin impartirea sumei totale destinate platilor directe, conform alocarii facute de Comisia Europeana, la suprafata totala care indeplineste conditiile (este eligibila) pentru sprijin. Romania inca nu a determinat inca precis suprafata eligibila, dar a stabilit ca pragul minim pentru accesul la platile unice pe suprafata sa fie de 1 ha pentru o exploatatie si de 0,3 ha pentru o parcela.
Interesant de remarcat este ca nivelul platilor directe in noile state membre - si implicit si in Romania si Bulgaria dupa aderare - va creste progresiv in primii 10 ani dupa intrarea in UE (a se vedea Graficul nr. 2.1.). Aceasta crestere progresiva este cunoscuta dreptphasing-in in limbajul comunitar.
Se poate vedea ca in primul an de aderare un nou stat membru nu poate beneficia decat de 25% din valoarea totala a platilor directe la care este indreptatit. Aceasta limitare a fost motivata prin faptul ca un nivel prea mare al sprijinului comunitar ar risca sa impiedice procesul necesar de restructurare a agriculturii din statele nou intrate in UE. in orice caz, in ciuda acestei restrictii, noilor membri li s-a permis sa suplimenteze, in anumite limite, platile directe finantate de la bugetul comunitar. Aceasta posibilitate se numeste topping-up. Complementele la platile directe pot proveni fie integral de la bugetul national, fie atat de la bugetul national, cat si de la bugetul comunitar, prin redirectionarea a pana la 20% din fondurile alocate de catre UE pentru sustinerea pilonului al II-lea, dezvoltare rurala. Transferul de fonduri dinspre pilonul al Il-ea inspre pilonul I se numeste modulare invera [8].
|
|
Grafic nr. 2.1: Platile directe in Romania si Bulgaria dupa aderare
|
|
Nivelul platilor directe difera de la un stat la altul, dupa cum se poate vedea din Tabelul nr. 2.3..
Tabel nr. 2.3: Nivelul platilor unice pe suprafata in 8 dintre noile state membre (2004)
|
|
Cipru |
Cehia |
Estonia |
Ungaria |
Letonia |
Lituania |
Polonia |
Slovacia |
|
Plati unice pe suprafata |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(euro/ha) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Sursa: Strossman (2004)
Chiar daca noile state membre nu pot sa recurga la decuplarea partiala a platilor directe finantate de la bugetul comunitar, ele pot sa aloce diferentiat pe produse platile complementare directe acordate in conditiile precizate mai sus.
O ultima precizare importanta referitoare la accesul la plati directe priveste conditionalitatea. in prezent nu se poate beneficia de sprijin comunitar decat daca sunt respectate o serie de prevederi comunitare - in aceasta consta de fapt conditionalitatea. Prevederile mentionate anterior sunt grupate in patru categorii:
masuri privind mediul inconjurator;
masuri privind sanatatea oamenilor, plantelor si a animalelor;
masuri privind bunastarea animalelor;
bunele conditii agricole si ambientale si masurile vizand pasunile permanente.
Dintre toate categoriile de mai sus, numai ultima cuprinde cerinte care pot fi definite la nivel national, dar cu respectarea unor repere stabilite la nivel comunitar. Toate celelate categorii contin reglementari stabilite la nivelul UE. Totusi, conditiile nu sunt atat de dure si pentru noile state membre. Cat timp aplica platile unice pe suprafata - deci in primii 3 ani de aderare - ele nu trebuie sa se supuna decat celei de-a patra categorii de masuri din pachetul conditionalitatii.
Afirmatia de mai sus nu inseamna ca nu vor trebui respectate si celelalte categorii de masuri. Insa nerespectarea lor nu va atrage la inceput decat simple amenzi, nu si reducerea sau chiar neacordarea platilor directe.
Platile directe sau veniturile compensatorii nu sunt singurele ajutoare financiare de care se pot bucura fermierii comunitari. Ei pot primi sume de bani pentru o serie de situatii determinate, precum:
ajutoare destinate productiei, in cazul unei productii insuficiente;
ajutoare destinate sustinerii veniturilor agricultorilor in anumite regiuni unde randamentele agricole sunt scazute din cauze ce tin de relief sau de natura solului.
Ajutoarele comunitare se pot adresa insa si consumatorilor, nu numai producatorilor. Toti consumatorii sau numai anumite categorii de consumatori pot beneficia de avantaje la cumpararea unor categorii de produse agro-alimentare. Pe langa ajutoarele comunitare, acordate in cadrul organizatiilor comune de piata, este permisa si acordarea, in conditii determinate de ajutoare nationale. Potrivit articolului 43 al Tratatului asupra Comunitatii Europene, Consiliul poate decide in ce masura se pot aplica in domeniul agricol regulile privind ajutorul de stat prevazute in articolele 92 si 93. Dat fiind ca pana in prezent Consiliul nu a facut uz de dreptul de a face derogari fata de articolele 92 si 93, regulile privind ajutorul de stat sunt prin urmare cele prevazute in Tratat. Astfel, statele membre pot acorda o serie de ajutoare sectoarelor agricole nationale, in masura in care acestea sunt compatibile cu piata comuna. Printre ele, se numara ajutoarele vizand remedierea 'daunelor cauzate de calamitatile naturale sau de alte evenimente extraordinare', cele avand un 'caracter social acordate consumatorilor individuali, cu conditia () sa fie acordate fara vreo discriminare legata de originea produselor', precum si cele destinate favorizarii dezvoltarii economice a unor regiuni.
Componenta externa
Dupa cum s-a mai precizat, stabilirea unui sistem de preturi garantate, mai mari in general decat cele de import, in interiorul UE nu era posibila fara izolarea acestea de restul lumii prin intermediul unor masuri de politica comerciala. Acest lucru a presupus in primul rand stabilirea unui pret prag , echivalent al pretului minim la care importurile din afara UE pot patrunde in interiorul gruparii. Preturile prag reprezentau baza pentru aplicarea prelevarilor variabile la import. Trebuie precizat ca in prezent prelevarile variabile au fost eliminate, dar chiar si pana la eradicarea lor se mai foloseau si o serie de alte masuri de politica comerciala in vederea restrictionarii importurilor de produse agricole.
In general, preturile prag erau mai mici decat preturile indicative (sau cel mult egale cu acestea) si erau determinate anual de catre Consiliul UE pentru produsele care beneficiau de preturi comune. In mod obisnuit, pretul prag era calculat pentru Rotterdam (CIF Rotterdam), mai precis, din pretul indicativ scazandu-se cheltuielile de transport si comercializare ale marfii pe parcursul Rotterdam - locul pentru care se stabileste pretul indicativ (Duisburg pentru cereale, de exemplu). Prelevarile variabile la import calculate ca diferenta intre pretul prag si pretul de import CIF au reprezentat un element de inovatie in panoplia masurilor protectioniste la import, devenind practic o "marca' a CEE. Preferinta autoritatilor europene inspre utilizarea acestui instrument - in detrimentul unor simple taxe vamale de import - este justificata prin mai multe motive.
In primul rand, diferenta dintre preturile mondiale si cele comunitare, cel putin la inceputul anilor 60 cand a fost conceputa PAC, era de la simplu la dublu. In aceste conditii, pentru a fi asigurata o protectie suficienta producatorilor comunitari ar fi fost necesara introducerea unor taxe vamale prohibitive, situatie care ar fi contravenit flagrant prevederilor GATT.
In al doilea rand, o taxa vamala - fie ea si specifica - risca sa nu poata asigura un control prea eficient al importurilor daca preturile mondiale ar fi scazut semnificativ. Iar succesul PAC se baza pe controlul preturilor pe piata comunitara. O simpla protectie tarifara ar fi fost insuficienta pentru a asigura respectarea cel putin a unora dintre obiectivele PAC: venituri echitabile pentru agricultorii comunitari si stabilitatea pietei.
Fata de taxele vamale, prelevarile variabile la import prezentau avantajul ca "obligau' produsele agricole importate sa atinga un pret minim la intrarea pe piata comunitara (pretul prag), pret care nu reprezenta o amenintare pentru fermierii din CEE. Iar acest lucru se intampla oricare ar fi fost evolutia pretului mondial. Practic in acest fel nu exista riscul unei decuplari a nivelului dorit al protectiei fata de nivelul obtenabil prin utilizarea taxelor vamale.
Desi foarte folosite, prelevarile variabile Ia import nu au presupus renuntarea la utilizarea taxelor vamale de import. Optiunea pentru un instrument sau altul - sau, eventual, pentru o combinatie originala a celor doua - s-a facut in functie de aspecte concrete inregistrate pe piata fiecarui produs/categorii de produse care se dorea(u) protejate la import. Astfel, se pot distinge:
OCP unde se utilizau numai prelevari variabile la import.
Este vorba despre "produsele strategice' (cereale, zahar, lapte si produse lactate, ulei de masline etc), pentru care CEE inregistra excedente. Asigurarea unui nivel ridicat si cert al protectiei pentru agricultorii comunitari era foarte important. OCP unde se utilizau numai taxe vamale la import.
Este vorba despre acele produse pentru care CEE este deficitara (tutun, flori, hamei etc), nefiind necesara o protectie importanta.
-OCP unde se utilizau combinatii intre taxele vamale de import si
prelevarile
variabile.
Pe de o parte o astfel de combinatie de instrumente era justificata de variatii bruste si/sau importante ale preturilor mondiale care puteau prejudicia semnificativ producatorii comunitari si puteau aduce atingere obiectivului de mentinere a stabilitatii pietei comunitare. Un astfel de regim a fost in mod deosebit aplicat fructelor si legumelor. Pentru aceste produse protectia putea fi asigurata numai prin taxe vamale de import sau prin perceperea simultana a unei taxe vamale si a unei prelevari. Alegerea uneia dintre cele doua alternative depindea de locul in care se situa pretul de import in raport cu un pret de referinta pentru fructe si legume fixat anual de Consiliu, in functie de preturile medii de productie din fiecare stat membru. in cazul in care pretul de import depasea pretul de referinta, protectia tarifara era considerata suficienta. in caz contrar, ei i se adauga si o prelevare variabila la import (denumita taxa compensatorie). Pe de alta parte, pentru o astfel de protectie s-au calificat si unele produse transformate (derivate din zahar, produse trasnformate din fructe si legume). La importul acestora, masura protectionista era alcatuita din doua elemente:
unul mobil, reprezentand diferenta dintre pretul comunitar si cel mondial - acest element al protectiei viza materia prima incorporata in produsul transformat
unul fix - care viza componenta industriala/prelucrata din valoarea prousului finit.
Desi in general protectionsimul asigurat prin taxe vamale si/sau prelevari variabile la import era ridicat, pentru unele produse importate exista posibilitatea accesului liber pe piata comunitara, fie in totalitate, fie in limita unor contingente tarifare. Una dintre modificarile fundamentale aduse componentei externe a PAC de schimbarile din cadrul multilateral a fost inregistrata la nivel tarifar. Transformarea unui set intreg de bariere netarifare (printre care si prelevarile variabile la import) in taxe vamale (tarificarea) a condus, pe de o parte, la modificari ale nivelului taxelor vamale, iar, pe de alta parte, la modificari ale gradului de acoperire a importurilor prin taxe vamale si ale modului de concepere a aplicarii taxelor vamale de import, in prezent, produsele agricole importate de UE pot fi supuse unor taxe vamale fie ad-valorem, fie specifice, fie mixte, cu precizarea ca in anumite situatii se pot stabili unele criterii suplimentare de determinare a nivelului acestora. Spre exemplu, in cazul produselor din tutun componenta specifica a taxei vamale mixte este supusa unor rate minime si maxime. De asemenea, in cazul importurilor de legume de pilda (tomate), nivelul taxei vamale de import este diferentiat in functie de pretul de intrare a produselor pe piata comunitara. Evident, pe masura ce are loc o scadere a pretului de intrare, valoarea taxei vamale de import (a componentei specifice de fapt) creste. Scopul este acela de a asigura o cat mai buna protectie fata de importuri pentru agricultorii comunitari.
O astfel de aplicare diferentiata a taxei vamale de import nu presupune un prea mare pas inapoi fata de situatia in care existau prelevari variabile la import. Practic, riscul care inainte se acoperea prin modificarea permanenta a nivelului prelevarii, este acum acoperit printr-o gradualizare a preturilor de import si a taxelor vamale aferente. Ceea ce este in favoarea exportatorilor de data aceasta este reducerea incertitudinii cu privire la nivelul perceptiei la import. In perioada utilizarii prelevarilor variabile se nasteau adesea "atacuri speculative' asupra granitelor comunitare, pornite de la asteptarile celor care doreau sa vanda pe piata CEE cu privire la evolutia viitoare a prelevarilor variabile la import.
Tot in conformitate cu angajamentele privind componenta de acces la piete din Acordul privind agricultura, UE a deschis 105 contingente tarifare - fiind incluse in acest numar si contingentele bilaterale. Principalele modalitati de administrare a contingentelor tarifare sunt "primul venit, primul servit', "acordarea de licente la cererea importatorilor' si "pe baza importurilor traditionale'. Dupa cum a dovedit-o reactia statelor care au fost influentate de masurile UE, nu intotdeauna deschiderea unor contingente tarifare constituie o modalitate de asigurare a accesului echitabil pe piata al produselor provenind din statele membre OMC. De asemenea, pentru o serie de produse, contingentele tarifare se substituie de fapt contingentelor de import, dat fiind ca taxele percepute pentru cantitatile din afara plafonului sunt prohibitive. Mai mult, UE s-a folosit de posibilitatea recurgerii la masuri de salvgardare speciala pentru importurile de produse agricole. Ca urmare, a reintrodus taxe vamale pentru unele produse.
Pe langa barierele tarifare si prelevarile variabile la import, CEE recurgea si la conditionarea importului de obtinerea unor licente de import, dar si de constituirea unor depozite prealabile Ia import menite sa garanteze realizarea operatiunii pentru care se acorda licenta. Mai precis, importatorul de produse agricole era obligat sa solicite administratiei statului in care urma sa se realizeze importul o licenta care prevedea cantitatea care urma sa fie importata si avea o durata de valabilitate in general de 3-4 luni. Pentru a obtine licenta, importatorul era nevoit sa imobilizeze o suma de bani pe care o pierdea in cazul in care nu reusea sa finalizeze operatiunea de import inainte de expirarea duratei de valabilitate a licentei. Unul dintre cazurile celebre solutionate de Curtea de Justitie in aceasta privinta este Man Sugar (1985). Pentru numai cateva ore de intarziere, Comisia i-a confiscat firmei importatoare o garantie in valoare de 1,5 miliarde lire sterline. Totusi, Curtea de Justitie a considerat ca in acest caz a existat o incalcare a principiului proportionalitatii intre culpa importatorului si dimensiunea "pedepsei' aplicate.
In contrapartida cu prelevarile variabile la import, in componenta externa a PAC se afla restituirile Ia export, concepute in vederea acoperirii diferentei dintre pretul de import (mai mic) si pretul comunitar (mai mare).
Nivelul restituirilor la export era fixat de catre Comisie periodic, avand in vedere nivelurile cele mai favorabile constatate pe pietele externe de desfacere. Reglementarile comunitare prevedeau posibilitatea realizarii unei diferentieri a sumei acordate la export, in functie de tara de destinatie a marfii. Evident, aceste element de flexibilitate ii oferea Comisiei posibilitatea de a influenta orientarea geografica a exporturilor agricole comunitare.
Acordarea restituirilor la export a ridicat chiar mai multe probleme decat perceperea prelevarilor variabile la import. Pe langa contestatiile venite dinspre partile contractante la GATT / membrii OMC, utilizarea mecanismului de sustinere a exporturilor s-a confruntat cu numeroase fraude. Procedura generala de obtinere a sprijinului la export era similara cu parcurgerea etapelor specifice importului. Astfel, exportatorul era nevoit sa solicite o licenta de export administratiei statului de pe teritoriul caruia urma sa se faca exportul. Durata de valabilitate a licentei era de 6-8 luni. Totodata, exportatorul era obligat sa constituie o garantie pentru efectuarea operatiunii de vanzare pe piata externa in perioada de valabilitate a licentei dobandite.
Ca si in cazul importurilor, si exporturile puteau fi afectate de masuri subsumate "clauzei de penurie'. Astfel, daca preturile externe deveneau prea atragatoare, riscand sa compromita satisfacerea cererii interne, sau oferta comunitara era insuficienta in raport cu cererea, autoritatile comunitare puteau recurge la una sau mai multe dintre urmatoarele masuri:
suspendarea/respingerea acordarii certificatelor de export;
instituirea unei prelevari la export (ca diferenta intre pretul mondial si pretul de interventie); o astfel de masura a fost utilizata in mai 1980 la exportul de zahar;
limitarea cantitatii exportate.
Desi la momentul introducerii PAC nu se avea in vedere restrictionarea cantitatii produse, ci, dimpotriva, era nevoie de asigurarea autosuficientei alimentare, treptat agricultura europeana a inceput sa se confrunte cu supraproductie. Excedentele agricole au determinat o serie de masuri desinate limitarii cantitatii produse:
stocarea cantitatii excedentare;
alocarea de cote de productie;
retragerea terenului din circuitul productiv.
Stocarea cantitatii excedentare
Interventionismul comunitar in ceea ce priveste mecanismul de control a evolutiei preturilor prin controlarea ofertei de produse agricole de pe piata se poate manifesta prin doua forme:
achizitiile organismelor publice de interventie;
sprijinul destinat stocurilor private.
Organismele publice de interventie au rolul de a achizitiona cantitatea produsa excedentar de catre fermierii comunitari si, in felul acesta, pot impiedica scaderea pretului pietei sub nivelul pretului de interventie, asigurandu-le producatorilor practic un pret minim garantat. Conditiile in care intervin organismele publice pentru a absorbi excedentele difera de la o organizatie comuna de piata la alta. Principalele elemente de diferentiere presupun:
caracterul interventiei;
Interventia organismelor publice poate fi automata sau neautomata. Pentru produsele mai puternic protejate (cereale) interventia este automata, in sensul ca, pentru a fi demarat procesul de achizitionare si de stocare de catre organismele publice, nu este nevoie de o decizie speciala a autoritatilor comunitare. Este insa necesara indeplinirea unor conditii: scaderea pretului pietei sub un anumit nivel in raport cu pretul de interventie sau cu pretul indicativ si persistenta acestui fenomen pentru o perioada minima de timp (in general doua sau trei saptamani). Interventia neautomata presupune existenta unei decizii din partea Comisiei Europene cu privire la demararea procesului de cumparare a excedentelor de catre organismele publice. Se pot distinge si situatii (carne de vita) in care interventia este neautomata pana la un anumit moment (pretul pietei se situeaza intre 93% si 98% din pretul indicativ) si automata dupa aceea (pretul pietei scade sub 93% din pretul indicativ).
pretul de achizitie;
Pretul de achizitie este, in principiu, egal cu pretul de interventie. Pot aparea insa unele abateri de la acesta (in plus sau in minus) in functie de categoria de calitate in care se incadreaza produsul asupra caruia se intervine. De asemenea, pretul efectiv obtinut de catre fermieri pentru produsele agricole poate fi diminuat cu valoarea unei taxe de coresponsabilitate.
cantitatea cumparata;
Autoritatile publice pot sa garanteze achizitionarea intregii cantitati excedentare produse (cereale) sau, dimpotriva, pot sa intervina numai pentru o cantitate determinata din surplusul inregistrat. O situatie particulara o prezinta organizatia comuna de piata pentru zahar, in cazul careia numai cota de baza (de tip A) beneficiaza de interventie nelimitata, in timp ce surplusul tolerabil (cota de tip B) si restul cantitatii produse (cota de tip C) sunt supuse unei interventii limitate.
- durata interventiei;
Pot aparea diferente intre organizatiile comune de piata si la nivelul duratei de-alungul careia organismele publice sunt dispuse sa preia surplusurile agricole ale fermierilor. Astfel, daca pentru majoritatea produselor se intervine pe intreaga durata a anului, exista si cazuri (carnea de oaie) in care excedentul obtinut este achizitionat numai in anumite perioade determinate.
-suportarea cheltuielilor de stocare;
Pentru majoritatea produselor agricole comunitare care beneficiaza de sprijinul organismelor publice de interventie, cheltuielile de preluare si de stocare a produselor sunt suportate de catre autoritati. Totusi, pentru anumite produse(zahar), agricultorilor li se poate percepe o taxa care sa acopere cheltuielile de stocare (cotizatia pentru zahar).
-destinatia produselor cumparate de catre organismele publice de interventie;
In principiu, produsele achizitionate de organismele publice de interventie pot avea una dintre urmatoarele patru destinatii: stocarea publica, retragerea de pepiata[10], revanzarea pe piata comunitara sau vanzarea in afara spatiului comunitar[12].
Pe langa aceste patru destinatii, produsele agricole excedentare pot face obiectul unor masuri exceptionale: vanzarea pe piata comunitara la preturi reduse sauchiar desfacerea gratuita a produselor (mai ales in cadrul unor actiuni umanitare sau educationale) si desfacerea externa, in cadrul unor programe de ajutor alimentar sau in cadrul acordurilor interguvernamentale (spre exemplu, vanzarea de unt catre URSS, in 1977, la un pret mult mai mic decat cel mondial).
Pentru unele categorii de produse agricole, desi organismele comune de piata erau prevazute cu mecanisme de interventie, nu s-a recurs practic niciodata la achizitii din partea organismelor publice de interventie. UE este deficitara pentru anumite produse agricole (floarea-soarelui, soia), motiv pentru care interventia organismelor publice nu are sens. Oferta mai mica in raport cu cererea nu este singurul motiv pentru care nu se recurge la achizitii ale organelor publice de interventie pentru anumite produse agricole. Pur si simplu, pentru unele organizatii comune de piata, achizitiile publice nu exista sau au o pondere putin importanta fata de ajutorul acordat stocarii private (sectorul vini-viticol, produsele transformate din fructe si legume, in si canepa, furaje uscate, oua si carne de pasare, hamei, seminte).
De altfel raportul dintre achizitiile efectuate de organismele de interventie si sprijinul destinat stocurilor private difera de la o organizatie comuna de piata la alta. Pentru unele produse agricole (carne de vita, carne de porc, lapte si produse lactate) sprijinul destinat stocurilor private este mai degraba complementar achizitiilor efectuate de organismele publice de interventie. Aici stocarea privata nu are caracter automat, fiind necesara decizia Comisiei pentru acordarea ajutorului. Comisia stabileste care este cantitatea care beneficiaza de sprijin financiar, precum si care sunt fondurile totale avand aceasta destinatie. Mai departe, ea incheie contracte fie individuale, fie pe baza de licitatie cu organismele private de stocare care urmeaza sa beneficieze de sprijin.
Pentru alte produse agricole (sectorul vini-viticol), ajutorul acordat interventiei private este foarte important in raport cu achizitiile publice. Trebuie mentionat ca acest sprijin nu este automat, ci este conditionat de existenta unui contract de stocare intre beneficiarul sprijinului si organismele publice de interventie. Scaderea importantei cumpararilor efectuate de catre organismele publice de interventie poate fi justificata prin sporirea excedentelor de vin de pe piata comunitara, tendinta accentuata mai ales dupa aderarea Spaniei si Portugaliei la CEE.
Pe langa aspectele mentionate, doua organizatii comune de piata se mai disting printr-o serie de particularitati cu privire la modalitatea de gestionare a stocurilor regulatorii. Este vorba despre fructe si legume, pe de o parte, si despre carne de oaie, pe de alta parte.
In ceea ce priveste fructele si legumele, un rol major in procesul de absorbtie a excedentelor il au organizatiile de producatori. Aceste organizatii actioneaza ca un element de legatura intre organele comunitare si fermieri, urmarind, pe langa stabilizarea pietelor agricole, si imbunatatirea structurala. Dreptul comunitar stabileste o serie de conditii pentru ca aceste organizatii de producatori sa primeasca sprijin financiar in vederea indeplinirii rolului pe care il au. Printre acestea, se numara caracterul privat al organizatiilor, detinerea personalitatii juridice in raport cu dreptul intern, reprezentativitatea lor, capacitatea de a gestiona productia si comercializarea fructelor si a legumelor dintr-o anumita regiune. Organizatiile de producatori contribuie la determinarea pretului de retragere (pret de interventie), la care cumpara produsele excedentare de la membrii organizatiei. Pentru aceste achizitii ele pot beneficia de sprijin financiar acordat atat de la nivel comunitar, cat si de la nivel national, in ceea ce priveste carnea de oaie, particularitatea consta in faptul ca intr-o anumita perioada (din 1973 pana in 1989) achizitiile publice (pe o durata determinata a anului si la un pret egal cu 85% din nivelul pretului de baza) erau dublate de un sistem de interventie care se aplica numai pe teritoriul Marii Britanii. Aici, producatorii de carne de oaie beneficiau de transferuri directe, similare cu mecanismul deficiency payments. Din 1989 s-a renuntat la aceasta dualitate a interventiei, ramanand in vigoare numai "sistemul britanic'.
Alocarea de cote de productie
Desi contravine principiilor unei piete libere, limitarea cantitativa directa a productiei se poate dovedi necesara in conditiile in care un sistem de preturi garantate incurajeaza formarea supraproductiei. Cotele de productie au fost instituite in cadrul a doua organizatii comune de piata, respectiv pentru zahar si pentru lapte. Mai tarziu, o serie de restrictii de ordin cantitativ - stabilizatorii - au fost extinse si asupra altor categorii de produse. O forma particulara a acestora o reprezinta cantitatile maxim garantate. Stabilizatorii agricoli constiuie o cantitate prag (un obiectiv anual global de productie), care, o data depasita, conduce la o crestere mai mica sau la o reducere a preturilor garantate pentru anul urmator. Cantitatile maxim garantate prezinta particularitatea ca, la depasirea limitei, are loc o slabire sau chiar o suspendare a mecanismelor de garantare.
Nu intotdeauna existenta unei limite maxime cantitative atrage dupa sine interdictia depasirii ei. insa existenta unor penalitati pentru surplusul aparut sau eliminarea mecanismelor de garantare pot actiona ca o frana in calea cresterii productiei. Primele cote de productie au fost introduse ca urmare a dezbaterilor care au generat aparitia organizatiei comune de piata pentru zahar (1967). Dezbaterile au pus fata in fata doua tabere avand interese opuse: pe de o parte, este vorba de marii producatori eficienti, care ofereau zahar la preturi mici (Franta si tarile Benelux), iar, pe de alta parte, este vorba de tarile care produceau zahar cu costuri mari (Germania si Italia). Daca negocierile ar fi condus la un pret garantat mare, s-ar fi ajuns la supraproductie. Invers, daca s-ar fi stabilit un pret mic, Germania si Italia ar fi suferit pierderi. Compromisul a luat forma unei organizatii de piata cu preturi mari, dar si cu cote de productie, pentru evitarea aparitiei excedentelor.
Cotele de productie la zahar nu presupun si interdictia, in sensul unei raspunderi penale, realizarii unei cantitati mai mari decat cea prevazuta, ci presupun reducerea sau eliminarea sprijinului de care beneficiaza producatorii pentru surplusul inregistrat. Au fost stabilite trei tipuri de cote:
A (cota de baza), care este calculata in conformitate cu un nivel normal al productiei, la un nivel putin sub cantitatea care se estimeaza a fi consumata; respectarea acestei cote ar face inutila aparitia organismelor publice de interventie, deoarece respectarea ei nu poate permite formarea excedentelor;
B (productia tolerabila), care a fost stabilita initial la un nivel egal cu 35% din cota de baza; nivelul interventiei scade pentru zaharul produs in interiorul acestei cote;
C (surplusul efectiv), care reprezinta cantitatea de zahar produsa dincolo de limitele prevazute in interiorul cotelor A si B; acest surplus efectiv nu se mai poate bucura de masurile de interventie la nivel comunitar, care se aplica - total sau partial - zaharului din cotele A si B. De la 31 martie 1984 au fost introduse cote (cantitati de referinta) si pentru productia de lapte. Spre deosebire de zahar, in cazul laptelui depasirea plafonului cantitativ atrage dupa sine plata unor penalitati foarte mari (de 75%, de 100% sau de 115% din pretul indicativ). Cantitatile de referinta se stabilesc anual la nivel comunitar. Asa-numita "cantitate globala garantata pentru Comunitate' este divizata in "cantitati globale garantate pentru fiecare stat membru', care, la randul lor, sunt impartite la nivel de producatori. Trebuie mentionat ca se face distinctia intre laptele pe care producatorii il vand direct pe piata si laptele care este vandut de producatori catre unitatile de procesare. Astfel, pentru vanzarea directa pe piata cota de productie este alocata nemijlocit producatorilor, iar pentru vanzarea catre unitatile de procesare, cota de productie poate fi alocata intr-una dintre urmatoarele doua formule: - formula A - cota se acorda producatorilor individuali;
Formula B - cota se acorda unitatilor de procesare. Fiecare stat comunitar poate opta pentru una dintre cele doua variante. O problema speciala care a aparut in ceea ce priveste cotele de productie se refera la eventualitatea in care ele sunt subutilizate (lucru posibil, in conditiile in care sunt stabilite a priori). Pentru a da suplete sistemului, autoritatile comunitare au introdus initial un mecanism al compensatiilor si mai tarziu un sistem de transferuri si de cesiuni.
Sistemul de compensatii permite transmiterea cantitatii subutilizate de la un beneficiar al cotei la altul (fiind posibila chiar transmiterea de la o formula la alta). Transferurile si cesiunile presupun mai mult decat o simpla operatiune de arbitraj. Astfel, transferurile presupun schimbarea "proprietarului' cotei de productie ca urmare a schimbarii proprietatii asupra suprafetei agricole de care este legata cota. Cesionarea cotelor se refera la simpla transmitere a cotei, fara ca aceasta sa fie insotita si de o schimbare a proprietatii asupra terenului agricol. Cesionarea cotelor a devenit posibila de-abia incepand cu 1987, se face numai la inceputul campaniei agricole si se poate referi numai la o parte a cantitatii individuale de care beneficiaza un producator de lapte.
Retragerea terenului din circuitul productiv
Desi in general retragerea terenului agricol din circuitul productiv este asociata cu Reforma MacSharry (1992), o serie de masuri de "inghetare a terenurilor' si de "extensificare' a productiei au fost introduse cu cativa ani inainte. Astfel, in 1987 autoritatile comunitare au inceput sa fie preocupate de posibilitatea de a determina o scadere a exploatarii agricole intensive. Totusi masurile de extensificare nu au inceput sa se aplice efectiv decat din 1991, pe baza experimentala. Comisia urmarea, prin masurile propuse, sa inregistreze o scadere cu minim 20% a productiei in cel putin 5 ani, prin doua modalitati:
metoda cantitativa, potrivit careia se stabileste o cantitate de referinta (cea produsa efectiv), iar reducerea se aplica asupra fiecarui produs supus extensificarii;
metoda tehnologiilor de productie, potrivit careia trebuie sa fie utilizate tehnologii de productie mai putin intensive, care ar putea conduce la scaderea preconizata a productiei.
Potrivit reformei MacSharry, acordarea veniturilor compensatorii era posibila numai in conditiile inghetarii terenurilor agricole dupa cum urmeaza:
fermierii mari (care au produs peste 92 de tone de cultura arabila) sunt obligati sa retraga o parte (initial de 15%, apoi 12%, 10%, respectiv 5%) din suprafata agricola detinuta din circuitul productiv;
fermierii mici si mijlocii (care au produs sub 92 de tone) sunt scutiti de inghetarea terenurilor.
inca o data, trebuie precizat ca retragerea unei parti a suprafetei agricole din circuitul productiv nu putea fi impusa agricultorilor comunitari, ci constituia numai o conditie, pentru fermierii mari, ca acestia sa poata incasa sumele compensatorii. Astfel, fermierii luau decizia de inghetare a terenurilor in termeni de cost de oportunitate, stabilind care varianta este mai profitabila: cultivarea intregii suprafete si vanzarea productiei astfel obtinute la preturile pietei sau reducerea suprafetei cultivate si obtinerea ajutorului comunitar. in urma unei astfel de analize, agricultorii comunitari au ales cea de-a doua varianta. Iar, din perspectiva decidentilor comunitari, o astfel de optiune nu a condus la rezultatele preconizate de ei. Scaderea cantitatii produse nu a fost pe masura asteptarilor, deoarece fermierii au ales, pentru scoaterea din circuitul productiv, suprafetele care ofereau cele mai mici randamente agricole.
Conditia de inghetare a terenurilor agricole a adus cu sine o noua trasatura a PAC: interrelationarea organizatiilor comune de piata. Cu alte cuvinte, mecanismul de inghetare a terenurilor nu face distinctie intre diferitele tipuri de culturi arabile. Pentru a obtine sumele compensatorii, fermierii mari trebuie sa diminueze cu un anumit procent suprafata arabila, indiferent daca pe aceasta se cultiva, spre exemplu, numai cereale sau cereale si oleaginoase.
Din ce in ce mai mult se pune accentul, si in UE, pe masurile tinand de politicile axate pe piata. Dintre acestea, un loc foarte important il ocupa diferitele standarde pe care trebuie sa le indeplineasca produsele agricole care cad sub incidenta PAC. Aceste cerinte calitative, sanitare si fitosanitare pot ajunge chiar sa joace rolul unor veritabile bariere la intrarea produselor straine pe piata comunitara.
Problema diverselor standarde care se regasesc in cadrul organizatiilor de piata comunitare este extrem de complexa. Ele pot acoperi atat produsele agricole de baza, cat si produsele alimentare derivate din acestea. in principiu, standardele se pot referi la metodele de productie (standarde de productie) si la aspectele referitoare la comercializarea produselor agro-alimentare (standarde de comercializare). Incidenta standardelor asupra produselor si categoriilor de produse care intra sub acoperirea PAC este diferita. Astfel, in cadrul unora dintre organizatiile comune de piata (vin) importanta standardelor este covarsitoare, in timp ce in cadrul altora standardele ocupa un loc marginal in comparatie cu alte modalitati de interventie a autoritatilor comunitare. Dintre standarde, mai ales dintre cele de productie, se pot distinge unele obligatorii (majoritatea), dar si unele a caror respectare depinde de dorinta agentilor economici. Spre exemplu, standardele voluntare sunt intalnite in interiorul organizatiei comune de piata pentru banane, respectarea anumitor metodologii de productie fiind optionala in cazul produselor alimentare derivate din banane.
Standardele de productie se refera indeosebi la utilizarea ingrasamintelor, pesticidelor, erbicidelor etc, iar insemnatatea lor este amplificata in conditiile unei orientari ecologice a agriculturii comunitare.
Standardele de comercializare se refera la diferitele aspecte de calitate a produselor agro-alimentare, dar si la etichetare, ambalare sau marcare.
Si incidenta acestora este diferentiata in functie de organizatia comuna de piata. Pentru o serie de produse (hamei) dobandirea unui certificat prin care sa se ateste originea produsului si apartenenta la o varietate agreata este o conditie fara de care nu se poate produce punerea in vanzare a produsului respectiv.
Standardele carora li se supun produsele agro-alimentare in interiorul pietei comunitare sunt stabilite de catre autoritatile europene (Consiliul UE, la propunerea Comisiei Europene). Un rol in acest proces il pot juca, pentru unele organizatii comune de piata si organizatiile de producatori sau de comercianti. Desi in principiu asociatiile de producatori sau de comercianti nu au drept decat de supraveghere a aplicarii standardelor stabilite la nivel european, ele pot totusi stabili, in anumite limite, o serie de reguli in cazul in care prevederile legiuitorului comunitar nu sunt clare, in ultimii ani in UE s-a inregistrat o tendinta tot mai accentuata de crestere a importantei acordate protectiei consumatorilor prin marirea securitatii alimentare. Necesitatea unei astfel de abordari a devenit pregnanta o data cu crizele alimentare care au marcat UE in anii '90 (criza vacii nebune, criza dioxinei cancerigene), la care se pot adauga dezbaterile legate de carnea de vita tratata hormonal sau de consumul de produse alimentare care contin modificari genetice. UE a introdus o noua viziune asupra securitatii alimentare: urmarirea circuitului produselor agro-alimentare "de la ferma pana la furculita' (from farm to fork, in engleza). in acest context, a fost promovat un nou concept, acela al trasabilitatii. El presupune ca toate unitatile producatoare sau prelucratoare care intervin in circuitul agro-alimentar sa poata determina provenienta tuturor ingredientelor pe care le folosesc in activitatea lor. Acquis-ul comunitar abunda in prevederi care se refera la conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca produsele agro-alimentare pe piata UE. Fara pretentia de a acoperi intreaga gama de standarde de calitate aplicabile produselor agricole in UE, Caseta 2.2. ofera cateva exemple.
Caseta 2. 2: Cerinte de calitate pentru produsele agro-alimentare in UE
Un alt set de cerinte se refera la calitatea vitei-de-vie. Dupa cum se stie, cultivarea hibrizilor este interzisa in UE, ceea ce a generat in Romania o adevarata problema pe parcursul negocierilor de aderare. Rezultatul insa a fost favorabil tarii noastre: fata de cerinta initiala de a defrisa obligatoriu 70.000 ha si optional 52.000 ha de vita hibrida, Romania a obtinut concesia de a elimina numai 30.000 ha de vita hibrida, suprafata putand fi replantata cu soiuri nobile (Vitis vinifera). Ajutorul financiar pentru replantare va fi acordat de la bugetul national.
O serie de standarde au fost formulate de asemenea pentru carne si produsele din carne, precum si pentru lapte si produsele din lapte. Fara a se intra in detalii, o serie de unitati de procesare a laptelui si a carnii vor trebui inchise dupa ce Romania va adera la UE pentru ca nu indeplinesc cerintele comunitare.
Un alt exemplu care a produs ecouri in Romania il constituie reglementarea comunitara privind sacrificarea animalelor. UE solicita ca animalele sa fie anesteziate in prealabil, chiar daca taierea lor are loc in gospodarii individuale si nu numai in abatoare.
Sursa: Selectie realizata pe baza informatiilor disponibile pe site-ul www.europa.eu.int
Chiar daca acopera numai o mica parte din reglementarile comunitare, exemplele de mai sus constituie un indiciu graitor cu privire la transformarile la care trebuie sa se astepte agricultorii romani dupa intrarea in UE. In orice caz, existenta unor standarde la nivel comunitar nu trebuie inteleasa ca o incercare de a distruge traditiile impamantenite in statele membre. Astfel, UE ofera posibilitatea conservarii si protejarii produselor si mijloacelor de productie traditionale sau specifice unor anumite regiuni, in acest sens, au fost create trei sisteme specifice, respectiv: (i) orginea protejata - se refera la produsele alimentare care sunt realizate in regiuni specificate, cu o tehnologie recunoscuta; (ii) indicatia geografica protejata - legatura cu o anumita zona geografica, asigurand buna reputatie produsului, trebuie sa fie stabilita pe parcursul lantului productiv si (iii) specialitatea traditionala garantata - se refera la produsele obtinute printr-un mod de productie traditional, indiferent de originea lor. Toate aceste drepturi trebuie solicitate si inregistrate conform procedurilor UE. Problema marketingului produselor agro-alimentare (inclusiv a sustinerii, prin diferite modalitati a desfacerii productiei fermierilor comunitari) pare inclusa de autoritatile europene in cadrul politicii structurilor, ea calificandu-se pentru plati prin Sectiunea 'Orientare' a FEOGA. Cu toate acestea, trebuie remarcat ca nu intotdeauna apartenenta la o sectiune sau alta a bugetului agricol comunitar constituie cel mai bun criteriu pentru a cuprinde o masura in categoria politicii structurale. in orice caz, actiunile comune destinate transformarii si comercializarii produselor agricole s-au dovedit importante ca pondere financiara, cel putin, ocupand in 1992 peste 25% din totalul cheltuielilor FEOGA Orientare. in orice caz, nu toate sumele destinate finantarii cheltuielilor de desfacere provin de la aceasta sectiune a bugetului agricol comunitar. Un loc aparte il ocupa 'cheltuielile negative', care nu reprezinta altceva decat o redirectionare a unor 'economii' obtinute prin mecanismelor PAC in cadrul sectiunii Garantare. Spre exemplu, in cazul laptelui, sumele economisite in contul taxei de coresponsabilitate aplicate asupra producatorilor de lapte (in esenta economiHe obtinute prin acordarea unui sprijin mai mic decat cel prevazut, din cauza deducerii taxei de coresponsabilitate) sunt folosite pentru finantarea diferitelor actiuni de promovare si comercializare a produselor lactate.
Problema transformarii si a comercializarii produselor agro-alimentare a fost initiata in 1977 prin Reglementarea 355/77 si a fost modificata de nenumarate ori de atunci. in principiu, produsele care pot beneficia de acest tratament sunt cele prevazute in Anexa a Ii-a a Tratatului de la Roma. Cu toate acestea, incepand cu 1990, ajutorul se poate extinde si asupra investitiilor facute de agenti economici care 'au legaturi contractuale directe cu producatorii produselor agricole de baza', ceea ce presupune, in fond, o prelungire a PAC inspre sectorul agro-alimentar.
In fine, dintre toate masurile cuprinse tinand de politicile de piata, cele care vizeaza relatia dintre producatori si clienti sunt cele mai putin exploatate prin masurile PAC. Totusi, in cadrul organizatiei comune de piata pentru hamei, de exemplu, este realizat un control al contractelor incheiate de producatorii sau organizatiile de producatori de hamei, aceste contracte fiind inregistrate la organisme desemnate de statele membre, in anumite conditii, incheierea unui contract intre producatori si cumparatori poate fi chiar o conditie pentru ca producatorul sa beneficieze de sprijin financiar din partea Comunitatii (pentru in si canepa).
Statutul masurilor destinate rezolvarii problemelor de dezvoltare rurala ale statelor comunitare a cunoscut o evolutie spectaculoasa de la crearea PAC si pana in prezent, procesul fiind departe de a fi incheiat: actualele propuneri ale Comisiei Europene indica schimbari viitoare deloc neglijabile.
Aceasta parte a lucrarii isi propune sa analizeze modificarile survenite in planul masurilor de dezvoltare rurala, pe de o parte, sub aspectul raportului dintre rolul jucat de CEE si cel jucat de statele nationale, iar, pe de alta parte, sub cel al continutului si modului de aplicare a masurilor.
Prima dimensiune se va referi atat la partajarea competentelor, cat si a contributiilor financiare intre CEE si tarile membre si reflecta de fapt dinamica procesului de europenizare a ceea ce a devenit politica de dezvoltare rurala.
A doua dimensiune urmareste sa adauge un plus de analiza calitativa, pornind de la cadrul conceptual asigurat de Saraceno (2004). Potrivit acesteia, masurile de dezvoltare rurala pot indeplini fie o functie sectoriala, fie una teritoriala. Desi criteriul de diferentiere nu este formulat explicit, se poate deduce ca masurile sunt impartite pe categorii pornind de la natura lor intrinseca, de la continutul lor. Masurile cu functie sectoriala se adreseaza in exclusivitate nevoilor structurale ale sectorului agricol, generate de aplicarea PAC, in vreme ce masurile cu functie teritoriala vizeaza dezvoltarea zonelor rurale pe baza unei abordari integrate, multisectoriale. De asemenea, daca se introduce si criteriul referitor la modul de aplicare teritoriala a masurii (conditii diferentiate in functie de regiunile comunitare in care sunt aplicate), masurile de dezvoltare rurala pot dobandi si o functie de coeziune economica si sociala.
Scopul unei astfel de analize il reprezinta constituirea unui cadru la care sa se raporteze atat masurile de dezvoltare rurala pe care le aplica in prezent noile state membre ale UE cat si pe cele din perioada 2007-2013, perioada in care si Romania va adera la gruparea comunitara.
La inceputul anilor '60 diferenta dintre atentia acordata de cele 6 state membre ale CEE politicii pietelor si politicii structurale era evidenta: in cazul celei dintai, rolul statelor comunitare era redus aproape la zero, in vreme ce in cazul celei de-a doua, rolul acestora era preponderent. CEE trebuia sa asigure coordonarea, dar si sprijinirea financiara a politicilor nationale privitoare la aspectele structurale ale agriculturii, avand obligatia de a intocmi pana in 1966 programe comunitare specifice in cadrul carora urmau sa se inscrie apoi proiectele nationale. Contributia comunitara putea fi asigurata de sectiunea Orientare a FEOGA si nu avea voie sa depaseasca 25% (sau 45% in unele exceptii) din totalul cheltuielilor eligibile.
O analiza limitata la cadrul legislativ ar putea conduce la concluzia ca masurile de dezvoltare rurala, desi indeplinesc in aceasta faza o functie exclusiv sectoriala, sunt apropiate, prin raportul comunitar-national, de abordarea actuala, bazata pe principiul subsidiaritatii. Luarea in considerare a implementarii efective a masurilor in aceasta perioada corecteaza perspectiva: programele comunitare care sa asigure coordonarea sau integrarea proiectelor nationale nu au mai fost realizate, iar fondurile FEOGA-Orientare au fost repartizate pentru proiecte independente (Blumann, 1996). Se poate concluziona ca in planul dezvoltarii rurale se poate inregistra mai degraba o tentativa timida de europenizare de ,jos in sus', prin crearea unui instrument financiar comunitar destinat sprijinirii masurilor adoptate la nivel national - desi, in ultima instanta, si acest instrument financiar a aparut tot ca un suport pentru organizatiile comune de piata. in aceasta etapa, presiunea exercitata "de sus in jos' este aproape nula. Pana la jumatatea anilor '80, nu s-au produs schimbari radicale in ceea ce piveste masurile de dezvoltare rurala, in ciuda propunerii indraznete de reforma a lui Sicco Mansholt.
Cu toate acestea, o parte dintre directiile trasate de fostul comisar olandez au inceput sa fie urmate in anii '70, un set de directive promovand obiective legate de modernizarea exploatatiilor agricole sau de aspectele sociale in mediul rural. Se poate remarca o usoara accentuare a gradului de integrare a masurilor de dezvoltare rurala la nivel comunitar, dar presiunea presupusa de o abordare "de sus in jos' a europenizarii din domeniul rural ramane extrem de scazuta. Este relevanta in acest sens preponderenta directivelor. Spre deosebire de organizatiile comune de piata, regulamentele au o importanta marginala. Ca urmare, statele membre dispun de un grad mai mare de libertate in ceea ce priveste implementarea masurilor specifice, care continua sa isi pastreze functia sectoriala. Un ultim aspect semnificativ al perioadei anilor '70 il reprezinta apropierea masurilor structurale de ceea ce va deveni mai tarziu politica regionala a UE, consfintita prin Directiva nr. 268/1975, care contine prevederi cu privire la marirea sprijinului destinat regiunilor montane si, in sens mai larg, regiunilor defavorizate. Pentru prima oara se evidentiaza functia de coeziune a masurilor de dezvoltare rurala. Principiul este simplu: pe intreg teritoriul comunitar se aplica acelasi tip de masuri de politica agricola, numai ca in zonele problema facilitatile sau ajutoarele acordate sunt in general mai mari.
O schimbare a abordarii problematicii dezvoltarii rurale se inregistreaza dupa jumatatea anilor '80. Directivele incep sa cedeze loc regulamentelor, creandu-se premisele cresterii presiunii externe . O alta tendinta a acestei perioade o reprezinta diversificarea actiunilor din domeniul dezvoltarii rurale prin promovarea extensificarii exploatarii agricole si a masurilor de "inghetare' a terenurilor. Chiar daca motivatia principala a introducerii unor astfel de masuri continua sa fie problemele cu care se confrunta organizatiile comune de piata (supraproductie si presiuni bugetare semnificative), caracterul distinct al masurilor nou introduse devine vizibil.
In orice caz, diversificarea actiunilor interventioniste, ca si interdependetele multiple pe care acestea le genereaza incep sa ridice o serie de probleme cu privire la repartizarea resurselor financiare aferente, iar aceste probleme se vor propaga pana in prezent, de-abia actualele propuneri ale Comisiei Europene parand a reusi sa puna capat unei abordari inconsecvente si fragmentare a dezvoltarii rurale. in anii '80 sectiunea Orientare incepe sa preia niste cheltuieli legate de functionarea pietelor agricole acoperite de PAC (prime de abataj sau de defrisare), in vreme ce sectiunea Garantare incepe sa finanteze masuri specifice dezvoltarii rurale. Un exemplu elocvent in acest sens il constituie finantarea "inghetarii terenurilor agricole'. in primul an de aplicare, aceasta masura a fost sustinuta pe jumatate de sectiunea Orientare si pe jumatate de sectiunea Garantare, pentru ca apoi sa fie transferata integral sub incidenta sectiunii Garantare.
Tot anii '80 marcheaza debutul unei abordari multi-sectoriale a problemelor din zonele rurale prin crearea programelor de dezvoltare integrate si, mai tarziu, prin programele mediteraneene integrate: functia teritoriala a masurilor de dezvoltare rurala incepe sa prinda contur.
Dar momentul culminant al acestei perioade il constituie, din perspectiva problematicii dezvoltarii rurale, crearea politicii regionale comunitare, prin intrarea in vigoare a Actului Unic European in 1987. Transformarea coeziunii economice si sociale intr-unui dintre obiectivele fundamentale ale constructiei europene presupune in acelasi timp si sustinerea de catre CEE a unor masuri specifice, prin intermediul tuturor fondurilor sale cu tenta structurala. in felul acesta, sectiunea Orientare a FEOGA devine in 1988 unul dintre fondurile structurale ale Comunitatii, iar o parte dintre masurile de dezvoltare rurala sunt partajate de PAC cu politica regionala. Functia de coeziune a masurilor finantate prin FEOGA-Orientare este astfel consolidata. in orice caz, infiintarea politicii regionale si transformarea sectiunii Orientare intr-un fond structural nu presupune o crestere semnificativa a presiunii comunitare externe asupra statelor membre. Iar aceasta afirmatie este sustinuta de principiile pe care este construita politica regionala: subsidiaritate, complementaritate, aditionalitate si parteneriat. Politica regionala si de amenajare a teritoriului tin, in primul rand, de competenta statelor membre, CEE aducand, prin interventia sa, un plus de valoare numai in anumite domenii.
Inceputul anilor '90 este marcat prin doua momente importante in evolutia abordarii problemelor de dezvoltare rurala la nivel comunitar: primul este dat de debutul initiativei comunitare LEADER, iar al doilea, de Reforma MacSharry. Programul LEADER, sustinut prin FEOGA-Orientare, a fost lansat in 1991 si a vizat o abordare integrata a dezvoltarii rurale, sustinand initiative ale colectivitatilor locale. La randul sau, Reforma MacSharry recunoaste importanta crescanda a masurilor de dezoltare rurala si relatia de complementaritate dintre acestea si masurile destinate sustinerii pietelor. Astfel, transformarile din planul organizatiilor comune de piata sunt sustinute de un set de asa-numite "masuri insotitoare', in numar de trei: pensionarea anticipata, masurile agro-ambientale, impadurirea terenurilor agricole. Desi au un caracter eminamente rural, ele sunt finantate prin sectiunea Garantare, chiar daca masurile similare care le-au precedat au fost finantate prin cealalta sectiune a FEOGA. Este interesant ca aceste masuri nu au fost considerate initial ca intrand in categoria masurilor de dezvoltare rurala, ci au fost explicit destinate rezolvarii problemelor specifice derivand din reforma PAC. Mecanismul bugetar al PAC devine deja complicat, consecintele decurgand de aici urmand a fi analizate in capitolul urmator. in paralel, o serie de alte masuri de dezvoltare rurala beneficiaza de sprijin financiar din partea sectiunii Orientare, supusa reformei o data cu intreaga politica regionala. Un alt punct de referinta in evolutia masurilor de dezvoltare rurala in ale UE il reprezinta anul 1997, prin reforma propusa de Agenda 2000. in primul rand, noul document consolideaza dezvoltarea rurala ca fiind cel de-al doilea pilon al PAC. Separarea fata de organizatiile comune de piata este operata si in planul alocarii resurselor, nemaifiind permis transferul reciproc de fonduri (cu toate acestea, perspectiva va fi modificata prin introducerea ulterioara a modularii). in al doilea rand, Agenda 2000 aduce cu sine obligativitatea, pentru statele membre, de a realiza programe de dezvoltare rurala - la nivel national sau regional - pe baza carora sa atraga resursele FEOGA.
In fine, reglementarile aflate in vigoare cu privire la dezvoltarea rurala dateaza de la sfarsitul anilor '90. Regulamentul Consiliului nr. 1257/1999 creeaza pentru intaia oara un cadru unitar de abordare a tuturor masurilor comunitare de dezvoltare rurala, fara a asigura si o viziune integrata sau proceduri facile de implementare (a se vedea Capitolul 3). La randul sau, iminenta extindere spre est a UE presupune luarea in considerare a nevoilor specifice ale noilor membri - transpuse in masuri dedicate. in ceea ce priveste raportarea dezvoltarii rurale la politica regionala, reforma fondurilor structurale din 1999 aduce cu sine eliminarea unor redundante (Blumann, 1996) in aplicarea masurilor corespunzatoare obiectivelor acoperite de FEOGA-Orientare. Reforma Comisiei Europene pentru perioada 2007-2013 urmareste corectarea unora dintre aspectele problematice ale actualei politici de dezvoltare rurala. Finantarea celor doi piloni ai PAC va fi restructurata prin divizarea FEOGA in doua fonduri distincte: Fondul European de Garantare Agricola (FEGA), destinat masurilor de sustinere a organizatiilor comune de piata, si Fondul Agricol European pentru Dezvoltare Rurala (FAEDR), dedicat masurilor de dezvoltare rurala. La fel, masurile de dezvoltare rurala vor fi regrupate in trei categorii subordonate atingerii obiectivelor majore ale politicii:
imbunatatirea competitivitatii sectorului agricol si forestier, prin sprijinirea restructurarii;
imbunatatirea situatiei mediului inconjurator si a peisajului rural, prin sprijinirea managementului funciar;
imbunatatirea calitatii vietii din mediul rural si incurajarea diversificarii activitatii economice.
Viitoarea politica de dezvoltare rurala isi va pastra caracterul complementar fata de primul pilon al PAC, dar si fata de politica de coeziune si de politica in domeniul pescuitului.
Aceata masura, in conditiile
mentinerii monedelor nationale, a condus la complicatiile care au generat
introducerea sistemului agro-monetar.
O situatie exacta a beneficiarilor si perdantilor PAC este redata in studiile: Ackrill (2000) si Ackrill (2005).
Cantitatea de referinta a fost determinata in functie de productia obtinuta in trei ani din intervalul 1986-1990, alesi pe criteriul eliminarii anului cu cea mai mare, precum si cu cea mai mica productie.
Legislatia comunitara prevede si posibilitatea acordarii unor plati
unice diferentiate la nivel regional.
Unele dintre statele membre au facut aceasta optiune.
Cu exceptia Maltei si a Sloveniei, toate noile state membre au optat pentru platile unice pe suprafata.
in vechile state membre, respectiv
UE 15, este obligatorie transferarea unei parti a fondurilor aferente
pilonului I catre pilonul al II-lea. Acest transfer poarta
denumirea de modulare. Transferul se face pe
seama marilor exploatatii, care nu mai primesc integral platile directe
cuvenite.
Denumirea este folosita ca atare pentru cereale, zahar, lactate si ulei de masline, fiind inlocuita cu denumirea de pret de ecluza pentru carne de porc, oua si pasari sau cu pret de referinta pentru fructe si legume, vin si unele produse din peste.
Retragerea produselor de pe piata poate lua doua forme: distrugerea produselor si transformarea sau denaturarea acestora. Transformarea, mai precis punerea produselor la dispozitia industriilor prelucratoare, este des folosita pentru cereale si orez (pentru fabricarea amidonului si a glucozei) si pentru zahar (pentru fabricarea unor produse chimice destinate industriei farmaceutice). Pentru a prefera produsele agricole din stocurile comunitare celor din afara Comunitatii, industriile prelucratoare pot beneficia de o "restitutie pentru productie'.
Revanzarea pe piata comunitara devine posibila numai in situatia in care are loc o crestere a pretului pe piata comunitara, realizandu-se astfel indeplinirea obiectivului de stabilizare a pietelor, prevazut in Tratat.'
Vanzarea in afara spatiului comunitar constituie, cel putin teoretic, o modalitate eficienta de rezolvare a problemelor legate de stocare. Problema legata de aceasta destinatie a produselor excedentare este ca o astfel de vanzare ar face concurenta produselor desfacute de fermierii comunitari, conducand la o scadere a preturilor mondiale si la marirea subventiilor de export pe care trebuie sa le plateasca autoritatile comunitare.
|
