Introducere în economia sectorului public
1. Sectorul public si necesitatea studierii lui
Sectorul public este prezent în viata economicã în mai multe modalitãti. Nu existã economie de piatã în care sectorul public, mai mult sau mai putin sã nu se regãseascã, direct sau indirect, între factorii care influenteazã si orienteazã agentii eco 23223m125x nomici, respectiv activitatea acestora.
În general, sectorul public este legat de interventia statului în economie si de activitatea guvernului. Existã multe aspecte ale vietii noastre care capãtã atributul de public si prin urmare, sunt corelate cu sectorul public: învãtãmânt public (de stat), bunuri publice, cheltuieli publice, finante publice, întreprinderi publice (de stat), alegere publicã, opinie publicã, relatii publice, interes public, servicii publice etc. Multe alte activitãti economice reflectã întrepãtrunderile dintre sectorul public si cel privat, cum este de exemplu asigurarea calitãtii produselor alimentare realizate de societãti comerciale private prin controlul realizat de inspectori publici.
Sectorul public reprezintã acea parte a economiei în care se manifestã proprietatea publicã. Ca subiecti de proprietate publicã se pot identifica toate agentiile si departamentele guvernamentale, precum si toate societãtile publice care produc sau distribuie bunuri publice, private sau mixte. Astfel, ca obiect de proprietate publicã se identificã nu numai bunurile publice, ci si unele bunuri private si mixte, adicã cele care îsi pierd din trãsãturile bunurilor publice în anumite conditii de piatã.
Sectorul public, definit în functie de forma de proprietate se caracterizeazã prin douã elemente: dimensiune si intensitate.
Dimensiunea sectorului public variazã de la tarã la tarã, în functie de ideologia politicã a guvernului aflat la conducere si exprimã domeniile în care se manifestã interventia statului.
Intensitatea sectorului public diferã nu numai de la o economie la alta, dar si de la un domeniu de interventie la altul si exprimã amploarea actiunilor statului în domeniu.
Astfel, sãnãtatea este un domeniu în care se poate regãsi sectorul public sau nu; învãtãmântul, transportul, la fel, ceea ce înseamnã cã prin includerea acestor domenii de interventie în activitatea sectorului public, dimensiunea acestuia creste. În schimb, cât de mult intervine într-un domeniu sau altul, sau, altfel spus cât de amplã este reglementarea publicã a unor aspecte ale vietii economice înseamnã intensitatea sectorului public. De exemplu, sectorul public este mai intens în învãtãmânt dacã predominã scolile publice, fatã de cele private, si de asemenea este mai intens în agricultura în care activitatea fermierilor, tãranilor sau asociatiilor agricole este reglementatã prin preturile produselor, fiscalitatea, subventiile acordate etc.
Economia sectorului public este acea parte a Economiei care studiazã sectorul public prin prisma corelatiei economice fundamentale nevoi-resurse. Nevoia de sector public este o consecintã a pietei si mecanismelor ei care nu genereazã în toate conditiile rezultatele propuse, apãrând asa-numitul esec al pietei. Resursele sectorului public abordate complex, în procesul atragerii, utilizãrii, administrãrii lor se concretizeazã în elemente materiale, financiare si umane care pot fi folosite pentru satisfacerea unor nevoi generale ale societãtii.
Pentru a întelege economia sectorului public, este necesar sã se depisteze coordonatele sale, care nu sunt altele decât problemele care modeleazã actiunile sectorului public: problema economicã fundamentalã si aspectele de micro si macroeconomie ale sectorului public, de economie pozitivã si normativã.
Problema economicã fundamentalã a sectorului public este gãsirea rãspunsului la întrebãrile "CE sã producã?", "CÂT sã producã?", "CUM sã producã?" si "PENTRU CINE sã producã?". Desigur, productia inclusã în acest context este înteleasã în sens larg, adicã acoperã întreaga activitate economicã. Cu alte cuvinte, odatã acceptatã prezenta sectorului public în economie, se încearcã eficientizarea interventiei sale prin gãsirea celor mai bune rãspunsuri privind domeniile de interventie, amploarea sau volumul activitãtii si modalitãtile de realizare a actiunilor publice.
Microeconomia sectorului public se referã la totalitatea fenomenelor si proceselor economice care caracterizeazã activitatea sectorului public ca agent economic. Este vorba despre ipostaza de producãtor de bunuri publice, ceea ce implicã studierea externalitãtilor, poluãrii, informatiei în general, a preturilor administrate etc.
Macroeconomia sectorului public se referã la totalitatea fenomenelor si proceselor economice care caracterizeazã activitatea sectorului public ca reglator al vietii economice. Aici se includ interventiile statului menite sã reglementeze piata, respectiv toate politicile macroeconomice si mãsurile adoptate pentru atenuarea efectelor negative ale dezechilibrelor, actiuni legate de fiscalitate, datorie publicã, distributia veniturilor etc.
Desigur, delimitarea aspectelor de micro si macroeconomie reprezintã o încercare dificilã, care nu poate reusi întotdeauna datoritã complexitãtii activitãtii economice în general, a sectorului public în special. Multiplele corelatii între sectorul public si cel privat, dintre stat si agentii privati, dintre bunurile publice si cele private impun abordarea întregii economii a sectorului public în contextul vietii economice generale si recunoasterea statului, prin actiunile sale ca agent permanent cu actiune directã sau indirectã asupra activitãtii umane.
Economia pozitivã a sectorului public este acea parte a economiei care studiazã fenomenele si procesele economice în mod descriptiv, asa cum se manifestã în economia realã.
Economia normativã a sectorului public este acea parte a economiei care studiazã fenomenele si procesele economice asa cum ar trebui sã se manifeste în viata economicã potrivit pietei, concurentei si economiei perfecte din punct de vedere economic.
Prin urmare, economia sectorului public studiazã fenomenele si procesele economice în care intervine sau este implicat sectorul public în strânsã legãturã cu factorii care determinã actiunile guvernamentale în care statul apare atât ca agent economic cât si în calitate de reglator al vietii economice, în vederea administrãrii resurselor în mod eficient si satisfacerii cât mai bune a nevoilor generale ale societãtii.
La fel ca economia politicã, economia sectorului public are caracter teoretic, istoric, pragmatic si educativ. Astfel, ea îsi gãseste locul în sistemul stiintelor economice alãturi de stiintele economice speciale de tipul finantelor si creditului sau economiei muncii si explicã viata economicã si mecanismele economice de piatã în încercarea de ameliorare a functionãrii generale a societãtii, se bazeazã pe corelatii, argumente stiintifice si analizã economicã comparativã, ceea ce îi conferã caracterul teoretic. De asemenea, în evolutia omenirii, sectorul public a cunoscut o pondere aflatã într-o permanentã schimbare, de la economie la economie, tendinta actualã în economiile de piatã fiind spre diminuarea mãrimii sectorului public, în favoarea sectorului privat si mixt. Aceasta nu înseamnã însã restrângerea rolului statului în viata economicã, intensitatea mãsurilor adoptate fiind aceeasi sau în crestere. Aceasta îi conferã economiei sectorului public caracter istoric. Totodatã, încercarea de ameliorare a bunãstãrii generale a societãtii demonstratã prin crearea de instrumente de actiune în care este implicat într-un fel sau altul si sectorul public conferã economiei sectorului public caracter pragmatic. În acelasi timp, preocuparea pentru administrarea resurselor societãtii limitate, pentru corelarea intereselor si posibilitãtilor prezentului cu necesitãtile si resursele generatiilor viitoare, în spiritul dezvoltãrii economice durabile explicã latura educativã a economiei sectorului public.
În plus, nu toate principiile economice ale economiei politice se aplicã economiei sectorului public. De exemplu, analiza cost-beneficiu destinatã sprijinirii deciziei economice în conditii de rationalitate si eficientã, la nivelul sectorului public poate conduce la o solutie mai putin eficientã, dar care în baza cerintelor din acest domeniu este cea mai bunã. Cu alte cuvinte, corelatia eficientã _ echitate conferã noi interpretãri sau manifestãri ale actiunii eficiente.
2. Manifestarea sectorului public
Parlament; Presedintie; Guvern; Ministere; Institutii juridice; Institutii si servicii publice centrale.
Administratia publicã localã vizeazã totalitatea institutiilor care au sarcini administrative si functioneazã la nivel local: comunã, oras/municipiu, judet. La acest nivel, autoritãtile sunt reprezentate prin: Consiliile comunale, orãsenesti si judetene; Primãriile; Autoritãtile din subdiviziunile municipiilor; Prefectura; Serviciile publice ale institutiilor centrale din unitãtile administrative teritoriale; Serviciile publice locale.
c) Fondul funciar reprezintã a treia componentã a domeniului sectorului public. Aici se includ pe de o parte suprafetele pe care se aflã institutiile aflate în proprietate publicã, fie regii autonome, fie administratii publice, iar pe de altã parte terenurile cultivate sau necultivate aflate în proprietatea publicã. Desigur, unele regii autonome pot functiona pe teritoriu privat, iar unele administratii publice pot fi organizate în imobile private si/sau pe proprietãti private. Dar aceasta reflectã o laturã a întrepãtrunderii sectorului public cu cel privat, pe lângã aspectele complexe ale bunurilor economice mixte.
În contextul economiei nationale, sectorul public si-a diminuat considerabil dimensiunea, fapt demonstrat de urmãtoarele aspecte:
· privatizarea întreprinderilor de stat;
· reconstituirea dreptului de proprietate privatã asupra pãmântului; retrocedarea imobilelor nationalizate;
· vânzare de terenuri aflate în proprietate publicã.
3. Preocupãri actuale în domeniul sectorului public
Desi în prezent, sectorul public cunoaste o dimensiune mai restrânsã în forma acceptãrii sale economice de regãsire a proprietãtii publice, prezenta sa în viata economicã este o permanentã si chiar cunoaste o extindere de forme prin reglementãrile care vizeazã piata în general, agentii economici si bunurile private, în special.
Prin urmare, cu caracter public sunt nu numai întreprinderile constituite ca regii autonome, dar si cheltuielile, finantele, bunurile, alegerile indivizilor, emisiunea, utilitãtile, reglementãrile, interesul, opinia, relatiile, datoria, bugetul etc. Întelegerea acestor probleme conferã un plus de cunoastere asupra sectorului public.
Cheltuielile publice desemneazã în sens larg cheltuielile realizate de administratia publicã localã sau centralã pentru functionarea administratiei publice si sustinerea activitãtii din diverse domenii: apãrare, învãtãmânt, sãnãtate, asigurãri si asistentã socialã, investitii economice etc. Aceste cheltuieli sunt în primul rând realizate de diverse institutii guvernamentale si capãtã forma subventiilor si a achizitiilor de bunuri si servicii. În al doilea rând, existã asa numitele plãti de transfer de tipul cheltuielilor guvernamentale ocazionate de plata dobânzilor la datoriile publice sau obligatiunile de stat. În al treilea rând, pot fi considerate cheltuieli publice, cheltuielile de investitii în ramurile de interes public.
Finantele publice reprezintã totalitatea activitãtilor ocazionate de administratia publicã în procesul procurãrii veniturilor si repartizãrii acestora pe categorii de cheltuieli. În domeniul finantelor publice se includ ca activitãti principale urmãtoarele:
· elaborarea si executia bugetului public national;
· determinarea si perceperea taxelor, impozitelor si altor venituri de stat;
· folosirea mijloacelor financiare ale institutiilor puterii legislative, judecãtoresti si executive;
· controlul utilizãrii resurselor regiilor autonome, institutiilor publice si al capitalului social al statului.
Bunurile publice reprezintã bunurile sau serviciile care se oferã gratuit oricãrei persoane dispuse sã beneficieze de acestea, într-o cantitate care nu se diminueazã pe mãsura consumului.
Alegerea publicã poate fi consideratã ca o analizã economicã a politicii. Ea se bazeazã pe aplicarea principiilor economice la deciziile care depãsesc sfera economicã si se sprijinã pe optiunea colectivã, teoria economicã a politicii si regula deciziei sociale.
Emisiunea publicã reprezintã procesul de creare si lansare de obligatiuni în care institutia emitentã _ care poate fi o societate publicã sau chiar privatã, sau administratia publicã centralã sau localã _ oferã obligatiuni în mod direct populatiei la un pret determinat.
Utilitãtile publice desemneazã orice întreprindere cu pozitie de monopol care este singurul furnizor de un bun sau serviciu indispensabil vietii economice si care astfel, se supune controlului de stat. Furnizorii de apã, electricitate, gaz sunt exemplele cele mai cunoscute de utilitãti publice.
Reglementãrile publice se concretizeazã în controlul exercitat de stat asupra utilitãtilor publice în scopul satisfacerii intereselor economice ale monopolului, concomitent cu interesul public. Reglementãrile pot viza nivelul si structura pretului, calitatea serviciilor prestate, intrarea si iesirea de pe piatã etc.
Interesul public desemneazã preocuparea administratiei publice sau a agentilor economici de a obtine ceea ce este avantajos, necesar sau folositor societãtii. Este un concept adeseori invocat în aprecierea practicilor societãtilor comerciale si efectelor pozitive sau negative ale activitãtilor asupra consumatorilor si societãtii în general. Mai mult decât atât, interesul public este un concept flexibil care se poate explica prin considerarea tuturor factorilor antrenati în realizarea unui efect. Astfel, o firmã care practicã preturi ridicate din dorinta de a înregistra o marjã ridicatã de profit nu poate fi consideratã împotriva interesului public dacã activitatea sa a fost inovativã si eficientã. Fuziunea între societãti este de cele mai multe ori acceptatã si consideratã beneficã pentru obtinerea unor economii de scarã, în timp ce cartelul nu vine în slujba interesului public.
Opinia publicã se referã la aprecierea generalã cu privire la un fenomen sau proces economic, la o actiune sau un agent economic. Opinia publicã se formeazã prin crearea unei imagini de firmã si dezvoltarea unor relatii publice. Societãtile comerciale sunt sau ar trebui sã fie preocupate de inducerea unor principii pozitive asupra activitãtilor care se contureazã cel mai bine atunci când desfãsoarã activitãti permanent supuse procesului de îmbunãtãtire, sau care reflectã grija fatã de salariati, consumatori sau mediul natural. În aceste conditii opinia publicã devine favorabilã societãtii comerciale care poate înregistra o crestere a cifrei de afaceri. Dacã însã este vorba despre o institutie publicã, care presteazã servicii, opinia publicã favorabilã se reflectã prin acceptarea si sprijinirea actiunilor întreprinse de administratie. Opinia publicã nefavorabilã duce la îngreunarea activitãtii prin amânarea aplicãrii unor mãsuri, tergiversarea unor decizii, renuntarea la unele proiecte etc.
Relatiile publice reprezintã modalitatea generalã de promovare a imaginii unei societãti comerciale, regii autonome sau institutii publice în vederea încurajãrii clientilor sã cumpere produsele sau serviciile sale, a investitorilor sã cumpere actiunile sale, a mãsurilor guvernamentale care sprijinã agentul economic. De cele mai multe ori, existã în structura organizatoricã a firmelor un comportament functional de relatii publice, sau biroul de informatii sau eventual cel de marketing preia problematica dezvoltãrii relatiilor publice, existând referenti care au ca atributii esentiale aceste sarcini. În acest fel, se oferã informatii cu privire la activitãtile societãtii si preocupãrile sale în legãturã cu protectia consumatorului si a mediului înconjurãtor; de multe ori, actiunile de sponsorizare în domeniul sportiv sau al artei contribuie în mod indirect la stabilirea unor relatii pozitive cu clientul. Relatiile publice reprezintã o laturã a mixului promotional care cuprinde totalitatea mijloacelor pe care le poate utiliza un agent economic pentru informarea potentialilor clienti cu privire la natura si caracteristicile bunurilor cu scopul convingerii lor de a cumpãra si repeta procesul de cumpãrare. În acest context, relatiile publice apar sub forma contactelor directe realizate în mod constant si sistematic de cãtre firme cu diferite categorii de public, cu persoane influente din conducerea altor institutii din tarã sau strãinãtate, cu lideri de opinie, în scopul obtinerii sprijinului lor pentru comercializarea produselor sale. Relatiile publice se pot manifesta si cu prilejul desfãsurãrii unor congrese, simpozioane, reuniuni internationale în cadrul cãrora pe lângã evocarea si transmiterea unor informatii cu privire la întreprindere si produsele sale se urmãresc si contactele între specialistii din sectoarele de productie si comercializare, reprezentantii presei etc.
Pe lângã toate aceste aspecte ale vietii economice care au caracter public si prin urmare, o legãturã directã sau indirectã, mai mare sau mai micã cu sectorul public, existã numeroase alte elemente care desi nu prezintã atributul "public" se aflã într-o anumitã relatie cu acest domeniu. Este vorba despre eticã, externalitãti, fiscalitate, buget, impozit, trezorerie etc.
Etica se referã la totalitatea normelor de conduitã moralã. În acest sens, etica în afaceri si în viata economicã devine o preocupare din ce în ce mai amplã pentru toti factorii decizionali. În prezent, se pune accent pe alegerea unei actiuni, a unei atitudini numai dacã aceasta corespunde principiilor de eticã si eficientã, iar în zona administratiei publice, de la eticã la coruptie este o distantã micã dacã nu sunt stabilite reguli sustinute legislativ pentru functionarea acestui domeniu.
Externalitãtile reprezintã efecte colaterale ale productiei si se rãsfrâng sub forma unor efecte pozitive sau negative asupra unor indivizi sau activitãti care pot sã nu aibe nici o legãturã cu aparitia fenomenului care a generat acele efecte.
Fiscalitatea reprezintã sistemul de norme care vizeazã stabilirea impozitelor si taxelor si intrã în atributiile organelor publice sã defineascã si sã punã în aplicare aceste norme.
Bugetul este o balantã de venituri si cheltuieli pe o perioadã datã, de obicei un an. Dacã este public, atunci el se împarte pe trepte ale administratiei de stat, distingându-se bugetul public central, de cel local. Dacã initial, bugetul de stat urmãrea procurarea resurselor statului în scopul asigurãrii unei bune functionãri a administratiei, dupã criza economicã din perioada 1929-1933, bugetul a devenit un instrument de politicã economicã. Astfel, prin politica bugetarã, bugetul de stat poate fi utilizat în scopul reglãrii vietii economice prin favorizarea activitãtii economice sau reducerea cererii agentilor economici.
Impozitul reprezintã o contributie bãneascã obligatorie, nerambursabilã, destinatã conform legii, bugetului de stat de cãtre persoanele fizice sau juridice si se aplicã atât pentru veniturile realizate, cât si pentru bunurile aflate în proprietate.
Trezoreria este un oficiu de stat care pãstreazã si administreazã tezaurul public.
|
