SISTEMUL RESURSELOR FINANŢELOR PUBLICE sI EVOLUŢIA
ACESTORA ÎN ROMÂNIA
2.1 Continutul resurselor financiare publice
Economia moderna este caracterizata de fenomenul cresterii mai rapide a necesarului de resurse decât a posibilitatilor de procurare a acestora. Resursele au caracter limitat, în timp ce cererea de resurse prezinta o accentuata tendinta de crestere.
Resursele sunt elemente ale bogatiei unei natiuni. Resursele provenind din produsul intern brut, la care se adauga importul, sunt folosite pentru: consum, formare bruta de capital si export. Alaturi de resursele materiale, umane, valutare si informationale, un rol deosebit îl au resursele financiare.
Resursele financiare reprezinta totalitatea mijloacelor banesti necesare realizarii obiectivelor economice si sociale într-un interval de timp determinat.
Resursele financiare, la nivelul national, cuprind ansamblul resurselor financiare ale autoritatilor si institutiilor publice, resursele întreprinderilor publice si private, resursele organismelor fara scop lucrativ, precum si resursele populatiei. Volumul resurselor financiare ale unei societati depinde de marimea produsului intern brut, precum si de posibilitatea apelarii la resurse financiare externe (împrumuturi, ajutoare, donatii etc.).
Având în vedere distinctia dintre finantele publice si cele private, se pune problema raportului dintre resursele financiare ale societatii si resursele financiare publice. Acesta este un raport ca de la întreg la parte, deoarece resursele financiare ale societatii au o sfera de cuprindere mult mai larga.
Resursele financiare publice includ resursele administratiei de stat centrale si locale, resursele asigurarilor sociale de stat si resursele institutiilor publice cu caracter autonom.
Resursele financiare publice împreuna cu resursele financiare private constituie, asadar, resursele financiare ale societatii.
Dat fiind caracterul limitat la resurselor financiare, se pune problema alocarii resurselor necesare producerii tuturor categoriilor de bunuri: publice, private si mixte. Productia de bunuri publice si raportul dintre acestea si bunuri private sunt determinate de decizia privind alocarea resurselor între sectorul public si cel privat. În conditiile pietei imperfecte ce caracterizeaza economia moderna, statul, prin intermediul guvernului, actioneaza fie direct în calitate în calitate de producator sau consumator de bunuri, fie ca partener al vietii publice care reglementeaza si intervine pentru a asigura functionarea normala a pietei. Rolul alocativ al guvernului vizeaza tocmai utilizarea resurselor pentru producerea si distribuirea de bunuri si servicii publice.
În teoria finantelor publice, se considera ca alocarea efectiva a resurselor între sectorul public si cel privat determina o anumita proportie între acestea, putându-se accepta ca alocarea resurselor este optima daca cerintele consumatorilor sunt satisfacute la nivelul maxim, prin intermediul sectorului privat si a celui public.
Productia de bunuri si servicii publice este finantata din resurse bugetare, adica, în principal, din impozite si taxele platite de toti contribuabilii, persoane fizice si juridice. Plata impozitelor si taxelor reduce capacitatea contribuabililor de a-si procura bunuri si servicii de pe piata, pentru folosinta lor exclusiva. La un moment dat, cetatenii unei tari pot manifesta anumite preferinte fata de procurarea bunurilor private si a celor public, preferinte determinate de o anumita distributie a veniturilor si averii. Comportamentul populatiei, ca rezultat al raportului dintre sectorul public si cel privat, este pus în evidenta de asa-numitele "curbe de interferenta". O curba de interferenta reuneste la un moment dat, punctele în care preferintele fa 15415h723p ta de sectorul privat si cel public sunt egale, respectiv indiferente. Curbele de indiferenta ilustreaza toate combinatiile unor cosuri de bunuri si servicii produse de sectorul privat si cel public, fata de care o persoana este indiferenta.
Curbele de indiferenta descriu un anumit comportament al populatiei fata de o structura data a productiei, obtinute atât în sectorul privat, cât si cel public. Ele reflecta preferintele agregate ale consumatorilor fata de bunurile private si cele publice, asa cum sunt ele determinate de distributia veniturilor si averii în sectorul privat, precum si de modul de alocare a resurselor în sectorul privat.
2.2 Structura si factorii ce influenteaza resursele finantelor publice
în toate tarile lumii si din ce în ce mai frecvent, se manifesta o cerere sporita de resurse financiare, generata de cresterea nevoilor sociale într-un ritm mai rapid decât cel al evolutiei produsului intern brut.
Cererea de resurse financiare publice este determinata de nivelul si evolutia cheltuielilor publice. Posibilitatea acoperirii cererii de resurse, la un moment dat, este influentata de un ansamblu de factori, pentru care pot fi mentionati:
Factori economici, care imprima o anumita evolutie a produsului intern brut, ceea ce poate sa determine sporirea veniturilor impozabile;
Factori monetari (dobânda, credit, masa monetara), care îsi transmit influenta prin pret. Cresterea pretului, accentuarea fenomenelor inflationiste genereaza sporirea resurselor din impozite si taxe;
Factori sociali, care presupun redistribuirea resurselor în scopul asigurarii nevoilor de educatie, protectie si asigurari sociale, sanatate etc;
Factori demografici, care în anumite conditii pot influenta numarul populatiei active si sporirea numarului contribuabililor;
Factori politici si militari, care prin masurile de politica economica, sociala sau financiara pe care le implica, pot avea ca efect sporirea productiei si a veniturilor, cresterea contributiilor pentru asigurarile sociale, sporirea fiscalitatii, presiuni asupra bugetului general consolidat, influentând, în acelasi timp, nivelul resurselor financiare publice;
Factori de natura financiara, ce sintetizeaza influenta celorlalti factori prin dimensionarea cheltuielilor publice. Totodata, volumul cheltuielilor influenteaza marimea deficitului bugetar, a carui acoperire necesita resurse publice suplimentare.
Existenta unei multitudini de factori de influenta a condus la aparitia unor noi tipuri de resurse publice, având drept efect diversificarea structurii resurselor financiare.
Privite din punctul de vedere al continutului lor economic, principalele categorii de resurse financiare publice sunt: prelevarile cu caracter obligatoriu (impozitele, taxele, contributiile), resursele de trezorerie, resursele provenind din împrumuturi publice si finantarea prin emisiune monetara fara acoperire.
Cea mai mare parte a resurselor financiare publice o constituie veniturile cu caracter fiscal, al carui nivel este însa limitat si de cele mai multe ori insuficient. Este bine cunoscut faptul ca încasarile din impozite nu pot spori rapid. Masurile de crestere a nivelului resurselor fiscale se bazeaza pe modificari ale sistemului fiscal, fie în ceea ce priveste nivelul cotelor de impunere folosite, fie vizând introducerea unor noi impozite. Introducerea unor astfel de masuri care trebuie sa primeasca girul puterii legislative, nu se poate realiza rapid si ca urmare se apeleaza la late categorii de resurse pentru a acoperi nevoia la un moment dat.
Resursele de trezorerie intervin pentru acoperirea temporara a deficitului curent al bugetului de stat, al bugetului asigurari sociale, pentru acoperirea golurilor de casa înregistrate de bugetele locale si a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale.
Trezoreria generala a statului este un organism specializat prin intermediul caruia se efectueaza operatiuni de încasari si plati în contul tuturor categoriilor de bugete ce intra în alcatuirea bugetului general consolidat, precum si în contul institutiilor publice, care, potrivit reglementarilor legale, se administreaza în regim extrabugetar. Asigurarea concordantei între nivelul cheltuielilor si cel al veniturilor determina apelarea la resursele de trezorerie care constau în împrumuturi pe termen pâna la un an contracte pe piata de capital, prin emisiunea si vânzarea unor titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur etc.). Resursele de trezorerie au caracter temporar si rambursabil, comportând un cost determinat de dobânda aferenta titlurilor de stat pe termen scurt, precum si de cheltuielile ocazionale de punere si retragere din circulatie a înscrisurilor respective.
Resursele financiare provenind din împrumuturi publice se gestioneaza tot prin sistemul trezoreriei publice. Împrumuturile publice interne si externe reprezinta un mijloc frecvent de procurare a resurselor financiare si, implicit, de acoperire a deficitului bugetar.
Emisiunea baneasca fara acoperire, ca mijloc de finantare a deficitului bugetar, este posibila, dar în acelasi timp produce efecte negative. Pe de o parte, un nivel ridicat al inflatiei antreneaza o sporire a resurselor fiscale: cresc încasarile din impozitele pe venit si din impozitele indirecte, în special cele aferente taxei pe valoare adaugata si accizelor. Pe de alta parte, inflatia determina diminuarea relativa a obligatiilor de plata ale statului, îndeosebi în ceea ce priveste datoria publica, în situatia în care rata dobânzii la împrumuturile de stat este sub nivelul cresterii anuale a preturilor exprimata în procente. Astfel de avantaje sunt, însa, contracarate de gravele inconveniente pe care le presupune inflatia, pe plan economic si social.
Structura organizatorica a statelor reprezinta un alt criteriu de grupare a resurselor publice. Astfel, în statele de tip federal, resursele publice se structureaza pe trei niveluri: resurse ale bugetului federal, resurse ale bugetelor statelor, regiunile sau provinciile membre ale federatiei si resurse ale bugetelor locale. În statele de tip unitar, se deosebesc resurse publice ale bugetului central si resurse ale bugetelor locale. Resursele mobilizate pe linia asigurarilor sociale, reprezentate în principal de contributiile pentru asigurari sociale, figureaza în bugetul general, care se întocmeste ca un buget consolidat prin cumularea tuturor categoriilor de resurse pe structura sistemului bugetar, eliminându-se transferurile dintre diferitele verigi ale bugetului. În statele de tip federal, resursele asigurarilor sociale se regasesc ca venit atât în bugetul general consolidat, cât si în bugetele statelor, regiunilor sau provinciilor.
Privita prin prisma bugetului general consolidat, structura resurselor financiare publice include:
a) Resurse financiare ale bugetului de stat, din care fac parte veniturile curente de tipul impozitelor, taxelor, veniturilor nefiscale, precum si veniturilor din capital;
b) Resursele financiare ale asigurarilor sociale de stat, provenind din contributiile pentru asigurarile sociale si din celelalte resurse ce alimenteaza bugetul asigurarilor sociale de stat;
c) Resursele financiare cu destinatie speciala, constând, în principal, din contributii ce alimenteaza fondurile speciale constituite la nivel central;
d) Resursele financiare ale bugetelor unitatilor administrativ-teritoriale, cum sunt: impozitele, taxele si veniturile nefiscale cu caracter local, cotele si sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cotele aditionale la unele venituri ale bugetului de stat si transferurile cu destinatie speciala de la bugetul de stat. La acestea se adauga diverse venituri proprii ale bugetelor locale, inclusiv venituri din capital.
Structura resurselor financiare publice difera, asadar, de la un stat la altul. Ceea ce caracterizeaza, însa, sistemul de resurse al oricarui stat, indiferent de nivelul de dezvoltare al acestuia, este posibilitatea identificarii resurselor publice în raport de regularitatea si provenienta acestora.
În functie de ritmicitatea încasarii lor la buget, resursele financiare publice formeaza doua categorii, si anume: resurse ordinare sau curente si resurse extraordinare, incidentale sau întâmplatoare.
Resursele ordinare sunt acelea la care statul apeleaza în mod obisnuit, în conditii considerate normale si care se încaseaza la buget cu o anumita regularitate.
În aceasta categorie se includ: venituri fiscale, contributiile pentru asigurarile sociale de stat, contributiile ce alimenteaza fondurile speciale si veniturile nefiscale.
Resursele extraordinare cuprind: împrumuturile de stat interne si externe, transferurile, ajutoarele si donatiile primite din strainatate, sumele rezultate din lichidarea participatiilor de capital în strainatate si din valorificarea peste granita a bunurilor statului, precum si emisiunea baneasca fara acoperire în economia reala.
În functie de provenienta, resursele financiare publice se grupeaza în resurse interne si resurse externe.
În ansamblul resurselor financiare ale unui stat, resursele externe sunt, în principal, împrumuturile de stat externe contractate la institutii financiare internationale, la guvernele altor tari, la banci cu sediul în alte state, la orice detinatori straini de capitaluri banesti. La acestea se adauga diferitele transferuri externe primite sub forma ajutoarelor nerambursabile de la organisme internationale sau din partea altor state.
Toate celelalte resurse, de tipul impozitelor, taxelor, contributiilor, veniturilor nefiscale, împrumuturi contractate la persoane fizice si juridice din propria tara altor venituri exceptionale, sunt considerate a fi resurse de provenienta interna.
În România, resursele financiare publice sunt structurate pe criterii economice, în conformitate cu structura sistemului bugetar. Potrivit prevederilor Legii privind finantele publice, resursele financiare publice se constituie si se gestioneaza printr-un sistem unitar de bugete si anume: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului si bugetele altor institutii cu caracter autonom, în conditiile asigurarii echilibrului financiar.
Principalele categorii de resurse publice sunt:
I. Resursele bugetului de stat:
Venituri fiscale
A. Venituri fiscale
Dupa trasaturile de fond si de forma
1.1 IMPOZITE DIRECTE
a) Impozitul funciar
b)Impozitul pe cladiri
c) impozitul pe activitati industriale, comerciale si pe profesii libere
d) Impozitul pe capitaluri mobiliar sau banesc
1.1.2 Impozite personale
1.1.2.1 Impozite pe venit:
Impozite pe veniturile persoanelor fizice;
Impozite pe veniturile societatilor de capital;
1.1.2.2 Impozit pe avere:
Impozite pe averea propriu-zisa;
Impozite pe circulatia averii;
Impozite pe sporul de avere
1.2 IMPOZITE INDIRECTE
1.2.1 Taxe de consumatie
1.2.2 Venituri care provin de la monopolurile fiscale
1.2.3 Taxe vamale
1.2.4 Taxe de timbru si de înregistrare
2.4 Rolul impozitelor în formarea resurselor statului (bugetul de stat si bugetele locale)
2.4.1 Rolul impozitelor
Impozitul este o categorie istorica aparuta o data cu statul si strâns legata de acesta.
Impozitul reprezinta plata baneasca obligatorie, generala si definitiva (nerambursabila), efectuata de persoane fizice si juridice la bugetul statului, în cuantumul si la termenele prevazute de lege, fara obligatia din partea statului de a presta platitorului un echivalent direct si imediat, necesar pentru satisfacerea cerintelor societatii.
Impozitul este un element component al circuitului economic si îndeplineste trei functii principale, si anume
d) Financiara, prin care se asigura venituri bugetului statului;
e) Economica, adica element component al economiei publice, al mecanismului economic-financiar;
f) Politico-sociala prin care se redistribuire unele venituri ale agentilor economici si grupelor de populatie
Impozitele reprezinta o forma de prelevare a unei parti din veniturile si/sau averea persoanelor fizice si juridice la dispozitia statului în vederea acoperirii cheltuielilor publice. Aceasta prelevare se face în mod obligatoriu, cu titlu nerambursabil si fara contraprestatie directa din partea statului.
Caracterul obligatoriu al impozitelor trebuie înteles în sensul ca plata acestora catre stat este o sarcina impusa tuturor persoanelor fizice si/sau juridice care realizeaza venit dintr-o anumita sursa sau poseda un anumit gen de avere pentru care, conform legii, datoreaza impozit. Dreptul de a introduce impozite îl are statul si el se exercita, de cele mai multe ori prin intermediul puterii legislative (Parlamentul), iar uneori si în anumite conditii prin organele de stat locale. Parlamentul se pronunta în legatura cu introducerea impozitelor de stat de importanta nationala (general), iar organele de stat locale pot introduce unele impozite în favoarea unitatilor administrative-teritoriale. În România, conform Constitutiei, consiliile locale sau judetene stabilesc impozitele si taxele locale, în limitele si în conditiile legii.
Impozitele sunt plati care se fac catre stat cu titlu definitiv si nerambursabil. În schimbul acestora, platitorii impozitelor nu pot solicita statului un contraserviciu de valoare egala sau apropiata.
Sarcina achitarii impozitului pe venit revine tuturor persoanelor fizice si/sau juridice care realizeaza venit dintr-o anumita sursa prevazuta de lege. Aceasta sursa este, pentru muncitori si functionari (salariul), pentru agentii economici (profitul), pentru proprietarii funciari (renta), pentru detinatorii de hârtii de valoare (actiuni, obligatiuni etc.), venitul produs de acestea (dividende, dobânzi s.a). Micii meseriasi si liber-profesionisti suporta impozitele din venitul realizat de pe urma activitatii desfasurate.
Rolul impozitelor de stat se manifesta pe plan financiar, economic si social. Modul concret de manifestare a acestui rol cunoaste unele diferentieri de la o etapa de dezvoltare a economiei la alta.
Rolul cel mai important al impozitelor se manifesta pe plan financiar, deoarece acestea constituie mijlocul principal de procurare a resurselor financiare necesare pentru acoperirea cheltuielilor publice. Astfel în tarile dezvoltate, impozitele taxele si contributiile procura opt, noua zecimi din totalul resurselor financiare ale statului. În cadrul tarilor în curs de dezvoltare, ponderea impozitelor si taxelor în totalul resurselor financiare publice înregistreaza diferentieri importante, variind între cinci si noua zecimi.
Caracteristica pentru evolutia impozitelor si taxelor în perioada postbelica este tendinta de crestere continua a acestora ca marime, atât absoluta cât si relativa.
Sporirea volumului încasarilor din impozite s-a realizat prin cresterea numarului platitorilor, extinderea bazei de impunere precum si prin majorarea cotelor de impunere. Aceasta din urma masura a vizat în cea mai mare parte impunerea veniturilor realizate de persoane fizice si mai putin veniturile obtinute de societatile de capital.
Pâna prin anii 1970-1980 s-a observat o anumita accentuare a rolului impozitelor pe plan economic, concretizata în încercarile statului de a folosi mai mult impozitele ca mijloc de interventie economica. În functie de intentia legiuitorului, impozitele se pot manifesta ca un instrument de încurajare sau de frânare a unei anumite activitati economice, de crestere ori de reducere a productiei sau a consumului unui anumit produs, de impulsionare ori de îngradire a comertului exterior.
Pe plan social rolul impozitelor se concretizeaza în faptul ca prin intermediul lor, statul procedeaza le redistribuirea unei parti importante din produsul intern brut între grupuri sociale si indivizi, între persoanele fizice si cele juridice. Astfel, prin intermediul impozitelor statul preia la buget între patru si cinci zecimi din PIB, în tarile dezvoltate si între trei si patru în tarile în curs de dezvoltare.
2.4.1.1 Elementele impozitului
Pentru ca impozitele sa se poata realiza obiectivele financiare, economice si sociale urmarite de catre stat la introducerea lor, este necesar ca reglementarile fiscale sa fie cunoscute si respectate atât de organele fiscale cât si de contribuabili. Drept urmare, în legile prin care se constituie impozite se precizeaza persoanele în sarcina carora cade plata impozitelor, materia supusa impunerii, marimea relativa a impozitului, termenele de plata, sanctiunile ce se aplica persoanelor fizice si juridice care nu-si onoreaza obligatiile fiscale la termenele stabilite, sustrag materia impozabila de la impunere si încalca alte dispozitii ale reglementarilor fiscale.
Subiectul impozitului este persoana fizica sau juridica obligata prin lege la plata acestuia. Astfel de exemplu la impozitul pe salariu, subiectul al impozitului este muncitorul sau functionarul, la impozitul pe profit este agentul economic, la impozitul pe succesiuni este mostenitorul etc. în reglementarile fiscale, ca si în vorbirea curenta, subiectul impozitului este denumit contribuabil.
Suportatorul (destinatarul) impozitului este acea persoana care practic suporta impozitul. De regula, platitorul (subiectul) impozitului este si suportatorul. Practic sunt însa cazul în care suportatorul impozitului este o alta persoana decât platitorul (subiectul impozabil), deoarece se folosesc diferite metode pentru a transpune impozitele platite (într-o anumita masura) în sarcina altor persoane.
Obiectul impozabil îl constituie materia care cade sub incidenta impozitului. În cazul impozitelor directe, obiectul impozabil îl constituie, spre exemplu: profitul, venitul realizat de o persoana, salariul, bunurile, anumite acte si fapte juridice etc. Referitor la obiectul impozabil trebuie mentionat ca asupra lui se aplica, de regula, principiul unitatii, potrivit caruia un obiect impozabil se impune o singura data. Actele normative prevad obiectul impozabil în general, impersonal. Aceasta înseamna ca în fiecare caz în parte obiectul impozabil trebuie sa fie concretizat atât cantitativ, cât si calitativ, aratându-se, asadar, natura si marimea fenomenului generator al impozitului de plata. Caracterizarea cantitativa si calitativa a obiectului impozabil folosirea anumitor metode în aceasta determinare sunt probleme de fond ale calcularii concrete a obiectului impozabil. Obiectul impozabil determinat în concret, cantitativ si calitativ, formeaza baza impozabila.
Pentru impozitele indirecte, obiectul îl constituie încasarile din vânzarea marfurilor produse în tara sau provenite din import, din prestarea anumitelor servicii, valoarea adaugata etc.
Sursa platii impozitului îl constituie mijloacele din care se plateste de fapt impozitul, ca spre exemplu: profitul, salariile, încasarile din vânzarea marfurilor, din prestarea serviciilor, valoarea adaugata etc. În unele cazuri obiectul impozabil si sursa impozitului se confunda, coincid; alteori însa acestea sunt doua fenomene separate.
Cota impozitului sau cota de impunere reprezinta impozitul aferent unei unitati de impunere. Impozitul poate fi stabilit în suma fixa sau în cote procentuale.
Prin asieta (mod de asezare a impozitului) se întelege totalitatea masurilor care se iau de organele fiscale în legatura cu fiecare subiect impozabil, pentru identificarea obiectului impozabil, stabilirea marimii materiei impozabile si determinarea impozitului datorat statului.
Termenul de plata indica data pâna la care impozitul trebuie achitat statului. Neachitarea impozitului pâna la termenul stabilit prin lege, atrage dupa sine obligatia contribuabilului de a plati si majorari de întârziere. De altfel prin lege sunt prevazute si alte sanctiuni care se aplica contribuabililor rai platnici, cum sunt: proprii, sechestrarea unor bunuri de valoare identica cu suma impozitului neachitat la termen etc.
2.4.2 Impozitele si cotele aditionale la unele venituri ale bugetului de stat si bugetele locale
Consiliile locale, consiliile judetene si Consiliul general al municipiului Bucuresti stabilesc impozitele. Repartizarea cotelor defalcate din impozitul pe salarii este stabilita de Legea privind finantele publice locale: 40% la bugetul administrativ-teritorial pe raza careia se desfasoara activitatea si 10% la bugetul judetean respectiv; pentru municipiul Bucuresti, cota este de 50% si se repartizeaza de catre consiliul general pe bugetele fiecarui sector si respectiv bugetul municipiului.
Începând cu 1999, se stabilesc cote aditionale si la late venituri ale bugetului de stat si ale bugetelor locale. Nivelul cotelor aditionale la impozitul de salarii se stabileste pe baza urmatoarelor criterii: numarul populatiei; lungimea strazilor; lungimea drumurilor; numarul locuintelor; lungimea retelelor de canalizare si apa; numarul populatiei scolare din învatamântul preuniversitar; numarul unitatilor administrativ-teritoriale. Aplicarea acestor criterii implica luarea în considerare a conditiilor specifice fiecarui localitati, a situatiei economice sociale si demografice a acestora. Sumele defalcate din impozitul pe salarii se aproba anual pe judete respectiv, municipiul Bucuresti. Repartizarea acestora între bugetul propriu al judetului (municipiul Bucuresti) si bugetele comunelor, oraselor, municipiilor si sectoarelor municipiului Bucuresti se efectueaza în proportiile de 25% si respectiv 75%, de catre consiliul judetean, prin hotarâre, dupa consultarea primarilor si cu asistenta tehnica de specialitate a Directiei generale a finantelor publice si controlului financiar de stat. În cadrul acestor cote, în legea pentru aprobarea bugetului de stat se stabilesc limitele maxime pe fiecare judet.
|
