Supraveghere unificata versus supraveghere specializata

Supraveghere unificata versus supraveghere specializata

În tarile cu economie de piata, supravegherea bancara era exercitata de regula, pâna la sfârsitul anilor '90, de bancile centrale. Celelalte segmente ale pietei financiare - în principal piata de capital si piata asigurarilor - erau supravegheate de entitati separate. În cazul pietelor financiare foarte sofisticate, numarul acestor entitati putea fi foarte mare; astfel, în Marea Britanie functionau în 1996 nu mai putin de 9 autoritati de supraveghere ale pietei financiare.

Tot în Marea Britanie a aparut si vântul schimbarii1). În 1996, Civil Service Committee, un comitet parlamentar, a elaborat un raport care, în lumina recentelor (la acea data ) prabusiri ale BCCI si bancii Barings, recomanda scoaterea supravegherii bancare de sub umbrela Bancii Angliei si transferarea sa unui organism separat, care eventual sa preia si supravegherea caselor de economii din domeniul locativ. Dezbaterile au condus la înfiintarea, începând din anul 1998, a asa-numitei Financial Stability Authority (FSA), un organism de supraveghere care din anul 2001 a integrat atributiile tuturor celorlalti supraveghetori din sectorul financiar. Totusi, Banca Angliei a ramas responsa 23123r1723x bila pentru asigurarea stabilitatii generale a sistemului financiar. De asemenea, ea joaca si rolul de împrumutator de ultima instanta pentru sistemul bancar, în consultare cu Trezoreria statului. Având în vedere reputatia deosebita a Londrei ca cel mai dezvoltat centru financiar al

Europei, unificarea supravegherii financiare a câstigat rapid adepti. În urmatorii câtiva ani, mai multe tari din Uniunea Europeana au adoptat modelul FSA - cazul Irlandei, al unora dintre tarile nordice, mai recent al Germaniei si Austriei. O abordare similara a dus la crearea unor institutii de tip FSA si în alte tari de cultura bancara anglo-saxona, precum Australia, sau în economii emergente, care se aflau în plina reforma a sistemului financiar si încercau sa arda etapele, adoptând de la început ceea ce    percepeau a fi cele mai avansate practici - cazurile Estoniei sau Ungariei.

În favoarea modelului FSA au fost aduse mai multe argumente, cele mai importante fiind:

. structurile separate de supraveghere au fost create în anumite momente istorice

în care arhitectura sistemelor financiare era cu mult mai simpla si cu separatii

mult mai clare între diferitele tipuri de institutii. În ultimii ani îndeosebi, granitele

între activitati s-au estompat din ce în ce mai mult. Au aparut activitati mixte, cum

sunt bancassurance sau alte forme de cross-selling (vânzarea de catre o banca a

unor produse specifice altor piete). Totodata, globalizarea a condus la aparitia

conglomeratelor financiare, care necesita supravegherea simultana din partea mai

multor institutii de tip clasic;

. obiectivele supravegherii au devenit mai complexe. Realizarea acestora prin

intermediul mai multor agentii specializate creste costul supravegherii, cu impact

asupra competitivitatii entitatilor supravegheate. Unificarea supravegherii ar

genera economii de costuri, atât administrative prin eliminarea duplicarii

serviciilor logistice, cât si sub aspectul sistemelor informatice pentru obtinerea

raportarilor de la entitatile supravegheate;

. separarea supravegherii în cadrul unor agentii specializate împiedica sau cel

putin face mai dificila diseminarea învatamintelor rezultate în urma unor crize în

interiorul unui subsistem financiar, limitând astfel posibilitatile de reactie în viitor

ale celorlalti supraveghetori;

. gradul din ce în ce mai mare de interdependenta între sectoare face ca

focalizarea îngusta pe un anumit sector sa fie uneori ineficienta în prevenirea

riscurilor sistemice. De exemplu, este posibil ca o cadere masiva a burselor sa

aiba un impact major nu numai asupra pietei de capital, ci si asupra bancilor sau

societatilor de asigurari - si ca atare o supraveghere consolidata poate aparea ca

necesara

. în ceea ce priveste supravegherea bancara, exista perceptia unui conflict de

interese între scopul fundamental al oricarei banci centrale - asigurarea stabilitatii

preturilor - si rolul de supraveghere acordat acesteia sub aspectul calitatii de

împrumutator de ultima instanta. Astfel, se crede ca în eventualitatea unei crize de

sistem, banca centrala, pentru a evita o pierdere de credibilitate, ar putea fi prea

generoasa în acordarea de sprijin financiar bancilor cu probleme, ceea ce ar putea

duce la cresterea inflatiei;

. evitarea "arbitrajului de supraveghere", respectiv a riscului ca anumite

conglomerate financiare sa îsi deplaseze unele produse financiare în zonele unde

percep ca supravegherea este mai laxa - în scopul comiterii unor fraude sau al

obtinerii unor avantaje competitive nejustificate;

. realizarea unei mai mari flexibilitati si acoperirea mai buna a "zonelor gri".

Acest lucru este important mai ales în cazul aparitiei unor produse financiare noi

(fenomen din ce în ce mai frecvent în ultimii ani) pentru care legislatia este

insuficient de clara în ce priveste autoritatea de reglementare si supraveghere.

Existenta unei entitati unificate previne pasarea responsabilitatilor.

Argumentele în favoarea mentinerii supravegherii bancare în interiorul bancii centrale sunt si ele puternice:

. în cele mai multe tari dezvoltate, si cu deosebire în interiorul Uniunii Europene, banca centrala se bucura de un înalt grad de independenta. Acest lucru îi permite sa adopte deciziile dificile cerute de functiile de supraveghere bancara fara a fi supusa presiunilor de ordin politic, asa cum s-ar putea întâmpla în cazul unei alte institutii;

. credibilitatea bancii centrale, în general superioara celei ale altor institutii nationale, poate juca un rol decisiv în prevenirea sau dezamorsarea unor crize

bancare înca din faza incipienta. În multe cazuri, declaratii facute de oficiali ai

bancilor centrale sau anumite actiuni întreprinse de acestea au stopat accesele de

panica ale publicului;

. prin viziunea sa de ansamblu asupra economiei, banca centrala este institutia

care detine cele mai multe dintre informatiile necesare pentru identificarea din

timp a principalilor factori de risc privind sistemul bancar;

. în toate economiile dezvoltate, banca centrala exercita supravegherea asupra

sistemelor de plati de importanta sistemica - în unele cazuri, acestea sunt chiar

localizate institutional în interiorul bancii centrale. Separarea supravegherii

bancare de supravegherea sistemelor de plati este considerata de unii specialisti ca

fiind riscanta;

. separarea rolului de împrumutator de ultima instanta (detinut, în majoritatea

tarilor, de banca centrala) de rolul de supraveghetor bancar poate genera întârzieri

în rezolvarea în faza incipienta a unor crize si implicit poate contribui la

escaladarea acestora;

. în sfârsit, unii specialisti sustin ca nu exista nici o garantie ca problemele de

comunicare care eventual exista între agentiile de supraveghere separate nu s-ar

putea manifesta si în interiorul unei agentii unificate.

Desi principala disputa pare a fi între adeptii autoritatilor de supraveghere separate si cei ai agentiilor unificate de tip FSA, în practica situatiile sunt mult mai diversificate.

Astfel, în unele tari, chiar daca supravegherea bancara se exercita separat de

supravegherea celorlalte institutii financiare, aceasta nu se realizeaza în cadrul bancii centrale, ci al unei alte entitati. Alteori, exista chiar mai multe autoritati însarcinate cu realizarea supravegherii bancare. De exemplu, în SUA sarcina supravegherii revine unui numar de nu mai putin de 4 institutii: Office of the Comptroller of the Currency (OCC), Federal Reserves System (FRS), Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) si Office of Thrift Supervision (OTS)1). În Austria, pâna la înfiintarea în anul 2001 a autoritatii unificate de supraveghere a pietelor financiare, supravegherea bancara se realiza în comun de catre banca centrala (sub aspectul emiterii reglementarilor prudentiale, a rolului de împrumutator de ultima instanta si a aspectelor de risc sistemic) si de catre Ministerul Finantelor (în ce priveste supravegherea off-site si onsite). În sfârsit, exista si situatii în care supravegherea pietelor financiare se realizeaza integral de catre banca centrala sau în care s-a realizat o unificare partiala a supravegherii (de exemplu, pentru activitatea bancara si cea de asigurari).

1) OCC supravegheaza bancile cu licenta la nivel national: FRS supravegheaza bancile cu licenta la nivel de stat si care sunt membre ale FRS, precum si holdingurile bancare; FDIC supravegheaza celelalte banci cu licenta la nivel de stat, precum si bancile de economii cu licenta la nivel de stat, iar OTS supravegheaza asociatiile de economii.

Cazuri specifice

- în Germania, în urma nemultumirii privind scaderea competitivitatii bancilor

germane, a esuarii mai multor fuziuni bancare la vârf si a cresterii ponderii

intereselor încrucisate (principalele societati de asigurari sunt actionare la cele mai

mari banci si reciproc), Parlamentul a decis în anul 2001 înfiintarea unei autoritati

de tip FSA, în profida opozitiei Bundesbank;

- în Austria, o decizie similara a fost luata în acelasi an, aparent mai mult ca

efect al imitatiei fata de economia vecina mai mare, dar si pentru a rezolva

problemele suprapunerilor care apareau ca rezultat al exercitarii supravegherii

bancare de catre Banca Austriei si Ministerul Federal al Finantelor. Decizia a fost

ulterior respinsa de Curtea Constitutionala si a trebuit sa fie modificata, ceea ce a

facut ca Finanzmarktausfsicht, Autoritatea de Supraveghere a Pietei Finaniare, sa

devina operationala abia la 1 aprilie 2002;

- dimpotriva, Belgia a mers într-o directie opusa, în sensul cresterii rolului

bancii centrale în supravegherea bancara. În anul 2002, Comisia Bancara si

Financiara (CBF) si Oficiul pentru Controlul Asigurarilor (OCA) au fost puse sub

coordonarea guvernatorului Bancii Belgiei, care asigura conducerea unei unei nou-

înfiintate Autoritati pentru Serviciile Financiare, organism de cooperare între cele

doua autoritati de supraveghere;

- în Portugalia a fost creat, în septembrie 2000, Consiliul National al

Supraveghetorilor Financiari. Acesta nu unifica cele 3 entitati de supraveghere

existente (pentru banci, asigurari si piete de capital) dar asigura cadrul institutional

pentru schimbul de informatii si coordonarea activitatii acestora. De asemenea,

CNSF propune proiectele de reglementari privind conglomeratele financiare,

precum si proiecte de acorduri de cooperare cu autoritatile de supraveghere straine.

Semnificativ este faptul ca presedintele CNSF este guvernatorul Bancii Portugaliei,

ca o recunoastere a preponderentei rolului sectorului bancar în cadrul sistemului

financiar portughez;

- în Ungaria, motivul pentru înfiintarea în aprilie 2000 a unei autoritati de tip

FSA a parut a fi mai degraba unul de demonstratie. În cursa pentru aderarea la U.E., statul ungar dorea sa semnaleze alinierea la practicile cele mai avansate în domeniu, respectiv la experienta din Marea Britanie, piata financiara cea mai dezvoltata din Europa. Acest lucru s-a evidentiat si în acordarea pentru noua institutie de

competente privind protectia consumatorului;

- în mod similar, Estonia a înfiintat în iulie 2001 o autoritate de supraveghere

unificata mai degraba pentru a imita experienta tarilor nordice, care reprezinta

principalii investitori nu numai în sistemul bancar estonian, dar si în întreaga

economie si, în acelasi timp, principalii parteneri comerciali;

- în sfârsit, în Olanda, tara caracterizata printr-o poportie foarte ridicata a

conglomeratelor în activitatea financiara, solutia adoptata si dezvoltata în perioada

1999-2004 a condus la o structura hibrid care ar putea prefigura un model de succes

în viitor. Astfel, supravegherea prudentiala, atât macroeconomica (sistemica) cât si

microeconomica pentru toate institutiile financiare a fost integrata în cadrul Bancii

Olandei (pâna în 1999 supravegherea microeconomica se realiza de catre autoritati

de supraveghere separate), iar Autoritatea Pietelor Financiare realizeaza

supravegherea asa-numitului conduct of business - în fapt, protectia consumatorului.

Dezbaterea privind supravegherea unificata versus supravegherea specializata a fost inflamata începând din aprilie 2002 de semnalele transmise de Banca Centrala

Europeana (BCE). Aceasta nu numai ca sustine mentinerea unui rol important al

bancilor centrale în realizarea supravegherii bancare, dar si-a manifestat si intentia de a-si asuma la rândul sau anumite competente pe linia supravegherii.