Bugetul de stat
2.1. Rolul bugetului de stat
Rolul bugetului de stat reiese cu pregnanta din legea finantelor publice. El este considerat un instrument absolut necesar prin care se realizeaza alocarea si redistribuirea resurselor, reglarea activitatii economice si sociale.
În conformitate cu politica economica promovata de stat, acesta se poate manifesta ca agent economic (activitati industriale si comerciale proprii, finantarea unor activitati în sectorul privat). Cheltuielile pentru astfel de actiuni sunt evidentiate în bugete anexe si în conturi speciale de trezorerie. Bugetele anexe sunt bugete specifice unor servicii publice finantate din veniturile generate de prestarea serviciilor, vânzarea bunurilor realizate.
Conturile speciale de trezorerie vizeaza operatiuni în afara bugetului general determinate de conditii speciale de finantare si de caracterul lor provizoriu.
Rolul redistributiv al bugetului reiese cu pregnanta din aceea ca el reflecta relatii de mobilizare a resurselor si de repartizare a acestora pentru finantarea unor activitati si actiuni determinate expres. Prin buget se redistribuie o parte însemnata a PIB-ului atât prin intermediul impozitelor si taxelor, cât si al cheltuielilor. Spre exemplu, instituirea unui impozit progresiv asupra veniturilor genereaza redistribuirea acestora între diferite categorii sociale, prin tehnici fiscale specifice: deduceri de venit, diferentierea impunerii în functie de transele de venit, instituirea de impozite particulare pentru persoanele ce obtin venituri sau detin averi mari, utilizarea unor impozite diferentiate în raport cu originea veniturilor. Destinatia resurselor evidentiaza, în buna parte, modalitatile concrete de înfaptuire a redistribuirii. Subventionând anumite activitati (economice, sociale, culturale, stiintifice etc.) bugetul de stat asigura redistribuirea veniturilor.
Rolul de reglare a vietii economice decurge din faptul ca prin orientarile bugetului se poate actiona asupra economiei stimulând sau frânând o anumita activitate. Aceasta se realizeaza prin dimensionarea cheltuielilor, veniturilor si soldului bugetar.
Prin intermediul cheltuielilor publice, autoritatile abilitate pot facilita relansarea economica globala sau sectoriala. Cheltuielile influenteaza, totodata, consumul si productia nationala. Cresterea masei salariale, spre exemplu, determina cresterea cererii de bunuri si servicii materiale (si nu numai), iar în felul acesta stimularea productiei nationale. Reducerea cheltuielilor publice poate reprezenta, însa, si un mijloc prin care guvernul actioneaza în sensul limitarii importurilor si scaderea inflatiei.
În ceea ce priveste resursele publice, acestea pot fi utilizate pentru frânarea activitatii economice sau pentru sustinerea relansarii. Cresterea fiscalitatii determina reducerea veniturilor disponibile, cu influenta negativa asupra consumului. Din contra, reducerea impozitelor are ca efect cresterea veniturilor disponibile si ca urmare, relansarea consumului. Prin intermediul cotelor de impunere, deducerilor fiscale, scutirilor etc., care diminueaza veniturile impozabile, poate fi sustinuta cresterea economica. Totodata, profitul astfel marit constituie o resursa importanta pentru dezvoltarea viitoare a întreprinderii, amplificarea volumului productiei.
Potrivit teoriei economice clasice, deficitul bugetar - si, ca urmare, acceptarea lui - constituie un factor de stimulare a economiei, prin "efectul multiplicator". În felul acesta, au fost concepute bugete ciclice, bazate pe distinctia între cheltuielile de functionare si cele de investitii; cheltuielile de investitii pot fi acoperite din împrumuturi, în timp ce cheltuielile curente din venituri fiscale. În perioadele de avânt economic, excedentul resurse 636x2321g lor permite finantarea cheltuielilor de capital, în timpul recesiunii, însa, o parte a cheltuielilor curente poate fi acoperita din împrumuturi. Deficitul bugetar controlat permite limitarea presiunii fiscale si a prelevarilor obligatorii.
În opinia economistilor clasici, echilibrul bugetar limiteaza interventia statului. Bazate pe teoria lui Milton Friedman, politicile bugetare ale diferitelor tari (Marea Britanie, SUA, Franta, sub anumite guverne) au fost orientate împotriva utilizarii cheltuielilor, impozitelor si deficitului bugetar ca instrumente de reglare economica. În aceste conditii, la baza acestor politici au stat: privatizarea, reducerea fiscalitatii, libertatea preturilor, reducerea deficitului bugetar.
2.2. Principii bugetare
Elaborarea si executia bugetului de stat se bazeaza pe unele reguli si principii, mai mult sau mai putin rigide. Principiile bugetare clasice sunt: unitatea, universalitatea, anualitatea si specializarea bugetara - formulate înca din secolul al XIX-lea.
Unitatea ofera o imagine globala a resurselor publice si a utilizarii lor, deoarece veniturile si cheltuielile statului sunt incluse într-un document unic. Exista o abatere de la acest principiu: elaborarea mai multor bugete pe lânga bugetul general (bugete anexe, conturi speciale de trezorerie, bugete autonome s.a.).
Universalitatea. Toate veniturile si cheltuielile statului trebuie sa fie înscrise în buget. Apar doua reguli:
interdictia de a compensa cheltuielile cu veniturile corespondente;
neafectarea unui venit pentru efectuarea unei cheltuieli.
Respectarea acestui principiu are ca efect evitarea risipei de fonduri publice si facilitarea controlului parlamentar.
Întocmirea bugetului general dupa principiul bugetelor nete sau mixte constituie o abatere de la "universalitate".
Anualitatea înseamna autorizarea prin lege a cheltuielilor si veniturilor bugetare pentru o perioada de douasprezece luni.
Justificarea este data de faptul ca într-un an pot fi dimensionate realist cheltuielile sociale si încadrarea lor în bugete plurianuale; controlul parlamentar este asigurat anual.
Abateri de la regula: în cadrul anului bugetar pot interveni legile rectificative. Într-o perioada mai mare de un an pot fi folosite:
- bugetele program;
- reportul de credite bugetare;
- perioadele complementare;
- cheltuieli execute cu anticipatie.
Specializarea bugetara înseamna utilizarea creditelor bugetare deschise doar pentru o categorie determinata de cheltuieli. În felul acesta se poate realiza un control parlamentar eficace. Exista exceptii în legatura cu deschiderea unor credite globale, transferuri si viramente.
Unele dintre aceste principii si-au pierdut semnificatia initiala, altele au fost adaptate cerintelor epocii actuale.
Aplicarea practica a acestor principii bugetare difera de la o perioada la alta, de la o tara la alta, în functie de conditiile concrete.
2.2.1. Anualitatea bugetului
Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat în practica. Continutul traditional a fost uneori reconsiderat din ratiuni legate de starea de echilibru sau, mai ales, de finantarea cheltuielilor de investitii pe intervale mai mari de un an.
Principiul anualitatii s-a impus din considerente de ordin politic, întrucât eficienta controlului parlamentar nu poate fi reala decât atunci când aprobarea cheltuielilor se realizeaza pe un timp nu prea îndelungat. Totodata, puterea legislativa se poate pronunta în legatura cu toate veniturile si cheltuielile înscrise în bugetul pe anul urmator si poate analiza modul de realizare a veniturilor si efectuarea cheltuielilor în perioada precedenta.
În cadrul cheltuielilor bugetare cu caracter economic un loc important ocupa cheltuielile de investitii, care necesita aprobari pe perioade mai îndelungate de timp, decât un an. De aici, sustinerea de catre multi economisti a necesitatii de a se renunta la principiul anualitatii si adoptarea unor bugete plurianuale.
În Franta, aceasta teorie si-a gasit aplicarea prin practicarea sistemului "legilor-program" care prevad volumul total al cheltuielilor necesare realizarii unor actiuni importante, defalcate pe o perioada de mai multi ani. Parlamentul se pronunta asupra volumului total al sumelor ce vor fi cheltuite si asupra sumelor aferente lucrarilor ce urmeaza a fi executate în anul respectiv.
În SUA puterea legislativa aproba unele cheltuieli (pentru procurarea de echipament militar, pentru constructii edilitare si alte investitii publice) pentru o perioada mai mare de un an, chiar pâna la finalizarea lucrarii. Cheltuielile o data aprobate de Congresul american, se finanteaza în mod automat, în fiecare an, pentru toata perioada considerata.
Previziunile privind veniturile si cheltuielile statului sunt mai aproape de realitate atunci când bugetul este elaborat anual, decât într-un orizont de timp de doi, trei sau mai multi ani; fenomenele de instabilitate economica plurianuale influenteaza negativ evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare.
Bugetul se elaboreaza si se aproba, de regula, pentru o perioada de douasprezece luni. Perioada de executie bugetara poate sa coincida sau nu cu perioada pentru care acesta a fost aprobat; unele venituri se încaseaza, iar unele cheltuieli se efectueaza dupa expirarea anului bugetar.
Veniturile neîncasate si cheltuielile neefectuate, la sfârsitul anului bugetar, urmeaza a se reflecta în bugetul anului în care se vor realiza. Aceasta se întâmpla în unele tari care practica asa-numitul sistem "de gestiune", potrivit caruia bugetul se încheie în mod automat la finele anului bugetar, în contul de încheiere fiind înscrise numai veniturile încasate si cheltuielile efectuate. Sistemul "de gestiune" interzice reportul creditelor bugetare de la un exercitiu la altul.
În sistemul "de gestiune", veniturile neîncasate si cheltuielile neefectuate se rediscuta cu prilejul întocmirii bugetului pe anul urmator celui în curs.
În alte tari se practica sistemul "de exercitiu" ce presupune acordarea unei perioade de 3-6 luni de la expirarea anului bugetar pâna la încheierea contului de exercitiu bugetar, timp în care se continua încasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor, operatiunile privind veniturile si cheltuielile se reflecta în contul de încheiere a executiei bugetare a anului pentru care au fost prevazute si autorizate prin lege.
Sistemul "de exercitiu" prezinta dezavantajul functionarii în paralel a doua bugete: bugetul anului expirat si bugetul anului în curs, cu efecte negative asupra evidentei si controlului. Avantajul consta în faptul ca se cunoaste exact situatia încasarilor veniturilor si efectuarea cheltuielilor la finele perioadei complementare respective.
În România, executia bugetului se realizeaza conform sistemului "de gestiune" (veniturile neîncasate si cheltuielile neefectuate se vor realiza în contul bugetului anului urmator, creditele bugetare neutilizate sunt anulate de drept). Anul bugetar coincide cu anul calendaristic, executia bugetara încheindu-se la 31 decembrie; creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reporteaza în anul viitor, destinatia initiala ramâne aceeasi.
2.2.2. Universalitatea bugetului
Acest principiu se bazeaza pe necesitatea înscrierii în buget a veniturilor si cheltuielilor statului în sume brute sau totale, fara omisiuni si fara compensari reciproce. Scopul urmarit de acest principiu este de a facilita controlul financiar.
În buget veniturile trebuie sa figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale. Principiul universalitatii nu permite înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea, chiar daca realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile. În felul acesta, parlamentul cunoaste veniturile totale si destinatia acestora, în perioada considerata.
În practica, cerintele universalitatii bugetului se respecta doar partial. Spre exemplu, în locul bugetelor "brute" s-a trecut la elaborarea de bugete "mixte", în care veniturile si cheltuielile unor institutii publice figureaza cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Veniturile si cheltuielile ce se pot înscrie în buget numai cu soldul sunt: veniturile de la întreprinderile publice sau subventiile catre acestea; subventiile primite în completare de la unele institutii din sfera nemateriala (institute de cercetare stiintifica, universitati, scoli, spitale etc.).
Aplicarea stricta a principiului universalitatii poate conduce la situatia în care bugetul evidentiaza un rulaj artificial al sumelor reprezentând venituri si cheltuieli publice. Astfel, în cazul regiilor publice, eventualele venituri proprii realizate, chiar si întâmplator, determina cresterea artificiala a rulajelor de încasari si plati prin buget.
În perioada actuala, bugetul de stat are caracterul unui buget mixt.
Exista si unele situatii speciale care constituie exceptii de la principiul universalitatii:
resursele provenind din donatii, care au destinatie speciala în conformitate cu vointa celui ce doneaza;
fondurile de sprijin, care constituie resurse ale particularilor puse la dispozitia autoritatilor publice în vederea realizarii unor lucrari de interes general;
reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea la buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.
2.2.3. Unitatea bugetara
Principiul unitatii bugetare presupune înscrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, în sumele lor globale, într-un singur document. Un buget unitar permite o analiza aprofundata a puterii legislative asupra cheltuielilor propuse de guvern si a surselor de venituri, eventuala respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune sau amânarea lor. Totodata, unitatea bugetara ofera cadrul favorabil exercitarii unui control mai riguros privind volumul si structura resurselor financiare si a destinatiei lor.
Unitatea bugetului este asigurata prin intermediul sistemului conturilor nationale. În cadrul acestui sistem, conturile administratiei publice grupeaza cheltuielile si veniturile statului, inclusiv cele locale (teritoriale) si ale bugetului asigurarilor sociale.
În prezent, exista anumite derogari de la acest principiu, mai ales prin operatiunea de debugetizare. Debugetizarea consta în modificarea finantarii cheltuielilor, prin acoperirea acestora si din alte surse decât veniturile ordinare ale statului. Debugetizarea presupune trecerea de la finantarea publica la cea privata si dezangajarea statului prin glisarea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe si conturi speciale de trezorerie; scoaterea unor cheltuieli în afara bugetului (constructia de locuinte, autostrazi etc.) si acoperirea lor din surse alternative.
Asadar, debugetizarea faciliteaza efectuarea unor cheltuieli publice prin resurse complementare, atunci când veniturile ordinare sunt insuficiente.
Derogarile de la principiul unitatii bugetare înseamna si elaborarea pe lânga bugetul de stat a unor bugete anexe si conturi speciale de trezorerie; în unele tari, abaterile de la acest principiu vizeaza întocmirea unor bugete extraordinare si a bugetelor autonome.
2.2.4. Specializarea bugetara
Specializarea bugetara reprezinta principiul potrivit caruia veniturile bugetare trebuie sa fie înscrise în buget si aprobate de catre parlament pe surse de provenienta, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Creditul bugetar reprezinta suma limita pâna la care se pot efectua plati în contul fiecarei cheltuieli publice, înscrisa în bugetul de stat.
Veniturile si cheltuielile se înscriu în buget dupa o schema unitara. Gruparea veniturilor si cheltuielilor într-o anumita ordine si pe baza unor criterii precis determinate poarta denumirea de clasificatie bugetara. Veniturile trebuie grupate dupa provenienta, iar cheltuielile pe destinatia lor efectiva si în functie de continutul economic.
Schema clasificatiei bugetare trebuie sa fie simpla, concisa si clara, sa ofere o imagine completa în legatura cu sursele de provenienta a veniturilor, sa permita identificarea impozitelor directe, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice, a impozitului pe profit, a impozitelor indirecte si a veniturilor cu caracter extraordinar.
2.3. Echilibrul bugetar
În teoria finantelor clasice, "principiul de aur al gestiunii bugetare" îl constituie asigurarea echilibrului bugetar, adica acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecarui an bugetar. În prezent, acest principiu a fost progresiv abandonat, mai ales sub impulsul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice. Astfel, se recurge la diferite practici: întocmirea a doua bugete, unul ordinar echilibrat si altul extraordinar deficitar, asigurarea echilibrului prin operatiunea de "debugetizare" sau elaborarea de bugete ciclice.
Teoreticienii finantelor functionale au propus întocmirea de bugete plurianuale (ciclice). Aceasta tehnica are drept scop realizarea echilibrului bugetar prin intermediul unui buget plurianual, care ia în considerare variatiile veniturilor publice în diferite faze ale ciclului economic. Cresterea veniturilor publice are drept suport cresterea PIB-ului si invers, în perioadele de depresiune; restrângerea activitatii economice genereaza reducerea veniturilor fiscale, amenintarea realizarii echilibrului bugetar. În cadrul bugetelor ciclice, realizarea echilibrului ar fi posibila prin folosirea unor tehnici specifice: constituirea unor fonduri de rezerva, a unor fonduri de egalizare si folosirea amortizarii alternative a datoriei publice. În acest fel, deficitele bugetare înregistrate în perioadele de depresiune se compenseaza cu excedentele înregistrate în perioadele de expansiune economica. Tehnicile folosite pentru asigurarea echilibrului sunt acestea:
a) constituirea unui fond de rezerva bugetara pe seama încasarilor din impozite obtinute în perioadele de avânt economic ale ciclului. În aceste conditii, nivelul fiscalitatii trebuie sa ramâna neschimbat, astfel încât marindu-se baza de impozitare apare un excedent de venituri care intra în fondul de rezerva bugetara, venituri ce ar putea fi folosite pentru finantarea deficitului bugetar în perioadele de recesiune. În practica, însa, este dificil de evaluat incidenta fenomenelor de depresiune, deoarece nu se cunoaste cu precizie momentul declansarii crizelor, durata sau intensitatea acestora. Dificultati apar si în legatura cu dimensionarea fondului de rezerva în raport cu cheltuielile publice în viitor;
b) tehnica fondului de egalizare se bazeaza pe perioada de depresiune a ciclului economic, ca punct de pornire, urmarindu-se restabilirea echilibrului bugetar într-un interval de timp mai îndelungat. În perioadele de depresiune, deficitul bugetar este acoperit prin intermediul împrumuturilor ("credite de anticipatie") si rambursarea acestora în perioadele (fazele) de expansiune economica, când se înregistreaza excedente bugetare, ce ar putea fi utilizate pentru constituirea fondului de egalizare. Dificultatea principala fiind, însa, aceea ca deficitul bugetar ar deveni cronic, în timp ce excedentele bugetare se înregistreaza doar accidental;
c) tehnica amortizarii alternative se bazeaza pe gestionarea datoriei publice în conditii de ciclicitate a activitatii economice. Amortizarea accelerata a datoriei publice contractata anterior se poate realiza din resursele suplimentare obtinute prin majorarea impozitelor, în perioada de expansiune economica. În perioadele de regres economic, echilibrul bugetar s-ar realiza prin diminuarea cheltuielilor publice, prin sistarea platilor în contul datoriei publice ca urmare a rambursarilor efectuate anterior. În practica aceasta tehnica întâmpina dificultati, întrucât onorarea serviciului datoriei publice sau conversiunea datoriei publice presupun acordul creditorilor statului, ceea ce este greu de obtinut, îndeosebi în cazul împrumuturilor externe.
Teoria bugetelor ciclice a consacrat o derogare de la regula anualitatii bugetului, însa obiectivul ei esential fiind acela de a se realiza echilibrul bugetar într-un cadru plurianual. Aceasta teorie a ramas, înca, în afara unei aplicabilitati practice clare.
Deficitul bugetar actual. Deficitul bugetar constituie un fenomen cronic al finantelor contemporane, deoarece în multe tari bugetele se întocmesc si se încheie, tot mai frecvent, cu deficit. Aceasta întrucât cheltuielile cresc mai repede decât veniturile publice. Cauzele deficitului bugetar sunt multiple si complexe: încetinirea ritmului de crestere a veniturilor publice, cresterea accelerata a cheltuielilor publice, variatia cursului de schimb si a ratei dobânzii, crize (petrolului, cursa înarmarilor) etc.
În ultimii ani, în majoritatea tarilor lumii exercitiul bugetar s-a încheiat cu deficit. În ceea ce priveste statele în curs de dezvoltare, deficitele au fost generate nu numai de deficientele structurale ale fiecarei economii, ci si de pozitia nefavorabila a acestor tari pe piata mondiala.
În SUA s-a practicat deficitul voluntar ca mijloc de redresare a economiei. Deficitul bugetului public a reprezentat în medie 3% din PIB, adica circa 200 miliarde dolari anual. Marimea deficitului a fost influentata de: nivelul si fluctuatiile P.I.B.-ului, gradul de redistribuire a acesteia, cheltuielile publice (ajutor de somaj, asistenta publica s.a.), rata somajului etc.
Efectele economice ale deficitului bugetar sunt multiple. Deficitul bugetar genereaza majorarea datoriei publice, respectiv rambursarile, dobânzile si comisioanele exigibile pentru stingerea acesteia, în detrimentul efectuarii altor cheltuieli publice pentru bunuri si servicii suplimentare.
Deficitul bugetar determina cresterea ratei dobânzii cu efecte negative asupra investitiilor private si încetinirea în acest fel, a ritmului real al cresterii economice. Exista, însa, si opinia ca deficitul bugetar nu ar influenta rata dobânzii, întrucât acesta variaza în functie de mai multi factori.
Publicitatea bugetului. Dupa ce este supus dezbaterii si aprobarii parlamentului, bugetul trebuie adus la cunostinta opiniei publice.
Legea privind adoptarea bugetului de stat si contul de încheiere a exercitiului bugetar pe anul precedent sunt publicate în Monitorul oficial si în culegeri de legi. Cifrele înscrise în proiectul de buget sunt date publicitatii în presa scrisa si audio-vizuala.
Bugetul trebuie sa fie publicat într-o forma simpla, clara si precisa pentru ca populatia sa se poata informa corect asupra situatiei financiare a statului, dar diversitatea clasificatiilor bugetare folosite nu raspunde întotdeauna acestei cerinte. Totodata, folosirea atâtor modalitati de abatere de la principiile bugetare îngreuneaza informarea opiniei publice asupra bugetului general de stat.
Publicitatea bugetului se impune ca o cerinta si în context international, deoarece statele partenere solicita informatii cu privire la echilibrul si dezechilibrul bugetar, situatia finantelor publice, nivelul fiscalitatii, evolutia veniturilor si a cheltuielilor bugetare, datoria publica s.a. În baza acestor informatii se poate stabili gradul de bonitate si de risc al tarii respective.
2.4. Procesul bugetar. Continut, etape si caracteristici
Procesul bugetar reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor întreprinse de institutiile competente ale statului în scopul concentrarii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentala. Procesul bugetar presupune existenta de resurse financiare, precum si alocarea lor în scopul furnizarii de bunuri si servicii publice.
Autoritatea publica este împuternicita, prin Constitutia tarii si legi specifice, sa conduca economia, sa puna în miscare mecanismul complex de producere si distribuire a acestor bunuri si servicii. Bugetul general consolidat constituie, în acest sens, instrumentul principal de actiune, întrucât acesta reflecta toate resursele financiare publice si cheltuielile publice pentru anul în curs. Fluxul de venituri si cheltuieli cuprinde ansamblul bugetelor: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale, bugetele locale, bugetele fondurilor sociale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor institutii publice cu caracter autonom.
Functionarea acestui complex sistem de bugete nu se poate realiza decât prin elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumita perioada de timp. Trebuie sa existe un cadru juridic de reglementare a diferitelor categorii si niveluri de impozite, taxe, contributii, precum si destinatiile spre care pot fi orientate alocatiile bugetare. În aceste conditii, executivul poate declansa procesul bugetar. Etapele consecutive se refera la:
a) elaborarea proiectului de buget;
b) aprobarea bugetului;
c) executia bugetului;
d) încheierea executiei bugetului;
e) controlul executiei bugetului;
f) aprobarea executiei bugetului.
Procesul bugetar reprezinta o serie de caracteristici, specifice unui proces:
decizional, deoarece prin mijlocirea bugetului se aloca resursele bugetare limitate în raport cu nevoile sociale de bunuri si servicii publice;
democratic, întrucât în derularea procesului bugetar se manifesta atributele statului de drept, cât si posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetateni ce detin majoritatea politica de decizie;
politic, deoarece optiunea pentru o anumita politica (economica, financiara si monetara) este hotarâta de fortele majoritare în parlament;
cu continuitate ciclica, întrucât etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice, cu precizarea termenelor concrete de derulare si finalizare;
de larg-impact public, cu implicatii la toate nivelele (macro si micro-economic), în plan economic si social.
Fundamentarea bugetului influenteaza stabilitatea microeconomica, evolutia cresterii economice (prin soldul bugetului), dinamica preturilor si a somajului cât si evolutia ratei dobânzii si a soldului curent al balantei de plati. Din alt unghi de vedere, procesul bugetar îsi exercita influenta în plan economic si social, deoarece o anumita politica bugetara (un anumit tip de buget) se rasfrânge direct asupra cererii si ofertei agregate (totale) în economie, în acest fel, asupra gradului de satisfacere a nevoilor sociale.
2.4.1. Institutii si etape în realizarea procesului bugetar
Procesul bugetar se realizeaza prin sistemul institutiilor publice specifice statului de drept. Sistemul institutional se compune din subsistemele celor trei puteri în stat (legislativa, executiva si judecatoreasca), separate pe orizontala, apoi fiecare institutie se subordoneaza, pe verticala, subsistemului respectiv.
Acest mod de organizare preîntâmpina abuzul de putere din partea uneia sau a alteia dintre institutii. Astfel, fundamentarea bugetului se face de catre guvern, iar aprobarea lui de catre parlament. Totodata, organismele publice din cadrul guvernului, care executa bugetul aprobat, sunt supuse controlului financiar al Curtii de conturi, institutie exterioara guvernului, aflata sub autoritatea parlamentului. În felul acesta, subsistemele institutionale apartinând celor trei puteri ale statului asigura premisele de alocare armonioasa a resurselor publice în directia satisfacerii cât mai ridicate a nevoilor sociale de bunuri si servicii publice.
a) Elaborarea proiectului de buget
Proiectul de buget este elaborat de guvern prin institutiile publice aflate în structura acestuia. Elaborarea proiectului trebuie sa se faca în raport cu rezultatele obtinute în domeniile sociale si economice finantate de la buget. În acest scop, este necesara formularea de criterii concrete de performanta pentru eficienta, eficacitatea si economicitatea programelor cu finantare bugetara.
Indicatorii de eficienta, eficacitate si economicitate permit, prin analiza lor pertinenta, adoptarea deciziei, adecvate de alocare a unor resurse bugetare limitate, cât si pentru aprecierea ulterioara a gestionarii acestora în fiecare sector public.
În procesul de elaborare a proiectului de buget, coordonarea, finalizarea si prezentarea revin Ministerului Finantelor. Acesta, împreuna cu Banca Centrala, celelalte ministere si institutiile de prognoza, stabileste premisele de la care se porneste în elaborarea proiectului; se ia în considerare, totodata, programul de guvernare aprobat de parlament. Aceste premise se refera la principalii parametri macroeconomici (indicatori sintetici), cum sunt: dinamica Produsului Intern Brut, rata inflatiei, gradul de fiscalitate, evolutia creditului intern (în raport cu politica monetara), soldul rezervei internationale nete (exprimat în valuta convertibila), volumul finantarii externe (credite contractate în exterior). Acesti indicatori permit dimensionarea cheltuielilor bugetare în raport cu posibilitatile de finantare interna si/sau externa a unui anumit deficit bugetar, în conditii de echilibru financiar, monetar si general economic.
Elaborarea proiectului de buget se realizeaza printr-un proces iterativ, respectiv de la institutiile bugetare cu atributii în furnizarea bunurilor si serviciilor publice catre Ministerul Finantelor si apoi în sens invers.
În prima faza, institutiile publice formuleaza propuneri de alocatii bugetare pentru anul viitor, tinând seama de cheltuielile aprobate în anul curent si de modificarile proiectate pentru domeniul respectiv în programul guvernamental pe anul urmator. Apoi ministrul finantelor (dupa consultarea primului ministru) fixeaza coordonatele fundamentale ale politicii fiscal-bugetare si nivelurile orientative cu privire la cheltuielile fiecarui sector public pentru exercitiul bugetar al anului viitor. Ministerele defalca plafoanele orientative de cheltuieli, primite de la autoritatea financiara, pe fiecare dintre institutiile bugetare din subordine, solicitându-le propriile propuneri, în limitele nivelurilor de orientare. Pe baza plafoanelor de cheltuieli primite de la institutia ierarhic superioara, institutiile bugetare îsi fundamenteaza volumul si structura cheltuielilor necesare.
Neconcordantele între dimensiunile cererii de alocatii bugetare si resursele posibile de repartizat - acestea exista, întrucât cererile de resurse sunt de multe ori mai mari, decât cele orientative - se rezolva prin conciliere cu Ministerul Finantelor; în final, divergentele nesolutionate se transeaza în cadrul guvernului în favoarea unuia sau a altuia dintre ministere, în vederea supunerii proiectului de buget spre adoptare de catre parlament.
Procesul de conciliere se bazeaza pe programul de guvernare adoptat, precum si pe criteriile de eficienta, eficacitate si economicitate apreciate pe fiecare domeniu bugetar.
Proiectul de buget finalizat se concretizeaza într-un pachet de documente, astfel:
- expunerea de motive si proiectul legii bugetului de stat.
Expunerea de motive sau raportul cuprinde principalele coordonate si prevederi de politica financiara, monetara, valutara si comerciala, reflectate în proiectul de buget. Proiectul legii pentru aprobarea bugetului poate sa contina, la rândul sau, si unele propuneri de amendare temporara a unor legi sau alte acte normative în materie fiscala si/sau în domeniul cheltuielilor bugetare.
- anexele la proiectul de lege bugetara.
În anexele la proiectul de lege bugetara sunt reflectate structura veniturilor, pe categorii de impozite, taxe si alte surse de natura nefiscala, precum si cea a cheltuielilor (pe agentii guvernamentale) în raport cu continutul economic: curente sau de capital. Anexe la proiectul de lege pot fi si bugetele unor fonduri speciale extrabugetare care au la baza legi specifice.
- informatii documentare privind modul de fundamentare a bugetului.
Aceste informatii sunt utile parlamentului în vederea analizei si dezbaterii proiectului de lege privind bugetul de stat pentru aprobare.
b) Aprobarea bugetului
Institutia publica împuternicita prin Constitutie sa aprobe proiectul de buget este parlamentul. În fond legislativ, proiectul de buget parcurge urmatoarele etape:
prezentarea de catre primul ministru (sau ministrul finantelor) a raportului pe marginea proiectului de buget în plenul parlamentului;
examinarea proiectului de buget în comisiile permanente ale parlamentului (structurate pe domenii: educatia, cultura, ocrotirea sanatatii, aparare si siguranta nationala, agricultura, industrie si tranporturi etc.);
analiza si aprobarea acestuia în comisia de specialitate a legislativului (cea de buget, finante si banci).
Ultimele etape vizeaza dezbaterea si aprobarea proiectului de buget în parlament si promulgarea de catre Presedintele Republicii a legii bugetului, aprobate de parlament.
Pe parcursul dezbaterilor din parlament, membrii acestuia propun amendamente la proiectul de buget în dorinta de a satisface cât mai multe din solicitarile cetatenilor pe care-i reprezinta si care le-au acordat votul lor. Fiecare partid încearca sa-si impuna, în cadrul dezbaterilor din forul legislativ, propriile amendamente ce pot fi acceptate sau nu. Partidul sau coalitia de partide care formeaza majoritatea parlamentara îsi poate impune propriile amendamente în mai mare masura decât partidele din opozitie. Presedintele tarii, de asemenea, poate formula obiectii la legea bugetara si poate cere reexaminarea proiectului de buget de catre parlament.
În situatia în care guvernul nu se încadreaza în termenul prevazut de lege pentru obtinerea aprobarii de catre parlament a proiectului de buget, Constitutia tarii si legislatia privind finantele publice prevad fie continuarea executiei bugetului anului anterior cu operarea unor indexari în raport cu rata proiectata a inflatiei, fie trecerea la executia bugetului propus de guvern.
c) Executia bugetului
Legea privind bugetul se publica în buletinul oficial al tarii dupa promulgarea de catre Presedintele tarii, moment în care bugetul devine operational, trecându-se la executia acestuia, adica încasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor aprobate de forul legislativ pe durata anului bugetar.
Executia bugetara, proces amplu si complex, antreneaza participarea unui numar mare de operatori bugetari, astfel:
aparatul fiscal, cu toate structurile sale centrale si teritoriale;
institutiile bugetare, de la ministere pâna la institutii publice operative (scoli, spitale, muzee, teatre, unitati militare etc.);
unitati administrativ-teritoriale si alte entitati publice ce privesc transferuri de la bugetul de stat;
organizatii internationale care primesc de la sau transfera la buget sume de bani etc.
Guvernul are responsabilitatea executiei bugetare, în sensul ca, prin institutiile sale, trebuie sa administreze cât mai bine procesul de colectare a veniturilor, cât si procesul de utilizare eficienta a alocatiilor bugetare.
Veniturile aprobate prin prevederile bugetare reprezinta limite minime de realizat (cu exceptia veniturilor din împrumuturi, care au limite maxime stabilite), iar cheltuielile bugetare aprobate prin lege reprezinta limite maxime, ce nu pot fi depasite. Executia veniturilor bugetare constituie un proces distinct de executia cheltuielilor.
d) Încheierea executiei bugetare
Finalitatea operatiunilor de executare a veniturilor si cheltuielilor bugetare se efectueaza prin întocmirea contului de executie bugetara, care reflecta modul de gestionare a bugetului de catre executiv prin institutiile publice din structura si subordinea sa.
Metoda de evidenta bugetara adoptata de autoritatile guvernamentale reflecta continutul contului de executie bugetara. Se poate utiliza, astfel, sistemul de exercitiu sau sistemul de gestiune.
În cadrul sistemului de exercitiu, contul de executie bugetara cuprinde totalitatea operatiunilor efectuate (încasarea de venituri si/sau efectuarea unor cheltuieli), chiar si dupa încheierea anului bugetar. În acest sens, pentru o perioada de câteva luni se conduce o evidenta paralela (conturi de venituri si respectiv de cheltuieli), corespunzatoare anului curent, cât si anului bugetar precedent.
Sistemul de gestiune cuprinde numai operatiunile de încasari de venituri si plati în contul cheltuielilor realizate efectiv în anul bugetar respectiv, indiferent de exercitiul bugetar la care se refera. Prin urmare, operatiunile ramase neefectuate în cursul unui an bugetar se reflecta în contul de executie al anului urmator. În sistemul de gestiune, contul de executie bugetara cuprinde operatiuni aferente anului curent, cât si celui precedent.
Contul de executie bugetara se întocmeste de catre Ministerul finantelor, în baza darilor de seama contabile si a conturilor de executie a bugetului din fiecare institutie publica. Documentele de raportare contabila se centralizeaza pe verticala, pornind de la ordonatorii principali de credite la nivelul fiecarei agentii guvernamentale, apoi se depun la Ministerul finantelor.
Ministerul Finantelor întocmeste contul (general) de executie bugetara pe care-l prezinta guvernului pentru discutare. Acesta hotaraste apoi supunerea documentului pentru dezbatere si aprobare în fata parlamentului.
e) Controlul executiei bugetare
Parlamentul transmite contul privind executia bugetara institutiei supreme de control al finantelor publice si anume Curtea de conturi. Aceasta institutie publica autonoma raporteaza parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate. În acelasi timp, propune masuri de îmbunatatire a unor legi si alte acte normative, în vederea utilizarii mai eficiente a banului public.
Curtea de conturi efectueaza, de asemenea, la fiecare institutie publica controlul ulterior, urmarind legalitatea si realitatea datelor cuprinse în contul de executie bugetara. Aceasta institutie verifica, totodata, eficienta, eficacitatea si economicitatea executiei bugetare, calitatea gestionarii banilor publici la nivelul fiecarei institutii si pe ansamblul bugetului. Curtea de conturi emite apoi actul de descarcare de gestiune a conducatorului (ordonatorului de credite) pentru fiecare institutie publica, daca nu se constata nereguli si ilegalitati în gestionarea fondurilor publice.
Daca se constata prejudicii materiale produse, acestea se recupereaza prin organele de jurisdictie ale Curtii de conturi sau prin institutiile de profil ale puterii judecatoresti.
În ultima etapa, Curtea de conturi prezinta parlamentului raportul privind contul de executie bugetara în vederea dezbaterii si aprobarii acestui document.
Uneori, Curtea de conturi exercita si functia de control financiar preventiv, pe parcursul anului bugetar. Utilitatea acestei forme de control rezida în necesitatea respectarii disciplinei financiar-bugetare, în baza principiilor de legalitate, eficienta, eficacitate si economicitate în angajarea si efectuarea cheltuielilor bugetare. Curtea de conturi, fiind o institutie publica autonoma, externa guvernului, poate exercita eficient controlul financiar, în mod obiectiv si legal, evitându-se astfel conflicte de interese.
Guvernul îsi organizeaza propriul sau control financiar preventiv si ulterior. Controlul intern nu exclude ci, dimpotriva, presupune existenta unui control extern, care se exercita de catre un organism independent, nesubordonat executivului, respectiv Curtea de conturi. Functionarea acesteia respecta principiul separarii puterilor în stat, adica controlul este exercitat de o institutie specializata si independenta.
Pe lânga controlul financiar (intern si extern, preventiv si ulterior) mai exista controlul politic executat de parlament, care se manifesta la nivelul examinarii si aprobarii proiectului de buget, la aprobarea contului de executie bugetara, precum si pe parcursul anului bugetar.
f) Aprobarea executiei bugetare
Aprobarea executiei bugetare se declanseaza de catre parlament prin procedura de dezbatere si aprobare a acestuia pe baza raportului privind contul de executie bugetara. Acesta din urma este trimis mai întâi la comisiile permanente reunite de buget-finante pentru analiza, apoi se dezbate în plenul parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de executie bugetara.
Dupa ce executivul prezinta sinteza evolutiilor economico-financiare din anul la care se refera executia bugetara, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formatiunilor politice reprezentate în parlament asupra modului în care a fost gestionat bugetul comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Se pot, astfel, avansa propuneri cu privire la schimbarea unor legi, în vederea utilizarii mai eficiente a banilor publici. În final, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de executie bugetara. Votul favorabil al parlamentului marcheaza aprobarea executiei bugetare si încheierea etapelor procesului bugetar.
Impactul economico-social larg si complexitatea procesului bugetar îndreptatesc afirmatia potrivit careia legea bugetara anuala reprezinta, dupa Constitutie, cel mai important act de decizie parlamentara si, totodata, a guvernului unei tari.
Bibliografie
1. Amaritei st., Finante generale, Ed. Junimea, 2002
2. Mosteanu Tatiana (coord.), Finante publice, Ed. Tribuna Economica, 2002
3. Vacarel I. (coord.), Finante publice, Ed. Didactica si Pedagogica, 2004
|
