Conceptul de cheltuieli publice si continutul acestora
Conceptul de cheltuiala publica este utilizat cu mai multe sensuri, dintre care se disting cel juridic si cel economic.
În sens juridic, notiunea de cheltuiala publica semnifica o plata legata de functionarea institutiilor publice si, în general, de înfaptuirea activitatilor cu caracter public, inclusiv a întreprinderilor cu capital de stat. În aceasta prima acceptiune, apare în prim plan faptul ca cheltuielile publice se realizeaza printr-un complex de organe si entitati publice (institutii, întreprinderi etc.), cu competente în avizarea si efectuarea operatiunilor de plati pe seama resurselor financiare publice, respectiv în cheltuirea banului public, potrivit normelor legale.
Spre deosebire , în sens economic, notiunea de cheltuiala publica exprima procesele economice de repartitie a PIB, concretizate prin alocarea si utilizarea resurselor banesti (financiare), pentru realizarea de actiuni considerate de interes public, la nivel national sau al colectivitatilor locale etc. Aceasta a doua acceptiune include în sine si continutul de procese economice de consum public de resurse, ce se efectueaza în legatura directa cu satisfacerea nevoilor de utilitati sociale publice.
Asadar, în sens economic, conceptul de cheltuiala publica exprima o anumita categorie de procese si relatii economice care se manifesta între autoritatile publice (de stat), pe de o parte si persoane fizice sau juridice, pe de alta parte, cu prilejul alocarii (pe destinatii) si utilizarii resurselor financiare administrate de catre aceste autoritati. Expresie a manifestarii a finantelor, continutul cheltuielilor consta în procesele si relatiile economice în forma baneasca prin care are loc distribuirea si utilizarea efectiva a fondurilor financiare publice. În acest caz, este avut în vedere continutul cheltuielilor publice de relatii de redistribuire financiara a PIB sau chiar a avutiei nationale, respectiv de realocare a resurselor, prin intermediul autoritatilor publice, în favoarea diferitelor persoane fizice si juridice aflate în ipostaza de beneficiare de utilitati sociale, inclusiv de bani publici. Astfel, ele se afla la baza ofertei de utilitati publice, sub formele bunurilor si serviciilor destinate consumului public si, în principiu, trebuie sa asigure, sub aspect financiar, functionarea normala institutiilor de stat, respectiv îndeplinirea functiilor si sarcinilor statului. În acelasi timp, continutul lor se afla sub incidenta programelor de guvernare ale grupurilor care detin puterea în stat, iar, în mod obisnuit, se concretizeaza prin finantarea de actiuni, considerate de interes public, ce corespund obiectivelor urmarite de catre autoritatile publice.
Pe de alta parte, specificul activitatilor ce antreneaza alocarea si cheltuirea de resurse banesti, fie direct de catre entitati publice , fie prin intermediul bugetului public, determina si o alta interpretare a notiunii de cheltuiala publica. Sub acest aspect, conceptul de cheltuiala publica are un sens mai larg, atunci când se refera la ansamblul activitatilor cu caracter public, incluzând si pe cele materiale din întreprinderile cu capital de stat, în care cheltuielile se acopera, în principiu, din venituri proprii. Comparativ, el are un sens mai restrâns, atunci când sunt avute în vedere doar activitati ce se desfasoara prin institutii publice (bugetare), iar cheltuielile acestora sunt înprincipiu, reflectate în bugetul public. În acest din urma caz, conceptul de cheltuiala publica presupune alocarea de sume din buget si se confunda, adesea, cu cel de cheltuiala bugetara (a statului) .
În interpretarea notiunii de cheltuiala publica prezinta un deosebit interes abordarea acesteia de pe pozitiile, fie ale conceptiei clasice, fie ale conceptiei moderne, cu privire la finantele publice.
Astfel, în conceptia economistilor clasici, cheltuiala publica reprezinta o consumatiune de valori cu caracter definitiv, nerecuperabil. Ea afecteaza în sens negativ marimea produsului national si duce la o diminuare a avutiei nationale, având si un impact nefavorabil asupra reproducerii capitalului si prosperitatii natiunii. Aceasta interpretare corespunde viziunii clasice asupra activitatii neproductive a statului, care era considerat doar un consumator de resurse pentru realizarea actiunilor cu caracter public finantate din resursele publice. În mod firesc, cheltuielile aferente acestora se cereau reduse la strictul necesar, pentru ca astfel efectul negativ antrenat sa fie cât mai redus.
Prin comparatie, în conceptia moderna, cheltuiala publica este interpretata în contextul reconsiderarii rolului atribuit statului, vazut în alta ipostaza decât aceea de simplu consumator de resurse pentru îndeplinirea sarcinilor traditionale. Prevaleaza acum ideea ca prin rolul ce-i revine ca stat al bunastarii, acesta realizeaza în buna masura o redistribuire a produsului creat si, prin urmare, cheltuielile publice nu mai reprezinta doar consumuri definitive de resurse, ci si procese de alocare a resurselor, în scopul folosirii mai rationale a acestora, respectiv ale asigurarii unei dezvoltari echilibrate a economiei si a stabilitatii sociale.
În noile conditii, conform teoriei regulationiste, statul este prezentat ca partener social, având ca preocupare pastrarea echilibrului întregului sistem si implicit satisfacerea mai deplina a nevoilor întregii colectivitati. Astfel, cheltuielile specifice institutiilor de stat care functioneaza în sfera activitatilor nemateriale, pot avea, fie si numai indirect, unele efecte pozitive fata de produsul creat si avutia nationala. În contrast cu interpretarea clasica, se admite acum ca institutiile de stat traditionale si, mai ales, unele nou create pot exercita o actiune favorabila dezvoltarii societatii si cresterii avutiei nationale.
Caracteristic, pentru conceptia moderna asupra cheltuielilor publice, apare faptul ca ele sunt privite si ca procese de realocare a resurselor, deoarece o buna parte a acestora concretizeaza preocuparile statului pentru orientarea utilizarii lor în concordanta cu anumite criterii de optim social-economic. Realocarea resurselor financiare ca procese de redistribuire prin cheltuieli publice, (fara a reprezenta un consum public), poate fi invocata ca argument în favoarea asimilarii acestora la cele private, considerate, în principiu, recuperabile pe seama rezultatului global al activitatilor în care sunt angajate.
Asadar, în interpretarea moderna, cheltuielile publice sunt recunoscute doar partial ca expresie a unor procese de consum final; cealalta parte a lor are, fie un caracter recuperabil, fie unul de realocari de resurse, ele generând, pe ansamblu, în mod direct sau indirect, efecte pozitive asupra reproductiei sociale. Aceasta interpretare, determinata de specificul actiunilor ce se finanteaza, se reflecta si în dimensionarea si structurarea cheltuielilor publice, chiar daca, într-o anumita masura, optiunile în acest domeniu au o semnificatie politica ce prevaleaza asupra celei economice.
Abordarea diferentiata prin prisma efectelor antrenate de cheltuielile publice permite aprecierea mai nuantata a eficientei lor si fundamentarea deciziilor prin utilizarea de criterii si modele de optimizare adecvate. În acest context, limitarea unor categorii de cheltuieli, ca cele de tipul transferurilor, cu acordarea de subventii etc., se considera a avea o influenta pozitiva, favorabila cresterii eficientei si dezvoltarii economice si sociale.
Prin urmare, considerate global, cheltuielile publice vizeaza atât sfera activitatilor nemateriale, cât si pe cea a activitatilor materiale. Ele se concretizeaza prin finantarea de actiuni de interes public cu un continut preponderent social-cultural si de servicii generale, inclusiv de aparare nationala, dar si unul economic. Prin efectuarea lor, se creaza conditii necesare functionarii organelor si institutiilor de stat, care, principial, desfasoara activitati nemateriale, sau realizarii unor procese economice (materiale), de producere de bunuri si servicii, ce se reflecta în produsul national. Aceasta implica plati efectuate pe seama resurselor financiare publice pentru achizitionarea sau crearea de bunuri si echipamente, atât de natura investitiilor (terenuri, cladiri, instalatii etc.), cât si de functionare curenta a institutiilor si întreprinderilor din sectorul public (materiale, energie electrica, salarii etc.).
Continutul cheltuielilor publice s-a diversificat continuu, corespunzator mutatiilor survenite în planul activitatii institutiilor si al rolului statului, ajungându-se ca sistemul acestora sa înglobeze si unele cheltuieli specifice, menite sa serveasca drept instrumente de influentare asupra evolutiei societatii.
În raport cu modul de finantare al cheltuielilor de interes public la care se refera, sistemul cheltuielilor publice cuprinde urmatoarele componente majore: cheltuieli bugetare; cheltuieli extrabugetare; cheltuieli speciale; cheltuieli ale întreprinderilor (entitatilor economice) cu capital de stat.
Cheltuielile bugetare sunt acelea înscrise în bugetul public si care se finanteaza din fondul bugetar, adica din resursele banesti administrate de autoritatile publice centrale sau locale (de stat), în cadrul bugetului public national. La rândul lor, cheltuielile bugetare, care reprezinta principalul subsistem al cheltuielilor publice, se structureaza, în functie de componentele bugetului public national si de autoritatile publice la nivelul carora se administreaza resursele pentru finantarea acestora, pe urmatoarele categorii:
cheltuieli finantate din bugetul administratiei de stat centrale sau federale;
cheltuieli finantate din bugetele administratiilor locale sau ale statelor membre ale federatiei;
cheltuieli finantate din bugetul asigurarilor sociale de stat.
Cheltuielile extrabugetare sunt acelea care se realizeaza din resursele (veniturile) acumulate si utilizate direct de catre institutii publice în cadrul propriei activitati, fara a mai fi înscrise si vehiculate prin intermediul bugetului de stat.
Cheltuielile speciale vizeaza realizarea anumitor obiective sau actiuni de interes public si sunt finantate din resurse publice ce se constituie în fonduri speciale, distincte, administrate direct de catre anumite ministere sau alte organe de stat. Asa, de exemplu, fondul pentru asigurari sociale, fondul pentru sanatate, fondul pentru agricultura, fondul pentru construirea si modernizarea drumurilor etc. sunt administrate de catre ministerele de resort si servesc finantarii unor nevoi specifice domeniilor respective.
Cheltuielile întreprinderilor (entitatilor economico-financiare) cu capital de stat fac parte, de asemenea, din sistemul cheltuielilor publice, dar, în principiu, nu se reflecta în bugetul de stat si deci nu sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile acestor întreprinderi, fie ca sunt de investitii sau de exploatare au un caracter public (în totalitatea lor) data fiind proprietatea publica pe care acestea se întemeiaza. În mod firesc, toate întreprinderile publice care functioneaza în sfera activitatilor materiale, economice, pot obtine venituri si constitui fonduri financiare, pe seama carora sa si acopere integral cheltuielile si chiar sa realizeze, per sold, un beneficiu (profit).
Daca avem în vedere autoritatile publice care pot angaja diferitele cheltuieli publice, acestea se compun din:
-cheltuieli ale administratiilor centrale (federale) de stat, finantate din fondurile bugetare, extrabugetare si speciale, inclusiv din fondul asigurarilor sociale de stat;
cheltuieli ale administratiilor locale, regionale etc. finantate din fondurile bugetare ale entitatilor administrativ - teritoriale;
-cheltuieli ale întreprinderilor si altor entitati economico-financiare cu capital stat.
La aceste categorii se mai pot adauga si cheltuielile cu caracter public ale organizatiilor internationale, finantate din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele membre ale acestor organizatii.
|
