Reforma fiscala, intre echitatea sociala si nevoile bugetare

1. Ponderea veniturilor fiscale în PIB

Politica fiscală actuală a României se integrează în interiorul bandei trasate de politica fiscală a tărilor memebre UE (vezi figura 1) atât pentru impozite indirecte, cât si pentru contributiile sociale (privite ca pondere în PIB). Însă ponderea veniturilor obținute din impozitele directe este inferioară minimului înregistrat în uniune. Ţinând cont si de cota unică relativ redusă a impozitelor pe venit si profit, România apare ca un paradis fiscal în comparatie cu tările membre UE, iar aceasta, în perspectiva aderării, contravine obiectivelor de politică fiscală la nivel european si în special cel vizând concurența fiscală. Această deviație era evidenta la nivelul anului 2004, fiind accentuată în 2005 ca efect al aplicării cotei unice pentru impozitarea veniturilor si profiturilor.

2. Structura veniturilor bugetare

Dupa cum se poate observa, în cadrul structurii veniturilor bugetare ale României, cea mai mare pondere

în cadrul veniturilor bugetare au pastrat-o contributiile sociale si TVA-ul, în ultimii doi ani (vezi figura 2). Această situatie nu este foarte diferita de media Uniunii Europene, cu observatia că impozitele indirecte s-au ridicat, în 2005, la o pondere destul de ridicata (42,7%) fata de media europeana (35,2%).

3. Criteriul de convergenta 212e49c - Maastricht Din acest unghi de vedere România a respectat aproape în fiecare an acest criteriu, cu exceptia anului 2001 (vezi figura 3). Totusi această politica subordonata unui criteriu care nu se aplica României a avut drept cost de oportunitate nefinantarea unor investiții profitabile din punct de vedere economic si/sau social. În cazul anului 2005, pe fondul frânării creșterii economice (a unei cresteri economice inertiale) si al reducerii veniturilor fiscale s-a înregistrat o reducere a deficitului, care însă se datorează amânării unor investiții în infrastructură care ar fi fost benefice pentru

cresterea economică.

Guvernele care opteaza pentru reforma fiscala, precum cota unica, trebuie sa aiba in vedere: echilibrul veniturilor bugetare, raportul dintre echitate sociala si eficienta sistemului, simplificarea sistemului si presiunile sociale, conchide un studiu al OECD asupra fiscalitatii din statele membre. In multe tari membre ale OECD (Organization for Economic Cooperation and Development), discutiile privind reforma sistemelor fiscale se afla de mult timp pe agenda mediului economic si politic. De mai bine de 15 ani se observa o tendinta de reducere a cotelor de impozitare a veniturilor realizate de catre persoane fizice sau juridice, in paralel cu eforturile de a  largi baza impozabila, astfel incat sa poata fi mentinut acelasi nivel al veniturilor bugetare.

Discutiile privind reforma fiscala iau in calcul, de obicei, trei variante: cota unica, sistemul progresiv si sistemul dual, o combinatie intre primele doua. Ultimele tendinte, in special in randul tarilor est europene, se manifesta prin introducerea cotei unice de impozitare.

Nevoia de simplificare a sistemelor fiscale a primit consensul tuturor tarilor OECD, potrivit analistilor. Din acest punct de vedere, cota unica are cele mai mari avantaje pentru ca elimina calculele complexe pentru determinarea impozitelor si reduce costurile alocate administrarii sistemului fiscal. Insa, o taxare unica este foarte greu de aplicat intr-o economie complexa, unde procesul de globalizare, care inseamna migratia fortei de munca, a capitalurilor, dar si a  persoanelor, determina introducerea unor legislatii din ce in ce mai stufoase. Reforma sistemului de impozitare are ca scop crearea unui mediu de afaceri competitiv propice investitiilor, precum si stimularea muncii, prin crearea unor noi locuri de munca.

Statisticile arata ca in perioada 1994-2004 media incasarilor din impozitele pe veniturile obtinute de persoane fizice a fost relativ stabila. In anii 1960, nivelul incasarilor era de 26,1%, a urmat o perioada de crestere a urcat in deceniul 1970-1980 pana la 30%, ca apoi nivelul sa revina in jurul valorii de 27% in anii 1990. In 2003, media incasarilor bugetare din impozitele pe venituri era de 24,9%, cu 1,2% mai putin decat in 1965.

Ponderea in PIB a veniturilor colectate din impozitele pe venit a fost in medie de 7% in tarile OECD, in 1965, iar in anii 1980 a ajuns la 10,4%, nivel care s-a pastrat pana in prezent. In 2003, ponderea incasarilor din impozitele pe venit erau de 9,4%. Exista si unele diferente intre valorile inregistrate de tarile OECD. Media incasarilor din astfel de impozite a fost mai mare in 2005 comparativ cu 1965 pentru 14 state, in timp ce alte noua dintre tari au inregistrat scaderi.

Slovacia, tara OECD,  avea in 2003 o pondere de 10,8% a incasarilor din impozitele pe venit din totalul impozitelor la bugetul de stat, in timp ce in PIB reprezentau 3,3%. Polonia inregistra in 2003 o pondere de 11% a sumelor colectate din impozitele pe venituri din total venituri si de 4% din PIB. Tarile dezvoltate au obiective sociale si economice care implica cheltuieli publice, iar scopul fiecarui sistem de impozitare este acumularea de capital pentru finantarea acestor cheltuieli. Politicile fiscale au o influenta directa a economiei, trei elemente detasandu-se drept cei mai importanti factori care trebuie analizati.

Astfel, daca sistemul de impozitare acorda facilitati fiscale comportamentul agentilor economici va fi afectat, iar pe cale de consecinta va fi afectata si eficienta economica. In al doilea rand, distribuirea taxelor ridica probleme de echitate si de corectitudine in randul populatiei, impact care in majoritatea tarilor cantareste foarte mult. Un alt factor se refera la intarirea disciplinei fiscale si la costurile legate de conformarea voluntara a contribuabililor, ambele aspecte avand impact major asupra eficientei si corectitudinii aplicarii unui sistem fiscal.

Ca urmare, atunci cand decid schimbarea sistemului fiscal, guvernele trebuie sa gaseasca echilibrul intre cei trei factori. In majoritatea tarilor, guvernele prefera insa mentinerea sistemelor de impozitare pentru ca o reforma in acest sector ar putea aduce mai multe costuri si riscuri decat beneficii, se arata in studiul OECD. Suplimentarea costurilor, in eventualitatea unei reforme, revine atat contribuabilului, cat si Fiscului. Ambii va trebui sa se adapteze noilor reguli si proceduri, sa aloce bani si timp pentru a intelege si a respecta noile reguli. Astfel, contribuabilul va fi obligat sa plateasca un specialist pentru a intelege noile reguli, dar si pentru a invata noi scheme de evitare a platilor catre stat. De cele mai multe ori, conflictele intre Fisc si platitorii de taxe apar la interpretarea legislatiei, care ajunge sa fie rezolvata doar in Instanta. Mai mult, apare nemultumirea investitorului care invoca faptul ca la momentul investitiei s-a bazat pe sistemul fiscal in vigoare si nu a luat in calcul o eventuala modificare a acestuia. In acelasi timp, Fiscul va cheltui mai multi bani pentru identificarea si analizarea impactului unei reforme fiscale. Nu in ultimul rand, guvernele vor avea grija ca orice schimbare din acest sector sa obtina o imbunatatire a eficientei colectarii si sa aiba suport politic. O reforma fiscala este, de fapt, un proces continuu care presupune noi evaluari, dar, poate, si noi schimbari sau alocari suplimentare de finantare. O alta presiune asupra guvernelor consta in incercarea cresterii competitivitatii, dar cu mentinerea nivelului cheltuielilor bugetare. Imbatranirea populatiei, nivelul ridicat al somajului, nevoia de imbunatatire a infrastructurii sau datoriile guvernamentale aduc noi presiuni asupra cheltuielilor bugetare. Astfel, imbatranirea populatiei va determina in urmatorii cinci ani cresteri majore ale cheltuielilor bugetare pentru plata pensiilor si a asigurarilor de sanatate.

Guvernantii au o alegere dificila: sa creasca taxele si impozitele, sa reduca cheltuielile pentru proiecte sau sa majoreze contributiile platite de angajator si angajat pentru asigurari sociale si de sanatate. Ultima solutie este putin probabila pentru ca o crestere a taxarii pe forta de munca ar duce la dezvoltarea pietei negre in acest sector, iar o reforma a sistemului de taxare presupune de fapt eliminarea obstacolelor in procesul de creare de noi locuri de munca.

Majoritatea sistemelor de taxare din tarile dezvoltate au fost reformate in anii 80, fundamentate pe largirea bazei de impozitare in paralel cu reducerea cotelor de impunere. Obiectivele urmarite au fost eliminarea distorsiunilor fiscale, pastrarea echitatii si cresterea eficientei sistemului fiscal. Astfel, daca in anii 70, nivelul maxim de impozitare de peste 70% era destul de des intalnit, in prezent valorile cotelor marginale maxime nu depasesc 50%. In aceeasi directie, nivelul cotelor de impozitare a profitului a scazut de la 37% in 1997, la mai putin de 30% in 2005. Analizand efectele taxarii veniturilor, analistii OECD constata doua tipuri de echitate sociala: pe orizontala, respectiv contribuabilii care obtin aceleasi venituri trebuie impozitati cu aceeasi cota de impozit, indiferent de sursa veniturilor (pensii, salarii, castiguri de capital) si echitate pe verticala, respectiv aplicarea unei rate progresive a taxarii in functie de veniturile obtinute. Astfel, finantistii ar trebui sa aleaga intre un sistem de taxare destinat redistribuirii veniturilor, respectiv echitatea pe verticala, si un sistem fiscal care ar duce distorsiuni intre contribuabili dar mult mai eficient economic, echitatea pe orizontala.

Unul dintre cauzele reformarii sistemului de taxare este cea a simplificarii actualelor sisteme, mai ales pentru ca o complexitate a aplicarii acestor sisteme creste costurile de admnistrare. Ca urmare, guvernele ar putea fi tentate sa simplifice sistemele de impozitare pentru a strange mai multi bani la buget. Tocmai in acest sens, unul dintre cele mai importante argumente pentru implementarea cotei unice de impozitare este scaderea costurilor cetatenilor si o mai usoara administrare a impozitelor de catre Fisc.

In momentul in care tarile decid totusi o restructurare a sistemelor fiscale va trebui sa urmeze patru obiective. In primul rand trebuie sa pastreze echilibrul veniturilor bugetare. Autoritatile trebuie sa urmareasca nu numai sumele absolute incasate din impozitele pe venituri, ci si ponderea acestora in comparatie cu sumele incasate din contributiile sociale. Presiunile in aceasta decizie vin din partea necesitatii cresterii cheltuielilor sociale generate de imbatranirea populatiei, in paralel cu incercarile de reducerea a taxarii fortei de munca pentru atragerea de noi locuri de munca.

Un al doilea obiectiv este pastrarea unui echilibru intre echitate sociala si eficienta sistemului fiscal. Acordarea de facilitati fiscale unor sectoare economice sau grupuri de persoane va presupune un sistem complex, dar si impunerea unor taxe mai mari decat intr-un sistem in care nu exista deduceri fiscale dar exista o baza larga de impozitare. Reducerea complexitatii sistemelor fiscale este al treilea obiectiv al reformei. Teoretic, politica fiscala are ca scop colectarea de venituri la costuri cat mai reduse, ceea ce recomanda aplicarea unei taxe unice pentru venituri, fara deduceri sau facilitati fiscale. Insa, marea problema apare la determinarea bazei impozabile, dar si administrarea costurilor legate de conformarea contribuabililor. Din nou, finantistii au de ales intre un sistem complex pe transe de venit, dar cu deduceri si un sistem usor de administrat, dar care afecteaza echitatea sociala, in momentul stabilirii bazei impozabile.

Ultimul obiectiv vizeaza presiunile exterioare in conditiile in care majoritatea tarilor dezvoltate vor sa reduca taxele, dar in acelasi timp vor sa aiba un sistem fiscal eficient, care inseamna obtinerea de venituri pentru sectorul social (pensii, sanatate, educatie).