Strategii si sisteme bugetare

Strategii si sisteme bugetare

1. Raportul dintre bugetul public si alte posibile bugete

In calitate de instrument al practicii economice, bugetul este un document de previzionare a veniturilor banesti obtenabile si a cheltuielilor necesare si posibile de efectuat, in cazul unor subiecti concreti si pentru o perioada de timp determinata. Astfel, bugetul public, coexista alaturi de o pluralitate de “bugete private”, precum si impreuna cu alte posibile bugete elaborate de organele statale.

Ca “bugete private” pot fi enumerate: bugetele de venituri si cheltuieli ale agentilor economici, bugetele de familie, bugetele diverselor manifestari sau actiuni periodice si altele.

In categoria altor bugete includem: bugetul economiei nationale, bugetul de umbra, bugetul functional si bugetul social.

a) Bugetul economiei nationale – este conceput de teoreticienii finantelor, ca un calcul general si anticipat pentru intreaga economie valorica, intr-un bilant previzional, a evolutiei viitoare a tuturor activitatilor economice dintr-o tara.

Bugetul economic este publicat odata cu bugetul public indiferent in tara unde se utilizeaza, bugetul economiei nationale ramane doar un instrument indicativ, cu ajutorul caruia Guvernul si Parlamentul obtin informatiile dorite asupra situatiei economice financiare a tarii. Acest instrument nu are caracter de lege, astfel ca nu se substituie bugetului public.

b) Bugetul umbra constituie o alta substantializare a teoriei si practicii financiare la conditiile conjuncturale specifice multora din economiile contemporane.

Potrivit acestuia se intocmesc si se aproba trei variante ale bugetului public, care se predau Guvernului spre executare. In functie de situatia conjuncturala concreta, Guvernul va aplica varianta corespunzatoare, urmarind evitarea greutatilor in mobilizarea veniturilor si in realizarea utilizarii acestora.

In prima varianta, cifrele bugetare aprobate au in vedere o situatie viitoare in care conjunctura economica ramane aceiasi ca si in perioada precedenta.

Varianta a II-a este corespunzatoare situatiei in care conjunctura se inrautateste, iar cea de a III-a pentru cazul in care conjunctura se imbunatateste.

c) Bugetul functional este un buget complementar celui adoptat prin lege – ca buget propriu zis, avand la baza modelul elaborat de O.N.U. cu referire la clasificatia functionala a destinatiilor resurselor bugetare si a surselor de provenienta a veniturilor.

Caracterizarea unui astfel de buget este aceea ca nu-si modifica structura si continutul, indiferent de amploarea si sensul miscarilor pe parcursul executiei bugetare.

Acest buget, fiind cuprins in corpul legii bugetului public, are o aplicabilitate practica directa, iar avantajele utilizarii sale consta in:

evidentierea mai clara a costurilor reale ale diverselor obiective de realizat; usurarea calculelor ce se efectueaza in procesul elaborarii bugetului si a altor documente de previziune si analiza macroeconomica;

cresterea gradului de comparabilitate intre prevederile inscrise in buget si datele de executie;

stabilirea cu mai mare exactitate a cheltuielilor si veniturilor, facilitand realizarea egalitatii bilantiere.

d) Bugetul social completeaza si el bugetul public propriu-zis, in care este inclus, fiind constituit dintr-un ansamblu de tabele care cuprind diferite operatiuni de transfer de tip financiar, vizand ameliorarea conditiilor de viata ale populatiei.

2. Variante moderne de organizare bugetara publica

Sistemul bugetar difera de la un stat la altul in functie de structura organizatorica a acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar, ca de exemplu: Franta, Marea Britanie, Italia, Suedia, Spania, Romania etc. si de tip federal, cum sunt: SUA, Canada, Elvetia, Austria, Germania. Intre aceste state sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetara si in acelasi timp, in unele dintre aceste state s-au conceput si s-au pus in aplicatie variante originale care au dezvoltat categoria variantelor moderne de organizare bugetara de interes public.

a) In statele nationale unitare, organizarea bugetara de interes public era la inceput simpla, deoarece cuprinde numai bugetul de stat si bugetele locale.

Bugetul de stat din statele unitare este denumit ordinar sau general, a avut si are ca venituri principale impozite si taxe, completate in caz de insuficienta cu imprumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor mai importante trebuinte de invatamant si sanatate publica, intretinerea organelor centrale legislative si executive, instantelor judecatoresti si a altor autoritati publice, intretinerii armatei, sprijinirii unor ramuri economice[1].

Bugetele locale sau ale unitatilor administrativ-teritoriale sunt o componenta a organizarii si structurii bugetare de interes public din statele nationale unitare cu o insemnatate deosebita pentru autonomia functionala a organelor de conducere a acestor unitati, autonomie care este demonstrativa pentru regimurile politice parlamentare democratice din respectivele state contemporane.

Alocatiile din acest buget sunt destinate intretinerii autoritatilor publice locale, a institutiilor si actiunilor de invatamant public, culturale si sanitare, modernizari si dezvoltari urbanistice, pentru care impozitele si celelalte venituri locale sunt insuficiente devenind necesara completarea lor cu subventii din bugetul de stat sau/si chiar cu imprumuturi publice.

Pe langa aceste doua bugete, structura bugetara din statele unitare nationale moderne a fost dezvoltata cuprinzand bugete anexe celui de stat, bugete extraordinare sau fonduri banesti speciale si alte fonduri banesti alaturate bugetului de stat.

Astfel, in Franta, pe langa bugetul general, structura bugetara de interes public cuprinde bugete anexe pentru imprimeria nationala, navigatia aeriana, regia monedelor si medaliilor, ca si conturi speciale pentru dezvoltarea aductiunilor de apa, pentru fondul forestier etc.

b) In statele federative, organizarea bugetara este influentata de structura federativa cuprinzand statele, landurile, cantoanele etc. componente. Ca o consecinta, organizarea bugetara federativa este mai complexa si cuprinde bugetele federale, bugetele statelor, landurilor etc. componente si bugete locale ale unitatilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile componente[2].

Sub aspecte generale, organizarea bugetara este asemanatoare, cuprinzand bugete la cele trei nivele, insa cuprinsul de cheltuieli si de venituri, relatiile dintre bugetele federale, ale statelor membre si cele locale, procedura elaborarii si aprobarii bugetelor anuale sunt reglementate diferit, conform conceptelor proprii formate si evoluate in fiecare stat federativ.

In Germania, organizarea bugetara federativa este reglementata printr-un act normativ, denumit “Constitutia financiara” in cuprinsul careia problema principala este cea a “repartitiei juste” a fondurilor banesti intre bugetul federal si bugetele landurilor membre ale statului federal german.

In scopul repartitiei financiare juste, cheltuielile sunt repartizate in functie de competenta materiala a organelor administrativ-federale, ale landurilor si locale.

Potrivit acestui criteriu, din bugetul federal sunt finantate integral afacerile externe, caile ferate si fluviale federale, posta, apararea tarii inclusiv a frontierelor, autoritatile si instantele federale.

In comun din bugetul federal si din bugetele landurilor sunt finantate infiintarea si functionarea institutiilor de invatamant si stiintifice superioare si autoritatile locale orasenesti cat si ameliorarea structurilor economice regionale.

Tot in comun, din bugetele landurilor si din bugetele locale sunt finantate institutiile de invatamant, sanatate si protectie sociala, unitatile de gospodarie comunale, alte institutii si unitati organizate si functionand in regim de drept public, pe langa autoritatile si instantele landului, ca si autoritatile locale orasenesti si comunale.

In ceea ce priveste veniturile, produsul banesc al celor mai importante impozite este repartizat intre bugetul federal si bugetele landurilor, cu preponderenta pentru bugetul federal, datorita faptului ca din acest buget se finanteaza aproape 50 % din cheltuielile publice, fata de partea de cel mult 33 % ce revine din aceste cheltuieli publice totale bugetelor landurilor si cel mult 20 % ce revine bugetelor locale.

Astfel, bugetului federal, revine produsul banesc al taxelor vamale si al monopolurilor fiscale, al impozitelor pe consumatie si al prelevarilor speciale; bugetelor landurilor produsul impozitelor pe venit si pe capital, ca si al impozitelor pe circulatia capitalului si pe utilizarea veniturilor, in timp ce impozitele reale pe cladiri si pe activitati profesionale, ca si impozitele locale pe consumatie sunt venituri ale bugetelor locale.

Datorita acestei repartitii a fiscalitatii preponderente in folosul bugetului federal se recurge la redistribuirea unor venituri si cheltuieli in mod “vertical” intre bugetul federal si bugetele landurilor aflate in situatie deficitara.

In acelasi timp, datorita faptului ca unele landuri au o “capacitate fiscala superioara”, pentru acestea s-a instituit obligatia de a plati “o contributie destinata repartizarii financiare juste”, din care se acorda subventii banesti landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizandu-se astfel o redistribuire de fonduri banesti intre bugetele landurilor in mod “orizontal”.

In S.U.A., organizarea bugetara cuprinde bugetul federal, bugetele statelor membre si bugetele locale. Intre aceste bugete, veniturile si cheltuielile publice sunt repartizate prin “legi de autorizare a veniturilor si cheltuielilor bugetare” in functie de “competentele statale” ale organelor federale, ale organelor de conducere din statele membre si ale organelor locale, denumite “colectivitati subrodonate”[3].

Bugetului federal american ii revin cheltuielile pentru apararea nationala, pentru intretinerea organelor de putere publica, pentru sanatate si altele, iar sistemul fiscal federal cuprinde impozite directe pe veniturile persoanelor fizice si ale societatilor, accize asupra unor bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru si asupra succesiunilor.

Din bugetele statelor membre sunt finantate “districtele scolare”, caile ferate si cheltuieli cu caracter social, pe cand sistemele fiscale ale acestor state nu sunt riguros identice asupra carburantilor, tutunului, bauturilor alcoolice, automobilelor, ca si un impozit funciar care in tot mai multe state este cedat colectivitatilor locale.

Bugetele locale se bazeaza indeosebi pe impozitele locale si indirecte, percepute conform unor tarife minime si recurg si la imprumuturi publice autorizate de organele superioare pentru cheltuielile lor destinate invatamantului primar, gospodariei locale si altor trebuinte curente.

Organele federale si uneori si cele de conducere a statelor membre adopta frecvent bugete anuale deficitare si pentru acoperirea deficitelor bugetare se contracteaza si lanseaza imprumuturi publice, insa numai in limitele valorice admise de constitutia statului federal si de constitutiile statelor membre.

Repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre verigiile sistemului bugetar in fiecare stat se face, cum se observa, in functie de modul in care au fost delimitate atributiile intre aparatul de stat central si local.

De regula veniturile cele mai importante si principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, in bugetele statelor membre ale federatiei si in bugetele locale fiind inscrise venituri si cheltuieli de importanta mai mica.

Structura veniturilor si cheltuielilor aferente fiecarei verigii a sistemului bugetar difera de la o perioada la alta, fiind influentata de sarcinile ce revin organelor centrale si respectiv celor locale.

3. Metode clasice si moderne de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare

Metodele clasice de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare sunt :metoda automata sau metoda penultimei, metoda majorarii sau a dimensionarii si metoda evaluarii directe.

a) Metoda automata sau a penultimei consta in evaluarea forfetara a veniturilor si alocatiilor bugetare pe anul urmator, pe baza rezultatelor obtinute in penultimul an, al carei exercitiu bugetar a fost incheiat.

Cifrele executiei bugetare din anul (t-1) se corecteaza in functie de eventualele modificari determinate de schimbarea legislatiei sau alte masuri luate pana la data evaluarii si se transpun in bugetul pentru anul urmator (t+1). Astfel se poate scrie relatia:

in care:

- Cb_ef^(t-1) , Cb_pr^(t+1) - cifre bugetare efective si previzionate

D - modificari posibile previzibile

Metoda are avantajul ca este simpla si nu necesita un volum mare de calcule, dar rezultatele sale sunt in multe cazuri imprecise si departe de realitate, intrucat adeseori conditiile economice, sociale si politice existente in urma cu doi ani pe urma nu se mentin ca atare si pentru care se elaboreaza proiectul de buget.

b) Metoda majorarii sau diminuarii se bazeaza pe luarea in considerare a rezultatelor executiei bugetare pe un interval de 5 ani sau mai multi, din perioada premergatoare anului pentru care se elaboreaza bugetul de stat, in functie de care se stabileste rata medie a cresterii sau a descresterii veniturilor si alocatiilor bugetare.

Aceasta rata se aplica asupra cifrelor bugetului pe anul urmator potrivit relatiei:

r – rata medie a cresterii sau a descresterii veniturilor si alocatiilor bugetare

Prin aceasta metoda determinarea veniturilor si alocatiilor bugetare este aproximativa, iar influentele fenomenelor economico - financiare ce s-au manifestat in anii anteriori sunt transpuse si in anul bugetar urmator.

c) Metoda evaluarii directe - consta in determinarea marimii fiecarui venit si fiecarei alocatii bugetare in parte, pe baza unor calcule analitice.

In acest scop se ia in considerare executia preliminara a bugetului pe anul in curs, precum si influenta factorilor economici si sociali care se apreciaza ca poate sa se manifeste in anul urmator. Astfel, se iau in calcul ajustarile previzibile datorate modificarii legislatiei cu privire la impozite si alte venituri, vizand modul de alocare a veniturilor, conjunctura economico-sociala interna si influenta celei internationale.

Aceasta metoda are avantajul unei apropieri mai fidele fata de realitate, dar necesita multe calcule, ceea ce presupune si efectuarea unor importante cheltuieli pentru aplicarea sa.

Avand in vedere limitele prevederilor clasice de dimensionare a cheltuielilor bugetare, care se bazeaza pe un volum limitat de informatii, nu vizeaza eficienta actiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor institutiilor ce concura la realizarea unui obiectiv din resursele bugetului de stat, multe state au renuntat la unele procedee traditionale de evaluare a cheltuielilor bugetare, in favoarea unor metode moderne.[4]

Aceste metode, metodele analizei costuri-avantaje presupune:

dimensionarea costurilor totale ale fiecarei solutii ce vizeaza realizarea unui obiectiv si analiza comparativa a acestora;

evidentierea rezultatelor obtenabile si a avantajelor fiecarei solutii in conditii de comparabilitate;

alegerea solutiei ce maximizeaza rezultatele, in conditiile unui anumit nivel al costurilor totale, sau a aceluia care conduce la obtinerea acelorasi efecte, dar cu costuri minime.