POLITICA BUGETARA SI BUGETUL UNIUNII EUROPENE

POLITICA BUGETARĂ sI BUGETUL UNIUNII EUROPENE

Politica bugetara reprezinta una din cele mai importante pârghii de functionare a sistemului unic european, dar în ciuda acestui fapt, spre deosebire de celelelalte politici, în nici unul din tratatele fundamentale - Roma sau Maastricht - nu se prevedea definirea sau reglementarea sa explicita. Astfel nici unul din cele doua tratate nu acorda politicii bugetare un caracter comunitar pronuntat si, desi bugetul comunitar a crescut destul de mult, el nu reprezinta decât 2,4% din totalul bugetelor statelor membre.

Baza legala a bugetului comunitar este constituita din:

art. 272 (203) din Tratatul de la Roma

art. 177 din Tratatul EURATOM

art. 78 din Tratatul CECO

Intelegerea interinstitutionala din 6 mai 1999 care prevedea o îmbunatatire a procedurii si disciplinei bugetare si acoperea perioada 2000 - 2006. Aceasta intelegere a fost precedata de cea încheiata în octombrie 1993 si cuprindea perioada 1993 - 1998, care a avut rolul de a evita reeditarea unor crize bugetare ca cea din 1980. Un astfel de acord între institutiile europene îmbunatateste procedura de adoptare anuala a bugetului si asigura o tinere sub control a cheltuielilor. În acest cadru, institutiile comunitare stabilesc prioritatile bugetului, si perspectiva financiara care indica suma maxima autorizata a cheltuielilor pentru perioada în cauza.

Exista o serie de principii fundamentale, norme si proceduri comunitare care guverneaza bugetul Un 11311v2116l iunii Europene:

a). Principiul unitatii prevazut în art. 268 al Tratatului de la Roma, care stipuleaza ca toate veniturile si cheltuielile Comunitatii trebuie sa fie inscrise intr-un singur document.

b). Principiul universalitatii care se bazeaza pe doua reguli: regula nerepartizarii (non-asignement) care prevede ca veniturile bugetare nu pot fi alocate dinainte numai unor anumite categorii de cheltuieli si principiul bugetului în ansamblu (gross budget principle) care stabileste ca toate veniturile si cheltuielile trebuie sa fie prevazute integral în buget fara nici o modificare.

c).Principiul anualitatii care prevede ca operatiile bugetare sunt stabilite pe un singur an. Acest principiu inlesneste controlul asupra activitatilor executive ale Comunitatii. Comunitatea trebuie sa reconcilieze acest principiu cu nevoia de a întreprinde operatii financiare pe mai multi ani, lucru posibil prin diferentierea care se face intre cele doua tipuri de operatii: fonduri de plati (payment appropriations) si fonduri de angajament (commitment appropriations). Fondurile de plati definesc cheltuielile anului financiar în curs. Acest lucru nu exclude posibilitatea ca o parte a cheltuielilor sa provina din intelegeri si angajamente facute anterior. Fondurile de angajament definesc plafonul resurselor ce urmeaza a fi alocate în anul financiar curent.

d).Principiul echilibrului care stabileste ca veniturile si cheltuielile unui an financiar trebuie sa fie egale, deficitul bugetar fiind exclus prin art. 199 al Tratatului de la Roma. Un eventual surpuls este inregistrat ca venit în bugetul anului urmator si aparitia oricaror cheltuieli neasteptate vor trebui sa fie finantate printr-un buget suplimentar sau amendat care ar însemna o reorganizare a fondurilor din bugetul adoptat sau atragerea unor resurse aditionale.

e).Specificarea cheltuielilor care înseamna ca fiecarui fond trebuie sa i se asigure un scop si o destinatie specifica, mai ales pentru a preveni orice confuzie în alocarea fondurilor.

f).Finantarea prin resursele proprii ale Comunitatii care se face incepând cu anul 1975 potrivit unor proceduri definite în întregime la nivel comunitar, fara nici o imixtiune directa a statelor membre. Acest mecanism al resurselor proprii este una din principalele polemici politice intrucât presupune abordarea unor probleme cum ar fi cea a independentei financiare a Uniunii, relatiile ce se stabilesc între cetatenii Uniunii, statele membre si institutiile acesteia.

În dezvoltarea sistemului si regimului bugetar comunitar se pot identifica de-a lungul timpului mai multe momente:

- 8 aprilie 1965 - Are loc fuziunea bugetelor celor trei Comunitati (CECO, Euratom si CEE) si crearea bugetului unic (fara Fondul Economic de Dezvoltare).

- 21 aprilie 1970 - Consilul decide introducerea unui regim de resurse bugetare proprii, prevazute de art. 202 din Tratatul de la Roma.

- 21 iulie 1975 - Sunt introduse o serie de amendamente la Tratul de la Roma care duc la cresterea autoritatii Parlamentului European în domeniul bugetar.

- 17 mai 1976 - Decizia Consiliului de punere în aplicare, pentru o perioada de doi ani, a unui mecanism corector a cotei de participare a fiecarui stat membru în functie de evolutia relativa a produsului sau national brut.

- 1984 - Acordul Consiliului de la Fontainbleau asupra principiului unei rambursari compensatorii pentru Marea Britanie în proportie de 2/3 din soldul negativ rezultat din cheltuielile comunitare de care beneficiaza si contributia sa totala la veniturile bugetare comunitare.

- 7 mai 1985 - Decizia Consiliului cu privire la mentinerea principiului rambursarii compensatorii si modificarea deciziei din 1970 cu referire la regimul resurselor proprii, în sensul cresterii ratei TVA de la 1% la 1,4%.

- 4 iunie 1988 - Decizia Consiliului de a introduce o a patra resursa bugetara (rezultata din diferenta dintre marimea TVA si PNB-ul fiecarui stat membru) fixata anual, calculata proportional cu PNB-ul fiecarui stat membru si având drept scop asigurarea echilibrului bugetar.

- 7 februarie 1992 - Tratatul de la Maastricht care repune în discutie si concretizeaza principiile elaborarii si executiei bugetare, sistemul resurselor si cheltuielilor bugetului Uniunii si modalitatile de întarire a disciplinei bugetare.

- 11 februarie 1992 - Pachetul Delors II

decembrie 1992 - Rezolutia Consiliului European de la Edinburgh asupra perspectivelor financiare ale Uniunii pe perioada 1993 - 1999:

Bugetul Uniunii Europene reprezinta o permanenta sursa de soliditate si de tensiuni între statele membre.

În momentul formarii Comunitatii Economice Europene, nivelul bugetului era deosebit de scazut, în sensul ca reprezenta mai putin de 0,2% din PIB-ul celor sase state membre fondatoare si aproximativ 10 Euro pe locuitor. Începând cu anii'60, pe masura dezvoltarii agriculturii comunitare prin punerea în functiune a mecanismului Politicii Agricole Comune bugetul a crescut semnificativ, iar dupa introducerea politicii de dezvoltare regionala cu accente pe cresterea coeziunii sociale aceasta modificare a fost si mai accentuata. În prezent, bugetul reprezinta aproximativ 1% din PIB-ul comunitar (pentru EU15) sau aproximativ 270 euro/locuitor.

VENITURILE COMUNITARE

Resursele bugetare sunt:

• veniturile din taxele vamale aplicate în cadrul tarifului extern comun, care reprezinta între 15 si 20% din veniturile bugetare. Tratatul de la Roma considera taxele vamale ca principala sursa în finantarea cheltuielilor Comunitatii Economice Europene. Importanta acestui tip de venit a scazut semnificativ, începând cu sfârsitul anilor '80 datorita faptului ca UE a încheiat de-a lungul timpului o serie de acorduri preferentiale prin care bunurile care fac obiectul acestora intra în spatiul comunitar fara taxe vamale.
• prelevarile variabile aplicate importurilor de produse agricole dinspre non-membri, care reprezinta 2-3% din veniturile bugetare. Cu toate ca reprezinta tot taxe vamale, prelevarile nu fac parte din Tariful Extern Comun ci din mecanismul formarii preturilor produselor agricole în cadrul Politicii Agricole Comune
• taxa pe valoarea adaugata, care reprezinta, împreuna cu PIB-ul statelor membre principala sursa de finantare bugetara (aproximativ 80%). Aceasta sursa de finantare a bugetului comunitar a intrat în vigoare abia în 1980, deoarece a fost nevoie mai întâi de o armonizare a bazei TVA-ului. Din 1988 pâna în 1994 aceasta baza nu putea sa depaseasca 55% din PIB-ul statelor membre. Dupa 1995, limita a fost coborâta la 50% din PIB pentru acele state membre a caror PIB pe cap de locuitor era sub 90% din media comunitara. Intre 1995 - 1999, aceasta noua limita a fost extinsa gradual la toate statele membre. Decizia Consiliului din 1970 fixa o cota de 1% din TVA-ul statelor membre, cota care a fost insa ridicata la 1,4% prin decizia Consiliului din 7 mai 1985 si a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1986.
• 1% din PIB-ul statelor membre, sursa introdusa în anul    1988, prin asa numitul "pachet Delors" elaborat în urma Consiliului European de la Bruxelles. De mentionat ca pâna în anul 1970, Bugetul comunitar a fost finantat , în exclusivitate prin contributia statelor membre.
• alte venituri cum ar fi impozitele platite de catre functionarii institutiilor europene, care nu platesc impozite nationale, amenzi si surplusul din anii anteriori.

B CHELTUIELILE BUGETARE

Cheltuielile Uniunii Europene au crescut de-a lungul timpului, ridicându-se de la 1,7% (in 1980) la 2,5% (in 1996) din totalul cheltuielilor publice ale statelor membre. Aceasta crestere a sumei totale a bugetului a avut ca baza mai multi factori, dintre care mentionam:

- cresterea substantiala a cheltuielilor agricole, mai ales în perioada 1983-1984, dupa ce în 1982 se inregistrase cea mai mica cheltuiala pentru FEOGA.

- începând cu 1986, cresterea cheltuielilor si implicit a bugetului, s-a datorat în primul rând acumularii de îndatoriri ce trebuiau onorate.

- a treia cauza poate fi identificata în etapele succesive de extindere, ale caror costuri, inclusiv cele din perioada de pre aderare a statelor candidate su fost suportate din bugetul comunitar. Intrarea Greciei, Spaniei si a Portugaliei, respectiv a celor 10 state în 2004 si 2007 a adus dupa sine cresterea disparitatilor regionale si nevoia de a interveni prin instrumentele structurale specifice pentru diminuarea acestora.

Principalele destinatii ale cheltuielilor bugetare sunt :

• agricultura, care începând cu 1965 a dominat cheltuielile bugetare, cu un vârf în 1970, când cheltuielile pentru PAC au reprezentat aproximativ 92% din buget. În prezent, sustinerea Politicii Agricole Comune prin fondul special destinat acesteia , FEOGA, reprezinta aproximativ 46% din totalul cheltuielilor bugetare..

Pentru prima data în istoria bugetului comunitar, în cadrul perspectivelor financiare 2007-2013 alocarea fondurilor pentru agricultura a fost mai mica decât pentru coeziune economica si sociala si dezvoltare regionala.

• regiunile mai putin dezvoltate, care au devenit o prioritate începând cu prima etapa de extindere din 1973.
• alte destinatii în care intra:

- alte politici interne (7% din buget ) cum ar fi cercetare-dezvoltare, retelele de transport transeuropene, mediu, cultura, etc.

- actiuni externe, (5%) din buget, care acopera actiuni umanitare asistenta acordata statelor în curs de dezvoltare, mentinerii pacii, etc.

- administratie (5%) unde sunt incluse cheltuielile cu functionarea institutiilor europene, din care cele mai costisitoare sunt Comisia Europeana si, respectiv Curtea Europeana de Justitie.De remarcat ca, pâna în 1965, în perioda de creare a institutiilor europene si de formare a uniunii vamale, aproximativ 90% din buget a fost utilizat pentru cheltuieli adminstrative.

- asistenta de preaderare (3%) pentru statele candidate

POLITICA BUGETARĂ

Dintre politicile macroeconomice, politica monetara si cea fiscala sunt cele ale caror instrumente permit, pe de o parte finantarea economiei dar, mai important, sunt principalele instrumente de stabilizare macroeconomica în situatia în care fluctuatiile veniturilor (rezultatelor) si respectiv ale gradului de ocupare a fortei de munca sunt mari.

În situatia Uniunii Europene, pierderea capacitatii politicilor monetare nationale de a fi utilizate ca instrument de stabilizare macroeconomica face din politica fiscala singurul instrument macroeconomic aflat la dispozitia statelor membre si acesta ramâne, formal un prerogativ al statelor membre.

În acelasi timp însa, cresterea în intensitate a integrarii economice în cadrul Uniunii Economice si Monetare presupune nevoia de crestere a coordonarii politicilor fiscale ale statelor membre.

În acest sens mentionam rolul Pactului de Crestere si Stabilitate Economica care obliga la respectarea disciplinei bugetare stabilite prin Criteriile de convergenta nominala de la Maastricht.

Politica fiscala opereaza pe doua planari .Primul este acela de a actiona asupra cresterii economice atunci când economiile se afla în faza de încalzire accentuata, prin încetinirea acesteia. Cel de-al doilea presupune masuri de accelerare atunci când economiile se afla în faza de recesiune. Din acest considerent, politica fiscala este una mai degraba contra-ciclica decât pro-ciclica.

În situatia încetinirii cresterii economice, veniturile individuale, la fel ca si profiturile firmelor înregistreaza o tendinta de scadere, cu efecte asupra veniturilor bugetare din impozite, TVA, sau alte tipuri de taxe. În acelasi timp, are loc o crestere a cheltuielilor generate de ajutoarele de somaj, sau a altor subventii, care, si din punctul de vedere al cheltuielilor determina cresterea deficitului bugetar.

Stabilizatorii automati intra în functiune fara o actiune de politica economica specifica. Opus acestora, politica fiscala presupune luarea unor decizii cu privire la modificarea marimii impozitelor sau a consumului.

Politica fiscala a unui stat membru afecteaza conditiile economice ale celorlalte state membre, principalele canale de dispersie fiind veniturile si cheltuielile, (în principal taxele vamale provenind din operatiuni de comert exterior), inflatia si costul creditului.

Evolutia ciclica a economiei dintr-un stat membru îsi pune amprenta asupra partenerilor comerciali din interiorul zonei integrate prin intermediul importurilor si al exporturilor. În conditiile în care statele membre ale unei uniuni monetare parcurg acelesi etape ale aceluiasi tip de ciclu economic, vor adopta, în mod normal, acelasi tip de politica fiscala. Daca statele vor adopta aceste politici fara a tine cont de reactia celorlalti parteneri, actiunea lor combinata poate fi prea puternica, iar daca tin cont una de alta, actiunile lor combinate pot fi prea slabe. În cazul ciclurilor asincronice, politica fiscala expansionista din economia care parcurge o perioada de încetinire a cresterii economice va determina o crestere a consumului în tara aflata în expansiune.

În acelasi mod, expansiunea fiscala creste creditul public si diminueaza economisirea publica. Deoarece guvernbele sunt de regula cel mai mare debitor public la nivelul unei tari, cresterea deficitelor bugetare poate determina o crestere a ratelor dobanzilor, care în caul statelor membre ale Uniunii Economice si Monetare este aceeasi atâta vreme cât acestea au aceeasi moneda. Aceasta înseamna ca deficitul bugetar al unui stat membru poate determina o crestere a ratei dobânzii la nivelul întregii zone. Deoarece rata dobânzii reprezinta unul din determinantii investitiilor, înseamna ca orice modificare a acesteia va afecta ritmul cresterii economice pe termen lung.pentru întreg spatiul integrat.

Efectele de difuziune prezentate mai sus, numite si externalitati nu pot fi contracarate decât în conditiile armonizarii politicilor fiscale.

Exista argumente pro si contra unei politici bugetare comune. Prezenta dispersiei si a a veniturilor crescatoare la scara sunt argumentele pro, iar existenta diferentelor nationale în conditiile si preferintele statelor membre, alaturi de asimetria informatiei sunt argumente împotriva unei politici fiscale comune.