TEORIA ORGANIZATIILOR INTERNATIONALE
Termenul de organizaie internationala s-a impus in limbajul diplomatic si politic incepand cu prima jumatate a secolului al XX-lea, pentru ca pe aproape tot parcursul veacului anterior, sa fie folosite concepte de genul sindicatul public international, biroul international, comisia internationala. Pentru prima data sintagma mai sus amintita a fost probabil folosita de catre James Lorimer, in deceniul 8 al secolului al XIX-lea si preluat de catre germanul Constantin Frantz spre sfarsitul veacului.
Walter Schücking si Paul Reinsch, vor permiteconsacrarea definitiva a termneului la inceputul secolului XX in cadrul a doua volume care teoretizau problema realtiilor dintre state: Organizatiile lumii si Uniunile internationale publice.
Odata cu cristalizarea conceptului, dar si cu aaritia primelor organsme internationale au fost dezvoltate trei curente principale care aveau sa defineasca rolul acestora ca instrumente, ca arene si ca actori.
ca instrumente - organizatiile sunt vazute ca instrumente prin care statele isi urmaresc propriile interese, asa cum reiese chiar din deceiziile acestora.
Ca arena - un adevarat loc de joaca, o tala de sah, adevarate forme ale scenariilor diplomatiei, unde actorii condamna, se justifica, intr-o incercare de coordonare coerenta a propriilor actiuni politice;
Ca actori - in acest caz statele apar ca entitati suverane, in care deciziile finale reprezinta vointa unanima a membriilor;
Tipologia organizatiilor internationale este cu mult mai complexa decat apare la prima vedere, in anuarul Organizatiilor internationale, sunt indentificate nu mai putin de 15 categorii de organizatii.
federatii de organizatii internationale - organizatii internationale, interguvernamentale sau nonguvernamentale, care grupeaza cl putin alte trei organisme regionale;
organizatii cu participare universala, organizatii nonprofit interguvernamentale sau nonguvernamentale, cu membrii din toate zonele geografice, cu managemnt si control politic;
organizati cu participare intercontinentala - organizatii internationale nonprofit, interguvernamentale sau nonguvernamentale ai caror membrii si ale caror preocupari depasesc o regiune anume;
organizatii cu participare regionala - toate organizatiile internationale nonprofit, interguvernamentale sau nonguvernamentale, ai caror membrii si preocupari sunt restranse la o regiune;
organizatii ce emana din persoane, locuri, obiecte de proprietate sau alte organisme, orice organism international nonprofit, interguvernamental sau nonguvernamental, ce poate fi considerat o emanatie a unei anumite oragnizatii, loc, persoana sau obiect de proprietate, fara o participare formala;
organizatii ce au o forma speciala, inclusiv fundatiile si fondurile de incredere - organizatii internationale nonprofit, interguvernamentale sau nonguvernamentale - banci, biblioteci, institute de instruire, laboratoare .;
organizatii nationale cu o orientare internationala - organizatii nationale cu o forme variate de activitate internationala sau cu preocupari precum: cercetare, pace, dezvoltare, ajutor;
organizatii internationale inactive sau desfintate - nonprofit, interguvernamentale sau nonguvernamentale, care au fst desfintate, sunt inactive in momentul respectiv sau sunt in stare latenta;
organisme recent aparute sau neconfirmate inca, a caror creare a fost recent raportata sau propusa, dar despre care nu exista informatii;
organisme subsidiare si interne apartinand altor organisme interne, unitati independente in cadrul unor organizatii internationale complexe;
ordine religioase, fraternitati si institute seculare, ordine sau congregatii religioase, militare, fraternale, organisme similare bazate pe leadership charismatic sau devotat unui set de practici religioase;
serii de conferinte autonome - fara secretariat - cu un nume distinct si periodicitate, care nu se afla in responsabilitatea unei organizatii permanente;
tratate si acorduri multilaterale - tratate, conventii, pacte, protocoale sau acordui mutilaterale, exceptandu-le pe acelea care privesc o singura tara, un eveniment specific sau crearea unui organism interguvernamental;
Primele sapte tipuri sunt considerate a fi organizatii internatioanle conventionale, putand fi asa cum am vazut interguvernamentale sau nonguvernamentale. Aici putem aduce in discutie directa distinctia dintre ONU si UE sau Amnesty Internatioanal si Greenpeaces. La prima vedere organizatiile interguvernamentale au ca membrii state, adesea reprezentati prin agenti guvernamentali, in timp ce acelea nonguvernamentale unt formate din actori nonguvernamentali. In cazul Organizatiei Internationale a Muncii, exista membrii din ambele categorii. Clarificarea in acest caz ar trebui sa vina din Rezolutia 288 (X) s Consiliului economic si Social al ONU, din februarie 1950, care afirma: orice organizatie internationala care nu este creata prin acord interguvernamental nu poate fi considerata organizatie nonguvernamentala.
Celelalte sase tipuri amintite sunt considerate a fi - tipuri speciale, intrucat incadrarea lor confrm Dreptului Internatioanal si reglementarilor existente nu se poate face.
O a doaua clasficare a organizatiilor internationale este in functie de obiectul de interes:
a. ajutor umanitar; schimb cultural; pace si dezarmare; sprijin pentru dezvoltare; drepturile omului; mediu;
b. securitate si pace; comert si alte activitati economice; bunastare sociala si drepturile omului;
c. cultura si recreere; educatie si cercetare; sanatate, servicii sociale; mediu, dezvoltare si conditii de locuire; legislatie si politici; filantropie si voluntariat; activitati internationale; religie, afaceri, societati profesionale si sindicate; grupuri neclasificate;
O a treia claificare apartine teoreticienilor Volker Rittberger si Bernhard Zangl, in care este corelat criteriul tipului de membrii cu cel al competentelor.
Membrii pot avea o participare: universala, regioanla, economica sau culturala (rstrictionata pentru ultimele trei).
ONU si Organiztia Internationala a Muncii pe de-o parte; Ue si Agentia Spatiala Europeana sau Organizatia Tarilor Exportatoare de Petrol;
Un statut si loc special il ocupa organizatiile de securitate, din acestea fac parte organizatiile guvernamentale precum ONU, NATO, OSCE, UE, GUAM, CSI etc.
Organizatiile internationale de securitate isi au originea in consensul statelor de a coopera in probleme de reducere a violentei si realizae a pacii si securitatii, printr-o serie de acorduri si mecanisme. Exista cel putin patru seturi de sarcini pentru care organizatiile de acet tip militeaza:
pro movarea dialogului de securitate si gestionarea crizelor ca sarcini de baza destinate stabilirii si-sau mentinerii pacii:
crearea de sisteme de cooperare militara bazate pe constrangeri reciproce, destinate reducerii pericolelor ce decurg din activitatile militare, sau pe capacitatile comune pentru misiuni de mentinerea pacii;
promovarea standardelor democratice si respcetarea drepturilor omului ca scopuri in sine,
promovarea securitatii prin mecanisme economice, intarind atat prosperitatea, cat si interdependenta actorilor, intr-o incercare de reducere a terorismului si a prolferarii armelor nucleare sau de distrugere in masa;
O analiza pertinenta a statutului si rolului unei astfel d organizatii ar trebui facuta prin prisma durabilitatii si eficientei.
Din punct de vedere al teoriei aplicate in analiza organizatiilor internationale, cele doua curente traditionaliste, realisml si neorealismul nu acorda o prea mare importanta organizatiilor internationale, acestea fiind considerate doar modalitati de camuflare a intereselor statelor sau forumuri necesare obtinerii acordului de principiu al unor state mai slabe in privinta raporturilor de securitate. Influenta asupra comportamentului marilor puterii este redusa, acestea actionand unilateral, tot asa este considerat si criteriul durabilitatii, care nu face decat sa contribuie la o stare de facto.
In 1957, Karl Deutsch, considera ca organizatiile internationale ar trebui identificate sau considerate comunitati de securitate conform urmatoarelor principii:
inexistenta planurilor militare ale unui membru fata de ceilalti;
existenta unor valori politice comune sau compatibile;
existenta capacitatii guvernelor de a reactiona rapid si fara violenta, cu mijloace corespunzatoare;
existenta unui comportament predictibil al unor membrii;
existenta unor programe comune de instruire si schimb, a unor acorduri multilaterale sau bilaterale;
Exemplele aduse in discutie de Deutsch, erau NATO si CECO din care avea sa se dezvolte UE.
Contraexemplu ar putea fi considerata ONU sau OSCE.
Aceste organisme sau o serie de state au dezvoltat in cadrul internationale o serie de forme de cooperare, care sa camufleze actiuni care contravin in fapt Dreptului international, dar reglementate ulterior pirn acelasi drept: parteneriatul de securitate regional, forme de securitate colectiva, sisteme de alante opuse;
In sistemul mondial securitatea nu presupune doar probleme de ordin militar, ci si probleme economice, culturale, sociale, ecologice etc.
distinctia din punct de vedere a capacitatii juridice si scopurilor intre organizatii si statele care le compun;
Comunitati amalgamate, care dezvolta si o forma de guvernare comuna (cauza a aparitiei statelor federale);
Pluraliste - ale caror unitati isi pastreaza independenta unele fata de altele;
1) Colaborarea: situatiile cu care se confrunta organizatiile internationale sunt, in general, cele in care echilibrul rezultatelor este sub nivelul teoretic optim. Ar exista doua solutiile pentru rezolvarea acestui tip de probleme: hegemonia si incheierea de acorduri de autoconstrangere intre un numar mai mic de protagonisti. In primul caz insa, daca un hegemon are stimulente sa furnizeze bunuri publice globale si sa preia costurile punerii in aplicare a intelegerilor, situatia strategica se schimba intr-una de persuasiune. Solutia hegemonica este disponibila doar in anumite configuratii ale puterii statelor.
Al doilea raspuns presupune folosirea bilateralismului intr-un anumit stadiu al deciziei, ca mijloc de realizare a multilateralismului. Cu alte cuvinte, aceasta inseamna acorduri bilaterale intre state si apoi, prin aplicarea de norme de non-discriminare, extinderea acestora la alti membri ai sistemului.
2) Coordonarea: se refera la situatiile in care exista doua solutii de echilibru, fiecare protagonist preferand alta. Nici unul dintre ei nu are o strategie dominanta, deci cea mai buna urmare a interactiunii lor depinde de conduita fiecaruia dintre jucatori. Acestia nu sunt de acord asupra echilibrului care sa prevaleze, ceea ce face ca negocierile sa fie dificile si solutiile greu de gasit. In acest caz, beneficiul multilateralismului consta in reducerea costului negocierilor si ajungerea la un acord.
3) Persuasiunea: este caracteristica situatiilor in care este manifesta o asimetrie semnificativa intre state. Hegemonul trebuie sa constranga sau sa convinga pe ceilalti sa coopereze. Din aceste situatii cel putin un protagonist este nesatisfacut. Pentru statele mici care ar trebui sa cedeze, mentinerea aparentei multilateralismului este destul de importanta. Guvernele lor ar putea, pentru scopuri interne, sa se prevaleze de forta multilateralismului pentru a ascunde o cedare de natura bilaterala. La randul lor, hegemonii au nevoie de organizatiile multilaterale pentru a face credibile amenintarile sau promisiunile lor.
4) Asigurarea - situatiile in care toti protagonistii prefera cooperarea reciproca, ceea ce atenueaza riscul ca unii dintre ei sa iasa din acord sau sa incalce regulile convenite. In acest caz, institutiile multilaterale au un rol minor de jucat, deci statele nu vor dori sa-si risipeasca resursele pentru intretinerea lor.
Cu toate acestea, exista riscul de abuz al actiunii unilaterale a statelor. Normele multilaterale, cu accentul lor pe decizii colective, consultari extensive si reduceri de costuri, vor spori cunostintele despre preferintele celorlalti. Am notat in detaliu aceste patru coordonate, pentru ca ele grupeaza in mod coerent situatiile concrete aparute pe parcursul existentei ONU, ca si mijloacele diverse de actiune (si reactiune) de care dispun in realitate statele membre. Merita mentionat, totusi, ca manifestarile celor patru configuratii nu sunt constante, ci evolueaza in functie de circumstante externe.
Care ar fi rolul multilateralismului in ordinea internationala curenta ? Anne-Marie Burley considera ca multilateralismul regimului international postbelic este o caracteristica a ordinii mondiale liberale, definita prin modelul de institutie internationala proiectata de Statele Unite, statul liberal cel mai inclinat si mai capabil sa-si proiecteze aranjamentele economice si politice interne in raport cu restul lumii.
Ea considera ca
forma ordinii postbelice a fost puternic influentata de conceptualizarea
Caracteristicile formale ale multilateralismului sunt, in buna parte, produsul unui efort distinct al SUA de a reglementa lumea. Dreptul international al cooperarii propus de ONU difera de dreptul international public traditional, prin anvergura, subiect si functie. In primul rand, sunt reglementate domenii mult mai vaste decat zonele traditionale de interes in relatiile interstatale, dintre care unele erau considerate fiefuri exclusive ale dreptului intern: drepturile omului, sanatatea, conditiile economice, protectia mediului. In al doilea rand, beneficiarii dreptului international al cooperarii sunt adesea indivizii si nu numai statele, ceea ce contureaza aparitia umanitatii ca un camp de dezvoltare a dreptului international. In al treilea rand, a evoluat considerabil conceptia despre natura si functia dreptului. Dreptul international al secolului al XIX-lea a avut in primul rand o functie negativa: sa restranga si sa coordoneze actiunea statelor astfel incat sa acorde fiecarui stat un maximum de libertate in a-si urmari interesele nationale, cu minimum de interferenta din partea altora.
Sistemul ONU a marcat tranzitia de la dreptul international, de la regulile traditionale de respect reciproc si abtinere de la actiuni care ar putea deranja pe ceilalti membri ai comunitatii statelor, la un sistem incipient al eforturilor de organizare si cooperare. Dreptul international s-a transformat astfel intr-un instrument de protejare a cooperarii, intr-un sistem pozitiv de facilitare si structurare a actiunii cooperative.10 In privinta rolului SUA in influentarea statutului ONU, este important sa remarcam in extenso marturia lui Burley asupra rolului sau in crearea arhitecturii internationale postbelice ca ordine multilaterala care .este compusa din diverse tipuri de regimuri multilaterale si organizatii multilaterale formale..
Ca efect, .desi structura finala si detaliile tuturor acestor entitati au impus negocieri multilaterale extensive, care au produs adesea diferente semnificative fata de propunerile elaborate de initiatorii americani, planurile SUA au ramas schita de baza a unui sistem de reglementare economica, politica, sociala si culturala globala.
Din ipoteza pe care a construit-o, respectiv a demonstrarii impactului faimosului .new deal. al lui FDR Roosevelt asupra configuratiei viitoare a ONU, Burley conchide ca marirea sau decaderea organizatiilor multilaterale au un impact redus asupra fortei si capacitatii de rezistenta a multilateralismului, in sensul sau generic.
Acest fenomen ar depinde intr-o mult mai mare masura de abilitatea guvernelor de a concepe dreptul care guverneaza domeniul international. Declinul importantei analogiei cu dreptul intern si viziunea corespunzatoare asupra unei sfere internationale in esenta nesupusa dreptului duc la unilateralism, ceea ce inseamna preferinta pentru reguli speciale care sa satisfaca interese si circumstante specifice.
O concluzie larg impartasita este ca multilateralismul reduce anumite forme ale costurilor tranzactiilor, in comparatie cu cele pe care le implica multitudinea corespunzatoare de tranzactii bilaterale. In acelasi timp, un contract social larg care acopera numeroase teme pe o perioada nedefinita de timp poate de asemenea sa creeze propria sa varietate de costuri de tranzactie. In mod deosebit, nici un stat care se alatura unei ordini multilaterale nu poate prevede toate evolutiile proiectului in cauza. O mare parte a implicatiilor practice ale normelor, principiilor si regulilor unui regim multilateral depind de modul in care marile puteri le interpreteaza si le adapteaza. Pentru Peter Cowhey, regimurile multilaterale depind si de capacitatea organizatorica de adaptare si punere in practica a propriilor proiectii, dar si de comunicarea intelegerilor comune, de o maniera la fel de convingatoare, si marilor puteri si celor mai slabe. Capacitatea altor membri de a evalua buna credinta a marilor puteri este vitala pentru regimurile multilaterale. In mod evident, puterea dominanta are interesul de a construi o reputatie solida de incredere, care va contribui la scaderea costurilor pentru exercitarea leadership-ului.
Cowhey demonstreaza ca politica interna joaca un rol multiplu in asigurarea credibilitatii angajamentelor multilaterale:
1) detinatorii puterii in statele dominante au nevoie de stimulente proprii, conforme intereselor pe termen lung ale tarii. Astfel, chiar si o mare putere tinde sa aiba un sistem electoral care rasplateste pe liderii ce propun si livreaza bunuri colective largi cum ar fi multilateralismul;
2) beneficiile eventualei abandonari a sistemului multilateral trebuie sa fie limitate. In acest fel, marea putere este mai credibila daca pozitia electoratului este in esenta favorabila multilateralismului;
3) conducerea politica poate crea institutii politice secundare pentru intarirea multilateralismului, asumandu-si angajamente multilaterale apropiate deimperativele electoratului;
4) ordinea stabilita in mod multilateral este mai bine protejata si acceptata, daca tarile celelalte vor avea posibilitatea evaluarii independente a intentiilor si conformarii tuturor partilor. Statele a caror politica nu este transparenta pentru ceilalti sunt mai putin credibile. Prin prisma acestor relatii, ordinea multilaterala poate fi definita si ca .o forma acceptabila de relatii intre puterile conducatoare si cele secundare, care sporesc productivitatea ordinii multilaterale
Influenta functionalismului si constitutionalismului asupra mandatului ONU
Conceptia initiala a mandatului si responsabilitatilor ONU a fost inspirata de teoria functionalista. Functionalismul este numele unei teorii conform careia dezvoltarea cooperarii tehnice si economice intre natiuni poate permite dezvoltarea progresiva de relatii, astfel incat razboiul intre respectivele natiuni devine imposibil. Ca reper in evaluarea profilului Natiunilor Unite, teoria functionalista este asociata in principal cu numele lui David Mitrany, politolog nascut in Romania. El este considerat parintele acestei teorii, prezentate intr-un articol publicat in care ar fi inspirat creatorii sistemului descentralizat al Natiunilor Unite. Printre autorii contemporani considerati ca exponenti ai acestei teorii se numara Joseph Nye, Patrick Sewell, Paul Taylor, la care se fac referiri si in prezenta lucrare. In esenta, o organizatie trebuie sa functioneze pentru realizarea obiectivelor comunitatii pe care o reprezinta, fiind vazuta ca o suma a functiilor acelei comunitati.
Teoria functionalista si-a gasit permanent ecoul in noi teorii, precum dinamica functionala si expansiunea sarcinilor, interpretarea functionala a participarii actorilor non-statali si transnationalismul; concentrarea functionala pe performanta, rezultate si impact; autodeterminarea tehnica si autonomia; cooperarea functionala si intarirea increderii; nevoile reciproce si interdependenta. Mitrany nu recunostea nevoia unei diviziuni constitutionale rigide a autoritatii si puterii, care ar avea ca efect stanjenirea aranjamentelor de lucru si elasticitatii necesare unei organizatii functionale. Din aceasta perspectiva,
Carta ONU a consacrat, intr-adevar, o descentralizare generala concretizata prin autonomia agentiilor specializate, iar teoria functionala este manifesta si in localizarea geopolitica a sediilor organizatiilor din sistemul ONU.
Teoria functionala insa nu a fost confirmata in anticiparea sa ca relatiile pur functionale si descentralizarea vor descuraja influenta politica si stimula depolitizarea. Atat functionarea cat si perspectivele de reformare ale ONU sunt dependente de proiectul fundamental continut in Carta. Mai mult, preocuparile teoretice ale analistilor organizatiei mondiale pun in evidenta si alte semnificatii ale Cartei, interpretata fie doar ca act constitutiv al ONU, fie ca nucleu al unui corp incipient de legislatie, destinata in mod expres comunitatii internationale. Constitutionalismul este acea perspectiva de lectura a Cartei ONU care o recunoaste drept document constitutional al comunitatii internationale in ansamblul sau.
Pornind de la aceasta asertiune, Bruno Simma face distinctie intre doua situatii. Pe de o parte, poate fi admis ca regulile substantiale de baza ale Cartei sunt principii constitutionale pentru comunitatea internationala. Pe de alta parte, este mai greu acceptata extinderea punctului de vedere constitutional asupra aspectelor institutionale si procedurale ale Cartei. Concluzia separarii celor doua planuri este ca exista o mare discrepanta intre obiectivele si principiile Cartei si mijloacele institutionale de realizare ale celor dintai16. De pilda, dreptul international dezvoltat de ONU in domeniul drepturilor omului poate fi considerat parte a dreptului constitutional al carui exponent este ONU si deci a carui punere in practica poate sa fie impusa prin insasi autoritatea sa. In realitatea socio-politica insa, capacitatea ONU de a actiona ca o terta forta independenta, cu un potential de constrangere propriu, in scopul de a influenta conduita statelor membre, este in general foarte restransa. Pentru Philip Allott, categoria socio-filozofica de constitutionalism este o matrice utila de studiere a organizatiilor interguvernamentale, pe care le analizeaza ca pe societati de societati, data fiind diversitatea membrilor sai.
Utilitatea constitutionalismului ca instrument de examinare este ca identifica o forma de teorie sociala care se manifesta in patru directii:
a) postuleaza ca o societate autoconstituita are un continut propriu, care nu ar trebui sa fie in mod necesar dependent de teorii externe societatii in cauza;
b) accepta si chiar promoveaza diversitatea in interiorul acelei societati, inclusiv posibilitatea unor teorii concurente asupra obiectivelor si valorilor sale;
c) considera autoconstituirea legala a unei societati ca principal mijloc de reglementare a confruntarii de idei si de forte; (iv) plaseaza in centrul conceptiei sale relatia dintre sursa de autoritate a puterii politice si controlul practic al exercitarii sale
Organizatiile interguvernamentale, in configuratia lor actuala, au fost produse intr-un parcurs istoric de 150 de ani, ca o noua forma de universalizare a unor forme sociale subordonate, mai curand ca o extrapolare a acestora, decat ca o intrapolare a societatii internationale. Allott enunta, in acest context, principiile generice ale constitutionalismului, pe care le rezum deoarece toate mi se par utile in analiza legitimitatii unei organizatii internationale precum ONU:
a) Principiul integrarii: legea este parte integranta a procesului social total, inseparabila de rest;
b) Principiul transformarii: legea este dinamica; nu o stare de lucruri, ci un proces neincetat de autotransformare sociala;
c) Principiul delegarii: intreaga putere legala este delegata de catre societate, iar aspiratia spre exercitarea puterii legale este recunoasterea sursei acelei puteri;
d) Principiul limitarii intrinseci a puterii: orice putere legala este limitata prin conditiile delegarii de catre societate;
e) Principiul suprematiei legii: intreaga putere sociala este supusa legii, intrucat functia legii este de transformare a puterii sociale in expresii particulare ale legii;
f) Principiul suprematiei interesului social: intreaga putere legala este delegata de catre societate in interesul social.
g) Principiul responsabilitatii sociale: exercitarea intregii puteri sociale, inclusiv a puterii legale, intr-o maniera raspunzatoare in fata societatii care a conferit aceasta putere.
Pe aceeasi filiera de idei, Georg Ress se refera, in interpretarile sale asupra Cartei ONU, atat la elementele contractuale, cat si la cele normative care definesc natura juridica a documentului.
Elementele contractuale, precum cele legate de incheierea tratatului, terminarea si, intr-o anumita masura, amendarea sau revizuirea, trebuie aplicate conform regulilor obisnuite ale dreptului tratatelor. Pentru partea normativa a tratatului fondator, Carta si dreptul organizational care deriva din ea, pot fi gasite paralelisme in dreptul intern, constitutional sau administrativ, al tarilor membre care au inspirat-o. Ress recomanda o metoda de studiere dinamica si evolutiva a Cartei ONU, care sa nu inhibe posibilitatile de interpretare de teama limitarii suveranitatii, una libera de perceptiile istorice si efectuata in raport cu obiectivele sale largi. Notez, totusi, ca o astfel de viziune nu este nici pe departe unanim acceptata.
Exista opinii energice in favoarea intentiilor originale si a legaturii lor cu sursele de inspiratie din dreptul constitutional intern, drept criteriu fundamental de interpretare a Cartei si a altor documente constitutive ale altor organisme din sistemul ONU. De pilda, asa cum noteaza Jose Alvarez, dezbaterea asupra masurii in care Consiliul de Securitate al ONU poate sa delege autoritatea sa constitutionala Secretarului General, aranjamentelor regionale sau unor state membre, s-a derulat in mod vizibil in termenii in care Congresul SUA poate sa delege autoritate ramurii executive a puterii20. Aceste analogii constitutionale. sunt valabile pana la un punct, deoarece este clar ca din textile Cartelor organizatiilor interguvernamentale lipsesc prevederi explicite similare celor din constitutiile interne, referitoare la organele .legislativ., .executiv. sau .judiciar.. Astfel, in Carta ONU, nici intreaga putere legislativa nu este atribuita Adunarii Generale si nici puterea executiva plenara nu este apanajul exclusiv al Consiliului de Securitate. Ca sa nu mai vorbim de Secretarul General, care nu este decat .cel mai inalt functionar administrativ al organizatiei
Pana si autoritatea
conferita Curtii Internationale de Justitie este
ingradita, ea neavand putere executiva asa cum este definita in Constitutia
Statutul Curtii exclude emiterea de avize consultative obligatorii la adresa organelor ONU. Chiar si in cazul statelor care sunt parte la litigiile deferite Curtii, punerea in aplicare a deciziilor sale este asigurata prin actiunea (in general, improbabila) a unui organ politic, Consiliul de Securitate. Din aceste motive, ca si din altele, ONU nu este comparabila cu un .stat. sau cu un .super-stat Gradul de centralizare a functiilor sau autoritatii in ONU nu aproximeaza nici pe departe pe cel al unei confederatii, atata vreme cat suveranitatea membrilor ONU este pastrata. Altfel spus, valoarea constitutionala a Cartei ONU poate fi examinata din doua perspective distincte23. Potrivit primeia, ca document constitutiv al Natiunilor Unite, Carta reprezinta o constitutie care prevede fundamentul legal si cadrul de functionare al organizatiei internationale ca atare. Natura sa constitutionala decurge din faptul ca scopurile si obiectivele sale nu pot fi realizate doar prin crearea de norme simple de conduita prin intermediul tratatelor, inclusiv a celor multilaterale. Acestea pot fi atinse doar prin folosirea lor permanenta de catre entitatile organizatorice.
Ceea ce implica instrumente constitutive care vor avea intotdeauna nevoie sa fie adaptate dinamicii circumstantelor. Tocmai capacitatea de adaptare determina functionarea eficienta si activitatile concrete ale organizatiilor internationale. Cealalta perspectiva ridica nivelul Cartei la cel de constitutie a comunitatii internationale. In special dupa incetarea razboiului rece si intensificarea anumitor actiuni de forta sub auspiciile ONU, opiniile din aceasta categorie s-au multiplicat. Convingerile nu sunt uniforme. Unii sunt categorici in a considera ca documentul constitutiv al ONU nu este altceva decat o constitutie a comunitatii internationale24. Altii remarca o contradictie intre exigentele integrarii normative si organice asociate ideii de constitutie, pe de o parte, si distribuirea puterii intre state suverane concurente si formal egale, care caracterizeaza inca societatea internationala, pe de alta parte25.
Interguvernamentalism si transnationalism
Problemele si dilemele existentiale ale organizatiei mai pot fi explicate prin tensiunea dintre interguvernamentalism si transnationalism, doua forte care reprezinta interese diferite si baze distincte de sustinere.26 In opinia lui Bruce Cronin, ca institutie interguvernamentala, ONU reflecta suprapunerea de interese ale statelor membre.
Initiative majore sunt promovate de catre delegatiile acreditate, toate in numele guvernelor. Ca organizatie transnationala insa, ONU reprezinta adesea bunuri publice care transcend suma intereselor individuale ale statelor. Astfel de preocupari sunt promovate in mod deosebit de organizatiile neguvernamentale si uneori de agentiile specializate, organizatiile afiliate si birocratia secretariatelor. In multe cazuri, preocupari transnationale, precum drepturile omului si asistenta umanitara, intra in conflict cu teme interguvernamentale traditionale, precum securitatea. Conflictul dintre interguvernamentalism si transnationalism reflecta o tensiune similara in cadrul sistemului international insusi. Interguvernamentalismul este forta dominanta in politica mondiala, dar entitati transnationale isi consolideaza si ele vizibilitatea si influenta in organizarea globala.
Din aceasta perspectiva, ONU nu constituie doar un forum prin care statele ar putea sa-si rezolve disputele, ci si un mediu in care protagonistii statali si non-statali isi promoveaza interesele divergente. Pe de o parte, organizatia reflecta principii de baza ale interguvernamentalismului: a fost creata de catre guverne; este guvernata de organisme consultative reprezentative si are un secretariat permanent. Delegatiile care reprezinta guvernele elaboreaza si dezvolta politici si programe printr-un proces de negociere si colaborare. Si, ca toate organizatiile interguvernamentale, ONU este proiectata sa echipeze sistemul multilateral cu mecanismul administrativ capabil sa faca ceea ce statele nu ar putea sa faca ele insele. Alan James, descria aceasta situatie astfel
In esenta, ONU nu este decat o asociatie de state suverane. fiecare membru va incerca sa foloseasca ONU pentru a-si urmari propriile interese. Statele nu s-au asociat din respect pentru .ideea ONU., ci pentru ceea ce ar putea obtine de la ea.27. Atat teoriile institutionaliste liberale, cat si cele neorealiste, pot sustine aceasta interpretare. ONU reflecta distributia de putere si capacitati intre membrii sai. Creata de coalitia invingatoare in cel de-al doilea razboi mondial, autoritatea substantiala revine marilor puteri, prin Consiliul de Securitate.
Pe timpul razboiului rece, politicile de securitate ale organizatiei au reflectat, in mare, dinamica bipolaritatii, iar ulterior, vectorii de interes ai singurei superputeri, Statele Unite. In privinta tematicii economice, ONU resimte conflictul structural dintre Nord si Sud, care decurge din distributia inegala a capacitatilor materiale nationale in sistemul international. Rezultatul acestui conflict este determinat de aceeasi distributie a puterii. Marile puteri ezita, de obicei, sa se implice in situatii cu potential de violenta atunci cand interesele lor vitale nu sunt amenintate si au demonstrat ca nu-si raporteaza preocuparile lor de securitate doar la organizarea globala.
Ca rezultat, ONU nusi-a indeplinit promisiunea sa de securitate colectiva, asa cum a fost enuntata de fondatori si, cu atat mai putin, pe cea a cooperarii economice.
Din perspectiva internationalistilor, organizatia mondiala aduce guvernele impreuna pentru a sprijini obiective fundamentale ale pacii, securitatii si prosperitatii, uniti de convingerea ca, intr-o lume interdependenta, aceste obiective nu pot fi realizate decat prin coordonare si colaborare interstatala. De multe ori, guvernele constata ca nu-si pot indeplini scopurile, deoarece aceasta ar depinde si de exercitarea de autoritate asupra jurisdictiei altor state. Pe masura ce propria vulnerabilitate a statelor la actiunile altora creste, disponibilitatea lor de a negocia o anumita libertate legala pentru influenta suplimentara asupra partenerilor va spori si ea. Astfel, Statele Unite au dorit sa fondeze o ordine internationala pe structura unor directii multilaterale, dar nu au consimtit sa inzestreze ONU cu puteri independente cuprinzatoare. Crearea ONU nu a contestat prezumtiile de baza pe care liderii guvernelor le aveau cu privire la natura relatiilor interstatale.
Functia interguvernamentala esentiala a organizatiei- controlul coercitiv al conduitei statelor . reflecta intelepciunea conventionala a echilibrului si teoria securitatii colective: ordinea intr-un sistem multistatal depinde de abilitatea statelor de a-si controla reciproc conduita. Aceasta explica de ce statele participa in organizatii multifunctionale cu compozitie universala, care se implica si in sfere unde consensul normativ nu exista. Pe de alta parte, sistemul ONU este mai mult decat un forum de facilitare a negocierilor interstatale asupra unor chestiuni de interes comun. El reprezinta de fapt si o retea complexa de agentii specializate care servesc o varietate de domenii si de interese.
Multe dintre agentiile specializate au fost constituite prin tratate multilaterale independente de structura ONU. O mare parte a statelor membre au putin control asupra organismelor care se guverneaza si se finanteaza in mod autonom. Acestea initiaza uneori proiecte si politici care nu sunt dorite si agreate de marile puteri. Mai mult, componenta nu se limiteaza intotdeauna la state si guverne, exemplul clasic fiind Organizatia Internationala a Muncii, cu structura sa tripartita (guverne, sindicate, patronat), dar si Banca Mondiala, carementine relatii stranse cu bancile centrale autonome si institutiile financiare private. ONU ca atare a devenit un protagonist international independent in intelesul politic si legal. Asa cum a stabilit Curtea Internationala de Justitie in 1949, ONU are personalitate juridica si este subiect al dreptului international, capabil sa posede drepturi si obligatii internationale.
Aceasta realitate este ilustrata si de modul in care statele membre trateaza organizatia. Daca uneori statele o considera uneori un simplu for de negociere si gestionare a conflictelor, alteori actioneaza ca si cum ONU ar avea propria sa identitate, separata de a membrilor sai, mai ales cand apare ocazia blamarii pentru rezultatele (ne)obtinute.
Un alt indiciu al naturii transnationale este constituit de multiplele surse de decizie si autoritate in organizatie. Statele Unite si alte mari puteri domina agenda de securitate a organizatiei, dar initiativele in alte domenii pot apartine protagonistilor non-statali, agentiilor autonome si statelor in dezvoltare. Secretariatul este la randul sau, cel putin teoretic, un organ autonom, constituit independent. Dimensiunea transnationala a ONU nu este inca argumentata de teoria relatiilor internationale, organizatia fiind concomitent interguvernamentala si transnationala.
Teoriile transnationaliste nu s-au afirmat deocamdata cu claritate in raport cu ONU, dar discutiile sunt legate in principal de trei notiuni distincte:
1) activitati realizate frecvent de catre protagonisti non-statali, dincolo de frontierele juridice (societati transnationale, miscari sociale, retele militante, grupuri culturale);
2) contacte intre birocratii ale guvernelor insarcinate cu atributii similare, care actioneaza pe cont propriu in absenta unor decizii nationale. Astfel de retele includ oficiali din cadrul unor subunitati ale guvernelor nationale, organizatii internationale si regimuri; acestia urmaresc uneori agende independente formal de cele ale guvernelor;
3) Retele transnationale, bazate pe expertiza si know-how, elaboreaza, dezvolta, transmit si legitimeaza idei si convingeri dincolo de frontierele nationale.
Dimensiunea transnationala a ONU poate fi explicata si prin faptul ca anumite teme si misiuni nu impun in mod specific actiunea statelor, sau nu se preteaza cu usurinta la demersuri interguvernamentale. Mai mult, in unele domenii statele nu au competenta adecvata realizarii obiectivelor; in altele, agentiile si personalul ONU sunt mult mai bine plasati sa initieze si sa monitorizeze programe (protectia si reamplasarea refugiatilor, asistenta umanitara). De asemenea, apar cazuri de responsabilitati pe care insesi marile puteri doresc sa le evite sau sa nu le asume cu propriile lor resurse (mentinerea pacii, monitorizarea alegerilor, expunerea unor incalcari ale drepturilor omului).
Exista domenii in care statele, luate individual sau colectiv, nu au legitimitatea de a actiona (de exemplu, judecarea crimelor de razboi sau a activitatilor criminale internationale). Pe de alta parte, organizatiile neguvernamentale si specialistii individuali au dezvoltat relatii stranse de lucru cu agentiile ONU, creand noi parti constitutive ale organizatiei mondiale. In plus, prin initiativa conceptuala si actiunea practica, ONU si-a consolidat propria sa identitate in directia reprezentarii .comunitatii internationale. .
Transnationalismul si integuvernamentalismul reflecta interese distincte si produc stimulente diferite pentru actiunea entitatilor implicate. Faptul ca ONU preia atat responsabilitati interguvernamentale, cat si transnationale, nu este o problema in sine.
Conflictul apare atunci cand organizatia nu face distinctia intre rolul coordonator, ca mecanism interguvernamental, al activitatilor membrilor sai, si rolul de retea transnationala de promovare a unui anumit tip de bun public. Valorile generice ale comunitatii internationale sunt de multe ori in opozitie cu nevoile si interesele statelor membre. Ceea ce devine o mare problema cand ONU isi asuma angajamente pe care statele membre nu au interesul sa le puna in practica. Guvernele urmaresc interesele lor proprii. Adesea, ele nu sunt in masura sa promoveze scopuri transnationale in numele unei .comunitati internationale', mai ales daca acestea nu produc beneficii directe pentru circumscriptiile lor interne. In vreme ce Consiliul de Securitate este indreptatit din punct de vedere tehnic si legal sa actioneze in numele organizatiei globale, de obicei el reprezinta interesele marilor puteri. Din acest motiv, nu este organul potrivit sa preia teme transnationale care tin de responsabilitatea ONU precum drepturile omului, asistenta umanitara si dezvoltarea durabila.
Controlul coercitiv al conduitei statelor este probabil cea mai importanta functie interguvernamentala a ONU. Ea presupune folosirea sanctiunilor militare si economice, pe care numai statele le pot aplica efectiv. In cazul agresiunilor nterstatale, a genocidului, organismele interguvernamentale pot evoca legitimitatea .incalcarii pacii. pentru a mobiliza guvernele membre sa treaca la actiune. Deoarece integuvernamentalismul este, in mod preponderent, preocupat de relatiile intre state, el este mai putin eficient in celelalte tipuri de
relatii din comunitatea internationala, mai ales cand nu se poate folosi factorul coercitiv.
Remarcam insa, ca pe fondul acestei convingatoare argumentatii teoretice, organele interguvernamentale ale ONU au probleme care au putin de-a face cu aspiratiile de natura transnationala. Securitatea colectiva a ramas difuza, multe interese ale statelor par ireconciliabile, iar discrepantele mari de mijloace si putere contrazic idealurile democratice ale organizatiei. Chiar si in domenii si proiecte care nu presupun relatii interstatale, organismele interguvernamentale vor avea dificultati in a reprezenta .comunitatea internationala Aceasta pentru ca interguvernamentalismul si transnationalismul sunt adesea incompatibile. Primul promoveaza interesele statelor, al doilea pe cele comune. Statele sunt inclinate sa ignore interesele cosmopolite, dar aceasta atitudine devine tot mai greu de sustinut intr-o lume interdependenta
Raportul teoretic dintre transnationalism si interguvernamentalism este, la randul sau, viciat de prezenta hegemonismului. Tobias Debiel crede ca atat multilateralismul cat si hegemonismul, in calitate de concepte ale ordinii mondiale, prezinta slabiciuni atunci cand lumea este, ca in ultimii ani, dominata de razboaie interne. Structurile de reglementare globale sau interventia externa sunt insuficiente in crearea de stabilitate in astfel de situatii. Se pot obtine rezultate pe termen scurt, dar pe termen lung impactul este mult mai slab. Politicile hegemonice au si ele probleme, deoarece se bazeaza pe un model de relatie strict interstatala si subestimeaza conditiile interne care asigura stabilitatea
Un model alternativ este cel asociat notiunii de securitate cooperativa. Acesta - asa cum demonstra Gareth Evans, in contrast cu conceptual de securitate colectiva, care opereaza intre state si este bazat pe principiile sanctiunii si amenintarii cu forta - pune mai mult accent pe componentele civile, precum consultarile, reciprocitatea, increderea, transparenta si prevenirea.
Aceasta abordare ia in considerare faptul ca un mare numar de protagonisti (grupuri sociale de interese, state natiune, organizatii regionale) trebuie sa dispuna de stimulente de cooperare, daca vor ca politica de pace sa fie durabila. Strans legat de aceste concepte relevante pentru intelegerea ONU este internationalismul, vazut ca antiteza atat a nationalismului, cat si a izolationismului. El contine un element esential de legitimare si necesitate a unor obligatii dincolo de frontiere. Cecilia Lynch considera ca, in practica relatiilor internationale, multilateralismul a devenit un instrument operational pragmatic al internationalismului, care cauta sa incorporeze cat mai mult din comunitatea internationala in institutii precum sistemul ONU. Ea sustine existenta a patru tipuri de internationalisti31:
1) Promotorii pacii democratice: pentru care perioada de dupa razboiul rece reprezinta ocazia realizarii unui proiect cosmopolit la scara mondiala;
2) Adeptii interventiei umanitare: sunt cei care doresc intensificarea si multiplicarea diferitelor forme de asistenta umanitara, de la cele legate de combaterea foametei, asistarea refugiatilor, pana la conceperea multifunctionala a operatiunilor de pace ale ONU si la crearea unor forme democratice de viata politica in situatii de conflict intern;
3) Sustinatorii liberalismului economic: cei care vad in globalizare un proces de internationalizare, care este si ireversibil si dezirabil si denunta interventia statului pe piata mondiala ca inutila si contraproductiva;
4) Contestatarii globalizarii care se opun liberalizarii pietelor globale, deoarece acestea ignora agendele internationaliste, precum cele umanitare, ecologice si ale bunastarii economice.
Fiecare dintre aceste tipuri de internationalism implica un inteles diferit al .datoriei dincolo de frontiere., promoveaza forme distincte de cooperare multilaterala. Evident ca internationalismul ONU este unul echilibrat si eliberat de fanatismele liberalismului absolut si neconditionat, sau ale antiglobalizarii nihiliste. Internationalismul reprezentat de ONU este rational si inspirat de solidaritatea cu cei mai slabi.
Toate formele de internationalism, inclusiv cel simbolizat de ONU, se confrunta insa cu cel putin unul dintre urmatoarele obstacole: excesele nationaliste, unilateralismul voluntar si uzurparea nediferentiata a rolul statului. Prin urmare, multilateralismul ONU . forum cu tematica globala si cu vocatie universala . trebuie sa permita, sa stimuleze si sa valorifice colaborarea tuturor acestor categorii de internationalism si sa limiteze impactului tuturor obstacolelor manifeste, dincolo de deosebirile de doctrina .
Conflict si putere in relatiile internationale
Perspective realiste si neorealiste
|
