Polityka wspólnot europejskich wobec migrantów z państw Europy Środkowo - Wschodniej

Polityka wspólnot europejskich wobec migrantów z państw Europy Środkowo - Wschodniej

Kształtowanie się polityki wspólnotowej wobec migrantów

Polityka imigracyjna, azylowa i polityka wobec uchodźców wchodzą w zakres współpracy państw członkowskich Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (tzw. III filar w szerokim rozumieniu). Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r. (Traktat Rzymski) nie zawierał przepisów odnoszących się do przekraczania granic zewnętrznych, polityki imigracyjnej i azylowej, uznawał za cel natomiast ustanowienie swobodnego przepływu osób w ramach Wspólnoty.

Swoboda przepływu osób przewidziana w Traktacie tworzącym Wspólnotę początkowo dotyczyła pracowników oraz pracodawców. Podstawowe uregulowania prawne dotyczące swobody przepływu pracowników zostały zapisane w artykułach 39 - 42 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (w skrócie TWE) . Zgodnie z jego postanowieniami obejmowała ona zagwarantowanie praw do podejmowania pracy na terenie całego rynku wewnętrznego oraz do swobodnego osiedlania się. Oznaczała też usunięcie wszelkiej dyskryminacji między obywatelami państw członkowskich w dziedzinie zatrudnienia, wynagradzania i innych warunków pracy i zatrudnienia. Obejmowała prawo do: korzystania z aktualnych ofert pracy - art. 39(3)(a), swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich w celu poszukiwania pracy - art. 39(3)(b), pobytu na terytorium państwa członkowskiego w celu wykonywania pracy - art. 39(3)(c), pozostania na terytorium państwa członkowskiego po ustaniu zatrudnienia - art. 39(3)(d). Swoboda osiedlania się w innych państwach obejmowała też najbliższą rodzinę pracownika lub przedsiębiorcy tj. rodziców, dziadków, małżonka i dzieci będące na utrzymaniu zainteresowanej osoby. Zasada swobodnego przepływu osób była szeroko interpretowana przez Trybunał Sprawiedliwości. Szeroka interpretacja nie mogła jednak prowadzić do objęcia zakresem osób uprawnionych do swobodnego przepływu, np. rodzeństwa pracownika (lub pracodawcy), jego dorosłych i nie pracujących dzieci czy samego pracownika (pracodawcy), który przed osiągnięciem wieku emerytalnego zaprzestał pracy (zakończył działalność gospodarczą) i nie zamierzał jej na nowo podejmować . Ponadto w artykule 39(4) TWE wprowadzono również zasadę, iż prawa wynikające ze swobody przemieszczania się nie dotyczą zatrudnienia w administracji publicznej.

Realizacja swobody przepływu osób wymagała też określonych gwarancji, które odnosiłyby się do praw wyborczych, uznawania dyplomów i kwalifikacji zawodowych oraz koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ukształtowanie swobody przepływu pracowników we Wspólnocie Europejskiej przebiegało według określonych etapów. Pierwszy z nich obejmował lata 1961 - 1964. W tym okresie przepływ pracowników z jednego kraju do innego wymagał uzyskania pozwolenia w kraju przeznaczenia. Po roku stałego zatrudnienia pracownicy mogli przedłużyć pozwolenie na to samo zajęcie i na taki sam okres. Po trzech latach migrujący pracownicy mogli odnowić pozwolenie na wykonywanie każdego zajęcia, do którego mieli kwalifikacje, a po czterech - na każdy rodzaj płatnej pracy .

Drugi etap liberalizacji obejmował lata 1964 - 1968, podczas których nastąpiło przyspieszenie ustanawiania swobody w ramach systemu pozwoleń. Już po dwóch latach stałego zatrudnienia migranci z krajów Wspólnoty mogli wykonywać każdą pracę, na warunkach przysługujących miejscowym pracownikom. W lipcu 1968 r. została w pełni urzeczywistniona swoboda przepływu pracowników. Pracownicy pochodzący z innych krajów WE uzyskali taki sam dostęp do pracy jak pracownicy miejscowi. Pozwolenia na pracę zostały całkowicie zlikwidowane. Podjęcie pracy wymagało jedynie posiadania pozwolenia na pobyt, które było wydawane na okres pięciu lat i odnawiane automatycznie .

Państwa przystępujące do Wspólnoty w latach siedemdziesiątych tj. Wielka Brytania, Irlandia, Dania otrzymały pięcioletni okres przejściowy na dostosowanie się do ustaleń z zakresu liberalizacji przepływu pracowników. Grecja (1981 r.) oraz Hiszpania i Portugalia (1986 r.) otrzymały siedmioletni okres przejściowy, liczony od daty ich wejścia do Wspólnoty .

W latach siedemdziesiątych dążenie do rozszerzania zakresu swobody przepływu osób na wszystkich obywateli państw członkowskich oraz wzrost znaczenia szeregu negatywnych zjawisk, m.in. zorganizowana przestępczość międzynarodowa, handel narkotykami, nielegalna imigracja i terroryzm skłoniły państwa członkowskie Wspólnot do intensyfikacji współpracy krajowych wymiarów sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W praktyce realizacja politycznych deklaracji przebiegała jednak bardzo powoli. Przed wejściem w życie Traktatu z Maastricht współpraca ta miała charakter wyłącznie międzyrządowy, oparty na spotkaniach ad hoc i pracach grup roboczych. Przykładem może być tzw. Trevi Group utworzona w 1975 r., składająca się z ministrów spraw wewnętrznych państw członkowskich lub ich przedstawicieli, której prace początkowo koncentrowały się na kwestiach terroryzmu i bezpieczeństwa wewnętrznego, a w 1985 r. objęły także nielegalną imigrację i zorganizowaną przestępczość. W 1984 r. uzgodniono regularne (dwa razy do roku) spotkania ministrów sprawiedliwości i spraw wewnętrznych państw członkowskich .

W 1986 r. powołano w Londynie Grupę do Spraw Migracji, a w 1988 r. Grupę Koordynatorów do Spraw Swobodnego Przepływu Osób. Badały one dotychczasowe doświadczenia państw członkowskich w zakresie migracji obywateli państw trzecich do Wspólnot Europejskich, sprawy związane z udzielaniem im wiz i azylu. Przygotowywały one grunt do rozwiązań przyjętych w filarze trzecim na podstawie Traktatu w sprawie Unii Europejskiej. Wreszcie w 1989 r. został powołany do życia 929q165j Komitet Zwalczania Narkotyków, zajmujący się szeroko pojętymi problemami związanymi z narkotykami, a więc zwalczanie oraz zapobieganie narkomanii, zwalczanie przemytu narkotyków, stosowanie polityki represyjnej .

Zawierane wówczas konwencje przeważnie o charakterze technicznym oraz rezolucje, konkluzje i rekomendacje przyjmowane poza ramami instytucjonalnymi Wspólnot służyły przede wszystkim wymianie doświadczeń i informacji pomiędzy organami i służbami państw członkowskich. Do najważniejszych rezultatów tego etapu rozwoju współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości należy zaliczyć przyjęcie Układu z Schengen w 1985 r. oraz Konwencji Dublińskiej w 1990 roku określającej państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków azylowych złożonych w jednym z państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej .

Układ z Schengen o stopniowym znoszeniu kontroli na granicach wewnętrznych (tzw. Schengen I) zawarło w 1985 r. pięć państw członkowskich Wspólnot: Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg i Niemcy. Była to umowa prawa międzynarodowego, zawarta poza ramami Wspólnot. Jej podstawowym celem było stopniowe znoszenie kontroli na granicach wewnętrznych przy równoczesnym polepszeniu ochrony granic zewnętrznych oraz harmonizacja działań państw - sygnatariuszy w dziedzinie polityki wizowej i azylowej, współpracy policyjnej i wymiaru sprawiedliwości. Przepisy zawarte w porozumieniu Schengen były bardzo ogólne, gdyż państwa sygnatariusze chciały uniknąć zaciągania jednoznacznych zobowiązań, które mogłyby być powoływane przed sądami krajowymi. Przepisy te w licznych przypadkach zobowiązują tylko do "podjęcia starań" dla osiągnięcia pewnego celu. I tak np. "w miarę możliwości" kontrole na granicach wewnętrznych miały się ograniczyć do wizualnej lustracji pojazdów; miały być zniesione pewne rodzaje kontroli pojazdów; stworzone wspólne punkty kontroli granicznych. W dalszej perspektywie czasowej zapowiadano zniesienie kontroli wewnętrznych i wspólną politykę imigracyjną w stosunku do obywateli państw trzecich .

Ogólny charakter porozumienia powodował, że dla realizacji swobodnego przepływu osób potrzebne było zawarcie kolejnej umowy międzynarodowej. Z tego względu 19 czerwca 1990 roku podpisane zostało w Schengen Porozumienie Wykonawcze do Układu o stopniowym znoszeniu kontroli na granicach wewnętrznych (Schengen II). Zostało ono podpisane przez pięć tych samych państw, które były sygnatariuszami Schengen I. Stosowanie Schengen II rozpoczęto 25 marca 1995 roku. Data ta jest przeważnie uznawana za rozpoczęcie funkcjonowania systemu z Schengen. Do umowy tej mogły przystąpić wszystkie pozostałe państwa członkowskie Wspólnot, spośród których tylko państwa wyspiarskie: Wielka Brytania i Irlandia nie skorzystały z takiej możliwości. Oznacza to, że do 1 maja 1999 roku tj. do wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego Schengen II wiązało 13 państw członkowskich Unii Europejskiej. Specjalne postanowienia zostały zawarte z Islandią i Norwegią, które także uczestniczą w tworzeniu i stosowaniu reguł Schengen .

Współpraca poza strukturami wspólnotowych instytucji niosła ze sobą jednak znaczące problemy. Utrzymywały się trudności w koordynacji działań grup roboczych, współpraca międzyrządowa pozostawała poza efektywną kontrolą Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych, niektóre instrumenty współpracy (rezolucje i zlecenia) niekiedy pozostawały bezskuteczne, a zawieranie konwencji wymagało długotrwałych procedur ratyfikacyjnych w państwach członkowskich .

W celu usprawnienia i pogłębienia współpracy w podpisanym w lutym 1992 r. w Maastricht Traktacie o Unii Europejskiej (w skrócie TUE) wprowadzono nową strukturę decyzyjną, tzw. Trzeci filar - Współpraca w dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Tym samym problematyka ta została przekształcona w przedmiot wspólnego zainteresowania Unii Europejskiej. Zakres przedmiotowy współpracy objęty III filarem wyznaczyły artykuły: art.14 TWE (dawny art. 7a) - ustanawiający rynek wewnętrzny, czyli obszar bez granic wewnętrznych, na którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału; art.17 - 20 TWE (dawny art. 8 - 8c) - wprowadzający obywatelstwo Unii Europejskiej, co jest związane bezpośrednio ze swobodą poruszania się i przebywania na terytorium państw członkowskich; art. 29 -39 TUE ( dawne artykuły K.1 - K.11) - wchodzące w zakres tytułu VI, dotyczącego współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych; art. 62 TWE - dotyczący wspólnej polityki wizowej.

Najważniejsze postanowienia trzeciego filaru zawarte zostały w art. 29 - 45 (dawny artykuł K) TUE. Zgodnie z terminologią Traktatu do "spraw wspólnego zainteresowania" zaliczono dziewięć następujących dziedzin: 1) politykę azylową, 2) zasady dotyczące przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich i sprawowanie kontroli nad tym ruchem, 3) politykę imigracyjną i politykę wobec obywateli państw trzecich, w tym zasady wjazdu oraz poruszania się obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich, zasady pobytu włącznie z możliwością łączenia rodzin i możliwością zatrudnienia, walkę z nielegalną imigracją, pobytem i pracą obywateli państw trzecich, 4) walkę z narkomanią, 5) walkę z oszustwami na skalę międzynarodową, 6) współpracę sądową w sprawach cywilnych, 7) współpracę sądową w sprawach karnych, 8) współpracę celną, 9) współpracę policji .

Na mocy Traktatu z Maastricht kwestie polityki wizowej zostały przekazane do kompetencji Wspólnoty Europejskiej (artykuł 62 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) . Rada uzyskała prawo do określenia w formie rozporządzenia jednolitego formatu wizy, jak również listy państw i terytoriów, których obywatele powinni posiadać wizy Instrumentami współpracy w ramach trzeciego filaru, zgodnie z artykułem K.3 par. 2a, 2b i 2c TUE stały się wspólne stanowiska, wspólne działania i konwencje międzynarodowe . Wszystkie te instrumenty miały charakter międzyrządowy i wymagały zgody wszystkich państw członkowskich, nie mogły też wiązać się ze sprawami, które dotyczyły wewnętrznych kompetencji poszczególnych państw oraz ich odpowiedzialności za porządek i bezpieczeństwo wewnętrzne. Organem, który miał zarządzać trzecim filarem stała się Rada Ministrów Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Utworzono również Komitet Wysokich Funkcjonariuszy znany jako Komitet K 4, od przepisu na mocy którego został on powołany, który miał za zadanie koordynację współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. Za współpracę tę odpowiedzialne były trzy grupy: do spraw imigracji i azylu, bezpieczeństwa i współpracy policyjnej i celnej oraz współpracy sądowej .

Traktat z Maastricht regulował również kwestie stosunków pomiędzy instytucjami wspólnotowymi a organami funkcjonującymi w ramach trzeciego filaru. Ponadto artykuł K.7 TUE wprowadził - po raz pierwszy w dziejach integracji europejskiej - możliwość ściślejszej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, podejmowanej na podstawie umów dwu- lub wielostronnych, pod warunkiem, że nie byłaby ona sprzeczna i nie ograniczałaby tych form współpracy, które są przewidziane w TUE .

Mimo wprowadzenia nowych instrumentów prawny charakter wspólnych stanowisk i działań wywoływał kontrowersje, zwłaszcza, że niektóre państwa członkowskie uznały je za niewiążące. Krytyka uwarunkowań współpracy w trzecim filarze, określonych w Traktacie o Unii Europejskiej, dotyczyła również bardzo ograniczonej roli wszystkich oprócz Rady instytucji wspólnotowych. Współpracę utrudniała jednak przede wszystkim zasada jednomyślności obowiązująca podczas podejmowania decyzji w Radzie. Jak się okazało, w polityce azylowej, wizowej i imigracyjnej Unii Europejskiej instrumenty wprowadzone Traktatem o Unii Europejskiej nie odegrały znaczącej roli - w sumie na podstawie Traktatu z Maastricht przyjęto w tych kwestiach jedynie kilkanaście wspólnych stanowisk oraz wspólnych działań. Nie weszła w życie natomiast ani jedna konwencja .

Pomimo oporu niektórych państw członkowskich oraz dość skomplikowanej procedury podejmowania decyzji, współpraca w ramach trzeciego filaru rozwijała się bardzo dynamicznie, obejmując swym zakresem coraz to nowe formy działania. Duże znaczenie dla tego procesu miał wzrost zagrożenia zorganizowaną przestępczością, w szczególności związanej z handlem narkotykami oraz żywym towarem. Państwa członkowskie doszły do wniosku, że w pewnych kwestiach jedynie połączone siły odpowiednich służb będą w stanie skutecznie walczyć z nowymi formami przestępczości. Doprowadziło to do zasadniczej zmiany dokonanej w Traktacie Amsterdamskim, który wszedł w życie w maju 1999 r.

Traktat Amsterdamski dokonał istotnej modyfikacji. Po pierwsze, przeniósł on problematykę polityki wizowej, azylowej, imigracyjnej i innych polityk dotyczących swobodnego przepływu osób z filaru trzeciego do filaru pierwszego. W ramach filaru trzeciego pozostała natomiast problematyka współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, która została szczegółowo uregulowana w Tytule VI TUE. Po drugie, na podstawie Traktatu Amsterdamskiego znacznie uszczegółowiono charakter i zakres współpracy policyjnej. Po trzecie, powiązano uwspólnotowione i międzyrządowe dziedziny współpracy dotychczasowego trzeciego filaru Unii Europejskiej, wprowadzając do katalogu celów Unii Europejskiej generalną dyspozycję mówiącą o "utrzymaniu i rozwijaniu Unii jako obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, na którym swobodny przepływ osób jest zapewniony w powiązaniu z właściwymi środkami dotyczącymi zewnętrznej kontroli granic, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości" . Do postanowienia tego odwołano się także bezpośrednio w znowelizowanych postanowieniach Tytułu VI TUE "Współpraca policji i współpraca sądowa w sprawach karnych", wskazując, iż podstawowym celem kooperacji w tym zakresie jest "zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa osobistego obywatelom żyjącym w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, przez rozwinięcie wspólnych działań Państw Członkowskich w dziedzinie współpracy policyjnej i współpracy sądowej w sprawach karnych, a także przez zapobieganie oraz zwalczanie rasizmu i ksenofobii" . Z dalszych dyspozycji wynikało, że obie dziedziny współpracy powinny służyć głównie zapobieganiu i zwalczaniu przestępczości zorganizowanej i wszelkiej innej oraz przeciwdziałaniu terroryzmowi, handlowi ludźmi, przestępstwom przeciwko dzieciom, przemytowi narkotyków, nielegalnemu przemytowi broni, korupcji i oszustwom.

Podstawowe znaczenie uregulowań amsterdamskich w odniesieniu do problematyki współdziałania policji polegało jednak nie tylko na uszczegółowieniu celów i zasad współpracy, lecz przede wszystkim na rozwinięciu dotychczasowych i ustanowieniu nowych form i instrumentów tej współpracy. Szczególną wagę miało w tym kontekście wprowadzenie odpowiedniej części dorobku prawnego Schengen do systemu prawa Unii Europejskiej (tzw. acquis communautaire) oraz rozwinięcie postanowień traktatowych dotyczących Biura Policji Europejskiej (Europolu). W sumie bowiem zgodnie z dyspozycjami art. 30 ust.1 Traktatu o UE po zmianach z Amsterdamu państwa członkowskie UE miały rozwijać w ramach trzeciego filaru, a w szczególności w zakresie współpracy policyjnej: zdolność do współpracy operacyjnej; zbierania, gromadzenia, analizowania i wymiany informacji; współpracy w zakresie szkolenia i technik śledczych .

Inkorporacji acquis Schengen do prawa Unii Europejskiej dokonano na podstawie art.2 ust.1 Protokołu w sprawie włączenia dorobku Schengen w ramy Unii Europejskiej (tzw. protokołu schengeńskiego). Protokół ten zdefiniował acquis Schengen. Składają się na nie: umowy z 1985 r i 1990 r., umowy akcesyjne z pozostałymi państwami, decyzje i deklaracje Komitetu Wykonawczego, decyzje Grupy Centralnej wydane na podstawie upoważnienia Komitetu Wykonawczego .

W dniu 20 maja 1999 r. Rada wydała dwie bardzo ważne decyzje dotyczące tej problematyki. Pierwsza z nich, decyzja nr 1999/435/EC dotyczyła zdefiniowania acquis Schengen w celu określenia zgodnie z odpowiednimi postanowieniami TWE i TUE prawnych podstaw decyzji lub postanowień stanowiących acqius Schengen . Wymieniała dokumenty składające się na acquis Schengen. Druga natomiast, decyzja nr 1999/436/EC określiła podstawy prawne poszczególnych elementów składowych acquis. Tak określoną podstawa prawną poszczególnych elementów acquis Schengen mogą być albo poszczególne postanowienia Traktatu WE (pierwszy filar) albo Traktatu o UE ( trzeci filar). Jak bowiem wskazano, znaczna część postanowień Schengen dotyczyła przepływu osób ( w tym cudzoziemców ), a po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego sprawy te stały się przedmiotem kompetencji wspólnotowej. Pozostałe zagadnienia regulowane w porozumieniach Schengen - ze wspólnotą policji na czele pozostały w trzecim filarze. Tak np. za podstawę prawną art. 9 - 16 Schengen II uznany został art. 62 (2)(b) Traktatu WE, zaś za podstawę prawną art. 48 - 69 Schengen II uznano art. 34 i 31 Traktatu UE ( w całości lub ich wybrane ustępy) .

Funkcjonowanie pozbawionego kontroli na granicach wewnętrznych obszaru Schengen jest obecnie przykładem ściślejszej współpracy niektórych państw członkowskich Unii. Irlandia i Wielka Brytania nie uczestniczą we współpracy Schengen, jednak po jednomyślnej decyzji państw - sygnatariuszy Układu oraz jednego z tych państw mogą przystąpić do realizacji części lub całości dorobku Schengen. Dania jest wprawdzie sygnatariuszem Układu z Schengen, jednak nie zaakceptowała "uwspólnotowienia" dziedzin powiązanych ze swobodnym przepływem osób i nie jest zobowiązana do stosowania decyzji w tym zakresie przyjmowanych w oparciu o TWE. W odniesieniu do każdego aktu przyjętego przez Radę w ramach dorobku Schengen decyduje w ciągu sześciu miesięcy czy będzie z nim związana . Norwegia i Islandia zachowały szczególną pozycję w ramach systemu schengeńskiego (stowarzyszenie), rozszerzając niejako w ten sposób strefę wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na Europejski Obszar Gospodarczy (EOG) .

Utworzenie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości

Rok przed wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego Rada Europejska w Cardiff (czerwiec 1998 r.) wezwała Radę i Komisję do przedstawienia na kolejnym szczycie UE planu działań na rzecz budowy, przewidzianego w Traktacie, "Obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości". Komisja przedstawiła odpowiednie propozycje już w lipcu 1998 r. i na ich podstawie Rada przyjęła plan działań w grudniu 1998 r. Został on następnie zatwierdzony przez Radę Europejską w Wiedniu 11 - 12 grudnia 1998 roku, stąd nieformalna nazwa Vienna Action Plan. Pięcioletni program na lata 1999 - 2004 obejmuje dwa etapy: pierwszy przewiduje przyjęcie podstawowych ram prawnych, zawierających minimalne standardy w najważniejszych obszarach, a drugi stopniowe zbliżanie celów narodowych polityk i harmonizację wspólnych działań. Przyjmując plan Rada Europejska w Wiedniu wskazała, m.in. na potrzebę lepszej koordynacji polityki imigracyjnej, azylowej i polityki wobec uchodźców. Również w grudniu 1998 r. Rada powołała specjalną grupę roboczą wysokiego szczebla ds. azylu i migracji .

Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości obejmuje trzy dziedziny. Budowa "obszaru wolności" obejmuje zapewnianie swobodnego przepływu osób zgodnie z zasadami Schengen, ochronę praw podstawowych i zwalczanie wszelkich przejawów dyskryminacji, a także związane z przepływem osób rozwiązania w zakresie polityki azylowej i imigracyjnej. "Obszar bezpieczeństwa" dotyczy zwalczania przestępczości, zwłaszcza terroryzmu, handlu ludźmi, przestępczości skierowanej przeciwko nieletnim, handlu narkotykami i bronią oraz zwalczania korupcji i nadużyć. Z kolei celem tworzenia obszaru sprawiedliwości jest zapewnienie - mimo różnic występujących pomiędzy państwami członkowskimi - równego dostępu obywateli UE do wymiaru sprawiedliwości oraz promowanie współpracy pomiędzy właściwymi władzami .

Wykładni pojęcia obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości dokonała Rada Europejska na spotkaniu w Tampere w dniach 15 - 16 października 1999 r. W konkluzjach z posiedzenia w Tampere określono priorytety działań Unii we wszystkich dziedzinach objętych trzecim filarem. W dziedzinie azylu i polityki migracyjnej państwa członkowskie wypowiedziały się za dalszym ograniczeniem postępowań azylowych i zaostrzeniem walki z nielegalną imigracją. Rada wezwała państwa do zacieśniania współpracy dwustronnej w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji, podkreślając zwłaszcza znaczenie transferu technologii i wymiany programów. Nowa polityka Unii ma obejmować środki związane z pomocą w zwalczaniu bezrobocia, poprawą warunków życia i demokratyzacją państw pochodzenia potencjalnych uchodźców. Istotną rolę powinno odgrywać również ujednolicenie zasad procedur azylowych, które muszą doprowadzić do wprowadzenia wspólnych zasad przyznawania statusu uchodźcy. Państwa członkowskie zobowiązały się także do uzgodnienia katalogu praw przysługujących legalnym imigrantom, opartego na prawach obywatela Unii. Działaniom tym ma towarzyszyć program zwalczania rasizmu i ksenofobii. Rada Europejska zachęciła Radę Unii Europejskiej do zawierania z państwami trzecimi umów readmisyjnych, które mają stanowić istotny element zwalczania nielegalnej migracji .

Drugą dziedziną pozostającą w sferze zainteresowania szczytu było utworzenie tzw. europejskiej przestrzeni prawnej. Poważną troską Rady Europejskiej stało się zapewnienie lepszego dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości w Unii. Komisja otrzymała zadanie przygotowania poradnika dla obywateli Unii, obejmującego najważniejsze informacje na temat poszczególnych porządków prawnych. Istotną rolę powinny odgrywać inicjatywy ustawodawcze mające doprowadzić do stworzenia skutecznego systemu pomocy finansowej na rzecz opłacania kosztów sądowych, a także do wprowadzenia jednolitych zasad uproszczonego i przyspieszonego postępowania sądowego w sprawach konsumenckich i prawa handlowego. Przewiduje się również określenie minimalnych uprawnień ofiar przestępstw w postępowaniu sądowym, w tym zwłaszcza dostępu ofiar do wymiaru sprawiedliwości oraz zapewnienia prawa do zadośćuczynienia. W istotnej kwestii międzynarodowego postępowania cywilnego oraz uznawania i wykonania orzeczeń sądowych zarysowały się dwa stanowiska. Francja proponowała daleko idące ujednolicenie procedur sądowych, podczas gdy rząd brytyjski wypowiedział się za szeroko zakrojonym wzajemnym uznaniu orzeczeń. To drugie stanowisko zyskało poparcie większości uczestników szczytu. Wyrazem tego stały się m.in. trzy rozporządzenia cywilno - prawne, przyjęte przez Radę w maju 2000 r. Planowane jest wydanie kolejnych aktów ujednolicających procedury sądowe w sprawach cywilnych i karnych. Rada wezwała wszystkie państwa członkowskie do ratyfikowania w możliwie szybkim terminie konwencji ekstradycyjnych i do odformalizowania procedur ekstradycyjnych pomiędzy państwami członkowskimi .

Trzecią dziedziną współdziałania państw członkowskich było zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Najważniejszym postanowieniem w tej kwestii było podjęcie decyzji o konieczności powołania europejskiego organu wymiaru sprawiedliwości Eurojust, który z chwilą ukonstytuowania uzupełniłby działania podejmowane do tej pory w ramach tzw. Europejskiej Sieci Sądowej.
Zgodnie z postanowieniami Rady Europy w Tampere, miała to być jednostka złożona z prokuratorów, urzędników sądowych lub funkcjonariuszy policji o podobnych kompetencjach, oddelegowanych przez państwa członkowskie zgodnie z regułami obowiązującymi w ich wewnętrznym porządku prawnym. Zadania jednostki miały polegać na ułatwianiu odpowiedniej koordynacji działań narodowych organów prokuratorskich, wspieraniu działań śledczych dotyczących zorganizowanej przestępczości oraz rozwijaniu bliskiej współpracy z Europejską Siecią Sądową .

Kolejnym krokiem było powołanie przez Radę Europejską w Tampere tzw. wspólnych zespołów śledczych. Celem owych zespołów miała być walka z terroryzmem. Szczyt w Tampere wypracował też decyzję o powołaniu Europejskiego Zespołu Szefów Policji, który w ścisłym porozumieniu z Europolem miałby wymieniać doświadczenia, praktyki i informacje na temat międzynarodowej przestępczości i wnosić wkład do planowanych działań operacyjnych . Szczyt w Tampere wypracował też decyzję o powołaniu Europejskiej Akademii Policyjnej, której zadaniem byłoby szkolenie urzędników krajowych oraz organów śledczych .

Podczas szczytu w Tampere nie udało się z przyczyn politycznych zharmonizować krajowych systemów prawa karnego, jednak ustalono konieczność ujednolicenia przynajmniej niektórych definicji, przesłanek określonych czynów oraz sankcji w zakresie przestępczości finansowej, handlu narkotykami, handlu ludźmi oraz przestępczości przeciwko środowisku. Zobowiązano również Radę i Parlament Europejski do przyjęcia w możliwie krótkim terminie opracowanej przez Komisję dyrektywy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, upoważniającej instytucje śledcze do uzyskiwania informacji finansowych nawet z naruszeniem przepisów o tajemnicy bankowej. Znaczącymi osiągnięciami posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere stało się też otwarcie drogi do współpracy z państwami trzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych .

Zasady przekraczania granic zewnętrznych

Układ z Schengen podpisany w 1985 r. był pierwszym poważnym krokiem budowania współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Miał on zapewnić wprowadzenie w życie swobodnego przepływu osób, jednej z czterech podstawowych swobód, na której opiera się funkcjonowanie Unii Europejskiej. Dokument ten będąc umową ramową, zawiera jedynie ogólne założenia, których uszczegółowienia dokonano w Porozumieniu Wykonawczym do Układu z dnia 19 czerwca 1990 r (zwany Układ z Schengen II). Porozumienie to weszło w życie 26 marca 1995 r. Obecnie w jego ramach realizowana jest współpraca , głównie w zakresie polityki imigracyjnej i azylowej, ekstradycji, zwalczania przestępczości, współpracy policyjnej i sądowej .

Jednym z podstawowych założeń konwencji Schengen II jest zniesienie kontroli osób na granicach wewnętrznych (art. 3 - 8 konwencji). Zgodnie z postanowieniami porozumienia kontrola ruchu na granicach zewnętrznych przeprowadzana jest według jednolitych zasad i z uwzględnieniem interesów wszystkich układających się stron. Najważniejsze postanowienie w zakresie kontroli ruchu zawiera art. 5 konwencji określający warunki, jakie powinien spełniać obywatel państwa trzeciego, aby przekroczyć granice zewnętrzne. Wśród nich wymieniono: ważny dokument podróży, wizę wjazdową (o ile jest ona wymagana w danym wypadku), dokumenty uzasadniające cel i okoliczności pobytu oraz środki finansowe gwarantujące utrzymanie przez okres pobytu oraz powrót do kraju pochodzenia lub przejazd do kraju trzeciego, który zapewnia mu zezwolenie na wjazd. Cudzoziemiec nie może być objęty odmową wjazdu oraz nie może stwarzać zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa narodowego lub stosunków międzynarodowych jednej ze stron. Jeżeli nie spełnia on powyższych warunków, strony mają prawo odmówić wjazdu na swoje terytorium, chyba że względy humanitarne, interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe przemawiają za odejściem od tej zasady. Kontrola na granicach zewnętrznych powinna być przeprowadzana zarówno przy wjeździe, jak i przy opuszczaniu terytorium Schengen .

Drugi element systemu określonego konwencją wykonawczą z 1990 r. stanowi polityka wizowa. Konieczność prowadzenia wspólnej polityki wizowej w związku ze zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych wynika z faktu, iż obywatel kraju trzeciego po wjechaniu na obszar Schengen może przemieszczać się z jednego państwa członkowskiego do drugiego bez jakichkolwiek dalszych kontroli. Zróżnicowane przepisy wizowe mogłyby zatem przyczynić się do obniżenia poziomu bezpieczeństwa i wzrostu liczby nielegalnych imigrantów. Wiza jest pozwoleniem, którego udziela się obcokrajowcowi do wejścia na teren jednego z państw Schengen. Składa się ona z winiety (lub stickera) wklejonego do paszportu lub innego odpowiedniego dokumentu podróżnego wnioskodawcy. Stanowi dokument potwierdzający, że w chwili jego wystawienia nie istniały żadne wątpliwości co do prawa wjazdu danej osoby. Wspólna polityka wizowa powinna więc służyć realizacji dwóch celów: z jednej strony gwarantować swobodę i łatwość podróżowania, z drugiej strony zaś strony ułatwiać obronę przed zagrożeniami dla bezpieczeństwa wewnętrznego, w szczególności przed terroryzmem, przestępczością zorganizowaną i nielegalna imigracją, przenikającymi przez granice zewnętrzne .

Wiza "europejska" ma być ujednolicona i obejmować wszystkie państwa będące stronami porozumienia . Traktat z Maastricht wprowadził do Traktatu o WE pierwszy element wspólnej polityki wizowej - ustalenie przez Radę listy krajów trzecich, których obywatele są zobowiązani do posiadania wizy przy przekraczaniu granicy jednego z państw członkowskich (art.62 TWE, przed zmianami wprowadzonymi Traktatem Amsterdamskim). Przewidziana w art. 62 TWE lista krajów trzecich została opracowana na podstawie stosowanej wcześniej, analogicznej listy przyjętej przez państwa grupy Schengen. Zgodnie z postanowieniami Rady Europejskiej w Sewilli przed końcem 2002 r. Rada i Komisja dokonały przeglądu listy, której ostatnią wersję ustalono rozporządzeniem z marca 2001 r. Oprócz wspólnej listy krajów trzecich, których obywatele są objęci obowiązkiem wizowym - dokonano harmonizacji warunków składania wniosku wizowego, jego opracowywania i kryteriów podejmowania decyzji w sprawie przyjęcia lub odrzucenia oraz wprowadzono jednolite formularze wizowe, zabezpieczone przed fałszerstwami .

Wizy zostały podzielone na krótko- i długoterminowe. Wizy krótkoterminowe są jednolite dla całego obszaru Schengen i uprawniają do nieprzerwanego pobytu lub do łącznego pobytu nie dłuższego niż trzy miesiące w półroczu, licząc od daty pierwszego wjazdu. Jednolite wizy mogą być także wizami tranzytowymi, uprawniającymi jej posiadacza do jednokrotnego, dwukrotnego lub wyjątkowo wielokrotnego przejazdu przez terytorium państw Grupy Schengen w celu udania się do kraju trzeciego, przy czym długość przejazdu nie może przekraczać pięciu dni. Postanowienia te nie stanowią jednak przeszkody dla wydania przez państwo Grupy Schengen w razie potrzeby w ciągu danego półrocza kolejnej wizy, której ważność ograniczona jest do terytorium tego państwa . Do wydania jednolitych wiz właściwe jest państwo, na którego terytorium leży główny cel podróży. Takie wizy są wiążące dla wszystkich sygnatariuszy Układu, są w pełni przez nich respektowane i upoważniają do poruszania się po całym terytorium Wspólnoty bez konieczności uzyskania wiz od państw członkowskich. Wizy długoterminowe są wizami państwowymi i pozostają domeną poszczególnych państw członkowskich, co oznacza jednocześnie ich ograniczenie terytorialne. Osoby nie posiadające wizy nie mogą przekroczyć granicy. Na przewoźników (zwłaszcza linie lotnicze) przywożących na terytorium Schengen cudzoziemców, którzy nie posiadają wymaganych dokumentów, nakładane są kary pieniężne niezależnie od zobowiązania do zabrania danej osoby z powrotem do punktu będącego początkiem podróży .

Podstawowym aktem kształtującym wspólną politykę wizową po reformie amsterdamskiej jest rozporządzenie Rady z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie sporządzenia listy krajów trzecich, których obywatele przy przekraczaniu granic zewnętrznych muszą posiadać wizę oraz listy krajów trzecich, których obywatele są zwolnieni z obowiązku wizowego. Akt ten wszedł w życie 10 kwietnia 2001 r. zastępując wcześniejsze rozporządzenie dotyczące krajów trzecich, których obywatele mieli obowiązek posiadania wizy przy wjeździe na terytorium Unii Europejskiej. Pierwszy akt wspólnotowy zawierający listę takich krajów Rada wydała już 25 września 1995 r. Z uwagi na fakt, iż uczyniła to bez konsultacji z Parlamentem Europejskim, Trybunał Sprawiedliwości wydał 10 czerwca 1997 r. Wyrok stwierdzający nieważność rozporządzenia z 1995 r. utrzymując na mocy jego skutki do czasu wydania nowego aktu. W następnym rozporządzeniu z 12 marca 1999 r. sformułowano definicję wiz pobytowej i tranzytowej oraz wymieniono 101 krajów, których obywatele podlegali obowiązkowi wizowemu na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej. Jednocześnie pozostawiono państwom członkowskim swobodę w zakresie rozstrzygania kwestii, czy obowiązkiem tym mają być obywatele krajów trzecich, które nie znalazły się na wspólnej liście, bezpaństwowcy oraz osoby z uznanym statutem uchodźcy. Państwa członkowskie mogły ustalać również wyjątki od obowiązku wizowego .

Rozporządzenie z 15 marca 2001 r. normuje zagadnienia związane z wizami krótkoterminowymi. Wskazując kraje trzecie, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu oraz kraje trzecie, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku, Wspólnota kieruje się kilkoma kryteriami, które odnoszą się zwłaszcza do nielegalnej imigracji, porządku publicznego i bezpieczeństwa oraz stosunków Unii z krajami trzecimi. Bierze również pod uwagę zasadę regionalnej spójności oraz zasadę wzajemności .

Wykaz państw, których obywatele są zobowiązani do posiadania wizy, znajduje się w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 574/1992 z 12 marca 1999 r. Od obywateli krajów trzecich wskazanych w załączniku nr 2 nie jest wymagana wiza na wjazd na terytorium Schengen. Wśród krajów tych znajdują się m.in. Polska, Węgry, Bułgaria, Rumunia .

Cudzoziemcy z krajów trzecich, których nie dotyczy obowiązek wizowy mogą swobodnie poruszać się po terytorium wszystkich sygnatariuszy Układu, nie dłużej jednak niż trzy miesiące w ciągu półrocza od daty pierwszego wjazdu. W celu zapobiegania naruszeniom postanowień Układu i przedłużania dozwolonego terminu pobytu częściowo ograniczono swobodę przemieszczania się cudzoziemca bez kontroli, nakładając na niego obowiązek meldunkowy w terminie trzech dni od daty wjazdu .

Przystąpienie dziesięciu nowych państw do Unii Europejskiej, w tym Polski, do Unii Europejskiej nie oznacza automatycznego włączenia się do strefy Schengen. Nowi członkowie Unii Europejskiej mogą po terytorium Wspólnoty , nie oznacza to jednak zniknięcia szlabanów na granicach ze starymi członkami UE. Muszą oni nadal posługiwać się na granicach obszaru Schengen paszportem, ale kontrola graniczna jest znacznie uproszczona i sprowadzona do sprawdzenia danych osobowych. Przed przystąpieniem do strefy Schengen należy spełnić jeszcze wiele warunków. Polska musi, m.in., dostosować infrastrukturę graniczną i wprowadzić zmiany legislacyjne w prawie krajowym. Już obecnie wdrażane są odpowiednie standardy unijne, wzmacniana jest infrastruktura na granicy wschodniej, która ma stać się częścią zewnętrznej granicy poszerzonej Unii. Polska wdraża również dorobek prawny w zakresie objętym układem Schengen, m.in. dostosowuje ustawę o cudzoziemcach i ustawę o Straży Granicznej. Bardzo istotnym problemem jest też kwestia wprowadzenia wiz dla wschodnich sąsiadów co wiąże się również z koniecznością reorganizacji placówek konsularnych w tych państwach. W dziedzinie polityki wizowej przewidywane jest pełne dostosowanie reżimu wizowego Polski do wymogów Unii Europejskiej .

Polityka w dziedzinie azylu jest trzecim elementem systemu Schengen II. Porozumienia z Schengen ustalają kompetencję jednego państwa do rozpatrywania wniosków azylowych, przy czym jest ona automatyczna, niezależna od woli zainteresowanej osoby, a także od tego, gdzie został złożony wniosek azylowy. Jeżeli uchodźca przebywa na terytorium Schengen legalnie, to właściwe będzie państwo, które wydało wizę lub zezwolenie na pobyt . Gdy osoba ubiegająca się o azyl nie podlega obowiązkowi wizowemu lub w przypadku jej nielegalnego pobytu właściwe jest państwo, przez którego granicę zewnętrzną dana osoba przedostała się do Wspólnoty. Państwo, na którego terytorium złożono wniosek, co do zasady powinno przekazać uchodźcę do państwa właściwego, które z kolei jest zobowiązane przyjąć go bez zbędnych formalności. Wyjątkowo może nastąpić rozpatrzenie wniosku przez państwo, które nie jest właściwe, jednakże celem porozumienia jest w zasadzie wyeliminowanie lub ograniczenie takich sytuacji. Państwo właściwe może z kolei przekazać wnioskodawcę do innego państwa, nie będącego stroną porozumienia schengeńskiego, jeżeli możliwość taka wynika z innych porozumień międzynarodowych. Porozumienie potwierdza wprawdzie związanie stron Konwencją genewską z 1951 r. w sprawie uchodźców, ale nie rozstrzyga zasad podejmowania decyzji w razie konfliktów pomiędzy umowami międzynarodowymi .

Współpraca policyjna i sądowa

Konwencja wykonawcza Schengen II, oprócz postanowień w sprawie znoszenia granic wewnętrznych, dotyczyła też współpracy pomiędzy swymi organizacjami policyjnymi. Opiera się ona w dużej mierze na systemie bezpośrednich kontaktów pomiędzy policjami sąsiadujących państw. Posterunki i komendy zostały połączone bezpośrednimi liniami telefonicznymi przez granice. Zintensyfikowano kontakty robocze, głównie poprzez szkolenia międzynarodowe[52].

Najważniejszą konsekwencją porozumień z Schengen było jednak przyznanie poszczególnym policjom specjalnych uprawnień operacyjnych o charakterze transgranicznym. Funkcjonariusze uzyskali w szczególności prawo do śledzenia osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa, a przebywających na terytorium innego państwa - strony. Obserwacja może być dwojakiego rodzaju: zaplanowana i spontaniczna. Pierwsza powinna być w zasadzie poprzedzona wnioskiem o pomoc urzędową (operacyjną) i zazwyczaj będzie prowadzona przez funkcjonariuszy państwa wzywanego. Natomiast obserwacja niezaplanowana będzie miała miejsce wtedy, gdy przeciwko danej osobie będzie się już toczyć w innym państwie członkowskim postępowanie karne o przestępstwo zagrożone ekstradycją. Również w takim przypadku po podjęciu obserwacji zainteresowana organizacja policyjna powinna wystąpić do odpowiednich organów państwa - strony, na którego terytorium odbywa się obserwacja, o wyrażenie nań zgody. Porozumienie określa precyzyjnie uprawnienia policjantów prowadzących obserwację, podobnie jak uprawnienia funkcjonariuszy prowadzących pościg[53].

W razie popełnienia przez sprawcę poważnego przestępstwa w jednym z państw - stron porozumień z Schengen istnieje możliwość podjęcia przez policję "gorącego" pościgu, który może być kontynuowany na terytorium innego państwa. W zasadzie wymaga on również zgody państwa, na którego terytorium ma się odbywać; policjanci prowadzący pościg są zobowiązani poinformować lokalne władze policyjne o przekroczeniu granicy, a na ich żądanie mają obowiązek zaprzestać pościgu. Pościg jest ograniczony do strefy przygranicznej oraz do określonego czasu. Funkcjonariusze prowadzący pościg muszą dysponować legitymacjami służbowymi i być rozpoznawalni (umundurowani). Użycie broni jest dopuszczalne tylko w obronie koniecznej. Funkcjonariusze nie mają prawa wkraczania na teren prywatny. W żadnym wypadku nie mogą aresztować osoby ściganej. Schengen II wskazuje, że państwa mogą wykluczyć lub dopuścić prawo zatrzymania przez funkcjonariuszy ściganej osoby. Z reguły zatrzymanie jest możliwe, a w takiej sytuacji funkcjonariusze, którzy dokonali zatrzymania, mają obowiązek wydania osoby zatrzymanej w ręce władz państwa terytorialnego (czyli tego, na którego terytorium był prowadzony pościg). To ostatnie państwo podejmuje decyzję o zezwoleniu na ekstradycję zatrzymanej osoby w przyspieszonym trybie do państwa, z którego przybyła lub decyzję o zwolnieniu osoby .

Konwencja wykonawcza Schengen II upoważnia wreszcie policje do stosowania kontrolowanej dostawy narkotyków, aczkolwiek przepisy w tym zakresie nie są jednoznaczne i precyzyjne; zakładają one przede wszystkim współpracę pomiędzy policjami sąsiadujących państw. Porozumienie przewiduje jednak w dalszej przyszłości zbliżenie ustawodawstwa w tej sprawie .

Ostatnim elementem współpracy w sferze spraw wewnętrznych oraz policyjnej i sądowej, uwzględnionym w porozumieniach z Schengen, jest współpraca sądowa. Dotyczy ona w szczególności ułatwienia procedur ekstradycyjnych, przekazywania dokumentów w trybie pomocy prawnej, wykonywania zagranicznych orzeczeń sądowych oraz zastosowania zasady ne bis in idem (zasada zakazu podwójnego karania). Stanowi w istocie jedynie uzupełnienie istniejących regulacji prawnomiędzynarodowych, zwłaszcza konwencji Rady Europy. Pomoc prawna, zgodnie z porozumieniem z 1985 r. dotyczy przede wszystkim przestępstw takich jak: zabójstwa, gwałtu, rozboju, nielegalnego handlu narkotykami, rabunku, przemytu broni oraz innych zabronionych materiałów (zwłaszcza toksycznych i niebezpiecznych), używania materiałów wybuchowych, fałszerstwa dokumentów, przemytu osób, przekupstwa a także innych działań na szkodę interesów finansowych Wspólnoty. W tym samym porozumieniu państwa zobowiązały się również do zbadania możliwości poszerzenia zakresu stosowania łączących je porozumień o pomocy prawnej[56].

Konwencja wykonawcza z 1990 r. przewiduje kilka szczegółowych rozwiązań odnoszących się do współpracy sądowej. Dotyczą one ułatwień w przekazywaniu dokumentów w różnych fazach postępowania karnego, rozciągnięcia zasad współpracy na przestępstwa fiskalne, ograniczenia szczególnych wymogów, które państwa - strony mogą wysuwać jako przesłanki zastrzeżeń utrudniających współpracę, ułatwienia procedury. Ważną nowością jest wprowadzenie zasady odformalizowania obowiązku wykonywania wyroków karnych wydanym w innym państwie - stronie porozumienia, także w odniesieniu do obywateli innego z zainteresowanych państw. Z drugiej strony porozumienie zawiera przepisy wzmacniające gwarancje procesowe, przede wszystkim zasadę ne bis in idem. Przepisy porozumienia Schengen II korespondują w znacznym stopniu z odpowiednimi regulacjami wypracowanymi w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej[57].

Bardzo ważnym narzędziem konwencji wykonawczej Schengen jest System Informacyjny Schengen (w skrócie SIS), który stanowi skuteczny instrument w zapobieganiu i zwalczaniu przestępczości w ramach Unii Europejskiej. SIS, uruchomiony w 1995 r. jest jednym z podstawowych środków zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego Unii Europejskiej. Składa się on z dwóch części: komputera centralnego i krajowych baz danych, obejmujących trzy rodzaje danych: dotyczących osób, pojazdów i pewnych kategorii przedmiotów poszukiwanych . System Informacji Schengen jest instrumentem współpracy policyjnej. Pozwala on każdemu funkcjonariuszowi straży granicznej lub policji na sprawdzenie, czy dana osoba przekraczająca granicę lub kontrolowana w kraju, a także pewne przedmioty nie są notowane w archiwach policyjnych lub poszukiwane. Sprawdzanie, czy dana osoba lub przedmiot znajdują się w rejestrze, odbywa się za pośrednictwem rejestrów narodowych. Wykreślenie osoby lub przedmiotu z ewidencji możliwe jest tylko na wniosek państwa, które dokonało wpisu; podobnie uaktualnianie danych, ich sprostowanie itp. Rejestracja następuje zgodnie z prawem krajowym danego państwa - strony, chyba że Konwencja Schengeńska zawiera przepisy szczególne. Rejestrowane mogą być osoby podlegające odmowie wjazdu na terytorium Schengen, poszukiwane w ramach procedur sądowych, mające przeszłość kryminalną i z tego względu podlegające szczególnemu nadzorowi, osoby zaginione, w tym także małoletnie oraz osoby, które powinny być chronione przez policje w ich własnym interesie. Możliwa jest także rejestracja poszukiwanych pojazdów, banknotów, skradzionych lub sfałszowanych dokumentów, broni oraz narkotyków. W praktyce SIS pełni więc rolę centralnego rejestru poszukiwawczego. Dane wpisywane do komputera są precyzyjnie określone, nie mogą mieć charakteru dyskryminacyjnego. Mimo oficjalnych zapewnień o prawidłowości zasad funkcjonowania systemu z przepisami o ochronie danych osobowych istnieją poważne zastrzeżenia w tym zakresie, zwłaszcza w kwestii możliwości zapoznania się przez zainteresowane osoby z wpisanymi danymi i ich ewentualnego sprostowania .

Współpraca z krajami trzecimi w zakresie polityki migracyjnej i azylowej

Skuteczna współpraca z krajami pochodzenia i tranzytu imigrantów to jeden z najważniejszych elementów kształtowania europejskiej polityki imigracyjnej i azylowej uznanych przez Radę Europejską w Tampere. Do priorytetów współpracy zaliczają się: zwalczanie ubóstwa, polepszenie warunków życia i zatrudnienia, zapobieganie konfliktom, umacnianie wartości demokratycznych, praw człowieka, zwłaszcza praw mniejszości, kobiet i dzieci. Priorytety te w większości pokrywają się z głównymi celami polityki Unii Europejskiej wobec państw rozwijających się. W tym kontekście szczególną rolę przydzielono powołanej w 1998 r. grupie roboczej wysokiego szczebla do spraw azylu i imigracji[60].

W polityce imigracyjnej państw członkowskich oraz Wspólnot szczególnie drażliwą i trudną kwestią jest odmowa przyznania statusu uchodźcy lub jakiegokolwiek zezwolenia na pobyt na terytorium jednego z krajów Unii Europejskiej, a w związku z tym odsyłanie obywateli państw trzecich do krajów ich pochodzenia. Zgodnie z raportem grupy roboczej wysokiego szczebla ds. azylu i migracji, przedstawionym Radzie Europejskiej w Tampere, za kraje, z których pochodzi największa ilość osób ubiegających się o azyl w Unii Europejskiej i imigrantów, uznano: Irak, Afganistan, Pakistan, Albanię wraz z przylegającymi do niej regionami, Maroko, Somalię i Sri Lankę .

W czerwcu 2002 roku sekretarz do spraw wewnętrznych Wielkiej Brytanii David Blunkett zaproponował wprowadzenie do umów handlowych lub umów o współpracy zawieranych przez Wspólnotę postanowień zobowiązujących kraje trzecie do współpracy w dziedzinie readmisji i umożliwiających zawieszanie umów przy braku powyższej współpracy. Propozycje ministra Blunketta poparł minister spraw wewnętrznych RFN O. Schilly, prezydencja hiszpańska oraz większość pozostałych państw członkowskich, z wyjątkiem Francji, Szwecji i Luksemburga. Państwa te argumentowały, że bogate kraje Unii Europejskiej nie powinny wywierać tego rodzaju presji na ubogie kraje, szczególnie kraje Trzeciego Świata. Interesujące jest, że już jesienią 1998 r. sprawująca wówczas prezydencję Austria proponowała zastosowanie nacisku politycznego i ekonomicznego w celu zmiany podejścia państw rozwijających się do problemu uchodźców, ponieważ niektóre z krajów pochodzenia dużej liczby imigrantów nie wykazują żadnego zainteresowania losem własnych obywateli i nie chcą współpracować z rządami państw członkowskich UE na rzecz poprawy sytuacji .

Podejmując powyższy temat Rada Europejska w Sewilli postanowiła, że wszystkie przyszłe umowy o współpracy i umowy o stowarzyszeniu zawierane z jakimkolwiek krajami przez Unię Europejską będą zawierały postanowienia dotyczące wspólnego zarządzania migracjami i obowiązkowym odsyłaniu nielegalnych imigrantów. Rada podkreśliła znaczenie współpracy w tej dziedzinie z krajami pochodzenia i tranzytu, zarazem deklarując niezbędną pomoc finansową i techniczną. Propozycje zgłaszane wcześniej przez Wielką Brytanię zostały uwzględnione częściowo w ogólnikowym stwierdzeniu, że ocena stanu współpracy z krajami trzecimi w tej dziedzinie będzie uwzględniana w kształtowaniu relacji UE z tymi krajami "w odpowiednich obszarach". Uzgodniono, że po wyczerpaniu przez Wspólnotę dostępnych instrumentów, Rada może jednomyślnie stwierdzić, iż kraj trzeci bez uzasadnienia odmawia współpracy w zarządzaniu migracjami i zastosować bliżej nieokreślone środki przewidziane w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa i w ramach innych polityk respektując zobowiązania kontraktowe UE i nie narażając na szwank realizacji celów współpracy rozwojowej. Odrzucono tym samym propozycje Wielkiej Brytanii, Hiszpanii i Niemiec, zgodnie z którymi UE wprowadzałaby sankcje w stosunku do krajów, które nie przyczyniają się w wystarczającym stopniu do zwalczania nielegalnej imigracji .

W tym kontekście podkreślono, że długoterminowym celem UE powinna pozostawać likwidacja przyczyn nielegalnej imigracji. Włączenie polityki migracyjnej w ramy stosunków Unii z państwami trzecimi jest jednym ze sposobów walki z nią. Chodzi o sięgnięcie do rzeczywistych i głębokich przyczyn, które tkwią przede wszystkim w zacofaniu gospodarczym i wysokim przyroście demograficznym w krajach pochodzenia. Próba usunięcia tych przyczyn wraz w porozumieniu z państwami pochodzenia może ograniczyć nielegalną imigrację. Rada Europejska wskazała na potrzebę intensyfikacji współpracy gospodarczej, rozwoju handlu, wspierania krajów rozwijających się oraz zapobiegania konfliktom, w które mogą być one uwikłane . Rada Europejska zobowiązała także Komisję do przedstawienia przed końcem 2002 roku raportu w sprawie efektywności zasobów finansowych dostępnych na poziomie wspólnotowym, które mogłyby być przeznaczone na wspieranie projektów w ramach polityki azylowej i migracyjnej w krajach trzecich oraz na repatriację imigrantów i osób, którym nie przyznano azylu. W ramach przygotowywanych propozycji Komisja wzięła po uwagę m.in. finansowanie kampanii informujących w krajach pochodzenia o możliwościach legalnej migracji do krajów UE, wspieranie efektywności służb tych krajów w zwalczaniu "handlu" ludźmi oraz pomocy w wywiązywaniu się państw pochodzenia ze zobowiązań readmisyjnych wobec Wspólnot. Rada Europejska w Sewilli postanowiła także o przyjęciu przez Radę przed końcem 2002r. odpowiedniego, wspólnotowego programu dotyczącego odsyłania cudzoziemców z terytoriów państw członkowskich UE w oparciu o "Zieloną Księgę" Komisji z kwietnia 2002 r. Przygotowany przez prezydencję duńską program (Return Action Program) stawia jako cel wzmocnienie współpracy państw członkowskich i przybliżenie krajowych przepisów w zakresie dobrowolnego powrotu i przymusowego odsyłania nielegalnych rezydentów z państw członkowskich UE. Program przewiduje m.in. poprawę wymiany informacji, wspólne szkolenia i przedsięwzięcia służb imigracyjnych. Wbrew wcześniejszym zapowiedziom plan nie rozwiązuje szczególnie wrażliwej kwestii długoterminowego finansowania wspólnych przedsięwzięć. Równocześnie z powyższym "ogólnym" programem, przyjęto specjalny plan dotyczący odsyłania do Afganistanu obywateli tego kraju, którzy nie mają zalegalizowanego pobytu w państwach członkowskich Unii Europejskiej .

W ramach udzielonego przez Radę mandatu Komisja rozpoczęła w 2001 r. negocjacje z kilkoma krajami w sprawie wspólnotowych umów readmisyjnych. Strony umów readmisyjnych zobowiązują się do współpracy w odsyłaniu nielegalnych imigrantów do krajów pochodzenia, ustanawiając, m.in. jednolitą procedurę readmisyjną, ustalając stosowne limity czasowe i zasady podziału kosztów. Najważniejsze zobowiązanie dotyczy jednak przyjmowania nielegalnych imigrantów - zarówno własnych obywateli, jak i obcokrajowców i bezpaństwowców - którzy przedostali się z terytorium jednej strony na obszar drugiej. Stąd też wynika obowiązek "państwa tranzytu" do przyjmowania imigrantów z państw trzecich oraz bezpaństwowców, wydalanych przez państwa docelowe[66].

Umowy o odsyłaniu nielegalnych imigrantów do krajów ich pochodzenia, lub jeśli są uchodźcami, do pierwszego bezpiecznego kraju, na którego terenie pozostawali po ucieczce z kraju rodzimymi (tzw. umowy readmisyjne) zawierane między Wspólnotą Europejską a krajami trzecimi są nowym instrumentem polityki imigracyjnej Unii Europejskiej, jednak tzw. klauzule readmisyjne występowały w niektórych wcześniejszych umowach w sprawie stowarzyszenia lub współpracy, zawieranych przez Wspólnoty. Treść tego rodzaju klauzul sprecyzowały dwa zalecenia Rady z 1994 r. i 1995 r. od 1996 r. klauzule readmisyjne znalazły się w umowach m.in. z Algierią, Armenią, Chorwacją, Gruzją, Macedonią (FYROM) i Uzbekistanem. Ich postanowienia nie odpowiadają jednak pełnym umowom readmisyjnym, lecz stanowią punkt wyjścia do zawarcia takich umów w przyszłości. Umowy readmisyjne, zawierane dotychczas przez państwa członkowskie miały wyłącznie charakter bilateralny, a próby harmonizacji ich postanowień oraz przybliżania krajowych przepisów ograniczyły się do wydania przez Radę czterech zaleceń w latach 1992 - 1995. Od wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego państwa członkowskie (z wyjątkiem Danii) nie mogą zawierać dwustronnych umów o readmisji z państwami trzecimi, z którymi umowy tego rodzaju zawarła Wspólnota. Umowy wspólnotowe powinny przyczyniać się do poprawy efektywności readmisji , m.in. przez ujednolicenie standardów, definicji, lepszy przepływ informacji i wzmocnienie struktur współpracy z krajami trzecimi .

Współpraca z krajami trzecimi w dziedzinie polityki migracyjnej i azylowej przejawia się również w zawarciu przez Wspólnotami Europejskimi Układów Europejskich z krajami Europy Środkowo - Wschodniej, przystępujących do członkostwa w UE. Układy Europejskie są umowami stowarzyszeniowymi, opartymi na artykule 310 Traktatu ustanawiącego Wspólnotę Europejską, który stanowi, że Wspólnota może zawierać z jednym lub kilkoma państwami lub organizacjami międzynarodowymi umowy ustanawiające stowarzyszenie. Mają one charakter mieszany, tzn. podpisywane są zarówno przez Wspólnotę, jak i państwa członkowskie ( co wymaga ich ratyfikacji również przez każde z państw członkowskich) .

Układy Europejskie stały się prawną podstawą stosunków pomiędzy Wspólnotami a krajami Europy Środkowo - Wschodniej. Pierwsze Układy zostały zawarte 16 grudnia 1991 roku z Polską, Czechosłowacją i Węgrami. W następnych latach podobne układy podpisywane były z: Rumunią (1 lutego 1993 roku), Litwą, Łotwą i Estonią (12 czerwca 1995 roku) oraz Słowenią (10 czerwca 1996 roku). Po rozpadzie Czechosłowacji na dwa państwa Czechy i Słowację wcześniej zawarta umowa stowarzyszeniowa została renegocjowana. Oba państwa podpisały osobne Układy Europejskie 4 października 1993 roku .

Układy Europejskie traktowane są jako faza przygotowawcza do pełnoprawnego członkostwa w Unii Europejskiej. W preambule układów znalazł się zapis mówiący, że celem danego państwa jest członkostwo w Unii Europejskiej, a stowarzyszenie powinno pomóc w osiągnięciu tego celu. W swej treści Układy obejmują postanowienia dotyczące m.in. spraw handlowych i współpracy w wielu dziedzinach. Ustanowiły dialog polityczny, którego zadaniem miało być przyczynianie się do umocnienia bezpieczeństwa i stabilności w całej Europie. Treść Układów Europejskich odnosi się również do zasady swobodnego przepływu pracowników, zakładania przedsiębiorstw i świadczenia usług .

Układy Europejskie nie przewidują prawa dostępu zatrudnienia w UE dla obywateli kraju kandydującego, ale zachęca państwa członkowskie do utrzymywania lub wprowadzania bardziej korzystnych warunków na zasadach porozumień dwustronnych[71].

Postanowienia w zakresie liberalizacji przepływu pracowników regulują jedynie sytuację prawną w zakresie podejmowania i wykonywania pracy w przypadku obywateli jednej ze stron, którzy mają prawo stałego pobytu na terytorium drugiej ze stron i legalnie uzyskali pracę, oraz ich najbliższej rodziny, jak też przewidują możliwość pewnego liberalizowania przepisów w sprawie przepływu siły roboczej między Polską a WE w przyszłości. Artykuł 37 Układu przewiduje, że pracownicy każdej ze stron, zatrudnieni legalnie na terytorium drugiej strony, będą traktowani tak samo jak obywatele w zakresie warunków pracy, wynagrodzenia i zwalniania z pracy. Ponadto, legalnie przebywający małżonkowie i dzieci pracowników obywateli jednej ze stron legalnie zatrudnionych na terytorium drugiej ze strony, z wyjątkiem pracowników sezonowych oraz zatrudnionych na podstawie rozmów dwustronnych, o ile powyższe umowy nie stanowią inaczej, będą mieli prawo do zasiłku rodzinnego w okresie legalnego zatrudnienia tego pracownika . Układy przyznały również prawo obywatelom obu stron do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej oraz do tworzenia i kierowania przedsiębiorstwami .

Państwa członkowskie WE zobowiązały się również rozpatrzyć możliwość przyznania pozwolenia na pracę obywatelom polskim, posiadającym już pozwolenie na pobyt stały w danym państwie, z wyłączeniem jednak tych obywateli polskich, którzy przybyli w celach turystycznych lub z wizą[74].

Ważnym postanowieniem Układów było też zobowiązanie nałożone na wszystkie państwa Europy Środkowej i Wschodniej mówiące o konieczności zbliżania swego ustawodawstwa do dorobku prawnego Wspólnot Europejskich. Zawierają też dodatkowy zapis zobowiązujący strony do przestrzegania zasad demokratycznych i praw człowieka. W przypadku znaczącego łamania tych zasad umowa stowarzyszeniowa zostanie zawieszona, bądź zerwana[75].

Uzyskanie przez obywateli krajów trzecich prawa do pracy na terenie państw członkowskich WE uzależnione jest od warunków panujących na lokalnych rynkach pracy. Właściwe do rozstrzygania tych kwestii są same kraje członkowskie, a nie Wspólnota Europejska. Zawierają one umowy dwustronne. W Polsce największe znaczenie mają umowa z RFN z 31 stycznia 1990 roku w sprawie zatrudnienia polskich pracowników w ramach umów o dzieło, umowa między Rządem RP i Rządem RFN w sprawie zatrudnienia pracowników w celu podnoszenia ich kwalifikacji zawodowych i językowych z dnia 7 czerwca 1990 roku, Oświadczenie Ministra Pracy RP i Federalnego Ministra Pracy i Polityki Socjalnej RFN z dnia 8 grudnia 1990 roku, stwarzające możliwość indywidualnego zatrudnienia się Polaków u pracodawców niemieckich, Umowa między RP i Rządem Republiki Francuskiej w sprawie wymiany stażów zawodowych z dnia 29 września 1990 roku, Umowa między Rządem RP i Rządem Republiki Francuskiej o zatrudnieniu pracowników sezonowych z dnia 20 maja 1992 roku, Umowa między Rządem RP a Królestwem Belgii w sprawie zatrudnienia stażystów z dnia 4 października 1990 roku, Umowa między Rządem RP i Rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga w sprawie wymiany stażystów z dnia 29 października 1990 roku[76].

Do rezultatów współpracy pomiędzy Polską a krajami Unii Europejskiej należy też podpisanie memorandum pomiędzy włoskim ministerstwem administracji a polskim MSWiA w dniu 8 marca 2004 roku. Na jego podstawie mogą być organizowane m.in. dwustronne szkolenia i staże dla urzędników administracji publicznej w obu krajach. Szkolenia i staże mają być związane z organizacją i funkcjonowaniem administracji publicznej, zarządzaniem kadrami w sektorze publicznym, reformowaniem i modernizacja tej administracji oraz poprawą jakości usług dla obywateli i firm . Rząd włoski chociaż zapowiada dwuletnią zwłokę w zatrudnianiu pracowników z ośmiu (w tym z Polski) spośród dziesięciu krajów przystępujących 1 maja 2004 roku do Unii Europejskiej proponuje aby obywatele nowych państw Unii Europejskiej mogli od 1 maja podejmować we Włoszech bez żadnych ograniczeń samodzielną działalność gospodarczą. Proponuje również wydanie od 1 maja 2004 roku dodatkowych dwudziestu tysięcy zezwoleń na zatrudnienie pracowników z ośmiu nowych państw członkowskich Unii Europejskiej, w tym także Polski, angażowanych na podstawie imiennych wniosków pracodawców włoskich. Wnioski te nie są tożsame z ogólnymi zasadami starania się o pracę. Obywatele Malty i Cypru mają być zatrudniani we Włoszech bez żadnych ograniczeń .

Wyjazdy pracowników z krajów trzecich za granicę w celu podjęcia pracy, w oparciu o powyższe umowy, realizowane są na podstawie imiennego wskazania danego pracownika przez pracodawcę zagranicznego. System ten ogranicza nielegalną imigrację z krajów Europy Środkowej i Wschodniej dzięki programowi, który polega na wymianie pracowników sezonowych oraz na zatrudnianiu tzw. pracowników - gości (guest - workers) do wykonywania konkretnych zadań. Ważna rolę odgrywają też takie programy na rzecz zatrudnienia jak: Narodowa Strategia Wzrostu Zatrudnienia oraz Narodowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia. Stanowią one zbiór kierunków działań, których realizacja umożliwi wzrost produktywnego zatrudnienia oraz ograniczenie bezrobocia[79].