Administratie publica si management public

Probabil nu putini vor fi cei care vor considera inoportuna tema pe care ne-am propus-o în acest curs: management public în România. Exista oare management public în România sau mai degraba vorbim de administratie publica? Nu ar fi oare cel din urma termen mai potrivit pentru a descrie tipurile de actori si relatii ce se stabilesc între agentiile publice în România anilor 2000? Poate ca da, termenul de administratie este mai reprezentativ pentru starea actuala a gestiunii publice; totusi, ceea ce ne propunem în acest volum este sa identificam si sa analizam acele tendinte de reformare a sectorului public prin care accentul se deplaseaza de la procese - nor 22222q1610w me si proceduri (input-uri, date de intrare în sistem) - la rezultatele serviciului public (output-uri). O serie întreaga de reforme în sectorul public vizeaza finalitatea serviciului din perspectiva cetateanului platitor de taxe si impozite: în educatie se vorbeste de rezultatele învatarii, în sanatate se opereaza cu indicatori de performanta ai sistemului (cresterea sperantei de viata, cazuri solutionate etc.), în infrastructura se opereaza cu indicatori de genul nr. km de autostrada construiti, de retele de utilitati publice reabilitate etc. Preocuparea fata de rezultate, masurarea acestora si stabilirea de indicatori si standarde de calitate caracterizeaza managementul în sectorul public spre deosebire de simpla administratie care presupune urmarirea consecventa si exclusiva a procedurilor, reglementarilor si a asigurarii legalitatii. Trecerea de la administratie publica la management public nu este însa doar o inventie a lumii academice; nu se refera în primul rând la schimbarea terminologiei, a conceptelor folosite în stiintele sociale. Reformarea gestiunii publice din România este o realitate locala cu reverberatii globale; ea este o configurare specifica, dar în acelasi timp se înscrie în tranzitia tendentiala (Vlasceanu, 2007: 80) caracteristica democratiilor occidentale, aceea care caracterizeaza trecerea de la modernitate la post-modernitate, de la industrialism la post-industralism; caracterizând întreaga societate, astfel de transformari implica fireste si statul si, mai ales, guvernarea, tipurile de gestiune a afacerilor publice.

Administratie sau management

Managament (public) - îndeplinirea unei sarcini sau a unei succesiuni de activitati în vederea realizarii unor obiective; managementul înseamna îndeplinirea rezultatelor si asumarea raspunderii managerului pentru acestea

Administratie (publica) - activitatea de aplicare a regulilor, procedurilor si politicilor stabilite de catre alti actori; administratia înseamna respectarea ordinelor si procedurilor.

Administratia publica este un serviciu în folosul public, functionarii îndeplinesc politici stabilite de alti actori, sunt doar agentii acestora, având rolul de a implementa politicile, cu respectarea procedurilor.

Managementul public include componenta de administrare, dar implica si organizarea pentru atingerea eficienta a obiectivelor ca si responsabilitatea pentru rezultatele obtinute.

Administratia este axata pe proces, în timp ce managementul este orientat de rezultate. Managementul presupune eficienta, responsabilitate, realizarea obiectivelor. Administratia presupune proceduri, norme, considerente etice; administratia este mai degraba preocupata de sfera mijloacelor.

Administratia caracterizeaza nivelul macro-social: ea apartine statului; este administrarea bunurilor si treburilor statului si, prin urmare trebuie sa fie loiala intereselor acestuia. Statul ne reprezinta pe toti deopotriva si pe nimeni în parte. El reprezinta natiunea, întregul corpului social. Administratia este în acest sens un termen holist fiind conceputa sa consolideze statul, oferindu-i continuitate si consecventa prin permanentizarea unui corp stabil de functionari si proceduri imune la volatilitatea politica. Administratia este legalista atât în proceduri, cât si în finalitati - se pastreaza în cadrele protectoare ale respectarii legalitatii, nu-si poate asuma riscuri, fiind garantul stabilitatii; este auto-reflexiva, centrata pe sine si pe protejarea statului, prin aplicarea stricta a procedurilor; conceptul de performanta nu îi este aplicabil (acesta considerându-se rezervat sectorului privat), ci mai degraba corectitudinea etica si procedurala, neutralitatea si impartialitatea.

La nivel academic, ca stiinta, domeniul administratiei publice este unul legalist: cei care predau discipline din aceasta arie sunt preponderent specialisti în drept public; la noi studiul administratiei publice se centreaza foarte mult pe configuratia teritorial administrativa, pe functia publica, pe rolurile si relatiile asociate exercitiului unei functii publice. Reflectia asupra sistemului administrativ se face din perspectiva teoriilor sistemelor rationale si închise (Scott, 1998) centrându-se asupra relatiilor (functionale ori disfunctionale) interne si mai putin sau deloc asupra relatiilor cu mediul. Teoria birocratiei este modelul cel mai utilizat în descrierea functionarii administratiei.

Managementul public, pe de alta parte, este mai fluid: nu se limiteaza la respectarea procedurilor (desi le include), ci presupune centrarea pe rezultate, stabilirea de strategii (atât pe termen scurt, cât si pe termen lung) si preocupare fata de mediul, fiind dependent de evaluarea externa a serviciilor, în special de catre cetatean. Managementul public reprezinta preocuparea fata de calitatea serviciului public oferit, dar si fata de satisfactia cetateanului si, în aceasta calitate, transcende granitele guvernamentale cuprinzând deopotriva organizatii din sectorul privat ce urmaresc finalitati publice. Acesta presupune alocarea productiva a resurselor - resursele umane, banii publici si dotarile - acolo unde acestea produc cel mai bun randament, în paralel însa cu respectarea procedurilor menite sa asigure echitatea în furnizarea bunurilor publice. Accentul se deplaseaza dinspre proceduri spre obtinerea de rezultate masurabile. Desigur, la prima vedere, preocuparea pentru rezultate pare o optiune fireasca, iar pledoaria în acest sens pedanta. Lucrurile nu sunt însa atât de simple daca tinem cont de faptul ca obiectivele în sectorul public sunt de cele mai multe ori ambigue, iar asumarea lor nu este nicidecum consensuala; mai mult decât atât, obiectivele pe termen lung nu produc neaparat rezultate pe termen scurt, ceea poate crea confuzie cu privire la obiectul masurarii (rezultatele imediate sau obiectivele finale?). Masurarea rezultatelor si a îndeplinirii obiectivelor se poate face dupa metodologii diferite accentuând anumite dimensiuni în defavoarea altora; ea include o clasificare a prioritatilor si este astfel un act de putere. Adesea, puterea de stabili metodologia apartine angajatilor responsabili de obtinerea de rezultate, ei având astfel posibilitatea de a controla fluxul de informatie disponibila si modul de prezentare în propriul avantaj.

Exista asadar avantaje, dar si limitari în fiecare dintre aceste abordari. Preocuparea de a gestiona performanta (perfomance management) este însa parte integranta a tranzitiei tendentiale a a societatilor contemporane prin care referinta ontologica nu mai este sistemul - functionarea holista a statului asigurata printr-un sistem coerent de administratie - ci interesele individuale - beneficiul marginal pe care fiecare unitate monetara îl are pentru indivizi, grupuri sau comunitati.

Contextul aparitiei preocuparilor manageriale: presiunile de scare a costurilor (birocratiei în special) concomitent cu cele de mentinere sau chiar de crestere a nivelului de bunuri si servicii oferite de guvernare (programe asistentiale, dar si transferuri sub forma subsidiilor, salariilor mai mari, pensiilor preferentiale pentru anumite categorii etc.). Vina a fost identificata în ineficienta birocratiei, mare consumatoare de resurse cu productivitate relativ scazuta în comparatie cu sectorul privat.

Public si privat

Societatile moderne se confrunta tot mai mult cu problema gestionarii afacerilor publice, a acelor probleme care privesc întreaga colectivitate si pentru care se cauta solutii comune, impuse la nivel social. Problemele dezvoltarii sociale si economice, ale justitiei sociale si egalitatii, schimbarii sociale reclama în primul rând actiune colectiva, nefiind solutionabile de la sine, prin actiunile self-interesate ale indivizilor pe piata. Societatile actuale sunt tot mai complexe, relatiile dintre actori individuali, grupuri, organizatii sunt volatile, economia cunoasterii produce în acelasi timp inegalitati în distribuirea cunoasterii ceea ce face ca asimetria informationala sa creasca. Toate acestea reclama reglementare, solutionarea colectiva a interactiunilor problematice (cele bazate pe sanse inegale sau care afecteaza soarta tertilor). Mâna invizibila nu configureaza întotdeauna (mai bine zis niciodata) o societate dezirabila (si cu atât mai putin ar putea sa o faca în societatile actuale), fiind nevoie de coordonare la nivel social pentru promovarea unor valori sociale, precum echitatea, sansele egale, dezvoltarea regionala etc. În general, se considera ca ceea ce apartine libertatii de decizie individuala în diverse spatii sociale (economic, profesional, familial, confesional etc.) constituie sectorul privat; dimpotriva, limitarile deciziei individuale, impuse prin actiune colectiva si coercitie de catre o autoritate (fie la nivel local, statal sau supranational), constituie sectorul public. În conceptia filosofului liberal J.S. Mill, limitarile impuse coercitiv asupra libertatii individuale au rolul de a crea conditii pentru manifestarea libera a fiecaruia, prin interzicerea acelor decizii individuale care ar vatama interesele sau libertatea celorlalti (Mill, 1993). Desigur, sfera publica nu are doar un rol de gardian al libertatilor indivizilor, dar si unul pro-activ fata de acestea: acela de a furniza facilitati publice (pe lânga asigurarea ordinii sau a apararii, sectorul public furnizeaza educatie de baza, infrastructura etc.) care sa potenteze, în conditii echitabile, manifestarea libertatilor si talentelor individuale.

Sectorul public se constituie astfel din agregarea intereselor individuale comune, fie în privinta apararii libertatilor individuale, fie pentru realizarea unor obiective comune, a unei conceptii comune privind ordinea sociala, morala pe care vor sa o faciliteze sau sa o impuna. Astfel, ponderea îngradirilor, a limitarilor libertatii individuale, a ceea ce constituie sector public în ultima instanta este variabila de la o societatea la alta (atât sincronic, cât si diacronic), în functie de felul în care membrii societatii definesc consensual vulnerabilitatile la care sunt supusi indivizii, dar si obiectivele comune. Chiar daca criteriul lui Mill asupra a ceea ce ar trebui sa constituie sectorul public pare unul simplu, în realitate societatile au conceptii diferite asupra a ceea ce constituie realizarea unor conditii echitabile pentru manifestarea libertatilor individuale.

Sectorul public este astfel construit pe un paradox: el limiteaza libertatile individuale, cu scopul de a crea conditii egale manifestarii libertatilor individuale! Desigur, le îngradeste pe unele, acolo unde acestea devin excesive, pentru a permite exprimarea în mod egal a celorlalte. Granita sectorului public nu este astfel lipsita de controverse: pâna unde ar trebui sa actioneze libertatea individuala si de unde ar trebui sa înceapa decizia colectiva, impusa tuturor în numele binelui colectiv?

Sectorul public (Lane, 1995) vizeaza:

1. institutiile si organizatiile prin care se iau deciziile statului si consecintele acestora;
2. consumul, investitiile si transferurile facute de guvernare; consumul si investitiile privesc mecanismele de alocare a resurselor legându-se de preferintele consumatorilor (dar în alt fel decât piata, alegerea este publica), transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor si depind de conceptiile de echitate dominante în societate
3. productia de catre stat a bunurilor: fie statul detine în proprietate mijloace de productie si produce direct bunuri, fie statul furnizeaza bunuri fara a le produce (mecanismul comenzilor de stat), fie statul angajeaza forta de munca.

Granita dintre sectorul public si cel privat se refera deci la mai multe dimensiuni: distinctia între autoritatea guvernamentala si libertatea individuala (sau numarul reglementarilor si aria lor de acoperire a vietii sociale); alocarile publice, în comparatie cu cele private (consumul, dar si investitiile); distinctia dintre proprietatea publica si cea privata, între forta de munca angajata în sectorul public si cea angajata în sectorul privat.

În sens larg, birocratia reprezinta autoritatea legitimata prin reguli si norme (legala, spre deosebire de cea traditionala sau charismatica):

• obedienta este datorata ordinii legale impersonale si nu persoanei ce ocupa pozitia de autoritate (spre deosebire de autoritatea traditionala sau carismatica),
• este un sistem coerent de reguli abstracte, intentionat stabilite, pentru realizarea unor obiective cu respectarea unor precepte legale generale,
• persoana cu autoritate ocupa o pozitie si emite ordine asociate acestui status în conformitate cu ordinea impersonala din care face parte,
• persoana ce se supune autoritatii face acest lucru numai în calitatea de membru si se supune doar "legii". Poate fi membru al unei organizatii, comune, biserici sau cetatean al unui stat.

În sens restrâns, birourile sunt organizatii ce au anumite caracteristici specifice.

Organizatie - Sistem coordonat de interactiuni a doua sau mai multe persoane explicit creat pentru realizarea unor obiective comune. O organizatie devine birou (este caracterizata de forma de conducere birocratica) daca îndeplineste urmatoarele conditii (Weber, 1947):

• are dimensiuni mari; oficialii de pe pozitii superioare cunosc personal cel mult jumatate din membrii;
• majoritatea anagajatilor lucreaza în birouri cu norma întreaga cea mai mare parte a vietii lor (dezvolta o cariera) si obtin de acolo cea mai mare parte a veniturilor lor; sunt promovati pe criterii de senioritate; sunt angajati pe viata si pot fi demisi doar în anumite circumstante;
• anagajatii sunt numiti, mentinuti si promovati în primul rând în baza unui tip de evaluare a performantei lor si nu pe baza vreunei caracteristici prescrise (religie, rasa, clasa sociala) sau ca urmare a unui proces de alegere publica;
• sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice, între superior si subordonat drepturile si obligatiile fiind stabilite prin norme stricte;
• solicita subordonare pozitiei de autoritate, nu persoanei si doar în limita sferei de autoritate (spatiala, temporala) a acesteia;
• mentin o separatie stricta între pozitia de autoritate si persoana care o detine; superiorii nu detin în proprietate acea pozitie.

În plus, Downs (1965) considera ca birourile se diferentiaza de alte forme de organizare si prin aceea ca:

• majoritatea produsului (output-ului) unei astfel de organizatii nu este evaluat si tranzactionat pe o piata externa organizatiei prin tranzactii quid pro quo.

Ultima conditie este una fundamentala. Consecinta ei consta în faptul ca birourile nu se pot baza pe masurarea monetara obiectiva a profitabilitatii în evaluarea activitatilor întreprinse, ci pe o evaluare administrativa. Schimburile ce au loc în interiorul unei organizatii reflecta decizii ale conducerii (la fel cum alocarile în sectorul public sunt decizii guvernamentale); ele nu sunt rezultatul interactiunii între cerere si oferta, asa cum se întâmpla pe piata. Acest lucru se datoreaza faptului ca informatia este asimetrica fiind concentrata la vârful ierarhiei birocratiei, acolo unde se adopta decizia administrativa.

Modelul administratiei traditionale, dezvoltat în jurul conceptului si ideii de birocratie, a însemnat o reforma uriasa a sectorului public. Înaintea reformei birocratiei, serviciul public era realizat de amatori având loialitati fata de leaderi si care erau astfel recompensati cu functii publice. Ocupantul functiei publice era un antreprenor care cumpara dreptul de a furniza anumite servicii (de a colecta taxe, de a fi vames etc.) si îsi însusea ulterior o parte din banii sau avantajele astfel obtinute pentru a îsi recupera investitia initiala si a face un profit.

Reforma a fost inspirata de:

• Woodraw Wilson în Statele Unite;
• Northcote - Trevelyan Report în Marea Britanie - 1854 - recomanda ca recrutarea în sistemul public sa se faca pe baza unei examinari competitive supervizata de o comisie de examinare, promovarea sa se faca pe merit, iar nu prin relatii si nepotism;
• Modelul birocratic în teoria lui M. Weber: autoritatea legii, ierarhie, sistem impersonal bazat pe reguli, activitate full-time, de specialist, eliminarea arbitrariului si integrarea regulilor într-un sistem coerent guvernat de precepte legale generale.

Birocratul ocupa functia pe criterii de merit, este numit, angajarea este pe viata ceea ce îi confera securitate în schimbul loialitatii fata de interesul public; salariul este fix si este calculat nu în functie de activitatea realizata, ci în functie de status sau rang; promovarea se face pe baza de vechime.

Modelul birocratic se aplica întreprinderilor largi deopotriva din sectorul public ca si din cel privat. El provine în special din ideea de specializare functionala si integrare a functiilor într-un sistem unitar, obiectiv, eliminând arbitrariul. Fara îndoiala, însa, modelul caracterizeaza într-o mai mare masura sectorul public.

Managementul stiintific (Fr. Taylor) a însemnat standardizarea muncii si identificarea unui "one best way" de organizare în orice context social. Abordarea managementului stiintific accentueaza necesitatea analizarii si rationalizarii organizatiilor complexe prin studiul sistematic al principiilor de organizare si conducere.

Îsi propune sa depaseasca limitarea deliberata a productivitatii muncii izvorâta din teama de somaj sau din teama de marire a normelor de munca fara a sporire corespunzatoare a salariului. Taylor considera managementul stiintific drept o "revolutie mentala": o analiza sistematica a problemelor conducerii pentru a depista cele mai eficiente metode de supraveghere si control.

Principiile managementului stiintific:

1. Dezvoltarea stiintei, respectiv adunarea deliberata a tuturor cunostintelor care "în trecut erau tinute în capetele muncitorilor, înregistrarea lor, tabelarea lor, reducerea lor în cele mai multe cazuri la reguli, legi si în multe cazuri la formule matematice" (Taylor, 1980, p. 20, apud. M. Vlasceanu, 1999, p. 77 - 78). Aceasta se concretizeaza în studiul timpului, studiul miscarii si a celei mai bune modalitati de realizare a unei activitati. Nici o sarcina, indiferent cât de triviala, nu trebuie realizata intuitiv, ci "stiintific" ca urmare a studiului sistematic orientat catre productivitate.
2. Selectia stiintifica si dezvoltarea progresiva a muncitorilor. Pentru ca muncitorii sa ajunga la cele mai bune performante este nevoie ca ei sa fie selectati în functie de calitatile fizice si intelectuale pentru cerinte diferite ale muncii, iar apoi sa participe la un proces de instruire.
3. "Apropierea" dintre stiinta si muncitorul selectat stiintific. El exlica termenul de apropiere prin necesitatea de a induce dorinta sau interesul muncitorilor pentru "stiinta". Acest lucru se face prin oferirea de stimulente materiale pentru cei a caror productivitate creste ca urmare a "apropierii" de stiinta.
4. Principiul diviziunii muncii. Taylor considera ca munca trebuie divizata în doua parti: o parte de care este responsabila conducerea si o parte ca revine muncitorilor. Conducatorilor le revin sarcini de genul specificarii metodelor de lucru, stabilirii standardelor muncii, supraveghere si control, iar muncitorilor le revine executia.

Eficienta productiva este o conditie a separarii conducerii de executie. Muncitorii sunt vazuti ca animati doar de stimulente economice, organizatia este o masina, iar oamenii sunt simple piese în acest angrenaj, fiind înstrainati de obiectivele în sine ale organizatiei.

Ideile de eficientizare ale lui Taylor s-ar putea aplica si în sectorul public, deoarece, spune acesta, functionarul public mediu face cam o treime din treaba pe care ar putea sa o faca într-o zi. Ideile unei cai unice cea mai buna de organizare si control sistematic se potrivesc foarte bine cu preceptele birocratiei.

Disfunctii ale birocratiei

Birocratia presupune ideea actiunii rationale a actorilor care detin informatia completa si iau întotdeauna cea mai buna decizie.    Membrul organizatiei este conceput ca "om economic" motivat doar de propriile interese si complet informat cu privire la alternativele posibile.

Birocratia ca tip de personalitate. Creaza atitudini si valori specifice. "trained incapacity" (people may be unfitted by being fit in an unfit fitness); "psihoza ocupationala" - rezultatele insularii birocratului de sentimente în exercitarea functiei; disciplinarea excesiva împinge sentimentele din sfera scopurilor în cea a mijloacelor - birocratul virtuos este o disfunctie deoarece acesta reifica mijloacele, regulile si ignora scopurile (mijlocul devine scop în sine); el nu poate veni în ajutorul clientilor, ci devine sclavul propriilor rutini (în felul acesta se asigura ca nu poate fi sanctionat pentru nerespectarea procedurilor)

Disfunctiile birocratiei au surse structurale. Procesul se deruleaza dupa cum urmeaza:

respectarea regulilor devine absoluta, iar nu relativa la un set de scopuri;

regulile nu pot fi astfel adaptate situatiilor ce nu au fost specific prevazute în momentul adoptarii regulilor;

astfel elementele concepute a induce eficienta, produc ineficienta în astfel de cazuri;

într-un context social dinamic, în continua schimbare, situatiile neprevazute se multiplica ajungând ca situattiile de ineficienta a regulilor sa prevaleze asupra celor de eficienta.

Birocratul nu realizeaza inadecvarea regulilor deoarece acestea au pentru ei "sensuri", "întelesuri" specifice; ele nu sunt doar instrumente, devin repere. Semnificatia simbolica a mijloacelor este reasertata continuu în organizatie ceea ce face ca oamenii sa adopte mijloacele si nu scopurile. Normele, desi în aparenta laice, devin sacre.

Functionarii au simtul destinului comun; lipsa competitiei si spiritul de corp îi fac sa-si promoveze unitar propriile interese în dauna celor ale oficialilor sau cetatenilor pe care îi servesc; ei pot manipula politicienii fie prin denaturarea informatiei, fie prin trimiterea unei cantitati mult prea mari de informatie astfel ca tehnic acesta nu o poate analiza.

Personalitatea birocratului este modelata de structura ce reclama impersonalitate în raport cu scopurile si clientii îsi creaza debusee emotionale în proceduri si rutini.

Birocratul ca actor rational

Birocratul ocupa functia pe criterii de merit, el este numit, iar contractul de angajare este pe viata - astfel îi este oferita securitatea carierei în schimbul loialitatii fata de interesul public; salariul este fix si este calculat nu în functie de activitatea realizata, ci în functie de status sau rang; promovarea se face pe baza de vechime si loialitate.

Pe de alta parte, Downs (1965: 440 - 441) considera ca este birocrat orice persoana al carei output nu poate fi evaluat pe o piata, activitatea sa fiind evaluata pe baza unor indicatori de îndeplinire a rolului (sau ca urmare a unei decizii administrative interne mai mult sau mai putin arbitrare)

1. Birocratul, ca orice actor rational, urmareste sa-si îndeplineasca în mod rational scopurile, cu capacitatile sale limitate si cu informatia de care dispune; este un actor ce îsi maximizeaza utilitatea individuala.
2. Birocratii sunt animati de interese diverse de la egoism (putere, bani, prestigiu) pur la un mix de egoism si loialitate fasa de anumite valori (ale biroului, departamentului, sau chiar ale natiunii în mai putine cazuri)

Birocratul deriva mai multa utilitate personala (bani, prestigiu) atunci când biroul sau creste, implicit va tinde sa creasca bugetul propriei organizatii, acest lucru însemnând însa o alocare ineficienta a resurselor (Niskanen 1968, 1994). Pe de alta parte, Dunleavy argumenteaza ca modelul maximizarii bugetului are la baza asumptii false (toate birocratiile sunt ierarhii stricte unde un singur sef detine puterea de decizie si, prin urmare, maximizarea bugetului este echivalenta unui bun privat el fiind singurul care deriva utilitate sub forma de bani, prestigiu, status etc.)