Cresterea sectorului public
Cresterea sectorului public poate fi apreciata din mai multe perspective:
cresterea cheltuielilor guvernamentale, inclusiv a guvernelor locale sau supranationale;
cresterea transferurilor, a redistribuirilor de capital;
cresterea numarului de reglementari aplicabile pietei si sectorului privat în general;
cresterea în volum a administratiei (a numarului de angajati ai birourilor) sau a proprietatii publice (întreprinderile de stat).
Cresterea cea mai mare în societatile contemporane provine din cheltuielile sociale asociate statului bunastarii (în state ale bunastarii, precum Belgia, Germania, tarile nordice, cheltuielile sociale reprezinta aproximativ 27% - 28% din PIB): extinderea beneficiilor la categorii tot mai largi de cetateni. În cheltuielile sociale se includ atât transferurile din salarii (aproximativ 11% în zona Euro în 1970 la aproximativ 17% în 2000), dar si sistemul public de pensii, cu 19219r1715t o crestere sustinuta determinata de cresterea sperantei de viata si de îmbatrânirea populatiei. Cheltuielile publice cu pensiile erau de 1.2% din PIB în 1920, 4.5% în 1960, în 8.4% în 1980 si 9.8% în 1995.
Cresterea cheltuielilor sociale poate fi explicata ca o consecinta a cresterii cererii: nevoile de protectie sociala rezultate din modificarea structurii demografice (îmbatrânirea populatiei) reclama cresterea cheltuielilor de sanatate publica si pensii.
Teorii ale cererii
legea lui Wagner (1870): pe masura ce creste gradul de afluenta al societatilor (reflectat în PIB) creste si ponderea sectorului public (elasticitate supranumerica: crestere nu doar în termeni absoluti, ci si relativi); societatile devin tot mai complexe si acest lucru presupune interventia statului în reglementarea relatiilor sociale, dar si pentru ofeirea de bunuri si servicii ce ar servi unor nevoi noi ale populatiei (nevoi de cultura, infrastructura, siguranta, justitie sociala). Se presupune ca odata satisfacute nevoile de baza, cetatenii vor solicita tot mai multe servicii publice ceea ce face ca inevitabil sectorul public sa creasca odata cu dezvoltarea economica.
Urbanizarea si industrializarea sunt factori suplimentari ce pot fi invocati pentru cresterea sectorului public, prin cresterea reglementarilor dar si a solutionarii problemelor sociale presupuse de generalizarea acestor fenomene. Urbanizare aduce cu sine o serie de probleme ce nu pot fi solutionate decât de colectivitate, nu de piata (anomie sociala, cresterea criminalitatii, ghettoizare, saracie, nevoia de sanatate publica acutizata de stilurile de viata urbane etc.)
Teorii ale ofertei
Teoria lui William.J.Baumol arata lipsa cresterii productivitatii în sectorul public; din cauza lipsei de productivitate costul serviciilor oferite, chiar daca cantitatea si calitatea ramân constante, creste, în special prin raportare la nivelul veniturilor din sectorul privat. Prin urmare va creste si ponderea sectorului public ca urmare a cresterii preturilor fortei de munca, fara însa sa creasca cantitatea de bunuri si servicii oferite. Revendicarile privind maririle salariale ale angajatilor din sectorul public sunt sustinute de capacitatea acestora de coagulare în grupuri de presiune capatând astfel o putere de negociere mai mare. Revendicarile salariale vor fi întotdeauna fundamentate pe alte criterii decât productivitatea: echitatea salarizarii, reducerea stimulentelor pentru comportamente incorecte (coruptie), asigurarea nivelul de trai prin acoperirea riscului inflatiei etc. Cresterile salariale nefiind însa fundamentate pe productivitate, nu vor fi asociate cu cresterea performantei angajatilor, ci vor constitui doar costuri fara acoperire în cresterea cantitatii sau calitatii serviciilor oferite. Astfel, costul serviciului public creste, ceea ce duce si la cresterea incidentei acestuia în societate.
Peacock-Wiseman argumenteaza ca ponderea cheltuielilor guvernamentale creste în perioade de criza, dar, ulterior, tinde sa ramâna stabila în timp ceea ce mentine nivele ridicate ale interventiei guvernamentale si în perioadele stabile (elasticitate scazuta). Odata constituita o anumita structura institutionala ajunge sa supravietuiasca îndeplinirii obiectivelor, nevoilor pentru care a fost constituita conducând astfel la cresterea guvernarii. Un exemplu ar fi Ministerul Integrarii Europene, transformat în Departamentul pentru Afaceri Europene: odata îndeplinita misiunea ministerului prin accederea Romaniei la UE, structura nu s-a dizolvat (ceea ce ar fi scazut incidenta guvernarii în societate în mod firesc datorita disparitiei nevoilor de coordonare a adoptarii acquis-ului). Dimpotriva, au fost gasite alte obiective, anume coordonarea pozitiei României în Consiliul Uniunii Europene, pentru înfiintarea unei noi structuri care sa preia logistica si prsonalul fostului minister. Noile obiective nu rezulta însa din vreo nevoie emergenta, fireasca, a societatii (în Consiliu sunt sustinute politici sectoriale fiecare minister formulându-si propria pozitie fara sa fie nevoie de vreo coordonare suplimentara de la "centru"; cele mai multe state membre nici nu au un astfel de departament), ci sunt o justificare, o rationalizare a mentinerii unor structuri guvernamentale. Administratia e dependenta de cale, urmeaza propria logica, a ofertei si mai putin una a cererii. Scaderea este astfel foarte inelastica, în timp ce, cresterea, asa cum sustine legea lui Wagner este supra-elastica.
Iluzia fiscala este un alt tip de fenomen ce duce la cresterea sectorului public ca urmare a extra-ofertei. Acest fenomen se refera la faptul ca exista lipsa de transparenta în privinta surselor de finantare, discursul si justificarile functionarilor accentuând strategic anumite aspecte în detrimentul altora ceea ce duce la o imagine distorsionata a realitatii. Contribuabilii îsi imagineaza ca suporta costuri mai mici pentru un anumit serviciu si astfel mentin o perceptie pozitiva în privinta furnizarii serviciului respectiv. În realitate însa, asimetria de informatii între angajatii sectorului public si contribuabili face ca acestia din urma sa opereze cu informatii incomplete, iar perceptia lor este intentionat distorsionata de catre factorii de decizie. Un exemplu în acest sens ar fi finantarile pe care România le primeste de la Uniunea Europeana; argumentul utilizarii fondurilor în anumite scopuri nu tocmai necesare este de genul: pentru proiectul X, chiar daca nu e de prea mare interes public, avem bani din surse externe, insinuându-se ideea ca nu ar fi suportat de contribuabilul român si ca deci costurile suportate de acesta vor fi minime; în realitate însa banii europeni sunt tot bani publici, iar cetatenii români contribuie la bugetul european, poate chiar mai mult decât primesc în schimb. Prezentând însa problema în termenii de mai sus (sunt fonduri externe ce trebuie cheltuite într-un fel sau alttul) este întretinuta ideea ca anumite cheltuieli nu ar fi suportate de cetateni, iar acestia nu au de ce sa fie preocupati în privinsa eficacitatii sociale a proiectelor finantate. Este astfel întretinuta o iluzie cu privire la sursa fondurilor si la capacitatea statului de a-si finanta proiectele fara a încarca contribuabilul.
Factori institutionali
Tendinta de multimplicare a guvernarii colective, prin descentralizare dar si integrare europeana duce, contrar asteptarilor simtului comun, la scaderea cheltuielilor publice. Principiul subsidiaritatii în contextul comunitatii europene determina ca o parte tot mai mare a guvernarii sa fie exercitata la nivele locale si regionale dar în conditiile unui control si a unei discipline riguroase impuse de guvernele superioare (statale sau supranationale). Astfel guvernarea se diversifica, se de-monopolizeaza, fiecare nivel devine independent în raport cu celelalte: exista astfel controale obiective între aceste nivele, controale arbitrate în ultima instanta de cetatean si societatea civila.
Integrarea europeana, în special aderarea la Uniunea Economica si Monetara presupun îndeplinirea criteriilor de convergenta (Maastricht 1992) si respectarea Pactului de Crestere si Stabilitate (1997) ceea ce înseamna impunerea supranationala a unei rigori si discipline fiscale ce limiteaza autonomia si tendinta statelor membre de a cheltui bani dincolo de posibilitatile de finantare (prin deficite sau inflatie). Criteriile de convergenta presupun nivele scazute ale deficitelor bugetare si disciplina fiscala constrângând cresterea sectorului public dincolo de posibilitati; cresterea sectorului public poate fi doar una absoluta, în virtutea cresterii economiei si a PIB-ului, dar este limitata cresterea relativa, expansiunea sectorului public pe seama sectorului privat.
Gradul de federalizare fiscala si, respectiv, descentralizare duc la scaderea cheltuielilor guvernamentale: federalizarea si descentralizarea implica o disciplina fiscala mai mare, exista mai multe controale independente ale unui nivel (national) asupra celor regionale, locale. Argumentul este similar celui de mai sus, doar ca se aplica relatiei dintre guvernul central si cele locale, în timp ce criteriile de convergenta privesc relatiile dintre guvernarea europeana supranationala si guvernele centrale ale statelor membre.
Nu în ultimul rând însa, alegerile publice, modelate de factori ideologici si culturali, au o importanta majora asupra deciziei de a acorda roluri sporite guvernarii. Decizia tine astfel de perceptia sociala a rolului si legitimitatii guvernului, perceptie care se schimba în timp si este influentata de formatorii de opinie ce detin cunoasterea legitima, certificarile si acreditarile necesare pentru a formula puncte de vedere epistemic autoritare într-un anumit domeniu, în cazul de fata în economie.
Perioada post-belica a fost caracterizata de asa numitul consens keynesian; era o conceptie romantica asupra statului ca solutie a tuturor problemelor sociale, furnizor de bunastare si stabilitate. Asteptarile societatii dupa razboi se legau foarte mult de implicarea statului (atât a celor nationale europene, dar si a ajutoarelor externe sustinute de americani - Planul Marshall bunaoara) în reconstructia societatii, dezvoltarea si stabilizarea economiei. Economistii keynesieni dominau spatiul academic si expertiza, consilierile oamenilor politici erau direct legate de conceptia keynesiana.
Odata cu anii 80 schimbarea de paradigma impune conceptia neo-clasica. Spatiul academic devine dominat de aceasta paradigma, care accentueaza virtutile sectorului privat, ineficientele statului si comportamentul utilitarist al functionarilor. Critica neo-liberala de tip public-choice accentueaza ineficienta ce rezulta din comportamentul interesat al angajatilor din sectorul public (aidoma celor din sectorul privat, numai ca stimulentele sunt alocate altfel: daca în sectorul privat esti stimulat sa produci, în sectorul public politicile salariale specifice induc efecte perverse), orientat catre profit si beneficii non-pecuniare al functionarilor. În acest context sunt accentuate virtutile pietei, institutia sociala dezirabila a alocarii resurselor si se sustine retragerea statului din economie. O astfel de conceptie devine dominanta si se institutionalizeaza, fiind preluata de organisme financiare internatioanle (FMI, Banca Mondiala) care fac recomandari de politici din aceasta perspectiva. Schimbarea de paradigma infuzeaza treptat toata societatea, prin intermediul formatorilor legitimi de opinie, a detinatorilor cunoasterii academice, si ajunge sa modifice perceptia publica asupra rolului sectorului public si legitimitatii acestuia.
Pe de alta parte exista prferinte implicate în cultura fiecarei societati: sunt societati cu o cultura mai egalitara (de tip feminin), ce accentueaza virtuti precum cooperarea, concordia, ajutorul reciproc. Pe de alta parte societatile liberale, accentueaza valori (masculine) de tipul competitiei, succesului individual, realizarii de sine. Preferinta pentru o societate mai egalitara sau dimpotriva, pentru una mai liberala: compromisul între eficienta si echitate, între sectorul privat si cel public, între valori specifice sferei private si respectiv celei publice.
Nu în ultimul rând, exista fireste divergente sociale în privinta conceptiilor despre public si privat. Acolo însa unde majoritatea a sustinut guverne crestin democrate sau social democrate (Germania pentru primul caz, statele nordice pentru cel de-al doilea) sectorul public a cunoscut o crestere mai accentuata fiind în prezent de aproximativ 50% din PIB. În state în care au predominat guvernari conservatoare (Marea Britanie) ponderea sectorului public este usor mai scazuta. Ideologia guvernarii, bazata pe vointa majoritatii explica variatiile interstatale ale ponderii sectorului public. Totusi, tendintele generale sunt comune (perioadele de crestere accelerata, ca si cele de stagnare ale sectorului public coincid) ceea ce demonstraeza globalizarea perceptiilor privind un tip sau altul de legitimitate a interventiei publice, fiind la rândul ei rezultatul difuziunii unei anumite paradigme si localizarii acesteia în centrele financiare si de consiliere internationale.
Trei modele de stat al bunastarii
Nordic sau social democrat - accentueaza estomparea inegalitatilor sociale, echitatea;
Continental sau cristian-democrat - accentueaza protectia împotriva riscurilor: boala, îmbatrânire, dizabilitati;
anglo-saxon sau liberal - protectia fata de esecul pietei si al familiei în furnizarea de servicii pentru cei aflati în situatii dificile.
|
