Managementul componentelor interne

Managementul componentelor interne

Managementul componentelor interne se refera la trei aspecte:

managementul financiar; 2. managementul resurselor umane; 3.managementul performantei.

Managementul financiar este componenta interna a managementului care diferentiaza în cea mai mare masura sectorul public de cel privat, respectiv voluntar. Capacitatea guvernarii de a genera venituri prin impunerea de taxe este deosebirea fundamentala între sectorul public si cel privat. Aceasta este si sursa principala de ineficienta în sectorul public, sursele financiare fiind asigurate prin coercitie si distribuite prin decizii politice, în timp ce sectorul privat trebuie sa treaca testul pietei pentru obtinerea finantarii.

Bugetul nu este doar o simpla însumare a costurilor itemilor, el este un instrument politic prin care se fac alegeri privind finantarea unor programe alternative; bugetul este me 19519i819t canismul de alocarea fondurilor în functie de conceptia strategica privind directia societatii, considerente de echitate, valori, principii.

Bugetul guvernamental are doua functii clasice:

economica - se refera la felul în care guvernul, prin buget, influenteaza economia; exista astfel trei aspecte importante ale "influentarii": alocarea resurselor, redistribuirea, stabilizarea economiei;

financiara - se refera la contabilitate - la evaluarea cheltuielilor guvernamentale, a încasarilor si cheltuielilor, pe de o parte si, pe de alta parte, bugetul este instrumentul prin care legislativul controleaza finantele publice.

Întocmirea bugetului este un proces legislativ: veniturile, dar si cheltuielile publice au la baza legi aprobate de parlament. Etapele principale ale bugetarii includ: formularea bugetului, aprobarea prin legiferare, executia bugetara si evaluarea. Prin definitie, bugetul trebuie sa fie echilibrat, adica cheltuielilor prevazute trebuie sa le corespunda si sursele de finantare. Exista însa posibilitatea prevederii intentionate de "deficite bugetare" în diverse scopuri: încurajarea cresterii economice, diminuarea somajului, investitiile în infrastructura. Deficitele sunt însa o decizie politica, nu una manageriala. Din punct de vedere managerial, unitatile guvernamentale au obligatia sa respecte bugetul alocat si reglementarile financiare.

Noul management financiar asociat NMP accentueaza însa si necesitatea responsabilitatii publice, a transparentei executiei bugetare. Astfel, institutiile sunt obligate sa faca publice cheltuielile, aratând în acelasi timp si indicatorii de performanta, nivelurile de realizare a obiectivelor în interiorul bugetului respectiv. Auditul nu este doar financiar, nu vizeaza doar legalitatea cheltuielilor, ci urmareste si valoarea sociala derivata din cheltuirea banilor public (value-for-money audits). Valoarea sociala trebuie însa interpretata din perspectiva intereselor diferite ale actorilor (different stakeholders).

Încurajarea guvernului sa devina antreprenorial se înscrie în aceeasi perspectiva. Centrele bugetare (ordonatorii de credit) trebuie sa se transforme din unitati generatoare de costuri în centre generatoare de venit. Renegocierea anumitor contracte de lucrari sau achizitii publice în urma carora se obtin conditii financiare mai bune ar fi un astfel de exemplu, dar si obtinerea de venituri din prestarea unor servicii suplimentare fata de cele obligatorii (în cazul scolilor care ofera cursuri suplimetare pentru învatarea limbilor straine adresate adultilor de pilda). Noul management financiar a tins, consecvent celorlalte masuri ale NMP, sa transforme activitatea guvernamentala într-una antreprenoriala, generatoare de resurse asemenea corporatiilor private. Problema consta însa în primul rând în aceea ca sectorul public are alta menire si alta logica decât sectorul privat. El este chemat sa repare imperfectiunile pietei si sa promoveze anumite valori, precum echitatea, iar acestea nu pot fi evaluate folosind indicatori precum profitabilitatea si rentabilitatea. În al doilea rând, sectorul public este în primul rând garantul legalitatii cheltuirii banilor publici si abia pe urma se pune problema eficacitatii. Nu în cele din urma executia bugetara trebuie sa fie responsabila în fata decidentilor politici si implicit a cetatenilor (prin electorat) astfel ca autonomia trebuie cel putin minimal limitata încât sa asigure responsabilitatea decidentilor politici si nu doar a managerilor, acestia din urma nefiind confruntati cu electoratul.

Modelul guvernarii Barnard - Simon în managementul financiar (expresia apartine lui Chan, 2003) porneste de la asumptiile teoriilor lui Chester Barnard (1968, originalul, 1938) si, respectiv, Herbert Simon (1945). Barnard argumenta ca functia executivului, a managerilor nu este de a maximiza profitul actionarilor, ci de a motiva contributia fiecarui actor ale carui resurse sunt importante pentru organizatie. Simon concepe organizatia - fie aceasta publica sau privata - ca fiind în echilibru atunci când managerii reusesc sa balanseze contributiile si beneficiile diversilor actori interesati (stakeholders). Managerii sunt constienti de complementaritatea si caracterul substituibil al resurselor, astfel ca sarcina lor este sa mentina o masa critica de "intrari" (resurse) necesare pentru a abilita organizatia sa furnizeze servicii. "Managementul financiar este în aceasta privinta important pentru ca el controleaza banii, moneda pentru obtinerea unei largi varietati de resurse." (Chan, 2003:106). Parteneriatele si retelele prin care se cheltuiesc banii publici (în Statele Unite, în 1999 doar 5,2% din totalul cheltuielilor guvernamentale era cheltuit direct de catre guvernul federal, în timp ce aproximativ 70% era cheltuit prin "guvernare indirecta" sau "terti"). În aceste conditii, guvernul trebuie sa împuterniceasca alti actori pentru a furniza servicii publice si mai putin sa exercite control direct. El trebuie astfel sa se asigure de viabilitatea retelei institutionale, a actorilor implicati în producerea serviciilor, asigurându-se ca exista echilibru între contributiile si beneficiile acestora. Astfel, pe lânga furnizarea directa, statul foloseste o serie întreaga de mecanisme prin care finanteaza obtinerea unor rezultate si obiective: contracte, granturi, împrumuturi, garantii bancare sau, în mod indirect, reglementari. Acestea au implicatii finaciare chiar mai complexe decât taxarea si cheltuirea directa. Granturile, împrumuturile si garantiile sunt tranzactii financiare, în timp ce reglementarile impun celor vizati anumite costuri ceea ce duce la modificarea comportamentului economic al acestora. În toate aceste relatii exista un set de drepturi si obligatii atât de partea guvernului, cât si a partenerilor sai; ele trebuie însa sa conduca la îndeplinirea obiectivelor si atingerea rezultatelor care genereaza valoare sociala pentre cetateni. Managerii financiari ai guvernarii trebuie sa monitorizeze realizarea obiectivelor ce au determinat angajarea statului în astfel de tranzactii finaciare, sa se asigure ca tranzactiile care în cele din urma înseamna cheltuirea banilor publici produc rezultatele asteptate pentru actorii sociali interesati (stakeholders).

Contextul managementului financiar

Chan, 2003:109

Bugetul baza zero (ZBB - zero-based budgeting) este un tip de bugetare comprehensiva aparut în anii 60 si introdus de catre Departamentul de Stat pentru Agricultura (în SUA, 1962) în care fiecare componenta trebuie analizata si justificata. Spre deosebire, bugetul bazat pe itemi (incremental) porneste de la modelul bugetului anterior la care se aduc modificari incrementale: acestea din ruma doar trebuie justificate, mai precis diferenta fata de status-quo-ul considerat fundamentat si legitim.

În filosofia sa de justificare a costurilor în ideea reducerii lor si a eficieniazarii operatiunilor, bugetul baza zero este asociat noului management pubic. El presupune ignorarea "mandatelor", a împuternicirilor si însarcinarilor ierarhice primite de departamentele si agentiile publice si cere în schimb explicarea necesitatii fiecarui cent solicitat din perspectiva serviciului prestat; bugetul baza zero presupune justificarea cheltuielilor, a programelor propuse si a costurilor de fiecare data când se propune un buget. Bugetul anterior nu mai poate fi o întemeiere pentru bugetul viitor, acesta din urma trebuie justificat prin prisma necesitatilor pentru anumite programe si a estimarii costurilor aferente acestor programe; în principiu, nicio     finantare nu este considerata îndreptatita fiindca a fost deja începuta, ci trebuie de fiecare data re-examinata prin prisma dezvoltarilor si necesitatilor actuale.

În realitate nu a fost niciodata aplicat în mod satisfacator; principalele probleme se refera la volumul mare de munca în alcatuirea documentatiei pentru justificarea bugetului, precum si problemele practice pe care le presupune discontinuitatea în finantarea programelor. Pe de alta parte, în multe cazuri a condus la cresterea costurilor ca urmare a cresterii numarului de angajati însarcinati cu elaborarea documentatiei de justificare fara ca necesitatea justificarii sa conduca în mod real si la eliminarea cheltuielilor redundante; acestea pot fi explicabile (de catre contabili priceputi), iar costul "explicarii" lor ridica în fapt totalul notei de plata a contribuabilului.

Spre deosebire de bugetul bazî zero, bugetul incremental lua în calcul în primul rând programele în derulare, deja angajate si care necesita continuarea finantarii si ajusteaza doar marginal restul bugetului (bugetarea incrementala). În cazul din urma avem de-a face cu un buget bazat pe itemi (salarii, echipament, cheltuieli postale etc.) în care accentul cade asupra executiei bugetare "corecte", conform planificarii, fara însa a evalua si rezultatele, impactul cheltuielilor în termenii scopurilor propuse.

Bugetul bazat pe itemi:

urmareste inputurile (cheltuirea "corecta" a banilor) si nu outputurile sau rezultatele; nu exista o relatie necesara, documentata ca atare între intrari (cheltuieli) si realizarea scopurilor; informatia continuta în buget se refera doar la cheltuieli, nu si la realizari, astfel ca politicienii nu au la îndemâna informatia necesara pentru a lua decizii eficiente (încurajeaza asimetria de informatii);

este întocmit pe termen scurt (de obicei un an) astfel ca programele pe termenlung vor fi finantate de la sine odata ce au fost angajate, fara o re-considerare în urma evaluarilor de etapa;

este rigid; alocarea cheltuielilor între itemii bugetari este stricta fara a permite managerului sa revina, decât eventual într-o margine mica, asupra alocarii initiale. Acest lucru duce si la ineficienta fiindca necheltuirea sumelor pentru un anumit item duce la scaderea bugetului itemului respectiv pentru anul urmator; nu exista niciun stimulent de conomisire, ci dimpotriva este încurajata risipa resurselor, chiar daca "corecta" din punct de vedere legal.

Bugetarea traditionala acorda în realitate un rol minor politicienilor, lasând pârghiile "tehnice" ale deciziei în mâna birocratilor. Asimetria de informatii conduce la finantari social ineficiente, ce scapa controlului public.

Reforme recente vizeaza reintroducerea bugetari pe programe (programme budgeting) care sa încurajeze responsabilizarea managerilor fata de output-uri si nu doar fata de input-uri, adica structura cheltuielilor pe itemi. Succesul depinde de stabilirea unor indicatori de performanta si analiza acestora în decizia privind continuarea finantarii programelor. Evaluarea de etapa a derularii programelor devine un crieriu important în decizia privind continuarea finantarii sau realocarea fondurilor catre alte prioritati. Avantajele bugetarii pe programe se refera la faptul ca permite o planificare bugetara pe termen lung, întemeierea deciziilor pe obiective si nu doar pe "corectitudinea" executiei bugetare anterioare, responsabilitatea în fata contribuabililor ("aici sunt banii dvs.").

Bugetarea pe programe este asociata atât noului management public, cât si noii guvernari si implica trecerea de la reglementarea detaliata a cum se cheltuiesc banii publicii la initiativa si raspunderea managerului în privinta realizarii tintelor propuse.

Probleme

Rationalitatea în alcatuirea bugetului ar însemna listarea modalitatilor alternative de cheltuire a banilor publici, enumerarea avantajelor si dezavantajelor, selectia modalitatilor ce întrunesc cele mai multe preferinte si finantarea.Bugetarea este însa un proces politic, nu tehnic.

Bugetarea presupune respectarea unor angajamente sumate anterior ce nu pot fi re-analizate sau schimbate, de exemplu drepturile la programe sociale sau contracte angajate de stat. De obicei angajamentele anterioare se ridica la 90 - 95% din totalul cheltuielilor.

Managementul resurselor umane

Managementul personalului în modelul traditional al administratiei urmarea în litera prescriptiile teoriei weberiene a birocratiei. Functionarul public avea astfel un set de conditii de lucru standard:

numire pe viata în functia publica;

numire de catre o autoritate superioara, nu în urma vreunei alegeri;

raspunde în fata autoritatii pozitiei superioare;

asigurarea pensiei dupa încetarea carierei;

promovarea pe baza de senioritate.

Functionarul public intra în sistem în urma unui concurs organizat de o entitate independenta decât cea în care se angajeaza (EPSO - European Personnel selection Office - în UE, Agentia Nationala a Functionarilor Publici în România - implicata doar monitorizarea si controlul aplicarii reglementarilor în domeniu, nu în selectia propriu-zisa), este numit într-o pozitie la baza ierarhiei, obtine promovari succesive, de obicei pe baza de senioritate aspirând în principiu catre functiile de conducere intermediara sau centrala (în limita functiei publice).

Avantaje:

neutralitate politica;

asigura stabilitate si reduce incertitudinea pentru functionari;

induce loialitate (prin promovarea pe criterii de senioritate);

conduce la crearea unei culturi organizationale puternice, bazata pe etosul functiei publice si reduce intrigile politice.

Dezavantaje:

sistemul este incapabil sa asigure managementul resurselor umane în conditii dinamice de mediu în care schimbari de mediu rapide reclama adaptari rapide ale administratiei;

intervine selectia adversa: sistemul de promovare selecteaza persoanele conforme, lipsite de ambitie si creativitate; poate conduce la atitudini sovine în care o clica promoveaza oameni similari ei: de obicei barbati, apartinând aceleiasi clase sociale, rase, etnii, religii etc.;

selectia initiala se face pe baza testarii aptitudinilor generale pentru ca functionarii debutanti sa fie încadrati în pozitiile de baza, urmând a fi formati profesional preponderent în cadrul birocratiei; aceaasta conduce la crearea unei culturi puternice, socializarea la locul de munca devine mai importanta decât cea din sistemul de educatie formala, dar, în acelasi timp creaza resurse cu slaba diferentiere aptitudinala, generalisti, provenind de obicei din facultati cu profil umanist.

Reformarea managementului public si transformarea administrarii în management a însemnat mutarea accentului de pe proceduri pe rezultate. Resursele umane sunt, într-o organizatie centrata pe rezultate, resursa cea mai importanta, iar managementul acesteia trebuie sa urmeze liniile generale ale unui management axat pe performanta.

Practicile manageriale private sunt aduse în atentia sectorului public si aceasta înseamna mai multa flexibilitate în selectia, angajarea, promovarea si terminarea contractelor functionarilor.

Raportul Fulton în Marea Britanie, 1968, recomanda "deschiderea" sistemului si angajarea de forta de munca, de pe piata libera a muncii, pe orice pozitie, inclusiv cele de conducere (anterior rezervate pe criterii seniorale) acolo unde este necesar, nu doar de la baza ierarhiei; cariera publica n-ar mai fi astfel independenta de cea în sfera privata si oricând un manager din sfera privata ar putea fi anagajat în sfera publica pe o pozitie corespunzatoare pregatirii si experientei. În modelul traditional, managerii se selectau doar din resursele interne, seniorale, ale birocratiei, noii veniti putând ocupa doar functii de la baza pentru a fi formati în spiritul serviciului public.

Civile Service Reform Act, 1978, în Statele Unite, prevedea ca managerii sa asume mai multe responsabilitati în privinta propriului staf (în modelul traditional, sa ne reamintim, personalul era selectat de o institutie separata, specializata). Reforma prevedea introducerea salarizarii pe baza de merit si posibilitatea selectarii resurselor umane direct pe pozitiile manageriale. Reforma introducea, de asemenea, evaluarea performantei si salarizare contigenta la performanta.

Anagajarile contractuale în sectorul public au crescut ca pondere, în detrimentul angajarilor pe viata. Contractarea în afara sectorului public a serviciilor publice a însemnat de asemenea scaderea ponderii functionarilor publici în rândul populatiei ocupate.

Toate aceste modificari au dus la cresterea competitiei în cadrul sectorului public, în special prin deschiderea acestuia catre anagajatii din sectorul privat care astfel puteau tinti pozitii maangeriale anterior rezervate doar functionarilor de cariera. Caracteristica de casta a corpului functionarilor a început treptat sa-si piarda din importanta. Desigur schimbarile au întâmpinat rezistenta din partea functionarilor publici si nu au fost lipsite de controverse. Principala controversa a fost legata de faptul ca noile principii împrumutate din sectorul privat nu sunt la fel de corecte, echitabile, precum cele clasice, lasând loc deciziilor de angajare, promovare sau concediere arbitrare ale managerilor.

Pe de alta parte, noua guvernare accentueaza importanta participarii unui numar cât mai mare de actori interesati (stakeholders) în solutionarea unei probleme sociale. Asigurarea conditiilor de participare si stimularea acesteia prin facilitarea exprimarii intereselor, fie în forma organizata sau individuala constituie rolul cel mai important al managementului resurselor umane. Noua guvernare considera participarea ca premisa esentiala a realizarii unui serviciu public de calitate, spre deosebire de administratia clasica care considera ca functionarii publici bine instruiti reprezinta componenta esentiala a promovarii intersului public si de noul management public care considera competitia factorul cheie pentru obtinerea performantei în sectorul public. Facilitarea participarii prin diverse mecanisme: asigurarea transparentei, încurajarea dialogului, folosirea noilor mijloace comunicationale si informationale, asigurarea sanselor egale, nediscriminarea si onestitatea, constituie în noua guvernare cel mai bun garant al obtinerii unor rezultate satisfacatoare. Premisa este aceea ca diversitatea intereselor si complexitatea societatilor actuale necesita considerarea cât mai multor puncte de vedre, a unui numar cât mai vast de expertize si experiente în adoptarea unei solutii social dezirabile.

Managementul performantei

Managementul performantei se refera atât la masurare, cât si la management, include atât informatia cât si actiunea (Hatry, 1999, Morely et all, 2001). Preocuparile privind scaderea costurilor în conditiile cresterii deficitelor bugetare au început, odata cu anii '90, sa fie înlocuite de preocuparile privind eficacitatea si calitatea serviciilor publice; nu economiile bugetare sunt cele mai importante, ci masura în care bugetele publice produc valoare pentru cetatean, cheltuirea eficace, cu spor a finantelor publice. Astfel, tendinta de limitare a costurilor si de economisire a fost înlocuita cu o tendinta de masurare a impactului si satisfactiei asupra cetaseanului, de standardizare si apreciarea calitatii serviciilor.

Astfel, preocuparile managementului performantei au evoluat de-alungul timpului. Daca în administratia clasica accentul se punea pe masurarea inputurilor si a eficientei economice, acesta se deplaseaza în noul management public spre outputuri, rezultate imediate si ulterior spre rezultate pe termen lung, impact si calitatea vietii cetatenilor (outcomes). De asemenea, accentul se deplaseaza de la urmarirea economiei de cost la preocuparea privind eficacitatea si impactul pe termen lung. Modelul clasic, traditional, accentua rigoarea în îndeplinirea procedurilor considerând ca acestea vor conduce automat catre realizarea obiectivelor caci asa fusesera proiectate. Masurarea performantei ar fi fost inutila devreme ce procedurile fusesera instaurate pentru a asigura performanta. Implicit asigurarea venea din respectarea stricta a procedurilor. Prin urmare nu era necesara nici evaluarea performantei indivizilor; lipsa performantei putea fi cauzata doar de inconsecventa procedurilor sau/si a ordinelor (instructiunilor) primite si nicidecum de incapacitatea indivizilor.

Imposibilitatea masurarii performantei rezulta si din ambiguitatea scopurilor organizatiilor publice; acestea erau mandate sa îndeplineasca roluri generale. Ele nu aveau scopuri tangibile, bine delimitate, preferând sa invoce obiective dintre cele mai generale si abstracte, tocmai pentru a evita posibilitatea unei evaluari sistematice a impactului - o modalitate de a mentine asimetria de informatii între birocrati si politicieni sau societatea în ansamblu, contribuabili cu precadere. Noul management public introduce necesitatea masurarii performantei ca o conditie esentiala pentru introducerea reformelor de stimulare a productivitatii, de plata corelata cu performanta si de contracte alocate pe criteriul performantei.

Financial Management Initiative (FMI) în Marea Britanie (1982) a propus politici consistente de reformare a managementului financiar, al personalului si managementului performantei. Astfel se cerea agentiilor publice:

precizarea clara, explicita a obiectivelor, precum si definirea unor indicatori de performanta care sa operationalizeze aceste obiective;

definirea clara a responsabilitatii angajarii de resurse, inclusiv umane, pentru îndeplinirea obiectivelor si eficienta, value-for-money (flexibilitate dublata de responsabilitate);

obtinerea de informatii si cunoastere (expertiza) pentru exercitarea eficienta a responsabilitatii.

FMI a însemnat încercarea de a institutionaliza eficienta în sectorul public, dupa ce, modelul traditional institutionalizase independenta politica si echitatea ca note distinctive ale sectorului public.

Totusi, introducerea indicatorilor de performanta a echivalat cu o adevarata cutie a Pandorrei. Problemele inerente masurarii sociale au fost aduse în organizatiile publice:

masurarea este imperfecta si întotdeauna relativa;

masurarea se face de obicei la nivelul output-urilor, a rezultatelor imediate si mai putin la nivelul rezultatelor pe termen lung (outcomes), acela al modificarilor durabile produse în societate (schimbarea comportamentelor, atitudinilor, a calitatii vietii, generarea încrederii, a capitalului social etc.);

nu exista indicatori pentru toate dimensiunile ce se doresc a fi masurate; nu orice poate fi cuantificat în maniere comparabile între diferite organizatii (amabilitatea angajatilor ce intra în contact cu clientii sau calitatea serviciilor);

de obicei se folosesc mai multi indicatori si apare o problema de ordin metodologic, dar si politic a selectarii si ponderarii indicatorilor, dar si a compensarii acestora în indicele final. De exempu pot fi indicatori economici ai output-ului (eficienta, economie etc.) dar si indicatori privind procesul (ce masoara transparenta, corectitudinea): felul în care serviciile sunt livrate, accesul, asigurarea sanselor egale etc. Astfel, un indicator economic ar fi numarul de sali de sport construite si raportul pret/calitate, dar, pe de alta parte, alti indicatori pot viza distributia acestora la nivel national: câti beneficiaza de aceste servicii, cum este asigurat accesul persoanelor dezavntajate sau al celor din zone rurale etc. Cum se realizeaza agregarea indicatorilor pentru a ajunge la un indice care sa reflecte performanta globala a organizatiei? Este dezirabila compensarea în indicele final a valorii scazute (poate chiar inacceptabile a unui indicator) de catre o valoare foarte mare a altui indicator sau trebuie sa existe nivele minimale pentru fiecare indicator relevant? Toate acestea sunt probleme inerente masurarii sociale importate în sectorul public prin reformele propuse.

În sectorul privat exista un indicator de baza (bottom line): profitul; în sectorul public nu putem face referire la un indicator de baza. Indicatori prost alesi pot sa canalizeze stimulentele într-o directie nedorita: sa stimuleze anumite situatii sociale ce nu sunt neaparat dezirabile sau cel putin nu fusesra vizate initial. Un exemplu din învatamântul superior româmesc îl constituie schimbarea modului de finantare. Indicatorul principal, cadrul didactic, a fost înlocuit cu studentul astfel ca finantarea universitatilor s-a centrat pe numarul de studenti, iar nu de cadre didactice. Se ajunsese, în vechiul sistem ca universitati foarte mari (Politehnica de pilda) ca numar de cadre didactice sa beneficieze de fonduri disproportionate în raport cu numarul de studenti atrasi, fata de alte universitati ce îsi marisera consistent cifra de scolarizare (Universitatea Bucuresti), dar nu neaparat si corpul didactic. Masura însa nu a dus la schimbarea raportului de fonduri primite între universitati, ci la relaxarea conditiilor de admitere astfel ca cifrele de scolarizare au crescut peste tot în dorinta de a atrage cât mai multi bani. Totusi, masura a fost benefica fiindca mai multi clienti (studenti) beneficiaza de servicii educationale chiar daca intentia initiala era totusi alta, anume modificarea raportului între fondurile primite de universitati si cresterea calitatii serviciilor. În fapt s-a realizat doar cresterea în cantitate a serviciilor oferite.

Adaptat dupa Bouckaert si Van Dooren, 2003, p. 131

În acelasi context al masurarii performantei, pe lânga problema metodologica si politica a indicatorilor, se pune si problema stabilirii standardelor; adica a nivelelor de performanta asteptate si considerate acceptabile. Indicatorul masoara o variatie a performantei, standardele reprezinta nivele pe continuumul variational, fie cel considerat minimal acceptabil (standardul minim) sau el care reprezinta nivelul de excelenta (standardul de excelenta).

Standardele se stabilesc în mai multe modalitati:

ca standarde populare: politicienii, dar si managerii sunt adesea tentati sa stabileasca standarde populare, usor de atins, ce nu constituie nivele de reala performanta dar care au rolul de a le legitima politicile; standardul Kyoto pentru emisiile de dioxid de carbon este un exemplu de standard popular;

ca norme stiintifice, agreate de o comunitate stiintifica în baza cercetarilor acceptate ca valide si relevante într-un anumit domeniu: de exemplu standardul stiintific privind nivelul maximal de dioxina ce poate fi prezent în produsele alimentare;

prin comparatii între diferite organizatii sau între performantele aceleiasi sau mai multor organizatii în momente diferite.

Procesul de comparare si stabilire de referentiali poarta numele de benchmarking. Ierarhizarea universitatilor în clasamente constituie un astfel de proces; clasamentul este apoi divizat analitic în partea superiora (primele 5 universitati ce produc performanta academica), partea de mijloc a universitatilor acceptabile si partea inferioara a celor care nu îndeplinesc standardele minimale de calitate. În acest ultim caz se ridica problema gradului de comparabilitate între organizatii aflate în situatii asemanatoare, dar care nu sunt totusi similare. Apoi utilizarea clasamentelor poate conduce chiar la cresterea declajaelor între perfomanta diverselor organizatii producând alte tipuri de probleme sociale: de pilda probleme privind distribuirea serviciilor de calitate (o comunitate deservita de o scoala performanta este avntajata fata de una în care functioneaza o scoala este slab perfomanta, fiind astfel alterate sansele egale ale elevilor provenind din cele doua comunitati; problema nu este în sine rezolvata de ierarhizare, ci dimpotriva poate fi acutizata daca de pilda, fondurile publice sunt alocate dupa acest principiu)

Noua guvernare se constituie si ca raspuns la problemele de masurare si standardizare a performantei sectorului public induse de noul management public. Calitatea este un concept complex si versatil, comporta multe fatete si dimensiuni. Cu atât mai mult calitatea guvernarii sau a politicilor publice este dificil de apreciat. Societatea pluralista presupune diversitatea indicatorilor care raspund    intereselor multiple si adesea divergente ale contribuabililor societatii contemporane. Diversificarea si cresterea complexitatii se traduc în probleme de masurare ceea ce face ca orice indicator sa fie echivoc si, mai mult, sa fie un instrument de putere prin care sunt evidentiate anumite interese si trecute cu vederea altele.

În functie de complexitatea specificarii calitatii, precum si de experimentarea privata sau colectiva a acesteia, pot fi identificate patru situatii (vezi tabelul de mai jos). Cea de-a patra este prevalenta în preocuparile noii guvernari, motiv pentru care sunt încurajate transparenta si participarea ca premize ale obtinerii calitatii.