Managementul componentelor interne

Managementul componentelor interne

Managementul componentelor interne se refera la trei aspecte:

managementul financiar; 2. managementul resurselor umane; 3.managementul performantei.

Managementul financiar este componenta interna a managementului care diferentiaza īn cea mai mare masura sectorul public de cel privat, respectiv voluntar. Capacitatea guvernarii de a genera venituri prin impunerea de taxe este deosebirea fundamentala īntre sectorul public si cel privat. Aceasta este si sursa principala de ineficienta īn sectorul public, sursele financiare fiind asigurate prin coercitie si distribuite prin decizii politice, īn timp ce sectorul privat trebuie sa treaca testul pietei pentru obtinerea finantarii.

Bugetul nu este doar o simpla īnsumare a costurilor itemilor, el este un instrument politic prin care se fac alegeri privind finantarea unor programe alternative; bugetul este me 19519i819t canismul de alocarea fondurilor īn functie de conceptia strategica privind directia societatii, considerente de echitate, valori, principii.

Bugetul guvernamental are doua functii clasice:

economica - se refera la felul īn care guvernul, prin buget, influenteaza economia; exista astfel trei aspecte importante ale "influentarii": alocarea resurselor, redistribuirea, stabilizarea economiei;

financiara - se refera la contabilitate - la evaluarea cheltuielilor guvernamentale, a īncasarilor si cheltuielilor, pe de o parte si, pe de alta parte, bugetul este instrumentul prin care legislativul controleaza finantele publice.

Īntocmirea bugetului este un proces legislativ: veniturile, dar si cheltuielile publice au la baza legi aprobate de parlament. Etapele principale ale bugetarii includ: formularea bugetului, aprobarea prin legiferare, executia bugetara si evaluarea. Prin definitie, bugetul trebuie sa fie echilibrat, adica cheltuielilor prevazute trebuie sa le corespunda si sursele de finantare. Exista īnsa posibilitatea prevederii intentionate de "deficite bugetare" īn diverse scopuri: īncurajarea cresterii economice, diminuarea somajului, investitiile īn infrastructura. Deficitele sunt īnsa o decizie politica, nu una manageriala. Din punct de vedere managerial, unitatile guvernamentale au obligatia sa respecte bugetul alocat si reglementarile financiare.

Noul management financiar asociat NMP accentueaza īnsa si necesitatea responsabilitatii publice, a transparentei executiei bugetare. Astfel, institutiile sunt obligate sa faca publice cheltuielile, aratānd īn acelasi timp si indicatorii de performanta, nivelurile de realizare a obiectivelor īn interiorul bugetului respectiv. Auditul nu este doar financiar, nu vizeaza doar legalitatea cheltuielilor, ci urmareste si valoarea sociala derivata din cheltuirea banilor public (value-for-money audits). Valoarea sociala trebuie īnsa interpretata din perspectiva intereselor diferite ale actorilor (different stakeholders).

Īncurajarea guvernului sa devina antreprenorial se īnscrie īn aceeasi perspectiva. Centrele bugetare (ordonatorii de credit) trebuie sa se transforme din unitati generatoare de costuri īn centre generatoare de venit. Renegocierea anumitor contracte de lucrari sau achizitii publice īn urma carora se obtin conditii financiare mai bune ar fi un astfel de exemplu, dar si obtinerea de venituri din prestarea unor servicii suplimentare fata de cele obligatorii (īn cazul scolilor care ofera cursuri suplimetare pentru īnvatarea limbilor straine adresate adultilor de pilda). Noul management financiar a tins, consecvent celorlalte masuri ale NMP, sa transforme activitatea guvernamentala īntr-una antreprenoriala, generatoare de resurse asemenea corporatiilor private. Problema consta īnsa īn primul rānd īn aceea ca sectorul public are alta menire si alta logica decāt sectorul privat. El este chemat sa repare imperfectiunile pietei si sa promoveze anumite valori, precum echitatea, iar acestea nu pot fi evaluate folosind indicatori precum profitabilitatea si rentabilitatea. Īn al doilea rānd, sectorul public este īn primul rānd garantul legalitatii cheltuirii banilor publici si abia pe urma se pune problema eficacitatii. Nu īn cele din urma executia bugetara trebuie sa fie responsabila īn fata decidentilor politici si implicit a cetatenilor (prin electorat) astfel ca autonomia trebuie cel putin minimal limitata īncāt sa asigure responsabilitatea decidentilor politici si nu doar a managerilor, acestia din urma nefiind confruntati cu electoratul.

Modelul guvernarii Barnard - Simon īn managementul financiar (expresia apartine lui Chan, 2003) porneste de la asumptiile teoriilor lui Chester Barnard (1968, originalul, 1938) si, respectiv, Herbert Simon (1945). Barnard argumenta ca functia executivului, a managerilor nu este de a maximiza profitul actionarilor, ci de a motiva contributia fiecarui actor ale carui resurse sunt importante pentru organizatie. Simon concepe organizatia - fie aceasta publica sau privata - ca fiind īn echilibru atunci cānd managerii reusesc sa balanseze contributiile si beneficiile diversilor actori interesati (stakeholders). Managerii sunt constienti de complementaritatea si caracterul substituibil al resurselor, astfel ca sarcina lor este sa mentina o masa critica de "intrari" (resurse) necesare pentru a abilita organizatia sa furnizeze servicii. "Managementul financiar este īn aceasta privinta important pentru ca el controleaza banii, moneda pentru obtinerea unei largi varietati de resurse." (Chan, 2003:106). Parteneriatele si retelele prin care se cheltuiesc banii publici (īn Statele Unite, īn 1999 doar 5,2% din totalul cheltuielilor guvernamentale era cheltuit direct de catre guvernul federal, īn timp ce aproximativ 70% era cheltuit prin "guvernare indirecta" sau "terti"). Īn aceste conditii, guvernul trebuie sa īmputerniceasca alti actori pentru a furniza servicii publice si mai putin sa exercite control direct. El trebuie astfel sa se asigure de viabilitatea retelei institutionale, a actorilor implicati īn producerea serviciilor, asigurāndu-se ca exista echilibru īntre contributiile si beneficiile acestora. Astfel, pe lānga furnizarea directa, statul foloseste o serie īntreaga de mecanisme prin care finanteaza obtinerea unor rezultate si obiective: contracte, granturi, īmprumuturi, garantii bancare sau, īn mod indirect, reglementari. Acestea au implicatii finaciare chiar mai complexe decāt taxarea si cheltuirea directa. Granturile, īmprumuturile si garantiile sunt tranzactii financiare, īn timp ce reglementarile impun celor vizati anumite costuri ceea ce duce la modificarea comportamentului economic al acestora. Īn toate aceste relatii exista un set de drepturi si obligatii atāt de partea guvernului, cāt si a partenerilor sai; ele trebuie īnsa sa conduca la īndeplinirea obiectivelor si atingerea rezultatelor care genereaza valoare sociala pentre cetateni. Managerii financiari ai guvernarii trebuie sa monitorizeze realizarea obiectivelor ce au determinat angajarea statului īn astfel de tranzactii finaciare, sa se asigure ca tranzactiile care īn cele din urma īnseamna cheltuirea banilor publici produc rezultatele asteptate pentru actorii sociali interesati (stakeholders).

Contextul managementului financiar

Chan, 2003:109

Bugetul baza zero (ZBB - zero-based budgeting) este un tip de bugetare comprehensiva aparut īn anii 60 si introdus de catre Departamentul de Stat pentru Agricultura (īn SUA, 1962) īn care fiecare componenta trebuie analizata si justificata. Spre deosebire, bugetul bazat pe itemi (incremental) porneste de la modelul bugetului anterior la care se aduc modificari incrementale: acestea din ruma doar trebuie justificate, mai precis diferenta fata de status-quo-ul considerat fundamentat si legitim.

Īn filosofia sa de justificare a costurilor īn ideea reducerii lor si a eficieniazarii operatiunilor, bugetul baza zero este asociat noului management pubic. El presupune ignorarea "mandatelor", a īmputernicirilor si īnsarcinarilor ierarhice primite de departamentele si agentiile publice si cere īn schimb explicarea necesitatii fiecarui cent solicitat din perspectiva serviciului prestat; bugetul baza zero presupune justificarea cheltuielilor, a programelor propuse si a costurilor de fiecare data cānd se propune un buget. Bugetul anterior nu mai poate fi o īntemeiere pentru bugetul viitor, acesta din urma trebuie justificat prin prisma necesitatilor pentru anumite programe si a estimarii costurilor aferente acestor programe; īn principiu, nicio     finantare nu este considerata īndreptatita fiindca a fost deja īnceputa, ci trebuie de fiecare data re-examinata prin prisma dezvoltarilor si necesitatilor actuale.

Īn realitate nu a fost niciodata aplicat īn mod satisfacator; principalele probleme se refera la volumul mare de munca īn alcatuirea documentatiei pentru justificarea bugetului, precum si problemele practice pe care le presupune discontinuitatea īn finantarea programelor. Pe de alta parte, īn multe cazuri a condus la cresterea costurilor ca urmare a cresterii numarului de angajati īnsarcinati cu elaborarea documentatiei de justificare fara ca necesitatea justificarii sa conduca īn mod real si la eliminarea cheltuielilor redundante; acestea pot fi explicabile (de catre contabili priceputi), iar costul "explicarii" lor ridica īn fapt totalul notei de plata a contribuabilului.

Spre deosebire de bugetul bazī zero, bugetul incremental lua īn calcul īn primul rānd programele īn derulare, deja angajate si care necesita continuarea finantarii si ajusteaza doar marginal restul bugetului (bugetarea incrementala). Īn cazul din urma avem de-a face cu un buget bazat pe itemi (salarii, echipament, cheltuieli postale etc.) īn care accentul cade asupra executiei bugetare "corecte", conform planificarii, fara īnsa a evalua si rezultatele, impactul cheltuielilor īn termenii scopurilor propuse.

Bugetul bazat pe itemi:

urmareste inputurile (cheltuirea "corecta" a banilor) si nu outputurile sau rezultatele; nu exista o relatie necesara, documentata ca atare īntre intrari (cheltuieli) si realizarea scopurilor; informatia continuta īn buget se refera doar la cheltuieli, nu si la realizari, astfel ca politicienii nu au la īndemāna informatia necesara pentru a lua decizii eficiente (īncurajeaza asimetria de informatii);

este īntocmit pe termen scurt (de obicei un an) astfel ca programele pe termenlung vor fi finantate de la sine odata ce au fost angajate, fara o re-considerare īn urma evaluarilor de etapa;

este rigid; alocarea cheltuielilor īntre itemii bugetari este stricta fara a permite managerului sa revina, decāt eventual īntr-o margine mica, asupra alocarii initiale. Acest lucru duce si la ineficienta fiindca necheltuirea sumelor pentru un anumit item duce la scaderea bugetului itemului respectiv pentru anul urmator; nu exista niciun stimulent de conomisire, ci dimpotriva este īncurajata risipa resurselor, chiar daca "corecta" din punct de vedere legal.

Bugetarea traditionala acorda īn realitate un rol minor politicienilor, lasānd pārghiile "tehnice" ale deciziei īn māna birocratilor. Asimetria de informatii conduce la finantari social ineficiente, ce scapa controlului public.

Reforme recente vizeaza reintroducerea bugetari pe programe (programme budgeting) care sa īncurajeze responsabilizarea managerilor fata de output-uri si nu doar fata de input-uri, adica structura cheltuielilor pe itemi. Succesul depinde de stabilirea unor indicatori de performanta si analiza acestora īn decizia privind continuarea finantarii programelor. Evaluarea de etapa a derularii programelor devine un crieriu important īn decizia privind continuarea finantarii sau realocarea fondurilor catre alte prioritati. Avantajele bugetarii pe programe se refera la faptul ca permite o planificare bugetara pe termen lung, īntemeierea deciziilor pe obiective si nu doar pe "corectitudinea" executiei bugetare anterioare, responsabilitatea īn fata contribuabililor ("aici sunt banii dvs.").

Bugetarea pe programe este asociata atāt noului management public, cāt si noii guvernari si implica trecerea de la reglementarea detaliata a cum se cheltuiesc banii publicii la initiativa si raspunderea managerului īn privinta realizarii tintelor propuse.

Probleme

Rationalitatea īn alcatuirea bugetului ar īnsemna listarea modalitatilor alternative de cheltuire a banilor publici, enumerarea avantajelor si dezavantajelor, selectia modalitatilor ce īntrunesc cele mai multe preferinte si finantarea.Bugetarea este īnsa un proces politic, nu tehnic.

Bugetarea presupune respectarea unor angajamente sumate anterior ce nu pot fi re-analizate sau schimbate, de exemplu drepturile la programe sociale sau contracte angajate de stat. De obicei angajamentele anterioare se ridica la 90 - 95% din totalul cheltuielilor.

Managementul resurselor umane

Managementul personalului īn modelul traditional al administratiei urmarea īn litera prescriptiile teoriei weberiene a birocratiei. Functionarul public avea astfel un set de conditii de lucru standard:

numire pe viata īn functia publica;

numire de catre o autoritate superioara, nu īn urma vreunei alegeri;

raspunde īn fata autoritatii pozitiei superioare;

asigurarea pensiei dupa īncetarea carierei;

promovarea pe baza de senioritate.

Functionarul public intra īn sistem īn urma unui concurs organizat de o entitate independenta decāt cea īn care se angajeaza (EPSO - European Personnel selection Office - īn UE, Agentia Nationala a Functionarilor Publici īn Romānia - implicata doar monitorizarea si controlul aplicarii reglementarilor īn domeniu, nu īn selectia propriu-zisa), este numit īntr-o pozitie la baza ierarhiei, obtine promovari succesive, de obicei pe baza de senioritate aspirānd īn principiu catre functiile de conducere intermediara sau centrala (īn limita functiei publice).

Avantaje:

neutralitate politica;

asigura stabilitate si reduce incertitudinea pentru functionari;

induce loialitate (prin promovarea pe criterii de senioritate);

conduce la crearea unei culturi organizationale puternice, bazata pe etosul functiei publice si reduce intrigile politice.

Dezavantaje:

sistemul este incapabil sa asigure managementul resurselor umane īn conditii dinamice de mediu īn care schimbari de mediu rapide reclama adaptari rapide ale administratiei;

intervine selectia adversa: sistemul de promovare selecteaza persoanele conforme, lipsite de ambitie si creativitate; poate conduce la atitudini sovine īn care o clica promoveaza oameni similari ei: de obicei barbati, apartinānd aceleiasi clase sociale, rase, etnii, religii etc.;

selectia initiala se face pe baza testarii aptitudinilor generale pentru ca functionarii debutanti sa fie īncadrati īn pozitiile de baza, urmānd a fi formati profesional preponderent īn cadrul birocratiei; aceaasta conduce la crearea unei culturi puternice, socializarea la locul de munca devine mai importanta decāt cea din sistemul de educatie formala, dar, īn acelasi timp creaza resurse cu slaba diferentiere aptitudinala, generalisti, provenind de obicei din facultati cu profil umanist.

Reformarea managementului public si transformarea administrarii īn management a īnsemnat mutarea accentului de pe proceduri pe rezultate. Resursele umane sunt, īntr-o organizatie centrata pe rezultate, resursa cea mai importanta, iar managementul acesteia trebuie sa urmeze liniile generale ale unui management axat pe performanta.

Practicile manageriale private sunt aduse īn atentia sectorului public si aceasta īnseamna mai multa flexibilitate īn selectia, angajarea, promovarea si terminarea contractelor functionarilor.

Raportul Fulton īn Marea Britanie, 1968, recomanda "deschiderea" sistemului si angajarea de forta de munca, de pe piata libera a muncii, pe orice pozitie, inclusiv cele de conducere (anterior rezervate pe criterii seniorale) acolo unde este necesar, nu doar de la baza ierarhiei; cariera publica n-ar mai fi astfel independenta de cea īn sfera privata si oricānd un manager din sfera privata ar putea fi anagajat īn sfera publica pe o pozitie corespunzatoare pregatirii si experientei. Īn modelul traditional, managerii se selectau doar din resursele interne, seniorale, ale birocratiei, noii veniti putānd ocupa doar functii de la baza pentru a fi formati īn spiritul serviciului public.

Civile Service Reform Act, 1978, īn Statele Unite, prevedea ca managerii sa asume mai multe responsabilitati īn privinta propriului staf (īn modelul traditional, sa ne reamintim, personalul era selectat de o institutie separata, specializata). Reforma prevedea introducerea salarizarii pe baza de merit si posibilitatea selectarii resurselor umane direct pe pozitiile manageriale. Reforma introducea, de asemenea, evaluarea performantei si salarizare contigenta la performanta.

Anagajarile contractuale īn sectorul public au crescut ca pondere, īn detrimentul angajarilor pe viata. Contractarea īn afara sectorului public a serviciilor publice a īnsemnat de asemenea scaderea ponderii functionarilor publici īn rāndul populatiei ocupate.

Toate aceste modificari au dus la cresterea competitiei īn cadrul sectorului public, īn special prin deschiderea acestuia catre anagajatii din sectorul privat care astfel puteau tinti pozitii maangeriale anterior rezervate doar functionarilor de cariera. Caracteristica de casta a corpului functionarilor a īnceput treptat sa-si piarda din importanta. Desigur schimbarile au īntāmpinat rezistenta din partea functionarilor publici si nu au fost lipsite de controverse. Principala controversa a fost legata de faptul ca noile principii īmprumutate din sectorul privat nu sunt la fel de corecte, echitabile, precum cele clasice, lasānd loc deciziilor de angajare, promovare sau concediere arbitrare ale managerilor.

Pe de alta parte, noua guvernare accentueaza importanta participarii unui numar cāt mai mare de actori interesati (stakeholders) īn solutionarea unei probleme sociale. Asigurarea conditiilor de participare si stimularea acesteia prin facilitarea exprimarii intereselor, fie īn forma organizata sau individuala constituie rolul cel mai important al managementului resurselor umane. Noua guvernare considera participarea ca premisa esentiala a realizarii unui serviciu public de calitate, spre deosebire de administratia clasica care considera ca functionarii publici bine instruiti reprezinta componenta esentiala a promovarii intersului public si de noul management public care considera competitia factorul cheie pentru obtinerea performantei īn sectorul public. Facilitarea participarii prin diverse mecanisme: asigurarea transparentei, īncurajarea dialogului, folosirea noilor mijloace comunicationale si informationale, asigurarea sanselor egale, nediscriminarea si onestitatea, constituie īn noua guvernare cel mai bun garant al obtinerii unor rezultate satisfacatoare. Premisa este aceea ca diversitatea intereselor si complexitatea societatilor actuale necesita considerarea cāt mai multor puncte de vedre, a unui numar cāt mai vast de expertize si experiente īn adoptarea unei solutii social dezirabile.

Managementul performantei

Managementul performantei se refera atāt la masurare, cāt si la management, include atāt informatia cāt si actiunea (Hatry, 1999, Morely et all, 2001). Preocuparile privind scaderea costurilor īn conditiile cresterii deficitelor bugetare au īnceput, odata cu anii '90, sa fie īnlocuite de preocuparile privind eficacitatea si calitatea serviciilor publice; nu economiile bugetare sunt cele mai importante, ci masura īn care bugetele publice produc valoare pentru cetatean, cheltuirea eficace, cu spor a finantelor publice. Astfel, tendinta de limitare a costurilor si de economisire a fost īnlocuita cu o tendinta de masurare a impactului si satisfactiei asupra cetaseanului, de standardizare si apreciarea calitatii serviciilor.

Astfel, preocuparile managementului performantei au evoluat de-alungul timpului. Daca īn administratia clasica accentul se punea pe masurarea inputurilor si a eficientei economice, acesta se deplaseaza īn noul management public spre outputuri, rezultate imediate si ulterior spre rezultate pe termen lung, impact si calitatea vietii cetatenilor (outcomes). De asemenea, accentul se deplaseaza de la urmarirea economiei de cost la preocuparea privind eficacitatea si impactul pe termen lung. Modelul clasic, traditional, accentua rigoarea īn īndeplinirea procedurilor considerānd ca acestea vor conduce automat catre realizarea obiectivelor caci asa fusesera proiectate. Masurarea performantei ar fi fost inutila devreme ce procedurile fusesera instaurate pentru a asigura performanta. Implicit asigurarea venea din respectarea stricta a procedurilor. Prin urmare nu era necesara nici evaluarea performantei indivizilor; lipsa performantei putea fi cauzata doar de inconsecventa procedurilor sau/si a ordinelor (instructiunilor) primite si nicidecum de incapacitatea indivizilor.

Imposibilitatea masurarii performantei rezulta si din ambiguitatea scopurilor organizatiilor publice; acestea erau mandate sa īndeplineasca roluri generale. Ele nu aveau scopuri tangibile, bine delimitate, preferānd sa invoce obiective dintre cele mai generale si abstracte, tocmai pentru a evita posibilitatea unei evaluari sistematice a impactului - o modalitate de a mentine asimetria de informatii īntre birocrati si politicieni sau societatea īn ansamblu, contribuabili cu precadere. Noul management public introduce necesitatea masurarii performantei ca o conditie esentiala pentru introducerea reformelor de stimulare a productivitatii, de plata corelata cu performanta si de contracte alocate pe criteriul performantei.

Financial Management Initiative (FMI) īn Marea Britanie (1982) a propus politici consistente de reformare a managementului financiar, al personalului si managementului performantei. Astfel se cerea agentiilor publice:

precizarea clara, explicita a obiectivelor, precum si definirea unor indicatori de performanta care sa operationalizeze aceste obiective;

definirea clara a responsabilitatii angajarii de resurse, inclusiv umane, pentru īndeplinirea obiectivelor si eficienta, value-for-money (flexibilitate dublata de responsabilitate);

obtinerea de informatii si cunoastere (expertiza) pentru exercitarea eficienta a responsabilitatii.

FMI a īnsemnat īncercarea de a institutionaliza eficienta īn sectorul public, dupa ce, modelul traditional institutionalizase independenta politica si echitatea ca note distinctive ale sectorului public.

Totusi, introducerea indicatorilor de performanta a echivalat cu o adevarata cutie a Pandorrei. Problemele inerente masurarii sociale au fost aduse īn organizatiile publice:

masurarea este imperfecta si īntotdeauna relativa;

masurarea se face de obicei la nivelul output-urilor, a rezultatelor imediate si mai putin la nivelul rezultatelor pe termen lung (outcomes), acela al modificarilor durabile produse īn societate (schimbarea comportamentelor, atitudinilor, a calitatii vietii, generarea īncrederii, a capitalului social etc.);

nu exista indicatori pentru toate dimensiunile ce se doresc a fi masurate; nu orice poate fi cuantificat īn maniere comparabile īntre diferite organizatii (amabilitatea angajatilor ce intra īn contact cu clientii sau calitatea serviciilor);

de obicei se folosesc mai multi indicatori si apare o problema de ordin metodologic, dar si politic a selectarii si ponderarii indicatorilor, dar si a compensarii acestora īn indicele final. De exempu pot fi indicatori economici ai output-ului (eficienta, economie etc.) dar si indicatori privind procesul (ce masoara transparenta, corectitudinea): felul īn care serviciile sunt livrate, accesul, asigurarea sanselor egale etc. Astfel, un indicator economic ar fi numarul de sali de sport construite si raportul pret/calitate, dar, pe de alta parte, alti indicatori pot viza distributia acestora la nivel national: cāti beneficiaza de aceste servicii, cum este asigurat accesul persoanelor dezavntajate sau al celor din zone rurale etc. Cum se realizeaza agregarea indicatorilor pentru a ajunge la un indice care sa reflecte performanta globala a organizatiei? Este dezirabila compensarea īn indicele final a valorii scazute (poate chiar inacceptabile a unui indicator) de catre o valoare foarte mare a altui indicator sau trebuie sa existe nivele minimale pentru fiecare indicator relevant? Toate acestea sunt probleme inerente masurarii sociale importate īn sectorul public prin reformele propuse.

Īn sectorul privat exista un indicator de baza (bottom line): profitul; īn sectorul public nu putem face referire la un indicator de baza. Indicatori prost alesi pot sa canalizeze stimulentele īntr-o directie nedorita: sa stimuleze anumite situatii sociale ce nu sunt neaparat dezirabile sau cel putin nu fusesra vizate initial. Un exemplu din īnvatamāntul superior romāmesc īl constituie schimbarea modului de finantare. Indicatorul principal, cadrul didactic, a fost īnlocuit cu studentul astfel ca finantarea universitatilor s-a centrat pe numarul de studenti, iar nu de cadre didactice. Se ajunsese, īn vechiul sistem ca universitati foarte mari (Politehnica de pilda) ca numar de cadre didactice sa beneficieze de fonduri disproportionate īn raport cu numarul de studenti atrasi, fata de alte universitati ce īsi marisera consistent cifra de scolarizare (Universitatea Bucuresti), dar nu neaparat si corpul didactic. Masura īnsa nu a dus la schimbarea raportului de fonduri primite īntre universitati, ci la relaxarea conditiilor de admitere astfel ca cifrele de scolarizare au crescut peste tot īn dorinta de a atrage cāt mai multi bani. Totusi, masura a fost benefica fiindca mai multi clienti (studenti) beneficiaza de servicii educationale chiar daca intentia initiala era totusi alta, anume modificarea raportului īntre fondurile primite de universitati si cresterea calitatii serviciilor. Īn fapt s-a realizat doar cresterea īn cantitate a serviciilor oferite.

Adaptat dupa Bouckaert si Van Dooren, 2003, p. 131

Īn acelasi context al masurarii performantei, pe lānga problema metodologica si politica a indicatorilor, se pune si problema stabilirii standardelor; adica a nivelelor de performanta asteptate si considerate acceptabile. Indicatorul masoara o variatie a performantei, standardele reprezinta nivele pe continuumul variational, fie cel considerat minimal acceptabil (standardul minim) sau el care reprezinta nivelul de excelenta (standardul de excelenta).

Standardele se stabilesc īn mai multe modalitati:

ca standarde populare: politicienii, dar si managerii sunt adesea tentati sa stabileasca standarde populare, usor de atins, ce nu constituie nivele de reala performanta dar care au rolul de a le legitima politicile; standardul Kyoto pentru emisiile de dioxid de carbon este un exemplu de standard popular;

ca norme stiintifice, agreate de o comunitate stiintifica īn baza cercetarilor acceptate ca valide si relevante īntr-un anumit domeniu: de exemplu standardul stiintific privind nivelul maximal de dioxina ce poate fi prezent īn produsele alimentare;

prin comparatii īntre diferite organizatii sau īntre performantele aceleiasi sau mai multor organizatii īn momente diferite.

Procesul de comparare si stabilire de referentiali poarta numele de benchmarking. Ierarhizarea universitatilor īn clasamente constituie un astfel de proces; clasamentul este apoi divizat analitic īn partea superiora (primele 5 universitati ce produc performanta academica), partea de mijloc a universitatilor acceptabile si partea inferioara a celor care nu īndeplinesc standardele minimale de calitate. Īn acest ultim caz se ridica problema gradului de comparabilitate īntre organizatii aflate īn situatii asemanatoare, dar care nu sunt totusi similare. Apoi utilizarea clasamentelor poate conduce chiar la cresterea declajaelor īntre perfomanta diverselor organizatii producānd alte tipuri de probleme sociale: de pilda probleme privind distribuirea serviciilor de calitate (o comunitate deservita de o scoala performanta este avntajata fata de una īn care functioneaza o scoala este slab perfomanta, fiind astfel alterate sansele egale ale elevilor provenind din cele doua comunitati; problema nu este īn sine rezolvata de ierarhizare, ci dimpotriva poate fi acutizata daca de pilda, fondurile publice sunt alocate dupa acest principiu)

Noua guvernare se constituie si ca raspuns la problemele de masurare si standardizare a performantei sectorului public induse de noul management public. Calitatea este un concept complex si versatil, comporta multe fatete si dimensiuni. Cu atāt mai mult calitatea guvernarii sau a politicilor publice este dificil de apreciat. Societatea pluralista presupune diversitatea indicatorilor care raspund    intereselor multiple si adesea divergente ale contribuabililor societatii contemporane. Diversificarea si cresterea complexitatii se traduc īn probleme de masurare ceea ce face ca orice indicator sa fie echivoc si, mai mult, sa fie un instrument de putere prin care sunt evidentiate anumite interese si trecute cu vederea altele.

Īn functie de complexitatea specificarii calitatii, precum si de experimentarea privata sau colectiva a acesteia, pot fi identificate patru situatii (vezi tabelul de mai jos). Cea de-a patra este prevalenta īn preocuparile noii guvernari, motiv pentru care sunt īncurajate transparenta si participarea ca premize ale obtinerii calitatii.