Managementul constituentilor externi

Managementul constituentilor externi

Agentiile publice nu trebuie doar sa-si organizeze bine procesele interne, sa-si gestioneze bugetul, resursele umane si performanta, dar trebuie în acelasi timp sa gestioneze si relatiile externe, relatiile cu organizatii din sectorul privat sau voluntar ca si relatiile cu publicul în general. Gestionarea relatiilor cu actorii interesati într-un anumit domeniu de politici (stakeholders) este cruciala pentru îndeplinirea obiectivelor unei organizatii publice; ea nu functioneaza independent de cerintele, aspiratiile, peceptiile si nevoile actorilor pentru care a fost înfiintata, prin urmare managementul constituentilor externi (stakeholder-ilor) devine crucial în noile abordari ale managementului public.

În modelul traditional functionarii publici se rezuma la relatiile formale interne birocratiei, cele care urmaresc canalele formale de comunicare descrise de organigrama, lasâ 10210c22k nd relatiile cu alte organizatii si mass media în seama politicienilor. Conditia de neutralitate a functionarului public presupune si o conditie de anonimitate si discretie; functionarul este un tehnocrat, un executant care implementeaza si nu îsi asuma raspundere publica pentru scopuri, ci doar pentru mijloace, pentru felul în care aplica procedurile.

Participarea cetatenilor la guvernare se facea doar ciclic, atunci când erau chemati la vot pentru a confirma sau sanctiona anumiti politicieni. Serviciul public era controlat de profesionisti (functionarii publici) care ar fi reprezentat interesele utilizatorilor de servicii. Încercarile actuale de reformare a guvernarii implica si anagajarea publicului, în diverse forme, în luarea deciziei; astfel se reconstruieste încrederea în guvernare asigurându-se ca pe agenda administratiei se regasesc nevoile si aspiratiile cetatenilor. Apelul la mecanisme de investigare a opiniei publice, sondaje, focus grupuri, studii panel este tot mai generalizat în substantierea unor masuri de politici publice în democratiile occidentale.

Formele participarii sunt comunicarea (fluxul unidirectional de comunicatii de la furnizorii de servicii catre cetateni), consultarea (dialogul între parti, flux bidirectional de informatii) si co-productia (implicarea activa a publicului în deciziile de politici si furnizarea de servicii) (Martin, 2003, 192 - 193)

În contextul anagajarii publicului în deciziile de politici, pe lânga formele de participare singulara sau comunitara, se pune si problema intereselor organizate, a grupurilor ce urmaresc consecvent influentarea politicilor publice. Grupurile de interese au potential de influenta sporita fata de cetatenii singulari în virtutea capacitatii lor de organizare, a faptului ca actioneaza colectiv în numele intereselor multor actori. Ele erau însa percepute în modelul traditional ca fiind modalitati ilicite de influentare a politicilor publice. Miscarile sociale nu erau vazute ca modalitati legitime de influentare a agendei publice, acestea din urma fiind doar mecanismele institutionale consacrate: partidele politice si institutiile statului (guvernul si parlamentul).

În plus, abordarea traditionala vede în lumea exterioara manifestarea unor amenintari, singurul "management" eficient fiind centrat pe restrictionarea accesul publicului la informatii. J. Stiglitz[1] (1999) analizeaza normele colective ale discretiei, dar si functiile sociale ale acesteia într-o birocratie . În administratia birocratica clasica discretia este o norma care insuleaza si protejeaza grupul functionarilor de intruziunea politicienilor, dar si a publicului si se asigura ca informatiile care ajung la presa si la public sunt doar cele care îi pun într-o lumina favorabila. Se gasesc cu usurinta si "justificari sociale" ale discretiei, precum confidentialitatea, protejarea interesului national, evitarea conflictelor sociale, numai ca astfel se ajunge la privatizarea afacerilor publice, statul si functionarii sai fiind conceputi ca reprezentantii interesului colectiv si singurii capabili sa decida în numele acestuia. Discretia faciliteaza accesul inegal si netransparent la resurse al anumitor grupuri de interese care mentin relatii apropiate si mituiesc functionari publici (generându-se astfel capital social între politicieni, functionari si grupuri private ce sustine norme disfunctionale, precum discretia si loialitatea fata de grupul al celor care împartasesc secrete) întretinând inevitabil coruptia administratiei.

Nu însa doar relatia cu presa si cu societatea civila este opaca, dar si celelalte componente ale managementului constituentilor externi - respectiv relatiile cu departamente ale aceleiasi organizatii, dar si cu alte organizatii publice sau private (Allison, 1982). Administratia clasica este integrata într-o structura functionala, ierarhica, anterior proiectata pentru a-si îndeplini obiectivele si a centraliza informatia la centru astfel ca nu se pune problema "gestionarii" relatiilor inter-departamentale; orice implicare manageriala în aceasta directie ar fi disfunctionala si incontrolabila atât timp cât ea nu este parte din relatiile formalizate descrise de Constitutie si celelalte reglementari. Coordonarea se realizeaza prin reguli si organigrame în interiorul birocratiei, iar relationarea institutionala este doar atributul politicienilor. Deasemenea, relatiile cu organizatii independente sunt lasate în seama politicului, ca dealtfel orice "interferenta" a mediului ce nu poate fi abordata în cadrul formal, reglementat caruia organizatia publica i se supune: altfel spus, flexibilitatea si autonomia manageriala sunt puternic limitate în relatiile cu mediul, functionarii fiind doar aplicantii destoinici ai regulilor - ce nu este prevazut de reguli nu poate fi abordat de catre administratie.

În noile abordari, relatiile cu constituentii externi (diversele grupuri de actori interesati în solutionarea unei probleme colective) trebuie eficient gestionate de catre birocratie. "Lumea exterioara nu mai este privita ca o amenintare careia i se raspunde cu refuzul de a divulga informatii sau cu restrictionarea accesului, ci devine o preocupare a organizatiei si a managerilor publici" (Hughes, 1998:192). Gestionarea participarii cetatenilor la decizie, fie în forme individuale sau agregate (sub forma grupurilor de interese) presupune însa actiune politica din partea managerului, presupune argumentarea unor puncte de vedere, asumarea unui program, a unor principii, valori, deziderate. Din nou se observa ca delimitarea wilsoniana între functionarii politici si cei publici devine foarte relativa si chiar se estompeaza devenind chiar disfunctionala din perspectiva noilor abordari (atât noul management public, cât si, mai ales, noua guvernare).

În plus, la nivelul perceptiei publice actiunea grupurilor de interese[3] devine acceptabila si legitima atunci când aceasta are loc în conditiile transparentei si liberei circulatii a informatiei. Grupurile de interese se organizeaza si îsi asuma obiective comune în mod transparent, în conditii de responsabilitate sociala, si perceptia asupra lor se transforma treptat din amenintari în entitati "functionale": ele faciliteaza comunicarea publicului cu statul, sustin prin expertiza formularea de politici, legitimeaza politicile, dar si cererile membrilor lor. Ele ramân în afara guvernului, însa actiunea lor este "institutionalizata" reprezentând vectori ai nintereselor organizate între societate si guvern. Ele au evoluat treptat în comunitati de politici, spatii insitutionalizate ce ofera celor afectati de o anumita politica sansa de a interveni în formaularea acesteia. Dezvoltarea comunitatilor de politici "nu este doar un raspuns la modificarea relatiei de putere dintre agentii si ministerele sau departamentele de linie, ci si la tendinta de reprezentare comprehensiva a intereselor, ceea ce duce la cresterea legitimitatii agentiilor în sine." (Pross, 1986, apud. Hughes, 1998:197)

Retele si comunitati de politici

Comunitatea de politici este acea parte a sistemului politic care, în virtutea responsabilitatilor functionale, a intereselor sale si a expertizei, are un cuvânt de spus în determinarea deciziilor politice într-un anumit domeniu. Este formata din agentii guvernamentale, grupuri de interese, organizatii private, experti, oameni din media.

Se contureaza doua perpective:

Retelele ca relatii interpersonale, perceputa mai degraba informal;

Retelele ca legaturi structurale între actori colectivi publici si privati.

Începând cu anii '70 - '80 formuarea de politici a devenit mai complexa, mai specializata si fragmentata pe masura ce statele si-au extins sfera de actiune în societate si economie. În exercitiul de guvernare, statul avea nevoie de cooperarea actorilor non-statali cu experienta si expertiza în domeniu. Formularea si implementarea de politici se realizeaza în contexte mai descentralizate, mai slab institutionalizate, cooptând atât agentii guvernamentale cât si actori privati.

La început, retelele erau formate din guvern (politicieni), birocratie si corporatiile de afaceri, reprezentând interesele economice: triunghiul de fier. Treptat retelele devin mai comprehensive, reprezinta mai multe interese si astfel capata legitimitate; ele devin în acelasi timp mai coezive, auto-organizate si tot mai independente fata de stat. Guvernarea se realizeaza într-o masura tot mai mare prin intermediul retelelor, adeseori scurt-circuitând procesul democratic: ele detin controlul, dar responsabilitatea revine statului.

Comunitati de politici se dezvolta din conceptia originara a retelelor; comunitatile sunt mai stabile, mai integrate si mai coezive, ele presupun o mai mare similitudine a obiectivelor si perceptiilor membrilor, în timp ce, în varianta initiala retelele erau mai slab cuplate, mai divergente si conflictuale. "Comunitatile de politici se afla la un capat al continuumului si implica relatii apropiate între un numar limitat de participanti, în timp ce retelele sunt la celalalt capat si presupun legaturi slabe între multi participanti ce interactioneaza fluctuant" (Loffler, 2003: 171).

Tipologia "Rhodes" a retelelor de politici

Rhodes, 1997:38.

Aparitia comunitatilor de politici are loc pe fondul scaderii puterii si influentei birocratiei; monopolul acesteia asupra informatiei dispare; birocratia are nevoie de sprijinul si suportul comunitatilor pentru a-i sustine existenta în competitia cu alte birouri, pentru a o legitima (apara interese reale) si pentru a-i conferi credibilitate. Acolo unde acestea nu exista, birocratia are interesul de a le forma.

Birocratia poate gasi în grupurile de presiune un aliat în sustinerea politica a bugetelor anumitor domenii. Agentiile intra în competitie pentru fonduri unele cu altele, în interiorul guvernului, iar comunitatile devin aliatele agentiilor în competitia interna asupra resurselor. Agentiile au nevoie de grupurile de interese pentru obtinerea legitimitatii; relatia se inverseaza: traditional grupurile de interese depindeau mai mult de birocratie, acum birocratia are nevoie de grupurile de interese. Pe de alta parte, relatia este una simbiotica, birocratia poate fi vazuta în acelasi timp ca reprezentând interesele anumitor grupuri în cadrul guvernului.

Sabatier (1988) - propune termenul de "coalitie de sprijin" (advocacy coalition) - actori ce împartasesc un set de credinte, valori (scopuri de politici plus perceptii despre cum s-ar putea îndeplini acestea). Aceasta actioneaza într-un sistem de parametri sociali stabili (structura sociala) si constitutionali (reguli) si conditii socio-economice globale variabile. Mai multe coalitii interactioneaza într-o comunitate, exista pluralism, ele determinând sensul politicilor adoptate.

Managementul constituentilor externi devine o functie vitala a administratiei în conditiile scaderii legitimitatii statului si a functionarilor acestuia în calitate de unici reprezentanti ai intereselor colective. Participarea cetatenilor si a intereselor organizate în luarea deciziei amelioreaza doua probleme funamentale ale managementului în sectorul public: problema expertizei, dar si cea a legitimitatii. Cu cât participarea este mai larga, iar conditiile de participare presupun sanse egale pentru toate grupurile, cu atât creste calitatea actului de guvernare prin cresterea reprezentativitatii, dar si a expertizei. Complexitatea societatilor actuale si gradul ridicat de interdependenta al relatiilor sociale care genereaza costuri tranzactionale si externalitati determina cresterea nevoii de guvernare, de solutionare colectiva si normare a tot mai multor aspecte ale vietii cotidiene. Guvernarea se exercita mai mult prin instrumente indirecte (în special reglementari, recomandari) decât prin taxare si interventie economica directa. Sensul în care sunt formulate si impuse reglementarile afecteaza în mod diferit grupurile sociale, iar participarea acestora în luarea deciziei constituie o premisa esentiala în asigurarea dreptatii sociale (distributive, cât si procedurale); cu cât participarea efectiva este mai mare cu atât justetea perceputa a guvernarii este mai mare, respectarea normelor mai buna si gradul de încredere a cetatenilor în institutii mai mare.

În acest context rolul managerilor publici este mai degraba acela de brokeri, de mediatori între diverse grupuri, de asigurare a participarii cât mai multor grupuri, de constituire si mentinerea a parteneriatelor între organizatii publice, private, nonprofit, dar si sectorul informal. Ei trebuie sa asigure un echilibru echitabil între contributiile fiecarui grup si recompensele pe care le primeste astfel încât sa asigure    continuarea participarii fiecaruia; participarea implica angajarea de resurse, atât umane, cât si financiare si logistice în solutionarea problemelor colective. Asigurarea sanselor printr-un sistem performant de educatie (în special prin învatarea pe parcursul vietii - life-long learning) garanteaza si egalizarea sanselor individuale de acces la decizie si distribuirea echitabila a resurselor, reducerea inegalitatilor si a nedreptatilor sociale ceea ce conduce la cresterea participarii în gneral. Investitia în sistemul de educatie si în dezvoltarea cunoasterii sunt în acest sens prioritati ale statelor ce urmaresc cresterea calitatii guvernarii.