Noua Guvernare
NG reaserteaza nevoia pentru actiune colectiva, pentru coordonarea contributiilor actorilor din sectorul public, privat si voluntar în rezolvarea problemelor macro-sociale; statul nu mai ocupa rolul central, instituindu-se parteneriate cu actori ai sectorului privat (non-profit, dar si pentru profit) si informal în exercitarea guvernarii. Spre deosebire de NMP, colaborarea dintre public, privat si voluntar este parteneriala mai mult decât competitiva, iar ea trebuie centrata pe producerea valorii pentru cetatean. În Marea Briatanie, Carta Alba Setting New Standards din 1995 muta accentul, în cazul achizitiilor publice, de pe competitie (obligativitatea licitatiei ca mecanism de asigurare a eficientei) pe cooperarea (pro-active contract management) între furnizor si beneficiar, între public si privat pentru realizarea celor mai bune servicii posibile (best value) pentru cetateni. Se încerca astfel consolidarea capitalului social, generarea încrederii si diminuarea oportunismului.
Se considera astfel ca piata nu rezolva toate problemele comunitatii, se reaserteaza necesitatea guvernarii, a solutionarii colective a problemelor societatii, doar ca ea începe sa se produca în afara statului sau în retele în care statul nu mai detine rolul central. Retelele vor fi eficace în masura în care genereaza norme de reciprocitate, de cooperare, capitalul social al normelor si valorilor împartasite menit sa asigure partenerii fata de potentialul actiunii oportuniste de maximizare a propriului interes în defavoarea partenerului. Din cauza complexitatii problemelor societatii contemporane contractele nu mai pot fi garanta calitatea si atingerea obiectivelor (producerii valorii maxime pentru cetatean); ele sunt fatalmente incomplete ca urmare a cresterii incertitudinii cu privire la rezultatele actiunilor practice în contexte dinamice. Astfel, parteneriatele pe termen lung care împartasesc normele cooperarii si reciprocitatii sunt cadre generale, adaptabile, în interiorul carora partenerii îsi ajusteaza reciproc actiunile în functie nu doar de interesele proprii, ci considerând deasemena intersele partenerilor. Pe de alta parte, statul se deligitimeaza în parte din cauza ca agentiile statului devin prea stângace si birocratice, dar si din cauza controlului structurilor de informare si implementare de catre actori privati. (Peters and Pierre, 2000) Profesiile, organizatiile neguvernamentale, grupurile private, corporatiile, retelele, comunitatile sunt toate instante ce capata treptat legitimitate în actul guvernarii, dar actioneaza în afara structurilor birocratice ale guvernului. Guvernarea în afara guvernului (Peters and Pierre, 2000) este o expresie consacrata care arata rolul tot mai important al retelelor si actorilor din sectoarele privat si voluntar în alegerile colective ale societatii.
Peters si Pierre (2000:7) definesc "noua guvernare" ca o colectie de perspective ce aserteaza "schimbarea rolului guvernului în societate si dinamica capacitatilor sale de a promova interesele colective în conditiile unor severe constrângeri interne si externe." Constrângerile se refera la presiunile fiscale, la solicitarea unor servicii eficace si eficiente de catre cetateni, precum si la subrezirea pozitiei de putere a statului: statul este tot mai dependent de alti actori societali, fie din cauza lipsei de resurse, fie din cauza lipsei de legitimitate.
Peters si Pierre (2000) identifica mai multe perspective de gândire asupra guvernarii în termeni structurali, respectiv institutiile prin care se realizeaza guvernarea la un moment dat:
guvernarea ca ierarhie: perspectiva clasica, weberiana, a structurilor statale integrate pe verticala, modelul ideal al birocratiei publice; statul - conceput ca reprezentantul interesului colectiv - este separat în mod clar de restul societatii, dar o guverneaza prin impunerea de legi si reglementari; critica de baza este aceea care priveste descentralizarea: orasele si regiunile dobândesc autonomie pe seama statului ceea ce face ca puterea sa difuzeze, iar integrarea ierarhica sa fie alterata
guvernarea ca piata - piata este un mecanims de alocare a resurselor, dar si un spatiu al actiunii economice autonome a indivizilor; guvernarea trebuie sa trateze cetatenii în calitate de clienti ai serviciilor publice si sa se bazeze pe mecanismul pietelor în determinarea nivelelor de furnizare a anumitor bunuri si servicii;
guvernarea prin retele este una dintre cele mai raspândite forme ale guvernarii contemporane - retelele cuprind o larga varietate de actori - printre care institutii ale statului si interese organizate - într-un anumit sector de politici. Gradul de coeziune al retelelor variaza amplu, la un capat al intervalului având comunitati coerente de politici, la celalalt coalitii care se contureaza doar pentru o politica singulara. Retelele detin, într-o masura importanta controlul, ele reglementeaza si coordoneaza sectoarele de politici în functie de preferintele actorilor implicati si mai putin în functie de interese generale. Statul este însa cel responsabil pentru implementarea politicilor, astfel ca retelele scurt-circuiteaza procesul democratic, separând controlul de responsabilitate. Relatia dintre stat si retele este totusi una de dependenta mutuala: statul concepe retelele ca depozitare de expertiza si ca având suficienta reprezentativitate a intereselor, în timp ce retelele încearca sa infleunteze statul si interesele pe care acesta le reprezinta. Pe de alta parte însa retele reprezinta o modalitate de implicare inegala a actorilor societali în elaborarea si implementarea de politici
guvernarea comunitatilor porneste de la premisa omogenitatii socio-economice si a intereselor comune ce caracterizeaza micile comunitati si problematizeaza ideea ca statul ar fi chemat sa rezolve problemele generale ale societatii. Ideea generala este aceea conform careia comunitatile îsi pot rezolva propriile probleme cu o implicare redusa din partea statului. Guvernarea comunitara se bazezaa pe o viziune asupra comunitatii consensuale, iar membrii acesteia interesati în a se implica în solutionarea problemelor comune. Guvernul care emerge ca instrument de gestionare a conflictului politic în momentul de fata devine sursa a conflictului si îl încurajeaza în chestiuni sau aspecte de politici ce, în sine, nu ar fi controversate, argumenteaza comunitarienii. Solutia, spun acestia, este guvernarea în afara guvernului. Aceasta solutie în plus ar responsabiliza colectiv comunitatile pentru rezolvarea probelemelor comune.
Bovaird si Loffler (2003:6) definesc guvernarea publica ca fiind "felul în care actorii interesati într-o anumita cauza (stakeholders - termenul original) interactioneaza unii cu altii pentru a influenta rezultatele unor politici publice". Mai departe ei identifica câteva dintre aspectele pe care termenul de guvernare publica le presupune:
1. cine are dreptul de a lua si a influenta deciziile în sfera publica?
2. ce principii trebuie urmarite în luarea deciziilor în sfera publica (principiul reciprocitatii de exemplu)?
3. cum ne asiguram ca actiunea colectiva în sfera publica rezulta în cresterea bunastarii pentru actorii carora le acordam cea mai mare prioritate (sau cei mai defavorizati daca ar fi sa respectam al doilea principiu al teoriei filosofului liberal J. Rawls[1])?
"În timp ce în noul management public atentia este orientata sprea masurarea rezultatelor, guvernarea publica este preocupata de felul în care diferite organizatii interactioneaza pentru a obtine un nivel cât mai ridicat al rezultatelor dorite" (Bovaird & Loffler, 2003: 10) si care satisfac într-o masura echitabila interesele multiple si adesea divergente. Peters si Pierre (2000) afirma ca managementul public este o abordare eminamente ideologica, ce asuma superioritatea pietei si a practicilor corporatiste pledând pentru emularea lor în sectorul public. Pe de alta parte, noua guvernare reaserteaza specificitatea politica, dar si culturala a sectorului public, bazat pe cooperare mai degraba decât pe competitie, pe un etos specific functiei publice, bazat în special pe responsabilitatea publica si mai putin pe controlul stimulentelor acordate angajatilor. Piata nu produce de la sine solutiile dezirabile, acestea sunt rezultatul negocierii principiilor si implementarii politicilor publice, iar rolul fundamental revine guvernarii, solutiilor colective în care însa statul nu este decât unul dintre actori.
Noua guvernare vizeaza pe de o parte procesul de elaborare a politicilor publice, dar si guvernarea organizatiilor sectorului public prin care sunt implementate politicile. NG în general accentueaza (Bovaird si Loffler, op. cit., p. 18) :
abordarea holistica a problemelor cetatenilor - multe dintre problemele cetatenilor transgreseaza liniile de separare administrativ-organizatorica a serviciilor oferite, astfel ca preocupare nu trebuie sa vizeze serviciul, ci solutionarea problemelor specifice ale cetatenilor; "calitatea vietii" devine conceptul central în locul celui de "calitate a serviciilor oferite";
nevoia ca problemele specifice sa fie abordate în cooperare, fiindca ele nu pot fi solutionate de catre o singura agentie - nevoia de a dezvolta retele în care cât mai multi actori interesati (stakeholders) sa fie reprezentati;
nevoia de a stabili "regulile jocului" astfel ca actorii interesati sa poata interactiona în conditii mutual avantajoase, sa genereze încrederea necesara solutionarii colective a problemelor, respectiv capital social: norme si valori împartasite la care se apeleaza în ultima instanta pentru solutionarea si medierea eventualelor conflicte (mecanisme de ajustare reciproca);
importanta cruciala a anumitor caracteristici ce ar trebui implicate în toate interactiunile pe care acesti actori le au: transparenta, integritate, onestitate, corectitudine, respectul pentru diversitate.
Unul dintre cele mai elocvente exemple de guvernare parteneriala în cazul administratiei publice românesti este acela al dezvoltarii regionale. Aceasta presupune o noua configurare teritorial administrativa, în opt regiuni de dezvoltare; totusi prevederi constitutionale împiedica o reorganizare a administratiei publice clasice astfel ca legea prevede înfiintarea de agentii de dezvoltare regionala care functioneaza ca organizatii neguvernamentale, nonprofit, de utilitate publica în fiecare din cele opt regiuni. Acestea sunt înfiintate însa de structuri ale administratiei locale si beneficiaza de finantare publica din fondul national de dezvoltare regionala, din asistenta financiara din partea UE, dar si prin atragerea de surse private fiind astfel structuri hibrid public - privat. Ele se înfiinteaza ca organizatii de drept privat (în parte si pentru a ocoloi hatisul procedural al administratiei publice) dar sunt în fapt controlate atât de catre structuri locale (consiliile judetene), cât si guvernamentale (ministerul integrarii europene, actualmente al dezvoltarii regionale). Ele sunt controlate de consiliile locale si judetene componente ale regiunii, dar functionarea lor este semi-autonoma si exprima capacitatea de auto-organizare a regiunilor dincolo de prevederile procedurale legale.
Chiar daca predomina în mod indicutabil birocratiile departamentale ierarhic ordonate, structurile prin care se exercita guvernarea devin astfel tot mai complexe: organizatii publice care au însa autonomie manageriala si functioneaza antreprenorial (Agentia pentru Asigurarea Calitatii în Învatamântul Superior care este în cea mai mare parte finantata din taxele colectate pentru prestarea de servicii de evaluare si consultanta privind asigurarea calitatii), organizatii hibrid, de drept privat dar de utilitate publica si cu reprezentare a autoritatilor publice în forurilor de conducere (agentiile de dezvoltare regionala), dar si organizatii private cu scop comercial înfiintate însa ca parteneriate public - privat si în care de asemenea exista o reprezentare importanta a autoritatilor publice (locale sau centrale).
NMP a însemnat o reforma de la abordarea legalista a sectorului public spre o abordare centrata pe servicii, pe rezultate (service-driven). NG reprezinta o noua schimbare de paradigma, de data aceasta centrarea pe servicii si rezultate fiind înlocuita de centrarea pe cetatean (citizen-driven) si nevoile globale ale acestuia (calitatea vietii). Abordarea holistica a problemelor cetateanului este posibila în primul rând datorita noilor mijloace informationale, serviciile digitale, bazele de date si reteaua de calculatoare conectate la Internet facilitând schimbul de informatii între agentii pentru rezolvarea integrata a problemelor, dar si accesul cetatenilor la servicii si interactiunea acestora cu administratia. Cooperarea si parteneriatele de tip public - privat transcend granitele odinioara rigide între sectorul public si cel privat, vizând solutionarea problemelor cetatenilor. Pe de alta parte încredera în institutii, dar si centralitatea unor valori precum transparenta si corectitudinea devin fundamentale în exercitarea guvernarii. Lipsa acestora se masoara în implicarea scazuta a cetatenilor, deturnarea obiectivelor de la agenda reala a societatii si în cele din urma scaderea eficientei si eficacitatii serviciului public care la rândul lor antreneaza si perceptia negativa a cetatenilor. NG presupune spargerea cercului vicios al neîncrederii cronice a cetatenilor fata de guvernare si implicarea comunitatilor si a societatii civile în luarea deciziilor în baza unor principii transparent asumate si consecvent aplicate. Astfel, agenda publica va fi în directa corespondenta cu nevoile cetatenilor, guvernarea fiind fundamentata pe problemele reale ale societatii ce nu pot fi rezolvate de catre actiunea individuala, prin intermediul pietei.
Bovaird si Loffler (2003: 164 - 66) sintetizeaza elementele comune pe care termenul de guvernare le are în diverse definitii:
asuma o perspectiva cooperatoare prin care mai multi actori interesati într-o problema (cetateni, grupuri de afaceri, sectorul voluntar, media) sunt implicati în solutionarea ei, nu doar o agentie publica - perspectiva în care, în anumite cazuri, practici precum negocierea, medierea, auto-reglementarea pot fi mai eficiente decât actiunea publica;
are de-a face atât cu reguli formale (constitutii, legi, reglementari), cât si cu reguli informale (coduri de conduita, coduri etice, obiceiuri, traditii), dar asuma ca acestea pot fi modificate prin negocieri între actori care îsi folosesc propria putere de negociere în urmarirea intereselor;
nu este reductionista, nu se bazeaza doar pe piata ca mecanism de eficientizare asa cum asuma "noul management public", ci ia în considerare deopotriva ierarhiile (precum birocratia) si retelele ca structuri facilitatoare în anumite circumstante;
nu gândeste exclusiv în termeni de mijloace si scopuri, "intrari" (inputs) si "iesiri" (outputs), ci recunoaste importanta în sine a caracteristicilor proceselor de interactiune sociala (de exemplu, transparenta, integritate, onestitate);
este o abordare inerent politica (spre deosebire de NMP care era preponderent economica), preocupata de interactiunea între actorii interesati (stakeholders) care îsi exercita puterea în efortul de a-si promova propriile interese si, prin urmare, decizia nu poate fi lasata la latitudinea unei elite manageriale sau profesionale.
EXEMPLU
Într-o anumita situatie, pentru a reduce nivelul criminalitatii într-o anumita zona sau regiune este mai întâi important ca politia din zona respectiva sa aiba suficiente resurse financiare, logistice, personal calificat pentru a preveni, interveni si instrumenta cazurile de încalcare a legii. Totusi managementul eficient al politiei este conditie necesara, nu însa si suficienta. Într-adevar daca politia este gestionata ineficient, într-o maniera birocratica, greoaie sau corupta perceptia acesteia va fi negativa, le fel si legitimitatea, dar si eficienta ei sociala. Totusi, anomia sociala este o problema pe termen lunga a carei solutionare presupune implicarea mai multor, nefiind suficienta simpla gestionare corecta a politiei. Astfel, la originea problemelor privind criminalitatea se poate afla insuficienta integrare sociala (inclusiv socio-profesionala) a imigrantilor sau a grupurilor dezavantajate sau nivele ridicate de somaj în rândul tinerilor. În acest caz, o buna guvernare înseamna mai mult decât urmarirea unor indicatori de eficacitate a politiei (ouput-ul unei agentii publice); o buna guvernare înseamna implicarea mai multor actori care au resurse si interese pentru rezolvarea problemei. Acest lucru include cu siguranta mai multe agentii publice, precum politia, scolile, autoritatile locale; în plus însa poate implica sectorul informal, cetatenii din comunitate implicându-se activ în prevenirea criminalitatii (fiind mai atenti, luîndu-si masuri de siguranta, supreveghindu-si propriile proprietati si pe cele ale vecinilor), sectorul privat - grupurile de afaceri care sa ofere programe de actiune pozitiva pentru grupurile dezavantajate, dar si organizatii neguvernamentale (sectorul voluntar) care sa ofere sprijin în formarea profesionala si intergrarea sociala a celor provenind din grupuri vulnerabile. Astfel de masuri s-ar înscrie într-o abordare multi-actoriala a problemei criminalitatii, în care statul joaca un rol important, dar nu mai este singurul responsabil pentru solutionarea colectiva. Comunitatea îsi asuma acest rol prin intermediul diverselor institutii atât din sectorul public cât si din cel privat, voluntar sau informal.
EXERCIŢII
1. Identificati structuri parteneriale de rezolvare a unor probleme colective în România. În ce masura respecta acestea principiile noii guvernari: analizati felul în care sunt reprezentate interesele multiple (stakeholders) în structurile de conducere ale parteneriatelor, precum si mecanismele de ajustare mutuala, capacitatea retelei de a genera capital social.
|
