Noua Guvernare
NG reaserteaza nevoia pentru actiune colectiva, pentru coordonarea contributiilor actorilor din sectorul public, privat si voluntar īn rezolvarea problemelor macro-sociale; statul nu mai ocupa rolul central, instituindu-se parteneriate cu actori ai sectorului privat (non-profit, dar si pentru profit) si informal īn exercitarea guvernarii. Spre deosebire de NMP, colaborarea dintre public, privat si voluntar este parteneriala mai mult decāt competitiva, iar ea trebuie centrata pe producerea valorii pentru cetatean. Īn Marea Briatanie, Carta Alba Setting New Standards din 1995 muta accentul, īn cazul achizitiilor publice, de pe competitie (obligativitatea licitatiei ca mecanism de asigurare a eficientei) pe cooperarea (pro-active contract management) īntre furnizor si beneficiar, īntre public si privat pentru realizarea celor mai bune servicii posibile (best value) pentru cetateni. Se īncerca astfel consolidarea capitalului social, generarea īncrederii si diminuarea oportunismului.
Se considera astfel ca piata nu rezolva toate problemele comunitatii, se reaserteaza necesitatea guvernarii, a solutionarii colective a problemelor societatii, doar ca ea īncepe sa se produca īn afara statului sau īn retele īn care statul nu mai detine rolul central. Retelele vor fi eficace īn masura īn care genereaza norme de reciprocitate, de cooperare, capitalul social al normelor si valorilor īmpartasite menit sa asigure partenerii fata de potentialul actiunii oportuniste de maximizare a propriului interes īn defavoarea partenerului. Din cauza complexitatii problemelor societatii contemporane contractele nu mai pot fi garanta calitatea si atingerea obiectivelor (producerii valorii maxime pentru cetatean); ele sunt fatalmente incomplete ca urmare a cresterii incertitudinii cu privire la rezultatele actiunilor practice īn contexte dinamice. Astfel, parteneriatele pe termen lung care īmpartasesc normele cooperarii si reciprocitatii sunt cadre generale, adaptabile, īn interiorul carora partenerii īsi ajusteaza reciproc actiunile īn functie nu doar de interesele proprii, ci considerānd deasemena intersele partenerilor. Pe de alta parte, statul se deligitimeaza īn parte din cauza ca agentiile statului devin prea stāngace si birocratice, dar si din cauza controlului structurilor de informare si implementare de catre actori privati. (Peters and Pierre, 2000) Profesiile, organizatiile neguvernamentale, grupurile private, corporatiile, retelele, comunitatile sunt toate instante ce capata treptat legitimitate īn actul guvernarii, dar actioneaza īn afara structurilor birocratice ale guvernului. Guvernarea īn afara guvernului (Peters and Pierre, 2000) este o expresie consacrata care arata rolul tot mai important al retelelor si actorilor din sectoarele privat si voluntar īn alegerile colective ale societatii.
Peters si Pierre (2000:7) definesc "noua guvernare" ca o colectie de perspective ce aserteaza "schimbarea rolului guvernului īn societate si dinamica capacitatilor sale de a promova interesele colective īn conditiile unor severe constrāngeri interne si externe." Constrāngerile se refera la presiunile fiscale, la solicitarea unor servicii eficace si eficiente de catre cetateni, precum si la subrezirea pozitiei de putere a statului: statul este tot mai dependent de alti actori societali, fie din cauza lipsei de resurse, fie din cauza lipsei de legitimitate.
Peters si Pierre (2000) identifica mai multe perspective de gāndire asupra guvernarii īn termeni structurali, respectiv institutiile prin care se realizeaza guvernarea la un moment dat:
guvernarea ca ierarhie: perspectiva clasica, weberiana, a structurilor statale integrate pe verticala, modelul ideal al birocratiei publice; statul - conceput ca reprezentantul interesului colectiv - este separat īn mod clar de restul societatii, dar o guverneaza prin impunerea de legi si reglementari; critica de baza este aceea care priveste descentralizarea: orasele si regiunile dobāndesc autonomie pe seama statului ceea ce face ca puterea sa difuzeze, iar integrarea ierarhica sa fie alterata
guvernarea ca piata - piata este un mecanims de alocare a resurselor, dar si un spatiu al actiunii economice autonome a indivizilor; guvernarea trebuie sa trateze cetatenii īn calitate de clienti ai serviciilor publice si sa se bazeze pe mecanismul pietelor īn determinarea nivelelor de furnizare a anumitor bunuri si servicii;
guvernarea prin retele este una dintre cele mai raspāndite forme ale guvernarii contemporane - retelele cuprind o larga varietate de actori - printre care institutii ale statului si interese organizate - īntr-un anumit sector de politici. Gradul de coeziune al retelelor variaza amplu, la un capat al intervalului avānd comunitati coerente de politici, la celalalt coalitii care se contureaza doar pentru o politica singulara. Retelele detin, īntr-o masura importanta controlul, ele reglementeaza si coordoneaza sectoarele de politici īn functie de preferintele actorilor implicati si mai putin īn functie de interese generale. Statul este īnsa cel responsabil pentru implementarea politicilor, astfel ca retelele scurt-circuiteaza procesul democratic, separānd controlul de responsabilitate. Relatia dintre stat si retele este totusi una de dependenta mutuala: statul concepe retelele ca depozitare de expertiza si ca avānd suficienta reprezentativitate a intereselor, īn timp ce retelele īncearca sa infleunteze statul si interesele pe care acesta le reprezinta. Pe de alta parte īnsa retele reprezinta o modalitate de implicare inegala a actorilor societali īn elaborarea si implementarea de politici
guvernarea comunitatilor porneste de la premisa omogenitatii socio-economice si a intereselor comune ce caracterizeaza micile comunitati si problematizeaza ideea ca statul ar fi chemat sa rezolve problemele generale ale societatii. Ideea generala este aceea conform careia comunitatile īsi pot rezolva propriile probleme cu o implicare redusa din partea statului. Guvernarea comunitara se bazezaa pe o viziune asupra comunitatii consensuale, iar membrii acesteia interesati īn a se implica īn solutionarea problemelor comune. Guvernul care emerge ca instrument de gestionare a conflictului politic īn momentul de fata devine sursa a conflictului si īl īncurajeaza īn chestiuni sau aspecte de politici ce, īn sine, nu ar fi controversate, argumenteaza comunitarienii. Solutia, spun acestia, este guvernarea īn afara guvernului. Aceasta solutie īn plus ar responsabiliza colectiv comunitatile pentru rezolvarea probelemelor comune.
Bovaird si Loffler (2003:6) definesc guvernarea publica ca fiind "felul īn care actorii interesati īntr-o anumita cauza (stakeholders - termenul original) interactioneaza unii cu altii pentru a influenta rezultatele unor politici publice". Mai departe ei identifica cāteva dintre aspectele pe care termenul de guvernare publica le presupune:
1. cine are dreptul de a lua si a influenta deciziile īn sfera publica?
2. ce principii trebuie urmarite īn luarea deciziilor īn sfera publica (principiul reciprocitatii de exemplu)?
3. cum ne asiguram ca actiunea colectiva īn sfera publica rezulta īn cresterea bunastarii pentru actorii carora le acordam cea mai mare prioritate (sau cei mai defavorizati daca ar fi sa respectam al doilea principiu al teoriei filosofului liberal J. Rawls[1])?
"Īn timp ce īn noul management public atentia este orientata sprea masurarea rezultatelor, guvernarea publica este preocupata de felul īn care diferite organizatii interactioneaza pentru a obtine un nivel cāt mai ridicat al rezultatelor dorite" (Bovaird & Loffler, 2003: 10) si care satisfac īntr-o masura echitabila interesele multiple si adesea divergente. Peters si Pierre (2000) afirma ca managementul public este o abordare eminamente ideologica, ce asuma superioritatea pietei si a practicilor corporatiste pledānd pentru emularea lor īn sectorul public. Pe de alta parte, noua guvernare reaserteaza specificitatea politica, dar si culturala a sectorului public, bazat pe cooperare mai degraba decāt pe competitie, pe un etos specific functiei publice, bazat īn special pe responsabilitatea publica si mai putin pe controlul stimulentelor acordate angajatilor. Piata nu produce de la sine solutiile dezirabile, acestea sunt rezultatul negocierii principiilor si implementarii politicilor publice, iar rolul fundamental revine guvernarii, solutiilor colective īn care īnsa statul nu este decāt unul dintre actori.
Noua guvernare vizeaza pe de o parte procesul de elaborare a politicilor publice, dar si guvernarea organizatiilor sectorului public prin care sunt implementate politicile. NG īn general accentueaza (Bovaird si Loffler, op. cit., p. 18) :
abordarea holistica a problemelor cetatenilor - multe dintre problemele cetatenilor transgreseaza liniile de separare administrativ-organizatorica a serviciilor oferite, astfel ca preocupare nu trebuie sa vizeze serviciul, ci solutionarea problemelor specifice ale cetatenilor; "calitatea vietii" devine conceptul central īn locul celui de "calitate a serviciilor oferite";
nevoia ca problemele specifice sa fie abordate īn cooperare, fiindca ele nu pot fi solutionate de catre o singura agentie - nevoia de a dezvolta retele īn care cāt mai multi actori interesati (stakeholders) sa fie reprezentati;
nevoia de a stabili "regulile jocului" astfel ca actorii interesati sa poata interactiona īn conditii mutual avantajoase, sa genereze īncrederea necesara solutionarii colective a problemelor, respectiv capital social: norme si valori īmpartasite la care se apeleaza īn ultima instanta pentru solutionarea si medierea eventualelor conflicte (mecanisme de ajustare reciproca);
importanta cruciala a anumitor caracteristici ce ar trebui implicate īn toate interactiunile pe care acesti actori le au: transparenta, integritate, onestitate, corectitudine, respectul pentru diversitate.
Unul dintre cele mai elocvente exemple de guvernare parteneriala īn cazul administratiei publice romānesti este acela al dezvoltarii regionale. Aceasta presupune o noua configurare teritorial administrativa, īn opt regiuni de dezvoltare; totusi prevederi constitutionale īmpiedica o reorganizare a administratiei publice clasice astfel ca legea prevede īnfiintarea de agentii de dezvoltare regionala care functioneaza ca organizatii neguvernamentale, nonprofit, de utilitate publica īn fiecare din cele opt regiuni. Acestea sunt īnfiintate īnsa de structuri ale administratiei locale si beneficiaza de finantare publica din fondul national de dezvoltare regionala, din asistenta financiara din partea UE, dar si prin atragerea de surse private fiind astfel structuri hibrid public - privat. Ele se īnfiinteaza ca organizatii de drept privat (īn parte si pentru a ocoloi hatisul procedural al administratiei publice) dar sunt īn fapt controlate atāt de catre structuri locale (consiliile judetene), cāt si guvernamentale (ministerul integrarii europene, actualmente al dezvoltarii regionale). Ele sunt controlate de consiliile locale si judetene componente ale regiunii, dar functionarea lor este semi-autonoma si exprima capacitatea de auto-organizare a regiunilor dincolo de prevederile procedurale legale.
Chiar daca predomina īn mod indicutabil birocratiile departamentale ierarhic ordonate, structurile prin care se exercita guvernarea devin astfel tot mai complexe: organizatii publice care au īnsa autonomie manageriala si functioneaza antreprenorial (Agentia pentru Asigurarea Calitatii īn Īnvatamāntul Superior care este īn cea mai mare parte finantata din taxele colectate pentru prestarea de servicii de evaluare si consultanta privind asigurarea calitatii), organizatii hibrid, de drept privat dar de utilitate publica si cu reprezentare a autoritatilor publice īn forurilor de conducere (agentiile de dezvoltare regionala), dar si organizatii private cu scop comercial īnfiintate īnsa ca parteneriate public - privat si īn care de asemenea exista o reprezentare importanta a autoritatilor publice (locale sau centrale).
NMP a īnsemnat o reforma de la abordarea legalista a sectorului public spre o abordare centrata pe servicii, pe rezultate (service-driven). NG reprezinta o noua schimbare de paradigma, de data aceasta centrarea pe servicii si rezultate fiind īnlocuita de centrarea pe cetatean (citizen-driven) si nevoile globale ale acestuia (calitatea vietii). Abordarea holistica a problemelor cetateanului este posibila īn primul rānd datorita noilor mijloace informationale, serviciile digitale, bazele de date si reteaua de calculatoare conectate la Internet facilitānd schimbul de informatii īntre agentii pentru rezolvarea integrata a problemelor, dar si accesul cetatenilor la servicii si interactiunea acestora cu administratia. Cooperarea si parteneriatele de tip public - privat transcend granitele odinioara rigide īntre sectorul public si cel privat, vizānd solutionarea problemelor cetatenilor. Pe de alta parte īncredera īn institutii, dar si centralitatea unor valori precum transparenta si corectitudinea devin fundamentale īn exercitarea guvernarii. Lipsa acestora se masoara īn implicarea scazuta a cetatenilor, deturnarea obiectivelor de la agenda reala a societatii si īn cele din urma scaderea eficientei si eficacitatii serviciului public care la rāndul lor antreneaza si perceptia negativa a cetatenilor. NG presupune spargerea cercului vicios al neīncrederii cronice a cetatenilor fata de guvernare si implicarea comunitatilor si a societatii civile īn luarea deciziilor īn baza unor principii transparent asumate si consecvent aplicate. Astfel, agenda publica va fi īn directa corespondenta cu nevoile cetatenilor, guvernarea fiind fundamentata pe problemele reale ale societatii ce nu pot fi rezolvate de catre actiunea individuala, prin intermediul pietei.
Bovaird si Loffler (2003: 164 - 66) sintetizeaza elementele comune pe care termenul de guvernare le are īn diverse definitii:
asuma o perspectiva cooperatoare prin care mai multi actori interesati īntr-o problema (cetateni, grupuri de afaceri, sectorul voluntar, media) sunt implicati īn solutionarea ei, nu doar o agentie publica - perspectiva īn care, īn anumite cazuri, practici precum negocierea, medierea, auto-reglementarea pot fi mai eficiente decāt actiunea publica;
are de-a face atāt cu reguli formale (constitutii, legi, reglementari), cāt si cu reguli informale (coduri de conduita, coduri etice, obiceiuri, traditii), dar asuma ca acestea pot fi modificate prin negocieri īntre actori care īsi folosesc propria putere de negociere īn urmarirea intereselor;
nu este reductionista, nu se bazeaza doar pe piata ca mecanism de eficientizare asa cum asuma "noul management public", ci ia īn considerare deopotriva ierarhiile (precum birocratia) si retelele ca structuri facilitatoare īn anumite circumstante;
nu gāndeste exclusiv īn termeni de mijloace si scopuri, "intrari" (inputs) si "iesiri" (outputs), ci recunoaste importanta īn sine a caracteristicilor proceselor de interactiune sociala (de exemplu, transparenta, integritate, onestitate);
este o abordare inerent politica (spre deosebire de NMP care era preponderent economica), preocupata de interactiunea īntre actorii interesati (stakeholders) care īsi exercita puterea īn efortul de a-si promova propriile interese si, prin urmare, decizia nu poate fi lasata la latitudinea unei elite manageriale sau profesionale.
EXEMPLU
Īntr-o anumita situatie, pentru a reduce nivelul criminalitatii īntr-o anumita zona sau regiune este mai īntāi important ca politia din zona respectiva sa aiba suficiente resurse financiare, logistice, personal calificat pentru a preveni, interveni si instrumenta cazurile de īncalcare a legii. Totusi managementul eficient al politiei este conditie necesara, nu īnsa si suficienta. Īntr-adevar daca politia este gestionata ineficient, īntr-o maniera birocratica, greoaie sau corupta perceptia acesteia va fi negativa, le fel si legitimitatea, dar si eficienta ei sociala. Totusi, anomia sociala este o problema pe termen lunga a carei solutionare presupune implicarea mai multor, nefiind suficienta simpla gestionare corecta a politiei. Astfel, la originea problemelor privind criminalitatea se poate afla insuficienta integrare sociala (inclusiv socio-profesionala) a imigrantilor sau a grupurilor dezavantajate sau nivele ridicate de somaj īn rāndul tinerilor. Īn acest caz, o buna guvernare īnseamna mai mult decāt urmarirea unor indicatori de eficacitate a politiei (ouput-ul unei agentii publice); o buna guvernare īnseamna implicarea mai multor actori care au resurse si interese pentru rezolvarea problemei. Acest lucru include cu siguranta mai multe agentii publice, precum politia, scolile, autoritatile locale; īn plus īnsa poate implica sectorul informal, cetatenii din comunitate implicāndu-se activ īn prevenirea criminalitatii (fiind mai atenti, luīndu-si masuri de siguranta, supreveghindu-si propriile proprietati si pe cele ale vecinilor), sectorul privat - grupurile de afaceri care sa ofere programe de actiune pozitiva pentru grupurile dezavantajate, dar si organizatii neguvernamentale (sectorul voluntar) care sa ofere sprijin īn formarea profesionala si intergrarea sociala a celor provenind din grupuri vulnerabile. Astfel de masuri s-ar īnscrie īntr-o abordare multi-actoriala a problemei criminalitatii, īn care statul joaca un rol important, dar nu mai este singurul responsabil pentru solutionarea colectiva. Comunitatea īsi asuma acest rol prin intermediul diverselor institutii atāt din sectorul public cāt si din cel privat, voluntar sau informal.
EXERCIŢII
1. Identificati structuri parteneriale de rezolvare a unor probleme colective īn Romānia. Īn ce masura respecta acestea principiile noii guvernari: analizati felul īn care sunt reprezentate interesele multiple (stakeholders) īn structurile de conducere ale parteneriatelor, precum si mecanismele de ajustare mutuala, capacitatea retelei de a genera capital social.
|
