Anii '80 si '90 au īnsemnat stoparea cresterii sectorului public si adoptarea unor masuri de reforma a acestuia ce au coincis cu o noua orientare teoretica, implementata īn practica, a noului management public. Din nou, Marea Britanie si Statele Unite au fost initiatorii acestui val de schimbare a administratiei publice. Administratiile Thatcher īn Marea Britanie si Reagan īn Statele Unite au impus o noua viziune asupra sectorulu public ce s-a raspāndit ulterior īn multe alte tari europene. Noul manager public este asociat si datoreaza ascensiunea schimbarii paradigmei economice, mai precis īnlocuirii treptate a keynesianismului cu neo-clasicismul economic. Noua orientare īn sectorul public a primit denumiri diferite, noul management public, managerialism, administratie publica de piata, guvernare antreprenoriala.
Noua orientare este inseparabila de critica public-choice a institutiilor traditionale ale sectorului public: birourile, īntreprinderile publice si reglementarile care restrictioneaza accesul prin licentiere.
Osborne si Gaebler
Liniile generale ale noii orientari managerialiste se axeaza, īn mare parte, pe realizarea rezultatelor, pe obiective si responsabilizarea managerilor pentru atingerea acestor obiective; managerii asuma decizii politice, nu doar tehnice; masurarea performantei prin indicatori clari de performanta; introducerea competitiei īn sectorul public, guvernare si mai putin implementare (steering rather than rowing) , privatizarea īntreprinderilor publice.
Administratia traditionala datoreaza din punct de vedere teoretic paradigmei weberiene a birocratiei si conceptiei conform careia politicul trebuie despartit de tehnic; functia publica (civil service) trebuia, conform acestei conceptii, sa fie independenta, neutra īn raport cu obiectivele politice, īmprumutānd conceptul weberian de neutralitate axiologica, preluat si de pozitivismul stiintelor sociale (sociologul este un inginer social, nu are de a a face cu domeniul scopurilor, ci exclusiv cu cel al mijloacelor). Bazele teoretice ale noii orientari īn managementul public sunt economia neo-clasica si managementul privat; teoria alegerii rationale, modelele de tip public - choice urmeaza pe cale de consecinta, ca asumptii ale economiei neo-clasice, respectiv dezvoltari ale modelelor acesteia īn sfera sectorului public. Alegerile sociale, la toate nivelele sunt considerate firesti, date, prin urmare angajatii sectorului public fac alegeri, īsi asuma responsabilitati, nu sunt doar agentii tehnici ai politicilor stabilite la alte nivele.
Factori ce au impus reforma administratie publice
Īncepānd cu anii 80 īnsa, statul īncepe sa intre īn criza financiara, deficitele bugetare īncepānd sa ia amploare. Pe de o parte cererile de bunuri si servicii publice cresc fiind considerate de catre cetateni un drept legitim, pe de alta parte bugetele se dovedesc insuficiente atāt din cauza stagnarii economice, cāt si a tendintei birocratiei de a creste īn dimensiuni fiind mare consumatoare de resurse. Astfel de presiuni asupra statului determina cresterea nivelelor de taxare care sa sutina programele sociale. Totusi, deja īn anii '70 taxele atinsesera, īn majoritatea tarilor europene, nivele maxime, iar cresteri marginale ar fi fost pesemne contra-productive, crescānd tentatia evaziunii si a iesirilor de capital spre economii mai "prietenoase" din punct de vedere fiscal. Īn prealabil, īn anii '50 si '60 statele īsi diversificasera sursele de venit taxānd consumul - taxa pe valoarea adaugata (Pierre and Peters, 2000: 53). Astfel, expansiunea statului, resimtita īn primul rānd financiar de catre cetateni, a īnceput sa piarda suportul electoral; opinia publica īncepe sa perceapa statul ca prost manager al resurselor, īn primul rānd a celor īncreditate de catre cetateni prin taxe. Treptat, schimbari ideologice de dreapta, bazate pe argumentele economiei neo-clasice au īnceput sa prevaleze. Ele s-au materializat īn accederea la putere a unor guverne neo-liberale īntr-o serie de tari europene si īn Statele Unite si au condus la impunerea de reforme vizānd, pe de o parte, diminuarea ponderii sectorului public si, pe de alta parte, reformarea gestiunii acestuia urmānd modelul corporatiilor din sectorul privat. Se considera ca piata este institutia cea mai eficienta īn alocarea resurselor, conducānd la dezvoltare socio-economica. Conceptia māinii invizibile a lui A. Smith este reasertata īn contextul ineficientei tot mai mari a birocratiilor publice. Astfel, se considera ca binele comun este realizat prin urmarirea rationala a intereselor individuale egoiste:
Īn mod obisnuit, ce e drept, el [individul] nu intentioneaza promovarea interesului public si nici nu stie cu cāt contribuie el la aceasta promovare... el urmareste numai sa-si asigure capitalul sau; iar īndrumānd acea activitate asa īncāt sa produca cea mai mare valoare posibila, el urmareste numai cāstigul sau; astfel ... el e condus de o māna invizibila, ca sa promoveze un scop care nu face parte din intentia lui. Urmarindu-si interesul sau, el adeseori promoveaza interesul societatii mai efectiv decāt atunci cānd intentioneaza sa-l promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)
Rolul guvernarii devine tot mai chestionat si se presupune ca libertatea de initiativa economica privata a fiecarui agent economic este de natura a produce crestere economica; cum interventia guvernamentala limiteaza libertatea individuala, prima ar trebui redusa doar la acele aspecte ce tin de realizarea ordinii, impunerea drepturilor de proprietate, producerea bunurilor publice (infrastructura rutiera, feroviara, sistem standardizat de masuratori etc.); aceste tipuri de interventie diminueaza costurile tranzactionale oferind oportunitati de tranzactii economice mutual avantajoase si fiind astfel singurul tip de interventie legitima agreata deopotriva de neo-liberali. Īn acest context, statul dezirabil trebuia sa se retraga cāt mai mult din economie, rolul lui fiind doar acela de a crea conditiile de functionare optima a pietei, adica a schimburilor economice mutual avantajoase īntre actori.
La schimbare de perspectiva ideologica din anii '80 īn privinta rolului statului īn economie au contribuit īnsa mai multi factori alaturi de incapacitatea statului de a genera venituri īn continua crestere. Paradoxal, un factor important al perceptiei negative asupra performantei sectorului public l-a constituit succesul sectorului privat, potentat si de esecul economic si social ce se contura tot mai clar īn cazul tarilor blocului comunist. Sectorul privat īncepea sa fie vazut adevaratul motor al cresterii economice si sursa a bunastarii sociale. Nu politicile guvernamentale erau considerate sursa decalajelor de dezvoltare īntre Est si Vest, ci mai degraba autonomia de care se bucurau actorii economici īn economiile capitaliste. Corporatiile private erau īn acea perioada motorul dezvoltarii economice, produceau profit, inovatie tehnologica, creau de locuri de munca. Pe de alta parte, statul consuma resurse imense fara a produce beneficii marginale pe masura, ceea ce a facut ca opinia publica sa identifice īn mediul privat, īn piata, mecanismul firesc si, īn acelasi timp, cel mai eficient de gestiune a resurselor. Privatizarea devine īn acest context cuvāntul cel mai vehiculat īn legatura cu sectorul public, piata si nu guvernarea fiind solutia pentru alocarea eficienta a resurselor.
Daca īn perioada de dupa cel de-al doilea razboi mondial, guvernarea era chemata sa rezolve, prin actiune colectiva, la nivel politic, problemele societatii, odata cu schimbarea de ideologie, se presupunea ca īnsasi interventia statului este sursa problemelor societatii. Interventia statului, prin decizii politice si administrative de alocare a resurselor, ar fi de natura sa introduca distorsiuni pe piata rezultānd inevitabil īntr-o alocare ineficienta (ce stimuleaza activitati politice ce vizeaza redistribuirea de resurse īn dauna activitatilor economice productive). Tendinta de demonizare a interventiei guvernamentale este corelata cu o conceptie negativa asupra sectorului public īn general, care devine īndeobste conceput ca rigid, birocratic, ineficient si costisitor.
Conform analizei lui Pollit si Bouckaert (2000), pe lānga schimbarea de paradigma economica amintita mai sus care a afectat perceptia publica a rolului guvernarii, mai multi factori au contribuit deasemenea la expansiunea managerialismului, printre care cei mai importanti ar fi globalizarea si schimbarile socio-demografice (īmbatrānirea populatiei īn mod special). Globalizarea pietelor de capital si aparitia multinationalelor puternice limiteaza capacitatea guvernelor de a urma politici macro-sociale keynesiene; pietele devin tot mai volatile si mai susceptibile influentelor externe. Aparitia concomitenta la sfārsitul anilor '80 si īnceputul anilor '90 a somajului ridicat si inflatiei a contrazis teoria keynesiana care le considera pe cele doua alternative, fiecare putānd fi folosita de guvern pentru a o contracara pe cealalta.
Īn plus, diminuarea capacitatii de interventia a guvernarii si slabirea autonomiei cauzate de globalizarea pietelor financiare, a coincis cu o serie de schimbari socio-demografice care au facut ca nevoia si implicit cererea de programe sociale sa mareasca presiunea publica asupra guvernarii:
transformarile ce apar īn institutia familiei (familii monoparentale, copii īn afara casatoriei etc.) si care limiteaza capacitatea acesteia de a genera solidaritate intergenerationala;
cresterea sperantei de viata concomitent cu scaderea natalitatii ceea ce determina cresterea ponderii populatiei asistate īn raport cu populatia activa, generatoare de resurse;
cresterea generala a somajului determinata de restructurarile industriale majore (de-localizarea sau īnchiderea unitatilor manufacturiere si transformarea economiilor occidentale īn economii bazate pe cunoastere);
destructurarea comunitatilor din cauza fluxurilor de migratie si incapacitatea acestora de a asigura coeziune si solidaritate intergenerationala (exemplul comunelor romānesti depopulate de forta de munca activa care pleaca la munca īn strainatate lasānd īn comunitate doar copiii si batrānii, adica populatia asistata);
transformarea economiei manufacturiere īn economie a cunoasterii presupune investitii substantiale īn educatie ce se substantiaza atāt la nivel individual prin dinamica calificarilor cognitive si profesionale certificate īn sistemul de educatie formala si informala, dar si la nivelul politicilor publice prin oferirea de programe de formare si conversie profesionala, dar si prin reglementarea pietei de formare prin introducerea si monitorizarea aplicarii standardelor de calitate si certificarea furnizorilor.
Dunleavy si colab. (2006) sintetizeaza directiile de reforma ale NMP astfel: dezagregare, competitie, stimularea performantei. Pe de alta parte, Lane (2000) identifica contractarea ca fiind caracteristica de baza a NMP, spre deosebire de autoritate folosita preponderent īn cazul administratiei traditionale. Īn plus NMP tinde sa īnlocuiasca contractele pe termen lung specifice administratiei (īn cazul resurselor umane de exemplu, contractele functionarilor sunt pe termen nelimitat) cu contracte pe termen scurt (similare, totusi nu atāt de "scurte", contractelor care guverneaza schimburile de bunuri si servicii - "on the spot" sau "spot market contracting"), avānd obiective specifice, masurabile, contracte specifice pietei si guvernarii corporatiste. Acest fapt are implicatii foarte importante īn privinta competitiei, permitānd introducerea mecanismelor specifice pietei īn sectorul public. Contractarea se refera atāt la contractarea externa a serviciilor publice (contracting-out), de pilda contractarea realizarii unei autostrazi cu bani publici īn urma unei licitatii publice, dar si la contractarea īn interiorul sectorului public. Īn cazul celei din urma vorbim de contractarea unor agentii specializate cu autoritatea ierahic superioara stabilind obiective si indicatori de performanta, dar si de contractarea perosnalului, īndeobste la nivelele manageriale.
https://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/mui057?ijkey=WzWAVIRzdGuKKoR&keytype=ref
Hood (1991) identifica sapte directii importante de reforma propuse de NMP:
Management profesional - managerii au responsabilitatea rezultatelor, dar si autoritatea de a lua decizii, adesea politice, nu doar tehnice; īsi asuma deciziile, au puncte de vedere pe care le sustin īn fata publicului, nu sunt doar tehnicieni ce aplica politicile altora. Ei sunt īnvestiti īn functie īn baza unui plan managerial cu obiective si indicatori de performanta (plan de guvernare), īsi asuma public acest plan si dau seama de modul īn care īl implementeaza. Ei actiuneaza asemenea unui CEO (chief executive officer) īn cazul companiilor private care raspunde īn fata consiliului de administratie care l-a īnvestit īn functie si, īn cele din urma, īn fata adunarii generale a actionarilor. Managerii profesionisti raspund īn fata autoritatii care i-a anvestit īn functie, dar ei sunt īnsa agentii cetatenilor si īn aceasta calitate, desi nu sunt alesi īn mod direct de catre acestia, au libertatea de a da seama cetatenilor, prin intermediul mass-media, de mersul politicilor pe care le promoveaza. Prin opozitie, ne amintim ca functionarii publici sunt doar tehnicieni, ei nu pot sustine puncte de vedere politice īn exercitiul functiei si nu pot avea luari de pozitii publice īn privinta politicilor pe care le implementeaza tehnic (un exemplu recent din administratia romāneasca este acela al lui Sebastian Bodu, fost presedinte al ANAF care a fost demis de primul-ministru īn urma unei luari de pozitie publice vis-ą-vis de reforma fiscala a guvernului; el a fost demis pe motivul ca un subordonat al guvernului nu poate critica politica acestuia, ci are rolul de a o aplica; īntemeierea este una ce tine strict de logica administratiei birocratice clasice care separa strict rolul politicianului de cel al functionarului; īn plus, acesta era chiar secretar de stat, adica ocupa o functie politica ce i-ar fi permis, chiar īn cazul administratiei clasice sa exprime puncte de vedere publice fata de o politica sau alta).
Indicatori de performanta si standarde explicite. Indicatorii se refera la masurarea progreselor, operationalizeaza implementarea acestora, īn timp ce standardele fixeaza, prin comparatie, nivelele dezirabile (minimale sau de execelenta) ce trebuie atinse. Reforma manageriala a accentuat nivelele de performanta ale agentilor publici, fie acestia birouri, agentii guvernamentale sau angajati. Īn toate domeniile, la toate nivelele se cere elaborarea de indicatori de performanta care sa evalueze sistematic, nu informal si colegial progresul organizatiei sau al individului pe calea obiectivelor asumate.
Controlul outputurilor mai degraba decāt al procedurilor. Se pune accentul pe controlul rezultatelor, agentiile avānd o libertate mai mare īn a-si planifica bugetul, resursele umane, strategia astfel īncāt sa urmareasca īn mod eficient rezultatele. De exemplu, īn cazul scolilor din Romānia, angajarea resurselor umane se face de catre inspectorat, lasānd scolilor o libertate foarte redusa īn promovarea propriilor politici si urmarirea activa a rezultatelor prin politicile de angajare si salarizare. Reforma sistemului de educatie preuniversitara prevede capacitatea managementului scolii de a contracta īn mod direct profesorii de care are nevoie īn functie de obiectivele si necesitatile fiecarei scoli.
Dezagregarea serviciului public si fragmentarea īn agentii specializate. Dezagregarea īnseamna divizarea departamentelor ministeriale largi īn agentii de mai mici dimensiuni ce functioneaza īn conditii de autonomie manageriala, fiecare fiind responsabila de furnizarea unor servicii bine precizate pe domenii subiacente de politici. Modelul a fost acela al agentiilor Next Steps introduse īn 1988 īn Marea Britanie de guvernul Thatcher. Ideea de baza este sintetizata īn raportul guvernamental care recomanda īnfiintarea agentiilor astfel: "ar trebui īnfiintate cu scopul de a īndeplini functiile executive ale guvernarii īn cadrul unei politici si al unui buget stabilit de un departament ministerial". Se presupune ca agentiile astfel fragmentate vor intra īntr-o relatie contractuala sau cvasi-contractuala (stabilirea unor "tinte", nivele de realizare) cu autoritatea ierahica (departamentul/ministerul) pentru furnizarea unor servicii clare, cu standarde de cantitate si calitate bine precizate introducānd flexibilitate si competitie īn sectorul public. Īn plus, angajatii acestora pot fi īn mare parte personal contractual, la rāndul lor avānd atasate obiective si nivele de performanta explicite. Dezagregarea este coerenta tendintelor de contractualizare si introducere a indicatorilor de performanta īn sectorul public.
Date din raportul OECD (2002) arata ca aceste agentii apartin "sectorului public largit"; ele se afla īntr-o relatie contractuala sau semi-contractuala cu o autoritate tutelara, nu sunt īnsa integrate ierarhic cu acestea. Agentiile sunt create fie prin a) delegarea puterii de catre un department ministerial īn conditii cvasi-contractuale (stabilirea de obiective masurabile), fie prin b) devolutia puterii īn conditii strict contractuale. Īn ambele cazuri, entitatile astfle create functioneaza dupa o logica diferita, iar responsabilitatea lor este una contractuala si mai putin administrativa. Pentru a arata importanta agentiilor īn "sistemul public largit" al tarilor OECD, raportul mentioneaza ca ponderea cheltuielilor lor īn totalul cheltuielilor sectorului public, precum si ponderea fortei de munca angajate din totalul fortei de munca din sectorul public sunt foarte ridicate variaza īntre 50% si 75%. Raportul releva ca, la vremea respectiva, īn :
o Franta existau 1300 "institutii publice" (public establishments) īnfiintate de catre guvernul national si aproximativ 50.000 īnfiintate de autoritatile locale
o Noua Zeelanda functionau 79 de entitati ale Coroanei (excluzānd scolile, institutiile de educatie tertiara, consilii) angajānd aproximativ 80% din forta de munca a sectorului public si reprezentānd aproximativ 58% din cheltuielile Coroanei
o Olanda, agentiile (neincluzānd si autoritatile administrative independente) reprezentau aproximativ 30% din functia publica, estimāndu-se ca īn 2006 procentul sa creasca pāna la 80%.
Introducerea competitiei īn sectorul public prin francizare, contractare, servicii platite de utilizatori (sistemul voucherelor). Masurile mai sus amintite au ca obiectiv īn primul rānd stimularea competitiei, atāt īntre agentiile furnizoare de servicii, cāt si pe piata muncii, la recrutarea si promovarea angajatilor. Contractarea presupune relatii de piata (arm's length) īntre agentii, limitate strict la prevederile contractuale, fara posibilitatea de a exercita autoritatea dincolo de continutul contractului; īn aceste conditii, exista posibilitatea terminarii contractelor neperformante si teoretic, daca exista mai multi agenti capabili, piata regleaza prin competitie nivelul de calitate si cantitate al serviciilor oferite la un anumit pret. Problema este aceea a existentei unui numar important de forta de munca calificata si agenti specializati care sa constituie o piata si sa faca posibila competitia si alegerea de catre guvern a agentilor cei mai rentabili. Īn cazul īn care guvernul nu īi poate alege pe cei mai buni (intractivitatea salariilor īn sectorul public de pilda) apare fenomenul de selectie adversa prin care se selecteaza cei mai putin performanti.
Stiluri de conducere specifice managementului privat: angajarea pe baza de contract, negocierea contractelor, stimularea performantei prin salarizare contingenta la nivelul de performanta al anagajatului, evaluarea periodica a īndeplinirii obiectivelor, flexibilitate īn angajare (si terminarea contractului), inclusiv angajarea directa pe pozitii manageriale (ceea ce īn administratia clasica nu se practica, selectia pentru posturile de conducere fiind una interna, iar recrutarea se face la nivelele de baza ale ierarhiei).
Disciplina si parcimonie īn utilizarea resurselor. Utilizarea resurselor trebuie sa vizeze īndeplinirea obiectivelor; orice cheltuiala trebuie justificata prin beneficiul marginal pe care īl aduce īn realizarea obiectivelor, nefiind admise cheltuieli care au alte ratiuni (de exemplu sporurile acordate nediferentiat īn administratia romāneasca - "spor de conditii grele" sau "spor de confidentialitate" ar trebui, conform NMP, utilizate minimal sau chiar deloc daca impactul lor asupra atingerii obiectivelor nu poate fi clar demonstrat).
Īn plus, raportul OECD (1993) accentueaza:
Descentralizarea autoritatii si responsabilitatii la nivele locale si regionale; este o forma de dezagregare si fragmentare, fiind consecventa principiului subsidiaritatii; din capitolele precedente am vazut ca descentralizarea antreneaza scaderea cheltuielilor publice datorita controalelor mai serioase aplicate de nivelel superioare asupra celor inferioare; īn plus, specificare obiectivelor, influenta agendei de catre cetateni sunt mai directe īn cazul agentiilor locale si regionale.
Privatizarea īntreprinderilor publice. Una dintre masurile larg aplicate, chiar daca nu teoretic sustinute este aceea de privatizare a organizatiilor productive (regii autonome, societati nationale etc.). Ideea schimbarii formei de proprietate ca modalitate de eficientizare, chiar daca larg aplicata, nu este īnsotita de argumente puternice, practica aratānd ca īn locuirea unui monopol public cu unul privat nu solutioneaza, ci doar acutizeaza problemele.
Dintre exemplele mentionate vom explica ceva mai detaliat situatia ANPCDEFP. Agentia se afla īn subordinea ierarhica a Ministerului Educatiei si Cercetarii, conducerea fiind numita de catre Ministrul Educatiei si Cercetarii. De asemenea, agentia primeste un buget anual din partea ministerului, aceste caracteristici īncadrānd-o mai degraba īn rāndul ierahiei departamentale clasice. Totusi, agentia functioneaza īn relatie directa cu Comisia Europeana care finanteaza o parte a costurilor operationale, īnsa numai īn baza unui contract caruia īi este asociat un "plan operational" (operating agreement). Finantarea primita din partea Comisiei are caracteristicile unui grant si nu ale unui buget; agentia īsi stabileste īn planul operational o serie de obiective cuantificabile si indicatori de performanta, dar si un buget aferent care, īn urma negocierii cu Comisia Europeana, devin obligatii contractuale, finantarea fiind acordata īn functie de īndeplinirea acestor obiective. Astfel alocatia financiara nu vizeaza acoperirea costurilor de operare ale agentiei, ci īndeplinirea unor obiective concrete, anterior negociate. Managerul dispune de autonomie īn gestiunea grantului, dar este responabil īn cazul neīndeplinirii obligatiilor contractuale. Spre deosebire de finantarea comunitara, bugetul alocat de minister este defalcat strict pe activitati, finanteaza costurile de operare nefiind contigent la obiective si indicatori de performanta; īn plus flexibilitatea manageriala īn executia bugetara este extrem de limitata, iar alocatia bugetara depinde īntr-o masura determinanta de nivelul alocatiei anterioare, dar si de datele de "intrare" (numarul posturilor, suprafata desfasurata a spatiilor etc.) si nu de datele de "iesire", respectiv obiective, rezultate.
Critici
Pollitt (1990) īsi axeaza criticile pe faptul ca NMP este un model puternic ideologizant (asumptiile pe care se bazeaza, anume faptul ca sectorul public este similar celui privat, sunt false);
sectorul public functioneaza dupa o etica diferita care este aceea a servirii interesului public, al cetateanului si nu a furnizarii de servicii adresate unor clienti; interesele clientilor si cetatenilor pot sa nu coincida la un moment dat, ori sectorul public are datoria de a servi interesului cetatenilor care este īn acelasi timp mai general, dar si mai difuz neputānd fii īntotdeauna definit cu acuratete prin indicatori si obiective specifice;
specificul sectorului public (imposibilitatea stabilirii de obiective clare si indicatori de performanta - profitabilitatea nu poate fi un criteriu, cetateanul nu este un simplu client, introducerea mecanismelor de piata nu functioneaza īn toate cazurile). "Managementul public nu poate fi doar o simpla modalitate economica de maximizare a satisfactiei clientului" (McKinney si Howard, 1998). Sectorul public nu este dator doar cu atāt: el trebuie sa reconcilieze o multitudine de valori si interese, sa redistribuie resursele conform unor principii echitabile si sa asigure respectarea valorilor constitutionale.
Etosul sectorului public (angajare pe viata, respectarea procedurilor, salarizare īn functie de pozitia ocupata, fidelizare fata de sistem) a fost alterat de introducerea sistemelor pecuniare bazate pe performanta ce au condus adesea la stimulente perverse - individualizare, pierderea spiritului lucrului īn echipa, a responsabilitatii colectives.
Diferente īntre conceptul de cetatean si cel de client utilizator al serviciilor publice
Un cetatean poate fi conceput ca o concentrare de drepturi si obligatii īn peroana unui individ, īn cadrul unui stat constitutional, de drept si īn cadrul unei ierarhii de legi si reglementari.
Un client este definit prin nevoile ce rezida īntr-un individ si satisfacerea acestor nevoi īntr-o situatie de piata de furnizare si cerere de bunuri si servicii si īntr-o ierarhie a nevoilor, atunci cānd exista disponibilitatea individului de a plati.
Cetateanul este parte a unui contract social, īn timp ce clientul este parte a unui contract pe piata.
Pollitt si Bouckaert, 1995, p. 6
Responsabilitatea īn sectorul public este mediata de politicieni, functionarii si agentiile sunt responsabili īn fata oamenilor politici, iar acestia īn fata electoratului; managerialismul altereaza acest lant al responsabilitatii problematizānd integrarea obiectivelor fiecarei agentii īn programul de guvernare si facāndu-i pe managerii agentiilor dezagregate responsabili īn principal īn fata clientilor si a autoritatii contractante imediat superioare, dar strict īn litera contractului īncheiata cu aceasta. Pe de alta parte, autoritatea superioara (departamentul ministerial) nu are capacitatea (resursele umane, expertiza) de a monitoriza activitatea agentiilor, ceea ce face ca responsabilitatea politica a acestora sa fie slaba, ele fiind evaluate mai degraba de catre clienti, īn ca litate de furnizoare de servicii. Totusi, integrarea serviciilor īntr-un program coerent de guvernare se estompeaza, agentiile devin cvasi-autonome, iar responsabilitatea īn fata politicienilor si a cetatenilor este diluata. (Un exemplu din administratia publica locala īn Capitala este acela al concesionarii īntretinerii strazilor catre firme private; acestea sunt īn special responsabile īn fata Primariei cu care au īncheiat contract, iar aceasta din urma ar trebui sa monitorizeze respectarea obligatiilor contractuale de catre firmele concesionare; totusi, multe firme intra īn contact direct cu clientii, stabilind linii telefonice pentru sugestii si reclamatii si īncercānd sa obtina feed-back-ul acestora; īn timp ce practica poate fi apreciata, totusi, datoria monitorizarii respectarii prevederilor contractuale revine Primariei care, la rāndul ei, da seama īn fata comunitatii. Clientii nu au stimulente pentru a se implica īn actiuni īn beneficiul comunitatii, iar existenta liniilor pentru reclamatii si sugestii nu poate substitui obligatia Primarie de a verfica, cu expertiza tehnica, īndeplinirea contractului. Lipsa apelurilor de reclamatii nu este un indicator valid pentru calitatea serviciilor prestate, ci poate denota doar lipsa stimulentelor individuale pentru actiuni civice.) Īn aceste conditii, leadership-ul ministerial, politic, devine important fiindca canalizeaza serviciile agentiilor īnspre realizarea programului politic de guvernare.
NMP face parte din prima generatie de reforme ale sectorului public, fiind ghidat de eficientizarea acestuia, īn special prin reducerea costurilor; totusi sectorul public nu poate fi ghidat doar de cresterea cantitatii produselor (output-urilor), serviciilor oferite, ci ar trebui sa fie orientat pe cresterea calitatii vietii decāt de cresterea cantitatii si calitatii serviciului oferit. Cresterea calitatii vietii comporta īnsa doua probleme: īn primul rānd este vorba de abordarea integrata a unor probleme sociale care transgreseaza liniile simplu delimitate ale diverselor servicii (preocuparea excesiva pentru outputs - produse - īn detrimentul rezultatelor - outcomes - schimbari ale conditiilor, comportamentelor, atitudinilor, consecinte ale implementarii unor programe), iar īn al doilea rānd se pune problema distribuirii, a alocarii echitabile a serviciilor. Ambele probleme au tins sa fie ignorate de NMP preocupat mai ales de eficientizare īn sens strict economic. Un exemplu poate fi cel al īnvatamāntului superior romānesc unde finantarea se acorda, īn cea mai mare parte, pe student echivalent scolarizat. Totusi, acesta este doar un output, nefiind legat īn mod direct de cresterea calitatii serviciului public pentru cetatean. Un astfel de rezultat ar fi cresterea gradului de angajare a absolventilor, eficienta acestora (salariul obtinut) si chiar beneficiile sociale pe care le aduc societatii (inventii, descoperiri stiintifice, cresterea productivitatii asociata cunoasterii etc.)
Dunleavy si colab. (2006) argumenteaza ca, prin re-structurarea serviciului public a crescut complexitatea institutionala si au scazut capacitatile autonome (competentele) cetatenilor īn rezolvarea problemelor publice (multiplicarea agentiilor deruteaza cetatenii care nu mai stiu unde sa se adreseze), ceea ce a condus la esecul NMP īn solutionarea problemelor sociale. Raportul OECD, 2004, afirma ca acolo unde serviciu public este diferentiat si fragmentat, exista un cost ridicat al capacitatii de actiune colectiva.
Dezagregarea a fots urmata reinteagrarea unor servicii sub controld epartamental pentru a putea fi urmarite politici guvernamentale. Competitia s-a mentinut, dar indirect prin masurarea performantei si stabilirea de clasamente, īn timp ce stimularea se mentine, dar creaza la rāndul ei probleme ce tine de cresterea inegalitatilor īn sectorul public si performanta inegala.
Rezultate ale evaluarii reformelor de management public īn Noua Zeelanda
Noua Zeelanda a fost unul dintreprimele state care au aplicat noile reforme procedānd si la evaluari ale consecintelor acestora supra sectorului public. Mai jos vom prezenta cātvea dintre concluziile cercetarii:
Puncte tari
Productie mai eficienta a bunurilor si serviciilor;
Un sector public mai sensibil cerintelor consumatorilor, livrānd servicii de calitate superioara;
Disciplina financiara sporita;
Control fiscal īmbunatatit;
Puncte slabe
Alinierea produselor (outputs) cu rezultatele (outcomes);
Slaba aliniere a strategiilor bugetare si cheltuielilor agentiilor;
Potentialul conflict īntre interesul cumparatorului si el al detinatorilor drepturilor de proprietate (īntre client si cetatean);
Probleme de specificare detaliata a contractelor si a elementelor neprevazute īn contractarea produselor (output-urilor);
Consecinte neprevazute ale noului regim (pierderea spiritului de echipa);
Performanta inegala a agentiilor si departamentelor guvernamentale.
Masuri de ameliorare
1. integrarea furnizarii de servicii de-alungul unor agentii diferite;
2. solutionarea fragmentarii si integrarea diverselor programe functionale la nivelul agentiilor;
3. īmbunatatirea sistemului de formare si dezvoltare profesionala a functionarilor publici.
Ministers of State Services and Finance, 2002, apud. Matheson si Kwon, Public management in flux. Trends and differences across OECD countries, īn Bovaird si Loffler (eds.), 2003, Public Management and Governace, Routledge, London, p. 41 - 52.
Tendinte reversibile ale NMP
Dunleavy observa ca o parte din tendintele de reformare specifice NMP au stagnat, ba chiar unele procese au devenit reversibile dupa ce s-a constat ca mult asteptata eficienta de fapt a dus la slabirea pozitiei publice si imposibilitatea implementarii unor politici coerente īn folosul cetatenilor. Un moment de o importanta cruciala l-au constituit atacurile teroriste din septembrie 2001 asupra Statelor Unite. Tedintele reversibile se manifesta prin:
Re-absorbtia īn sectorul public a unor activitati ce fusesera contractate īn sectorul privat (outsourced) - re-nationalizarea companiei ce se ocupa de infrastructura feroviara īn Marea Britanie si a securitatii aeroportuare īn Statele Unite dupa atacurile de la 11 Septembrie.
O alta tendinta a fost aceea, contrara fragmentarii (sau dezagregarii), de re-unificare a diverselor agentii pentru promovarea unor politici coerente; si de data aceasta exemplul Departamentului de Securitate Interna īn Statele Unite, aparut ca urmare a atacurilor din 11 Septembrie, prin unificarea a aproximativ 22 de agentii federale fragmentate ce vizau aspecte diferite ale sigurantei interne. Fragmentarea propusa de NMP a condus la duplicarea multor ierarhii, la ineficienta si imposibilitatea adoptarii unor politici coerente; exemplul agentiilor de reglementare feroviara īn Marea Britanie, īn numar de 3, acoperind domenii fragmentate (balcanizare; birocratii de tip boutique): siguranta feroviara, licentierea companiilor de transport feroviar si investitia īn infrastructura feroviara.
Toate aceste schimbari īnseamna mutarea accentului de pe eficienta de tip business a unitatii administrative (care a condus la dezagregare si fragmentare) pe oferirea de servicii de calitate cetatenilor, clientilor programelor publice. Eficienta rezulta īn special din economia realizata prin scadera costurilor si competitivitate; totusi, fragmentarea a condus la crearea unor domenii de servicii publice artificiale, la "balcanizarea" serviciilor si aparitia de birocratii de tip "boutique" care institutionalizau propriile domenii de activitate, propriile functiuni, fara a exista neaparat o necesitate reala, venita dinspre societate, īn privinta domeniului respectiv.
Unificarea agentiilor si abordarea holistica a multor servicii publice devine posibilaprin utilizarea īn contextul guvernarii a noilor mijloace informationale. Influenta mediilor comunicationale moderne asupra managementului public se realizeaza printr-o arie larga de schimbari cognitive, comportamentale, organizationale, politice si culturale legate de sistemele informationale - guvernarea erei digitale (Dunleavy et all., 2005). Guvernarea erei digitale a propus, īn schimb, o centrare pe nevoile clientului si eliminarea birocratiei, nu atāt prin introducerea competitiei, cāt prin folosirea mijloacelor informationale īn furnizarea serviciilor publice. Astfel, apar servicii ce economisesc timpul si faciliteaza accesul clientilor, de tipul "one stop". Furnizarea serviciilor de tipul "one-stop" īmbraca forme diferite, incluzānd "ghisee unice" ("one-stop agencies" - multiple servicii administrative sunt furnizate de personal co-localizat), "ferestre web unice" (o interfata integrata centrata pe client unde servicii multiple sunt integrate electronic). De asemenea, astfel de servicii presupun o transparenta sporita a proceselor manageriale publice.
NMP nu a putut determina agilitatea guvernarii de a se adapta noilor provocari globale, de a īsi reactualiza structurile pentru a raspunde unor nevoi īn schimbare si volatilitatii mediului exterior. El a ramas pre preocupat pentru eficienta si reducerea costurilor, pierzānd din vedere tocmai specificul sectorului public si mecanismele de guvernare īn favoarea unor tehnici de eficientizare ce nu se pot īnsa substitui proceselor complexe de decizii colective si implementare responsabila.
EXERCIŢII
1. Identificati tendinte managerialiste īn administratia publica. Īn ce masura sunt acestea consecvente logicii noului management public?
2. Dati exemple de agentii cvasi-autonome īn cadrul administratiei publice romānesti. Īn ce masura pot fi acestea considerate ca entitati contractuale diferite de cele departamentale, ierarhice. Argumentati.
|
