Anii '80 si '90 au însemnat stoparea cresterii sectorului public si adoptarea unor masuri de reforma a acestuia ce au coincis cu o noua orientare teoretica, implementata în practica, a noului management public. Din nou, Marea Britanie si Statele Unite au fost initiatorii acestui val de schimbare a administratiei publice. Administratiile Thatcher în Marea Britanie si Reagan în Statele Unite au impus o noua viziune asupra sectorulu public ce s-a raspândit ulterior în multe alte tari europene. Noul manager public este asociat si datoreaza ascensiunea schimbarii paradigmei economice, mai precis înlocuirii treptate a keynesianismului cu neo-clasicismul economic. Noua orientare în sectorul public a primit denumiri diferite, noul management public, managerialism, administratie publica de piata, guvernare antreprenoriala.
Noua orientare este inseparabila de critica public-choice a institutiilor traditionale ale sectorului public: birourile, întreprinderile publice si reglementarile care restrictioneaza accesul prin licentiere.
Osborne si Gaebler
Liniile generale ale noii orientari managerialiste se axeaza, în mare parte, pe realizarea rezultatelor, pe obiective si responsabilizarea managerilor pentru atingerea acestor obiective; managerii asuma decizii politice, nu doar tehnice; masurarea performantei prin indicatori clari de performanta; introducerea competitiei în sectorul public, guvernare si mai putin implementare (steering rather than rowing) , privatizarea întreprinderilor publice.
Administratia traditionala datoreaza din punct de vedere teoretic paradigmei weberiene a birocratiei si conceptiei conform careia politicul trebuie despartit de tehnic; functia publica (civil service) trebuia, conform acestei conceptii, sa fie independenta, neutra în raport cu obiectivele politice, împrumutând conceptul weberian de neutralitate axiologica, preluat si de pozitivismul stiintelor sociale (sociologul este un inginer social, nu are de a a face cu domeniul scopurilor, ci exclusiv cu cel al mijloacelor). Bazele teoretice ale noii orientari în managementul public sunt economia neo-clasica si managementul privat; teoria alegerii rationale, modelele de tip public - choice urmeaza pe cale de consecinta, ca asumptii ale economiei neo-clasice, respectiv dezvoltari ale modelelor acesteia în sfera sectorului public. Alegerile sociale, la toate nivelele sunt considerate firesti, date, prin urmare angajatii sectorului public fac alegeri, îsi asuma responsabilitati, nu sunt doar agentii tehnici ai politicilor stabilite la alte nivele.
Factori ce au impus reforma administratie publice
Începând cu anii 80 însa, statul începe sa intre în criza financiara, deficitele bugetare începând sa ia amploare. Pe de o parte cererile de bunuri si servicii publice cresc fiind considerate de catre cetateni un drept legitim, pe de alta parte bugetele se dovedesc insuficiente atât din cauza stagnarii economice, cât si a tendintei birocratiei de a creste în dimensiuni fiind mare consumatoare de resurse. Astfel de presiuni asupra statului determina cresterea nivelelor de taxare care sa sutina programele sociale. Totusi, deja în anii '70 taxele atinsesera, în majoritatea tarilor europene, nivele maxime, iar cresteri marginale ar fi fost pesemne contra-productive, crescând tentatia evaziunii si a iesirilor de capital spre economii mai "prietenoase" din punct de vedere fiscal. În prealabil, în anii '50 si '60 statele îsi diversificasera sursele de venit taxând consumul - taxa pe valoarea adaugata (Pierre and Peters, 2000: 53). Astfel, expansiunea statului, resimtita în primul rând financiar de catre cetateni, a început sa piarda suportul electoral; opinia publica începe sa perceapa statul ca prost manager al resurselor, în primul rând a celor încreditate de catre cetateni prin taxe. Treptat, schimbari ideologice de dreapta, bazate pe argumentele economiei neo-clasice au început sa prevaleze. Ele s-au materializat în accederea la putere a unor guverne neo-liberale într-o serie de tari europene si în Statele Unite si au condus la impunerea de reforme vizând, pe de o parte, diminuarea ponderii sectorului public si, pe de alta parte, reformarea gestiunii acestuia urmând modelul corporatiilor din sectorul privat. Se considera ca piata este institutia cea mai eficienta în alocarea resurselor, conducând la dezvoltare socio-economica. Conceptia mâinii invizibile a lui A. Smith este reasertata în contextul ineficientei tot mai mari a birocratiilor publice. Astfel, se considera ca binele comun este realizat prin urmarirea rationala a intereselor individuale egoiste:
În mod obisnuit, ce e drept, el [individul] nu intentioneaza promovarea interesului public si nici nu stie cu cât contribuie el la aceasta promovare... el urmareste numai sa-si asigure capitalul sau; iar îndrumând acea activitate asa încât sa produca cea mai mare valoare posibila, el urmareste numai câstigul sau; astfel ... el e condus de o mâna invizibila, ca sa promoveze un scop care nu face parte din intentia lui. Urmarindu-si interesul sau, el adeseori promoveaza interesul societatii mai efectiv decât atunci când intentioneaza sa-l promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)
Rolul guvernarii devine tot mai chestionat si se presupune ca libertatea de initiativa economica privata a fiecarui agent economic este de natura a produce crestere economica; cum interventia guvernamentala limiteaza libertatea individuala, prima ar trebui redusa doar la acele aspecte ce tin de realizarea ordinii, impunerea drepturilor de proprietate, producerea bunurilor publice (infrastructura rutiera, feroviara, sistem standardizat de masuratori etc.); aceste tipuri de interventie diminueaza costurile tranzactionale oferind oportunitati de tranzactii economice mutual avantajoase si fiind astfel singurul tip de interventie legitima agreata deopotriva de neo-liberali. În acest context, statul dezirabil trebuia sa se retraga cât mai mult din economie, rolul lui fiind doar acela de a crea conditiile de functionare optima a pietei, adica a schimburilor economice mutual avantajoase între actori.
La schimbare de perspectiva ideologica din anii '80 în privinta rolului statului în economie au contribuit însa mai multi factori alaturi de incapacitatea statului de a genera venituri în continua crestere. Paradoxal, un factor important al perceptiei negative asupra performantei sectorului public l-a constituit succesul sectorului privat, potentat si de esecul economic si social ce se contura tot mai clar în cazul tarilor blocului comunist. Sectorul privat începea sa fie vazut adevaratul motor al cresterii economice si sursa a bunastarii sociale. Nu politicile guvernamentale erau considerate sursa decalajelor de dezvoltare între Est si Vest, ci mai degraba autonomia de care se bucurau actorii economici în economiile capitaliste. Corporatiile private erau în acea perioada motorul dezvoltarii economice, produceau profit, inovatie tehnologica, creau de locuri de munca. Pe de alta parte, statul consuma resurse imense fara a produce beneficii marginale pe masura, ceea ce a facut ca opinia publica sa identifice în mediul privat, în piata, mecanismul firesc si, în acelasi timp, cel mai eficient de gestiune a resurselor. Privatizarea devine în acest context cuvântul cel mai vehiculat în legatura cu sectorul public, piata si nu guvernarea fiind solutia pentru alocarea eficienta a resurselor.
Daca în perioada de dupa cel de-al doilea razboi mondial, guvernarea era chemata sa rezolve, prin actiune colectiva, la nivel politic, problemele societatii, odata cu schimbarea de ideologie, se presupunea ca însasi interventia statului este sursa problemelor societatii. Interventia statului, prin decizii politice si administrative de alocare a resurselor, ar fi de natura sa introduca distorsiuni pe piata rezultând inevitabil într-o alocare ineficienta (ce stimuleaza activitati politice ce vizeaza redistribuirea de resurse în dauna activitatilor economice productive). Tendinta de demonizare a interventiei guvernamentale este corelata cu o conceptie negativa asupra sectorului public în general, care devine îndeobste conceput ca rigid, birocratic, ineficient si costisitor.
Conform analizei lui Pollit si Bouckaert (2000), pe lânga schimbarea de paradigma economica amintita mai sus care a afectat perceptia publica a rolului guvernarii, mai multi factori au contribuit deasemenea la expansiunea managerialismului, printre care cei mai importanti ar fi globalizarea si schimbarile socio-demografice (îmbatrânirea populatiei în mod special). Globalizarea pietelor de capital si aparitia multinationalelor puternice limiteaza capacitatea guvernelor de a urma politici macro-sociale keynesiene; pietele devin tot mai volatile si mai susceptibile influentelor externe. Aparitia concomitenta la sfârsitul anilor '80 si începutul anilor '90 a somajului ridicat si inflatiei a contrazis teoria keynesiana care le considera pe cele doua alternative, fiecare putând fi folosita de guvern pentru a o contracara pe cealalta.
În plus, diminuarea capacitatii de interventia a guvernarii si slabirea autonomiei cauzate de globalizarea pietelor financiare, a coincis cu o serie de schimbari socio-demografice care au facut ca nevoia si implicit cererea de programe sociale sa mareasca presiunea publica asupra guvernarii:
transformarile ce apar în institutia familiei (familii monoparentale, copii în afara casatoriei etc.) si care limiteaza capacitatea acesteia de a genera solidaritate intergenerationala;
cresterea sperantei de viata concomitent cu scaderea natalitatii ceea ce determina cresterea ponderii populatiei asistate în raport cu populatia activa, generatoare de resurse;
cresterea generala a somajului determinata de restructurarile industriale majore (de-localizarea sau închiderea unitatilor manufacturiere si transformarea economiilor occidentale în economii bazate pe cunoastere);
destructurarea comunitatilor din cauza fluxurilor de migratie si incapacitatea acestora de a asigura coeziune si solidaritate intergenerationala (exemplul comunelor românesti depopulate de forta de munca activa care pleaca la munca în strainatate lasând în comunitate doar copiii si batrânii, adica populatia asistata);
transformarea economiei manufacturiere în economie a cunoasterii presupune investitii substantiale în educatie ce se substantiaza atât la nivel individual prin dinamica calificarilor cognitive si profesionale certificate în sistemul de educatie formala si informala, dar si la nivelul politicilor publice prin oferirea de programe de formare si conversie profesionala, dar si prin reglementarea pietei de formare prin introducerea si monitorizarea aplicarii standardelor de calitate si certificarea furnizorilor.
Dunleavy si colab. (2006) sintetizeaza directiile de reforma ale NMP astfel: dezagregare, competitie, stimularea performantei. Pe de alta parte, Lane (2000) identifica contractarea ca fiind caracteristica de baza a NMP, spre deosebire de autoritate folosita preponderent în cazul administratiei traditionale. În plus NMP tinde sa înlocuiasca contractele pe termen lung specifice administratiei (în cazul resurselor umane de exemplu, contractele functionarilor sunt pe termen nelimitat) cu contracte pe termen scurt (similare, totusi nu atât de "scurte", contractelor care guverneaza schimburile de bunuri si servicii - "on the spot" sau "spot market contracting"), având obiective specifice, masurabile, contracte specifice pietei si guvernarii corporatiste. Acest fapt are implicatii foarte importante în privinta competitiei, permitând introducerea mecanismelor specifice pietei în sectorul public. Contractarea se refera atât la contractarea externa a serviciilor publice (contracting-out), de pilda contractarea realizarii unei autostrazi cu bani publici în urma unei licitatii publice, dar si la contractarea în interiorul sectorului public. În cazul celei din urma vorbim de contractarea unor agentii specializate cu autoritatea ierahic superioara stabilind obiective si indicatori de performanta, dar si de contractarea perosnalului, îndeobste la nivelele manageriale.
https://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/mui057?ijkey=WzWAVIRzdGuKKoR&keytype=ref
Hood (1991) identifica sapte directii importante de reforma propuse de NMP:
Management profesional - managerii au responsabilitatea rezultatelor, dar si autoritatea de a lua decizii, adesea politice, nu doar tehnice; îsi asuma deciziile, au puncte de vedere pe care le sustin în fata publicului, nu sunt doar tehnicieni ce aplica politicile altora. Ei sunt învestiti în functie în baza unui plan managerial cu obiective si indicatori de performanta (plan de guvernare), îsi asuma public acest plan si dau seama de modul în care îl implementeaza. Ei actiuneaza asemenea unui CEO (chief executive officer) în cazul companiilor private care raspunde în fata consiliului de administratie care l-a învestit în functie si, în cele din urma, în fata adunarii generale a actionarilor. Managerii profesionisti raspund în fata autoritatii care i-a anvestit în functie, dar ei sunt însa agentii cetatenilor si în aceasta calitate, desi nu sunt alesi în mod direct de catre acestia, au libertatea de a da seama cetatenilor, prin intermediul mass-media, de mersul politicilor pe care le promoveaza. Prin opozitie, ne amintim ca functionarii publici sunt doar tehnicieni, ei nu pot sustine puncte de vedere politice în exercitiul functiei si nu pot avea luari de pozitii publice în privinta politicilor pe care le implementeaza tehnic (un exemplu recent din administratia româneasca este acela al lui Sebastian Bodu, fost presedinte al ANAF care a fost demis de primul-ministru în urma unei luari de pozitie publice vis-à-vis de reforma fiscala a guvernului; el a fost demis pe motivul ca un subordonat al guvernului nu poate critica politica acestuia, ci are rolul de a o aplica; întemeierea este una ce tine strict de logica administratiei birocratice clasice care separa strict rolul politicianului de cel al functionarului; în plus, acesta era chiar secretar de stat, adica ocupa o functie politica ce i-ar fi permis, chiar în cazul administratiei clasice sa exprime puncte de vedere publice fata de o politica sau alta).
Indicatori de performanta si standarde explicite. Indicatorii se refera la masurarea progreselor, operationalizeaza implementarea acestora, în timp ce standardele fixeaza, prin comparatie, nivelele dezirabile (minimale sau de execelenta) ce trebuie atinse. Reforma manageriala a accentuat nivelele de performanta ale agentilor publici, fie acestia birouri, agentii guvernamentale sau angajati. În toate domeniile, la toate nivelele se cere elaborarea de indicatori de performanta care sa evalueze sistematic, nu informal si colegial progresul organizatiei sau al individului pe calea obiectivelor asumate.
Controlul outputurilor mai degraba decât al procedurilor. Se pune accentul pe controlul rezultatelor, agentiile având o libertate mai mare în a-si planifica bugetul, resursele umane, strategia astfel încât sa urmareasca în mod eficient rezultatele. De exemplu, în cazul scolilor din România, angajarea resurselor umane se face de catre inspectorat, lasând scolilor o libertate foarte redusa în promovarea propriilor politici si urmarirea activa a rezultatelor prin politicile de angajare si salarizare. Reforma sistemului de educatie preuniversitara prevede capacitatea managementului scolii de a contracta în mod direct profesorii de care are nevoie în functie de obiectivele si necesitatile fiecarei scoli.
Dezagregarea serviciului public si fragmentarea în agentii specializate. Dezagregarea înseamna divizarea departamentelor ministeriale largi în agentii de mai mici dimensiuni ce functioneaza în conditii de autonomie manageriala, fiecare fiind responsabila de furnizarea unor servicii bine precizate pe domenii subiacente de politici. Modelul a fost acela al agentiilor Next Steps introduse în 1988 în Marea Britanie de guvernul Thatcher. Ideea de baza este sintetizata în raportul guvernamental care recomanda înfiintarea agentiilor astfel: "ar trebui înfiintate cu scopul de a îndeplini functiile executive ale guvernarii în cadrul unei politici si al unui buget stabilit de un departament ministerial". Se presupune ca agentiile astfel fragmentate vor intra într-o relatie contractuala sau cvasi-contractuala (stabilirea unor "tinte", nivele de realizare) cu autoritatea ierahica (departamentul/ministerul) pentru furnizarea unor servicii clare, cu standarde de cantitate si calitate bine precizate introducând flexibilitate si competitie în sectorul public. În plus, angajatii acestora pot fi în mare parte personal contractual, la rândul lor având atasate obiective si nivele de performanta explicite. Dezagregarea este coerenta tendintelor de contractualizare si introducere a indicatorilor de performanta în sectorul public.
Date din raportul OECD (2002) arata ca aceste agentii apartin "sectorului public largit"; ele se afla într-o relatie contractuala sau semi-contractuala cu o autoritate tutelara, nu sunt însa integrate ierarhic cu acestea. Agentiile sunt create fie prin a) delegarea puterii de catre un department ministerial în conditii cvasi-contractuale (stabilirea de obiective masurabile), fie prin b) devolutia puterii în conditii strict contractuale. În ambele cazuri, entitatile astfle create functioneaza dupa o logica diferita, iar responsabilitatea lor este una contractuala si mai putin administrativa. Pentru a arata importanta agentiilor în "sistemul public largit" al tarilor OECD, raportul mentioneaza ca ponderea cheltuielilor lor în totalul cheltuielilor sectorului public, precum si ponderea fortei de munca angajate din totalul fortei de munca din sectorul public sunt foarte ridicate variaza între 50% si 75%. Raportul releva ca, la vremea respectiva, în :
o Franta existau 1300 "institutii publice" (public establishments) înfiintate de catre guvernul national si aproximativ 50.000 înfiintate de autoritatile locale
o Noua Zeelanda functionau 79 de entitati ale Coroanei (excluzând scolile, institutiile de educatie tertiara, consilii) angajând aproximativ 80% din forta de munca a sectorului public si reprezentând aproximativ 58% din cheltuielile Coroanei
o Olanda, agentiile (neincluzând si autoritatile administrative independente) reprezentau aproximativ 30% din functia publica, estimându-se ca în 2006 procentul sa creasca pâna la 80%.
Introducerea competitiei în sectorul public prin francizare, contractare, servicii platite de utilizatori (sistemul voucherelor). Masurile mai sus amintite au ca obiectiv în primul rând stimularea competitiei, atât între agentiile furnizoare de servicii, cât si pe piata muncii, la recrutarea si promovarea angajatilor. Contractarea presupune relatii de piata (arm's length) între agentii, limitate strict la prevederile contractuale, fara posibilitatea de a exercita autoritatea dincolo de continutul contractului; în aceste conditii, exista posibilitatea terminarii contractelor neperformante si teoretic, daca exista mai multi agenti capabili, piata regleaza prin competitie nivelul de calitate si cantitate al serviciilor oferite la un anumit pret. Problema este aceea a existentei unui numar important de forta de munca calificata si agenti specializati care sa constituie o piata si sa faca posibila competitia si alegerea de catre guvern a agentilor cei mai rentabili. În cazul în care guvernul nu îi poate alege pe cei mai buni (intractivitatea salariilor în sectorul public de pilda) apare fenomenul de selectie adversa prin care se selecteaza cei mai putin performanti.
Stiluri de conducere specifice managementului privat: angajarea pe baza de contract, negocierea contractelor, stimularea performantei prin salarizare contingenta la nivelul de performanta al anagajatului, evaluarea periodica a îndeplinirii obiectivelor, flexibilitate în angajare (si terminarea contractului), inclusiv angajarea directa pe pozitii manageriale (ceea ce în administratia clasica nu se practica, selectia pentru posturile de conducere fiind una interna, iar recrutarea se face la nivelele de baza ale ierarhiei).
Disciplina si parcimonie în utilizarea resurselor. Utilizarea resurselor trebuie sa vizeze îndeplinirea obiectivelor; orice cheltuiala trebuie justificata prin beneficiul marginal pe care îl aduce în realizarea obiectivelor, nefiind admise cheltuieli care au alte ratiuni (de exemplu sporurile acordate nediferentiat în administratia româneasca - "spor de conditii grele" sau "spor de confidentialitate" ar trebui, conform NMP, utilizate minimal sau chiar deloc daca impactul lor asupra atingerii obiectivelor nu poate fi clar demonstrat).
În plus, raportul OECD (1993) accentueaza:
Descentralizarea autoritatii si responsabilitatii la nivele locale si regionale; este o forma de dezagregare si fragmentare, fiind consecventa principiului subsidiaritatii; din capitolele precedente am vazut ca descentralizarea antreneaza scaderea cheltuielilor publice datorita controalelor mai serioase aplicate de nivelel superioare asupra celor inferioare; în plus, specificare obiectivelor, influenta agendei de catre cetateni sunt mai directe în cazul agentiilor locale si regionale.
Privatizarea întreprinderilor publice. Una dintre masurile larg aplicate, chiar daca nu teoretic sustinute este aceea de privatizare a organizatiilor productive (regii autonome, societati nationale etc.). Ideea schimbarii formei de proprietate ca modalitate de eficientizare, chiar daca larg aplicata, nu este însotita de argumente puternice, practica aratând ca în locuirea unui monopol public cu unul privat nu solutioneaza, ci doar acutizeaza problemele.
Dintre exemplele mentionate vom explica ceva mai detaliat situatia ANPCDEFP. Agentia se afla în subordinea ierarhica a Ministerului Educatiei si Cercetarii, conducerea fiind numita de catre Ministrul Educatiei si Cercetarii. De asemenea, agentia primeste un buget anual din partea ministerului, aceste caracteristici încadrând-o mai degraba în rândul ierahiei departamentale clasice. Totusi, agentia functioneaza în relatie directa cu Comisia Europeana care finanteaza o parte a costurilor operationale, însa numai în baza unui contract caruia îi este asociat un "plan operational" (operating agreement). Finantarea primita din partea Comisiei are caracteristicile unui grant si nu ale unui buget; agentia îsi stabileste în planul operational o serie de obiective cuantificabile si indicatori de performanta, dar si un buget aferent care, în urma negocierii cu Comisia Europeana, devin obligatii contractuale, finantarea fiind acordata în functie de îndeplinirea acestor obiective. Astfel alocatia financiara nu vizeaza acoperirea costurilor de operare ale agentiei, ci îndeplinirea unor obiective concrete, anterior negociate. Managerul dispune de autonomie în gestiunea grantului, dar este responabil în cazul neîndeplinirii obligatiilor contractuale. Spre deosebire de finantarea comunitara, bugetul alocat de minister este defalcat strict pe activitati, finanteaza costurile de operare nefiind contigent la obiective si indicatori de performanta; în plus flexibilitatea manageriala în executia bugetara este extrem de limitata, iar alocatia bugetara depinde într-o masura determinanta de nivelul alocatiei anterioare, dar si de datele de "intrare" (numarul posturilor, suprafata desfasurata a spatiilor etc.) si nu de datele de "iesire", respectiv obiective, rezultate.
Critici
Pollitt (1990) îsi axeaza criticile pe faptul ca NMP este un model puternic ideologizant (asumptiile pe care se bazeaza, anume faptul ca sectorul public este similar celui privat, sunt false);
sectorul public functioneaza dupa o etica diferita care este aceea a servirii interesului public, al cetateanului si nu a furnizarii de servicii adresate unor clienti; interesele clientilor si cetatenilor pot sa nu coincida la un moment dat, ori sectorul public are datoria de a servi interesului cetatenilor care este în acelasi timp mai general, dar si mai difuz neputând fii întotdeauna definit cu acuratete prin indicatori si obiective specifice;
specificul sectorului public (imposibilitatea stabilirii de obiective clare si indicatori de performanta - profitabilitatea nu poate fi un criteriu, cetateanul nu este un simplu client, introducerea mecanismelor de piata nu functioneaza în toate cazurile). "Managementul public nu poate fi doar o simpla modalitate economica de maximizare a satisfactiei clientului" (McKinney si Howard, 1998). Sectorul public nu este dator doar cu atât: el trebuie sa reconcilieze o multitudine de valori si interese, sa redistribuie resursele conform unor principii echitabile si sa asigure respectarea valorilor constitutionale.
Etosul sectorului public (angajare pe viata, respectarea procedurilor, salarizare în functie de pozitia ocupata, fidelizare fata de sistem) a fost alterat de introducerea sistemelor pecuniare bazate pe performanta ce au condus adesea la stimulente perverse - individualizare, pierderea spiritului lucrului în echipa, a responsabilitatii colectives.
Diferente între conceptul de cetatean si cel de client utilizator al serviciilor publice
Un cetatean poate fi conceput ca o concentrare de drepturi si obligatii în peroana unui individ, în cadrul unui stat constitutional, de drept si în cadrul unei ierarhii de legi si reglementari.
Un client este definit prin nevoile ce rezida într-un individ si satisfacerea acestor nevoi într-o situatie de piata de furnizare si cerere de bunuri si servicii si într-o ierarhie a nevoilor, atunci când exista disponibilitatea individului de a plati.
Cetateanul este parte a unui contract social, în timp ce clientul este parte a unui contract pe piata.
Pollitt si Bouckaert, 1995, p. 6
Responsabilitatea în sectorul public este mediata de politicieni, functionarii si agentiile sunt responsabili în fata oamenilor politici, iar acestia în fata electoratului; managerialismul altereaza acest lant al responsabilitatii problematizând integrarea obiectivelor fiecarei agentii în programul de guvernare si facându-i pe managerii agentiilor dezagregate responsabili în principal în fata clientilor si a autoritatii contractante imediat superioare, dar strict în litera contractului încheiata cu aceasta. Pe de alta parte, autoritatea superioara (departamentul ministerial) nu are capacitatea (resursele umane, expertiza) de a monitoriza activitatea agentiilor, ceea ce face ca responsabilitatea politica a acestora sa fie slaba, ele fiind evaluate mai degraba de catre clienti, în ca litate de furnizoare de servicii. Totusi, integrarea serviciilor într-un program coerent de guvernare se estompeaza, agentiile devin cvasi-autonome, iar responsabilitatea în fata politicienilor si a cetatenilor este diluata. (Un exemplu din administratia publica locala în Capitala este acela al concesionarii întretinerii strazilor catre firme private; acestea sunt în special responsabile în fata Primariei cu care au încheiat contract, iar aceasta din urma ar trebui sa monitorizeze respectarea obligatiilor contractuale de catre firmele concesionare; totusi, multe firme intra în contact direct cu clientii, stabilind linii telefonice pentru sugestii si reclamatii si încercând sa obtina feed-back-ul acestora; în timp ce practica poate fi apreciata, totusi, datoria monitorizarii respectarii prevederilor contractuale revine Primariei care, la rândul ei, da seama în fata comunitatii. Clientii nu au stimulente pentru a se implica în actiuni în beneficiul comunitatii, iar existenta liniilor pentru reclamatii si sugestii nu poate substitui obligatia Primarie de a verfica, cu expertiza tehnica, îndeplinirea contractului. Lipsa apelurilor de reclamatii nu este un indicator valid pentru calitatea serviciilor prestate, ci poate denota doar lipsa stimulentelor individuale pentru actiuni civice.) În aceste conditii, leadership-ul ministerial, politic, devine important fiindca canalizeaza serviciile agentiilor înspre realizarea programului politic de guvernare.
NMP face parte din prima generatie de reforme ale sectorului public, fiind ghidat de eficientizarea acestuia, în special prin reducerea costurilor; totusi sectorul public nu poate fi ghidat doar de cresterea cantitatii produselor (output-urilor), serviciilor oferite, ci ar trebui sa fie orientat pe cresterea calitatii vietii decât de cresterea cantitatii si calitatii serviciului oferit. Cresterea calitatii vietii comporta însa doua probleme: în primul rând este vorba de abordarea integrata a unor probleme sociale care transgreseaza liniile simplu delimitate ale diverselor servicii (preocuparea excesiva pentru outputs - produse - în detrimentul rezultatelor - outcomes - schimbari ale conditiilor, comportamentelor, atitudinilor, consecinte ale implementarii unor programe), iar în al doilea rând se pune problema distribuirii, a alocarii echitabile a serviciilor. Ambele probleme au tins sa fie ignorate de NMP preocupat mai ales de eficientizare în sens strict economic. Un exemplu poate fi cel al învatamântului superior românesc unde finantarea se acorda, în cea mai mare parte, pe student echivalent scolarizat. Totusi, acesta este doar un output, nefiind legat în mod direct de cresterea calitatii serviciului public pentru cetatean. Un astfel de rezultat ar fi cresterea gradului de angajare a absolventilor, eficienta acestora (salariul obtinut) si chiar beneficiile sociale pe care le aduc societatii (inventii, descoperiri stiintifice, cresterea productivitatii asociata cunoasterii etc.)
Dunleavy si colab. (2006) argumenteaza ca, prin re-structurarea serviciului public a crescut complexitatea institutionala si au scazut capacitatile autonome (competentele) cetatenilor în rezolvarea problemelor publice (multiplicarea agentiilor deruteaza cetatenii care nu mai stiu unde sa se adreseze), ceea ce a condus la esecul NMP în solutionarea problemelor sociale. Raportul OECD, 2004, afirma ca acolo unde serviciu public este diferentiat si fragmentat, exista un cost ridicat al capacitatii de actiune colectiva.
Dezagregarea a fots urmata reinteagrarea unor servicii sub controld epartamental pentru a putea fi urmarite politici guvernamentale. Competitia s-a mentinut, dar indirect prin masurarea performantei si stabilirea de clasamente, în timp ce stimularea se mentine, dar creaza la rândul ei probleme ce tine de cresterea inegalitatilor în sectorul public si performanta inegala.
Rezultate ale evaluarii reformelor de management public în Noua Zeelanda
Noua Zeelanda a fost unul dintreprimele state care au aplicat noile reforme procedând si la evaluari ale consecintelor acestora supra sectorului public. Mai jos vom prezenta câtvea dintre concluziile cercetarii:
Puncte tari
Productie mai eficienta a bunurilor si serviciilor;
Un sector public mai sensibil cerintelor consumatorilor, livrând servicii de calitate superioara;
Disciplina financiara sporita;
Control fiscal îmbunatatit;
Puncte slabe
Alinierea produselor (outputs) cu rezultatele (outcomes);
Slaba aliniere a strategiilor bugetare si cheltuielilor agentiilor;
Potentialul conflict între interesul cumparatorului si el al detinatorilor drepturilor de proprietate (între client si cetatean);
Probleme de specificare detaliata a contractelor si a elementelor neprevazute în contractarea produselor (output-urilor);
Consecinte neprevazute ale noului regim (pierderea spiritului de echipa);
Performanta inegala a agentiilor si departamentelor guvernamentale.
Masuri de ameliorare
1. integrarea furnizarii de servicii de-alungul unor agentii diferite;
2. solutionarea fragmentarii si integrarea diverselor programe functionale la nivelul agentiilor;
3. îmbunatatirea sistemului de formare si dezvoltare profesionala a functionarilor publici.
Ministers of State Services and Finance, 2002, apud. Matheson si Kwon, Public management in flux. Trends and differences across OECD countries, în Bovaird si Loffler (eds.), 2003, Public Management and Governace, Routledge, London, p. 41 - 52.
Tendinte reversibile ale NMP
Dunleavy observa ca o parte din tendintele de reformare specifice NMP au stagnat, ba chiar unele procese au devenit reversibile dupa ce s-a constat ca mult asteptata eficienta de fapt a dus la slabirea pozitiei publice si imposibilitatea implementarii unor politici coerente în folosul cetatenilor. Un moment de o importanta cruciala l-au constituit atacurile teroriste din septembrie 2001 asupra Statelor Unite. Tedintele reversibile se manifesta prin:
Re-absorbtia în sectorul public a unor activitati ce fusesera contractate în sectorul privat (outsourced) - re-nationalizarea companiei ce se ocupa de infrastructura feroviara în Marea Britanie si a securitatii aeroportuare în Statele Unite dupa atacurile de la 11 Septembrie.
O alta tendinta a fost aceea, contrara fragmentarii (sau dezagregarii), de re-unificare a diverselor agentii pentru promovarea unor politici coerente; si de data aceasta exemplul Departamentului de Securitate Interna în Statele Unite, aparut ca urmare a atacurilor din 11 Septembrie, prin unificarea a aproximativ 22 de agentii federale fragmentate ce vizau aspecte diferite ale sigurantei interne. Fragmentarea propusa de NMP a condus la duplicarea multor ierarhii, la ineficienta si imposibilitatea adoptarii unor politici coerente; exemplul agentiilor de reglementare feroviara în Marea Britanie, în numar de 3, acoperind domenii fragmentate (balcanizare; birocratii de tip boutique): siguranta feroviara, licentierea companiilor de transport feroviar si investitia în infrastructura feroviara.
Toate aceste schimbari înseamna mutarea accentului de pe eficienta de tip business a unitatii administrative (care a condus la dezagregare si fragmentare) pe oferirea de servicii de calitate cetatenilor, clientilor programelor publice. Eficienta rezulta în special din economia realizata prin scadera costurilor si competitivitate; totusi, fragmentarea a condus la crearea unor domenii de servicii publice artificiale, la "balcanizarea" serviciilor si aparitia de birocratii de tip "boutique" care institutionalizau propriile domenii de activitate, propriile functiuni, fara a exista neaparat o necesitate reala, venita dinspre societate, în privinta domeniului respectiv.
Unificarea agentiilor si abordarea holistica a multor servicii publice devine posibilaprin utilizarea în contextul guvernarii a noilor mijloace informationale. Influenta mediilor comunicationale moderne asupra managementului public se realizeaza printr-o arie larga de schimbari cognitive, comportamentale, organizationale, politice si culturale legate de sistemele informationale - guvernarea erei digitale (Dunleavy et all., 2005). Guvernarea erei digitale a propus, în schimb, o centrare pe nevoile clientului si eliminarea birocratiei, nu atât prin introducerea competitiei, cât prin folosirea mijloacelor informationale în furnizarea serviciilor publice. Astfel, apar servicii ce economisesc timpul si faciliteaza accesul clientilor, de tipul "one stop". Furnizarea serviciilor de tipul "one-stop" îmbraca forme diferite, incluzând "ghisee unice" ("one-stop agencies" - multiple servicii administrative sunt furnizate de personal co-localizat), "ferestre web unice" (o interfata integrata centrata pe client unde servicii multiple sunt integrate electronic). De asemenea, astfel de servicii presupun o transparenta sporita a proceselor manageriale publice.
NMP nu a putut determina agilitatea guvernarii de a se adapta noilor provocari globale, de a îsi reactualiza structurile pentru a raspunde unor nevoi în schimbare si volatilitatii mediului exterior. El a ramas pre preocupat pentru eficienta si reducerea costurilor, pierzând din vedere tocmai specificul sectorului public si mecanismele de guvernare în favoarea unor tehnici de eficientizare ce nu se pot însa substitui proceselor complexe de decizii colective si implementare responsabila.
EXERCIŢII
1. Identificati tendinte managerialiste în administratia publica. În ce masura sunt acestea consecvente logicii noului management public?
2. Dati exemple de agentii cvasi-autonome în cadrul administratiei publice românesti. În ce masura pot fi acestea considerate ca entitati contractuale diferite de cele departamentale, ierarhice. Argumentati.
|
