Etica profesionala si transparenta în administratia publica
Cuprinsul cursului:
I. Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise
I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"
I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta decizionala ca instrumente de promovare a bunei guvernari
I.3. Dificultati si constrângeri în aplicarea legislatiei privind transparenta decizionala
I.4. Concluzii si recomandari privind îmbunatatirea legislatiei si a practicilor
II. Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al functionarilor publici si personalului contractual
II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei functionarului public român
III. Integritatea publica. Protectia avertizorilor
IV.1. Conceptul de integritate publica
IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza încalcari ale legii - Legea avertizorilor de integritate
IV.2.1. Introducere
IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004 - mijloc de combatere a coruptiei
IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate
IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu privire la integritatea functionarilor publici locali
I. Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise
I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"
Lipsa transparentei, alaturi de alte carente ale activitatii de reglementare, conduce la încrederea scazuta a societatii în forta si importanta actelor normative. Absenta consultarilor face ca normele sa fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determina o accentuata instabilitate legislativa si nu ofera siguranta necesara cadrului legal existent în România. Aplicarea reala a principiului transparentei (care acopera si procedurile, si garantiile care privesc atât accesul la informatii, cât si participarea la procesul de decizie) ar duce la o mai mare încredere în legi si reglementari, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesati.
Modalitatile prin care se operationalizeaza transparenta tin de:
· asigurarea accesului cetatenilor la informatiile de interes public,
· participarea cetatenilor la elaborarea de acte normative si la sedintele publice.
apararea nationala, siguranta nationala si ordinea publica;
activitati comerciale, daca afecteaza concurenta loiala;
datele personale
I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta decizionala ca instrumente de promovare a bunei guvernari
Informatia este oxigenul democratiei, iar democratia ar fi de neconceput fara accesul liber al publicului la informatii. Lipsa transparentei în viata politica si în actul de guvernare reprezinta unul dintre obstacolele cele mai greu de depasit catre o societate democratica, în care cetatenii sa aiba încredere în oamenii politici si în guvernanti. Dar informatia nu reprezinta numai o necesitate pentru cetateni, ea 656l117g este si un element esential al unei bune conduceri. Istoria mai veche sau mai recenta ne arata ca o guvernare proasta are nevoie de secrete pentru a putea rezista, dar si realitatea ca secretomania si autoritarismul guvernarilor duce, în mod inevitabil, la proliferarea abuzului, coruptiei si ineficientei si, în final, la falimentul regimurilor de acest tip.
Cu toate acestea, majoritatea guvernelor prefera sa-si administreze afacerile in secret. În Swahili, unul dintre cuvintele folosite pentru guvern inseamna "secret cumplit". Chiar si guvernele democratice prefera sa-si administreze majoritatea afacerilor la adapost de ochii publicului. si guvernele pot gasi oricând motive pentru a pastra secrete - interesele privind securitatea nationala, ordinea publica si interesul mai larg al publicului sunt câteva exemple in acest sens. Prea adesea guvernele trateaza informtia oficiala drept proprietatea lor în loc de a o privi drept un bun pe care il detin si il pastreaza in numele poporului.
De aceea, accesul neîngradit al cetatenilor la informatia de interes public si participarea lor la luarea deciziilor sunt considerate doua dintre premisele cele mai importante ale unei guvernari democratice si responsabile. Informatia le permite cetatenilor, pe de o parte, sa aprecieze în cunostinta de cauza actiunile administratiei, iar pe de alta parte, sa participe în mod avizat la dezbaterile si la luarea deciziilor care îi privesc.
Informarea publicului cu privire la drepturile sale si promovarea unei culturi de transparenta guvernamentala sunt esentiale pentru atingerea scopurilor legislatiei privind libertatea de informare. Într-adevar, experienta multor tari dovedeste ca un corp de functionari publici recalcitranti poate submina fie si cea mai progresista legislatie. Prin urmare, activitatile de promovare reprezinta o componenta esentiala a unui regim bazat pe libertatea de informare. Activitatile specifice in acest domeniu vor diferi de la o tara la alta, in functie de diversi factori, precum modul de organizare al corpului de functionari publici, principalele restrângeri ale liberei circulatii a informatiilor, nivelul de cultura generala si masura in care publicul este constient de existenta acestor informatii. Legea trebuie sa prevaaa acordarea unei atentii sporite si a resurselor adecvate pentru promovarea scopurilor legislatiei.
Avantajele participarii sunt multiple si se regasesc în urmatoarele directii:
Participarea promoveaza si apara democratia deoarece ea presupune repartizarea în mod real a puterii. Participarea autorizeaza cetatenii sa repuna în discutie, sa respinga sau sa critice revendicari care nu au justificare. De asemenea, ea permite influentarea de catre cetateni a politicilor pentru a se promova interesul public si nu interese restrânse, de grup sau izolate.
Ea permite cunoasterea adevaratelor si celor mai urgente nevoi si asteptari legitime, a diversitatii opiniilor (chiar si a celor defavorizati), valorificând experiente diverse si informatii ce s-ar putea dovedi esentiale în adoptarea deciziilor publice.
Pentru a se asigura rezultate optime procesului participativ, cetatenii trebuie sa fie informati în avans cu privire la actiunile publice care vor face sau sunt deja obiect al deciziilor administratiei publice. Ea promoveaza si consolideaza parteneriatul între societatea civila si administratia publica. Prin intermediul sau, cetatenii au posibilitatea sa înteleaga mecanismele guvernarii si ale administratiei, iar proiectele care iau în considerare participarea se bucura de mai multa viabilitate. Daca parerile exprimate sunt luate în considerare, cetatenii vor manifesta mai multa încredere în actul guvernarii, ceea ce creeaza un climat de adeziune si de angajare a comunitatii în procesele decizionale.
Participarea permite colectivitatii sa detina control asupra activitatii administratorilor treburilor publice si favorizeaza o gestiune publica mai supla, furnizând un feed-back constant, ceea ce permite administratiei identificarea sistematica a rezultatelor obtinute, a lacunelor si a rezultatelor neasteptate, favorabile sau nu, precum si a problemelor cheie.
Din chiar aceste avantaje ale participarii pot decurge însa si unele dezavantaje, lipsuri si întrebari referitoare la modalitatea concreta în care ea se desfasoara în practica. Astfel:
Participarea poate sa constituie o frâna în procesul de elaborare a deciziilor. În situatia obtinerii unor cantitati enorme de informatii din partea membrilor colectivitatii, identificarea si gruparea preferintelor exprimate se poate dovedi un proces extrem de complicat si chiar anost. Gruparea opiniilor membrilor colectivitatii presupune, în primul rând, crearea oportunitatilor pentru ca acestia sa-si exprime preferintele. Apoi, aceste informatii trebuie sa fie corect întelese, fapt ce supune administratia unui efort suplimentar si de durata.
O alta ipoteza are în vedere complexitatea si specialitatea subiectului ce va face obiect al deciziei. Exista, ca atare, posibilitatea ca cetatenii sa nu îl înteleaga imediat, ceea ce va obliga administratia la proiectarea unor modalitati speciale de furnizare a informatiilor (spre exemplu, în cazul informatiilor complexe, etapizat). De asemenea, este posibil ca cetatenii de rând sa nu aiba opinii precise asupra chestiunilor de politica ce i-ar viza (de exemplu, pentru ca nu este un domeniu accesibil acestora datorita gradului de cultura mai redus). De aici si pâna la formarea unor opinii conflictuale este doar un pas si aceasta stare de fapt obliga administratia la efortul de conciliere.
De aceea ar fi oportuna identificarea solutiilor care sa evite aparitia unor asemenea situatii. O modalitate ar putea fi asigurarea reprezentativitatii opiniilor, iar fata de aceasta necesitate apare dificultatea de a provoca si implica acele persoane sau grupari de persoane interesate a participa, dar care sunt împiedicate sa se implice din cauze diverse (vârsta, acces limitat la sursele de informatii etc.).
Este necesar de avut în vedere si ipoteza în care indivizii, fara a se afla sub influenta unor asemenea constrângeri, nu doresc sa participe (participarea cetatenilor nu este o obligatie ci o oportunitate).
Nu trebuie neglijat nici aspectul financiar, procesul participativ solicitând efortul suplimentar al bugetelor publice. În situatia în care culegerea, prelucrarea si valorificarea informatiilor nu se desfasoara corect, având în vedere toate situatiile care ar putea distorsiona reprezentarea reala a intereselor si optiunilor publice sau folosind metode sau procedee necorespunzatoare, aceasta cheltuiala s-ar putea dovedi chiar inutila.
Cât priveste autoritatile administratiei publice care au datoria de a asigura cadrul favorizant practicilor participative, cel putin doua probleme se ridica: împovararea sferei de atributii a acestora si, în timp, favorizarea diminuarii capacitatilor creative de decizie ale acestora si a initiativei.
Reflectarea principiului transparentei în legislatia României
La nivelul Uniunii Europene, în vara anului 2001 a fost lansata Carta Alba asupra Guvernarii Europene, document elaborat de catre Comisia Europeana. Pentru asigurarea unei guvernari cât mai democratice, carta propune cinci principii: deschidere, participare, responsabilitate, eficienta si coerenta. Participarea se regaseste între aceste principii întrucât de exercitiul acesteia, de-a lungul întregului proces de elaborare a politicilor comunitare, de la conceptie la implementare, depinde calitatea, relevanta si eficienta politicilor UE, încrederea în rezultatele finale si în institutiile pe care le pun în practica.
În România, legislatia care creeaza cadrul de implementare a ceea ce am putea numi "guvernare transparenta si participativa" este relativ recent adoptata. Principalele acte normative sunt: Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala în administratia publica si Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si în mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.
Conform Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala în administratia publica, procesul decizional are doua componente majore: elaborarea actelor normative si luarea deciziilor în sedintele forurilor deliberative. Se impune a fi precizat ca produsele acestui proces sunt, la rândul lor, informatii de interes public, care urmeaza sa fie transmise comunitatii prin intermediul mijloacelor de informare în masa.
Cu privire la metodele si formele de participare, legislatia româneasca adoptata dupa 1989 a formulat urmatoarele solutii:
promoveaza principiul consultarii cetatenilor în probleme de interes public;
ca forme de consultare, actele normative reglementeaza în special forma referendumului, în cele doua forme: referendumul national si cel local.
Cel putin urmatoarele doua probleme decurg de aici:
se creeaza în general falsa impresie ca participarea este permisa numai în anumite domenii ale vietii sociale (de exemplu, la nivel local numai pentru cele de interes deosebit);
faptul ca domeniile consultarii facultative nu sunt precis delimitate, apare întrebarea care sunt problemele cu privire la care nu se pot consulta public cetatenii (credem ca nu fac obiectul unei asemenea consultari decât chestiunile care sunt de competenta autoritatii publice);
practica referendumului, special reglementata, prezinta numeroase inconveniente. Ea nu poate fi considerata o reala participare deoarece numai anumite probleme pot face obiectul consultarii pe aceasta cale, procedura este determinata, impusa prin lege si, prin urmare, obligatorie. Rezultatele referendumului produv efecte chiar daca nu reprezinta o reala majoritate. El este foarte sarac în informatii, solicitând doar un raspuns închis sub forma DA sau NU. Referendumul are un rol aprobativ, el nu produce o informatie noua.
Procedura rigida si cu efecte juridice obligatorii ale referendumului nu pot face un model corespunzator pentru toate problemele publice.
Practicile mai frecvente în materie au permis identificarea urmatoarelor forme de participare: forumuri si organizatii civile, reuniuni si adunari publice, informare publica precisa, obiectiva si suficienta, dezbateri, sesiuni de informare, comitete si grupuri de discutie, institutiile de învatamânt, asociatiile de cartier, grupuri defavorizate, anchetele publice (Franta), audieri si consultari publice (România).
Se cuvine totusi sa remarcam existenta în tara noastra, în domeniul protectiei mediului, a unor reglementari pe cât de detaliate, pe atât de încurajatoare. Este vorba, în primul rând, de prevederile cuprinse în Legea protectiei mediului (nr. 137/1995), care califica participarea ONG si a populatiei la elaborarea si aplicarea deciziilor în materie drept un element strategic si totodata modalitatea de implementare a ansamblului strategiilor pentru asigurarea unei dezvoltari durabile, garantând dreptul de consultare al acestora în vederea luarii deciziilor în materie. În al doilea rând, în anul 2000, România a ratificat Conventia privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie în probleme de mediu.
Atât Legea nr. 544/2001, cât si Legea nr. 52/2003 contin prevederi specifice referitoare la "actorii institutionali" chemati sa le aduca la îndeplinire dispozitiile.
Autoritatile administratiei publice nu reprezinta doar domeniul general de reglementare si de aplicabilitate a prevederilor celor doua legi, ci, în egala masura, subiectii directi ai prevederilor, întrucât cele doua acte normative pun în sarcina acestora toate obligatiile de a actiona, de a veni în sprijinul fructificarii drepturilor cetateanului. În baza prevederilor speciale din cadrul fiecarei legi, autoritatile administratiei publice desemneaza persoane care se ocupa în mod nemijlocit si raspund de satisfacerea intereselor cetatenilor. Astfel, în fiecare entitate publica supusa dispozitiilor celor doua legi trebuie sa existe cel putin o persoana cu atributii generale de informare si relatii publice, un purtator de cuvânt cu atributii speciale de informare si relatii cu mijloacele de informare în masa, respectiv o persoana responsabila pentru relatia cu societatea civila. Aceste trei persoane sunt subiectii nemijlociti ai prevederilor din Legile nr. 544/2001 si nr. 52/2003, în sensul ca toate obligatiile dispuse în sarcina autoritatilor administratiei publice trebuie duse la îndeplinire de reprezentantii acestora.
De partea cealalta, observam ca subiectii indirecti sunt reglementati doar generic (fie persoane, fie cetateni si asociatii legal constituite), însa relativ incoerent. Astfel, Legea nr. 544/2001 reglementeaza accesul liber si neîngradit al persoanei la informatiile de interes public, desi restrictiile prevazute în art.12 se refera numai la cetateni - stricta interpretare a restrictiilor ar duce la concluzia ca aceste restrictii ar duce la concluzia ca aceste restrictii nu se refera la celelalte categorii de persoane, cum ar fi societatile comerciale, ONG-urile sau, simplu, apatrizii. Pe de alta parte, Legea nr. 52/2003 reglementeaza participarea la procesul decizional a cetatenilor si asociatiilor legal constituite. Rezulta ca, în ciuda faptului ca cetatenii straini (sau apatrizii) au drept de vot în alegerile locale, nu au dreptul sa participe la luarea deciziilor într-o sedinta a consiliului local pe care tocmai l-au ales; de asemenea, se poate interpreta ca, desi este legal constituita si reprezinta o modalitate universal recunoscuta de asociere, o societate comerciala pe actiuni nu poate participa la elaborarea actelor normative daca nu este afiliata unui "grup asociativ de reprezentare civica".
Aceasta incoerenta izvoraste, probabil, chiar din Constitutia României, unde art.31 (Dreptul la informatie) prevede la alin.1 ca "dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi îngradit", iar la alin.2 ca "autoritatile publice (...) sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal".
Trecând în revista obligatiile pe care cele doua legi le pun în sarcina autoritatilor administratiei publice, se observa ca se contureaza patru seturi distincte de prevederi procedurale. Legea nr. 544/2001 dispune crearea unui compartiment specializat pentru informare si relatii publice, care are sarcina de a furniza informatiile de interes public, respectiv a unui birou specializat - cel al purtatorului de cuvânt, care are rolul de a oferi informatii mijloacelor mass media. Pe de alta parte, prin chiar structura sa, Legea nr. 52/2003 reglementeaza participarea cetatenilor la doua procese diferite - cel de elaborare a actelor normative si cel de luare a deciziilor în cadrul sedintelor forurilor deliberative. Din nou. Se constata o aparenta incoerenta legata de faptul ca Legea nr. 544/2001 reglementeaza existenta a cel putin doua pozitii remunerate pentru furnizarea informatiilor de interes public, în timp ce Legea nr. 52/2003 pune doua procese destul de complicate pe umerii ocupantului unei singure astfel de pozitii. Cu toate acestea, functionarul responsabil de informare si relatii publice, purtatorul de cuvânt si functionarul responsabil de relatia cu societatea civila pot face parte din aceeasi structura a autoritatii administratiei publice respective. Exista chiar posibilitatea ca toate aceste functii sa fie cumulate de una si aceeasi persoana, însa o astfel de solutie nu este recomandabila.
Fata de toate responsabilitatile care le revin celor trei subiecti nemijlociti, ale caror atributii au fost descrise, trebuie reliefat si faptul ca exista posibilitatea ca oricare dintre ei sa fie trasi la raspundere pentru modul în care înteleg sa-si îndeplineasca atributiile. Situatia acestor persoane este destul de delicata, ele putând fi trase la raspundere atât de seful ierarhic superior, din interiorul institutiei unde îsi desfasoara activitatea, cât si de orice persoana care se considera lezata în drepturile sale, actionând din exteriorul institutiei. Masura transparentei unei autoritati administrative este data de calitatea managementului activitatilor - acolo unde lucrurile merg prost, nimeni nu are interesul ca atare stare de fapt sa se vada si sa fie cunoscuta de întreaga comunitate. De obicei, persoana raspunzatoare pentru managementul defectuos al activitatilor este seful (fie ales, fie numit) al autoritatii respective, care va avea în mod natural tendinta de a ascunde deficientele activitatii pe care o conduce. Prin urmare, subiectii nemijlociti ai prevederilor Legii nr. 544/2001 si nr. 52/2003 se pot gasi într-o pozitie foarte vulnerabila - daca aplica prevederile Legii, ar putea fi sanctionati de seful cu tendinte opace, iar daca nu aplica prevederile legale, ar putea fi sanctionati de cetatenii lezati în drepturile lor.
Pentru a evita situatia de vulnerabilitate, este recomandabil ca persoanele desemnate în oricare din cele trei pozitii (responsabil de informare si relatii publice, responsabil de relatia cu societatea civila ori responsabil de relatiile cu mediile de informare) sa încerce câteva de a minimiza riscurile:
aplicarea corecta a legii, în litera si spiritul ei, poate crea unele neplaceri temporare din partea sefului cu tendinte opace, dar va avea întotdeauna ca rezultat absolvirea de orice vina a persoanei vulnerabile (din nefericire, administratia publica româneasca înca nu are pus la punct un sistem obiectiv de premiere a persoanelor care dau dovada de abnegatie / dedicatie si profesionalism în aplicarea corecta a dispozitiilor legale)
solicitarea unui ordin sau a unei dispozitii scrise din partea sefului ierarhic superior, ori de câte ori persoana vulnerabila crede ca exista pericolul de a se expune, poate atrage "mustrari" sau chiar retrogradari abuzive pentru "incapacitatea de a face lucrurile cum (nu) trebuie", dar poate avea ca rezultat si constientizarea ca acest mod de a rezolva problemele "delicate" fragilizeaza tocmai pozitia sefului, care va putea fi tras la raspundere pe baza unor documente sctise, în vadita contradictie cu dispozitiile Legii
directionarea actiunii administrative sau judiciare a cetateanului nemultumit împotriva institutiei (eventual, împreuna cu seful acesteia, care o si reprezinta), mai degraba decât împotriva persoanei vulnerabile, urmând ca, în functie de modul în care evolueaza lucrurile, institutia sa încerce sa-si recupereze eventualul prejudiciu prin alte proceduri, mai târziu.
Persoanele care ocupa pozitiile mentionate sunt desemnate de seful institutiei. Aceasta înseamna ca pozitiile celor trei "responsabili" pot fi ocupate fie de catre functionari publici în sensul Legii nr. 188/1999, fie de catre personal contractual în sensul Codului muncii. Din acest punct de vedere, avantajul implicarii functionarilor publici este reprezentat de stabilitatea în functie, iar avantajul angajatilor contractuali este reprezentat de mobilitatea deliberata si, poate, de un grad mai ridicat de implicare.
I.3. Dificultati si constrângeri în aplicarea legislatiei privind transparenta decizionala
Fata de modul în care administratia publica locala ofera acces liber la informatia de interes public si îsi onoreaza obligatia de transparenta comunitatile locale au transmis unele semnale de insatisfactie.
În anul 2003, Asociatia Transparency International - România a efectuat un sondaj în rândul cetatenilor din 12 localitati mari si medii din tara noastra. Persoanele resursa intervievate în cele 12 comunitati au semnalat o serie de precedente negative, practici care impiedica sau îngreuneaza realizarea integritatii si transparentei administratiei publice locale. Din totalul precedentelor negative semnalate, aproximativ 24% se refera numai la accesul la informatia de interes public si la transparenta decizionala.
Precedentele negative semnalate au vizat urmatoarele aspecte:
· autoritatile locale nu aplica efectiv transparenta decizionala;
· autoritatile locale nu informeaza permanent cetatenii cu privire la activitatea desfasurata sau propusa;
· accesul la informatiile de interes public este dificil pentru cetateni si jurnalisti;
· administratia nu publica sau nu disemineaza rapoartele proprii de activitate.
Precedentele negative din tema secundara, a resurselor / banilor publici, au fost de regula formulate mai concret:
· taxele si impozitele sunt foarte mari în raport cu veniturile populatiei, iar cetatenii nu sunt informati atunci când se iau decizii cu privire la marirea taxelor;
· taxele locale (taxa pe balcon, taxa pe apa de ploaie etc.) sunt nejustificate;
· elaborarea bugetului local nu este transparenta;
· se aproba lucrari de investitii foarte mari în lipsa unei consultari cu contribuabilii (pentru a stabili
prioritatile);
· se fixeaza sau se negociaza pretul serviciilor catre populatie fara consultarea cetatenilor.
Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se confrunta cu probleme în ceea ce priveste:
În topul problemelor semnalate apar doua care tin de accesul la informatia publica si transparenta decizionala, anume organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor cu privire la proiectele de acte normative (hotarâri de consiliu local) si functionarea departamentelor pentru acces la informatii si transparenta decizionala.
Cu privire la modul cum sunt furnizate informatiile de interes public, cel mai frecvent, cetatenii si organizatiile interesate solicita informatii de interes public direct (fata în fata), modalitate urmata, în ordinea frecventei înregistrate, de completarea unui formular tip.
Pe parcursul celor aproape 5 ani de aplicare a Legii nr.544/2001, atât presa cât si ONG-urile au semnalat mai multe cazuri de stabilire a unor taxe de copiere la nivele foarte mari, fapt care descurajeaza accesul liber la informatiile de interes public. Astfel, majoritatea institutiilor monitorizate au stabilit taxe de copiere pâna la 10.000 lei / pagina, fiind însa sunt cunoscute si cazuri în care taxele de copiere erau mult peste medie (25.000 lei / pagina).
Cu privire la stabilirea aceptor taxe, autoritatile trebuie sa constientizeze faptul ca spiritul Legii nr. 544/2001 si al Legii nr. 52/2003 este sa ofere cât mai mlte informatii, deci preturile aferente sa fie accesibile, nu împovaratoare.
Pe de alta parte, în cuprinsul aceluiasi amplu sondaj, au fost receptionate semnale de insatisfactie ale comunitatilor si fata de modul în care administratia publica locala încurajeaza participarea publica.
Astfel de practici care împiedica sau îngreuneaza participarea publica în administratia publica locala sunt urmatoarele:
· audientele pentru populatie: lipsa de punctualitate a alesilor si functionarilor publici;
· relatiile cu pensionarii; deciziile legate de cheltuielile de intretinere;
· relatia dintre administratie si asociatiile de proprietari / locatari în ceea ce priveste problemele privind consumul de apa si caldura;
· introducerea de proiecte de hotarâri pe ordinea de zi în ziua sedintei consiliului local.
Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se confrunta cu probleme în ceea ce priveste:
În topul problemelor semnalate apar doua care tin de participare publica, anume participarea cetatenilor la sedintele consiliului local si colaborarea autoritatilor administratiei locale cu organizatii neguvernamentale.
Dificultati întâmpinate în aplicarea Legii nr. 544/2001
Cele mai multe institutii se confrunta cu insuficienta resurselor ca principala dificultate în aplicarea acestui act normativ. Tipurile de resurse necesare sunt însa variate: materiale, umane, financiare, de pret profesionala adecvata, organizatorice (de înfiintare a unui compartiment specualizat care sa un mai aiba altea tributii decât cele care decutg din aplicarea Legii nr. 544/2001.
Pe lânga aceste probleme, au mai fost identificate si o serie de dificultati care tin de necunoasterea si slaba mediatizare a legii, precum si de definirea informatiilor exceptate si, complementar, stabilirea sferei informatiilor de interes public. O alta clarificare legislativa tine de distinctia dintre informatie si documente, accesul publicului fiind la informatiile de interes public si un la documente.
În categoría altor dificultati semnalate în respectivele institutii, a fost inclusa o gama variata de probleme, printre care: "reticenta factorilor de decizie (primari si consilieri locali) fata de prevederile Legii", "folosirea solicitarilor în baza acestei legi ca o metoda de sicanare a autoritatilor", etc.
Dificultati întâmpinate în aplicarea Legii nr.52/2003
Ca si în cazul aplicarii Legii nr. 544/2001, si pentru Legea nr. 52/2003 insuficienta resurselor reprezinta una dintre dificultati; din nou, termenul de resursa fiind unul generis pentru mai multe tipuri - de personal, financiare, materiale (amintite sub forma: "din lipsa resurselor financiare nu s-a putut realiza publicarea în site-ul propriu sau în mass-media locala a anunturilor referitoare la elaborarea unor proiecte de hotarâri", "lipsa dotarilor logistice si a finantarii, resursele limitate care un permit promovarea drepturilor prevazute de aceasta Lege pentru societatea civila" etc.). O alta problema semnalata de raspunsurile libere la unele chestionare este lipsa de interes a cetatenilor, a soviet civile în general ("lipsa de interes a ONG si a publicului", "lipsa de implicare a cetatenilor, respectiv a societatii civile", "indiferenta cetatenilor" etc.), dezinteres cauzat partial si de lipsa informarii cetatenilor si a mediatizarii insuficiente. De asemenea, cei care se ocupa de aplicarea Legii, se confrunta si cu imposibilitatea respectarii termenelor ("proiectele de hotarâri urgente, care nu permit respectarea termenelor prevazute de lege", "primirea cu întârziere a documentelor ce trebuie facute publice", "nerespectarea termenului de 30 de zile de catre initiator" etc.). Ca si în cazul aplicarii Legii liberului acces la informatiile de interes public, si în situatia celei privind transparenta decizionala problemele de comunicare intra-institutionala sunt considerate ca reprezentând una dintre dificultatile aplicarii Legii.
I.4. Concluzii si recomandari privind îmbunatatirea legislatiei si a practicilor
Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale în ceea ce priveste liberul acces la informatia de interes public si transparenta decizionala au fost formulate astfel de intervievati:
· campanii de informare a cetatenilor cu privire la atributiile departamentelor administratiei publice locale;
· asigurarea unei independente mai mari fata de alesii locali a departamentelor pentru asigurarea accesului la informatia de interes public si transparentei decizionale (eventual prin amplasarea acestora în afara incintei primariilor);
· testarea unui sistem de consultare permanenta a cetatenilor;
· organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor;
· consultarea decidentilor locali cu experti din afara administratiei;
· organizarea de dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte normative;
· monitorizarea licitatiilor publice.
În opinia intervievatilor, eforturile pentru ameliorarea problemelor de acces la informatie si transparenta decizionala depind de:
· capacitatea de a organiza dezbaterile pe teme punctuale
· capacitatea si disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise
· lipsa de initiativa a functionarilor publici, respectiv, lipsa de interes a alesilor locali.
Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale în ceea ce priveste participarea publica au fost formulate astfel de intervievati:
· organizarea de referendum;
· intensificarea colaborarii cu ONG-uri pe teme clar definite;
· organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor si mediatizarea acestora;
· implicarea organizatiilor si a cetatenilor în grupuri care sa ofere feed-back administratiei cu privire la activitatea sa.
Cele care exclud administratia locala, îndreptându-se spre modalitati de interventie mai "agresive", de tip:
· colaborare între ziaristii de investigatie si activistii ONG pentru semnalarea neregulilor din administratia locala;
· actiuni concertate, de media si cetateni pentru aplicarea fara discriminare a legilor;
· organizarea cetatenilor în grupuri de presiune;
· consilierii locali trebuie sa cunoasca direct comunitatea si nevoile ei prin vizite de lucru saptamânale, nu prin audiente în birouri;
· sondarea opiniei cetatenilor cu privire la calitatea serviciilor si a modului în care acestia sunt tratati de autoritatile si institutiile administratiei locale.
Dificultatile întâmpinate în realizarea acestor demersuri tin de:
· capacitatea cetatenilor si a organizatiilor de a defini cu claritate scopurile si modul de actiune si de a fi perseverenti;
· credibilitatea membrilor fondatori ai grupurilor de presiune;
· interesul scazut al alesilor locali fata de problemele cetatenilor în afara perioadelor electorale;
- lipsa de motivatie a functionarilor publici;
· reticenta cetatenilor de a se implica în acest tip de activitati care sunt asociate cu "a face politica".
Principalele sugestii de îmbunatatire a aplicarii Legii nr. 544/2001 au vizat, în principa, urmatoarele:
alocarea de resurse de toate tipurile (financiare, materiale, umane);
o mai buna mediatizare a Legii
realizarea de traininguri / schimburi de experienta pentru cei care au ca responsabilitate aplicarea acestei Legi;
stabilirea cu exactitate a informatiilor de interes public / exceptate / clasificate (exista în acest sens si o propunere de "stabilire a unei liste comune de informatii de interes public pentru toate institutiile"; de asemenea, se sugereaza "sa se precizeze cât mai clar daca informatii de tipul contractelor si salariilor functionarilor sunt informatii de interes public";
îmbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("fluidizarea informatiilor între departamente");
alte tipuri de sugestii: stabilirea de sanctiuni atât pentru functionari ("modificarea articolului de lege care reglementeaza raspunderea exclusiva a functionarului responsabil cu aplicarea Legii nr. 544/2001, în sensul instituirii unei raspunderi solidare cu departamentele implicate direct"), cât si pentru cetateni ("stipularea unui articol care sa sanctioneze abuzul de drept"); aprecieri pe marginea legislatiei (aceasta problema este reglementata într-un numar mare de acte normative - OG nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor, Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala si Legea "anticoruptie" nr. 161/2003 -, acte continând dispozitii comune, cee ce îngreuneaza desfasurarea activitatii în administratia publica; realizarea unor baze de date informatizate la nivel national cu informatiile de interes public pe domenii de activitate accesibile tuturor; obligativitatea raspunsului numai la petitiile din localitatea respectiva etc.
În ceea ce priveste sugestiile de îmbunatatire a aplicarii Legii nr. 52/2003, ele vizeaza în principal:
alocarea de resurse sub diferite forme (alocarea de la bugetul statului catre bugetele locale a resurselor financiare; asigurarea de dotari logistice, a conectarii la internet);
mediatizarea prevederilor Legii si stimularea interesului cetatenilor si a colaborarii cu societatea civila;
realizarea de traininguri în vederea specializarii functionarilor desemnati pentru aplicarea legii;
înbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("atât între departamente, cât si între initiatorii proiectelor de acte normative"), dar si "schimbarea mentalitatii factorilor de decizie";
modificarea termenelor (micsorarea termenului de anuntare a proiectului de act normativ; termenul de 30 de zile interpretat ca termen de recomandare);
crearea unei baze de date cu ONG-urile locale si nationale, a unui sistem informational care sa prezinte proiectele de hotarâri;
definirea clara a unor termeni prevazuti de lege ("act normativ", "sedinta publica", "minuta"), stabilirea domeniilor în care se aplica legea, precum si reglementarea circumstantelor exceptionale si a procedurilor de urgenta;
desemnarea unor persoane sau înfiintarea unui compartiment care sa nu mai aiba alte atributii decât cele legate de aplicarea Legii nr. 52/2003;
stabilirea unor sanctiuni clare pentru cei care nu respecta legea; întocmirea la nivelul fiecarei institutii a unui regulament de aplicare; stabilirea unor condici de sugestii etc.
II. Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al functionarilor publici si personalului contractual
II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei functionarului public român
O preocupare permanenta a legiuitorului român din perioada actuala a fost accea de a dezvolta reglementarea interna pe baza acquis-ului comunitar, preluând texte si normative europene, fie în temeiul unei recomandari a Uniunii Europene, fie pe fondul impunerii venite din partea acestei entitati de a ne adapta legislatia în vederea aderarii.
Un domeniu reglementar esential în cadrul capitolelor deschise de catre parti în procesul de aderare este reprezentat de statutul functionarului public, care în perioada comunista nu si-a gasit o consacrare favorabila sau care a fost vitregit prin norme restrictive, de natura a aservi functionarul superiorului ierarhic.
La rândul sau, doctrina a încercat, în special pe temeiul reglementarilor comunitare existente, sa defineasca functia publica si natura juridica a raportului de functie publica, sa realizeze o vedere comparativa de ansamblu asupra notiunilor de "functionar" si "salariat", sa creeze o baza stiintifica pentru sfera de relatii relative la functia publica.
Ca stiinta, deontologia vine din antichitate, însa ea a fost descoperita ca notiune în epoca moderna, pusa la început pe picior de egalitate cu morala. La noi, ea s-a regasit sub forma unui ansamblu de reguli consacrate salariatului si raspunderii acestuia, datorita faptului ca în perioada comunista nu au mai existat prevederi specifice, exprese de deontologie.
Datorita faptului ca dreptul românesc se întemeiaza pe conceptia pozitivista, în lipsa de text expres, în România, multa vreme regulile raspunderii disciplinare, administrative, materiale, penale si civile au fost identificate cu regulile deontologice. Faptul ca salariatul încalca o regula de ordine interioara sau prevazuta de lege în general era derivat dintr-un comportament profesional inadecvat, care atragea necesitatea aplicarii unei sanctiuni.
Însa deontologia intereseaza nu aplicarea unei sanctiuni, ci respectarea legii independent de aplicarea sanctiunii, se leaga, cu alte cuvinte, de notiunea de responsabilitate. Deontologia trebuie sa se raporteze ideatic în primul rând la manifestarea individului din punct de vedere moral, la respectarea regulilor din proprie convingere nu de teama sanctiunii. Asa cum se afirma într-o lucrare de specialitate, "functionarul public trebuie sa-si duca la bun sfârsit atributiile, nu pentru ca asa i se impune, ci fiindca e convins ca ele reprezinta rostul sau profesional".
Prin urmare, continutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul vremii, întelegând lato sensu normele generale privitoare la responsabilitatea salariatului (functionarului) si unele norme specifice edictate pentru anumite categorii de persoane - profesionisti, în scopul angajarii raspunderii acestora, iar stricto sensu, cuprinzând regulile privitoare la raspunderea disciplinara a salariatului (functionarului).
La nivelul acestei raspunderi a functionarului, un act normativ cu valoare de principiu a fost asteptat îndelung, aparitia Legii nr. 188/1999 nefiind de natura sa satisfaca necesitatea unui cod deontologic aplicabil functionarului public. Mai mult, legea speciala nu cuprinde referiri specifice la regulile deontologice, prevazând numai reguli generale de raspundere patrimoniala (civila), contraventionala, disciplinara si penala.
În acest context, o lege care sa prevada regimul juridic al conduitei profesionale de urmat pentru functionarii publici este binevenita, aspect împlinit la aparitia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici.
Aceasta lege se adreseaza numai celor care ocupa temporar sau definitiv o functie publica, în cadrul autoritatilor sau institutiilor publice si are caracter de drept comun pentru toate categoriile de functionari, cu exceptia acelora care, desi în anumite caracteristici, se aseamana cu aceasta categorie, sunt tratati aparte prin legi cu caracter special, având statut de liber profesionisti: medicii, avocatii, arhitectii, consilierii de specialitate etc.
Ceea ce lamureste acest cod în raport cu reglementarile anterioare este faptul ca încalcarea regulilor deontologice prevazute în textele legii atrage raspunderea disciplinara a functionarilor publici (art. 24 alin.2).
Legea arata totodata ca, mergând pe acelasi rationament, daca fapta functionarului public se încadreaza în limitele legii penale, se va angaja raspunderea penala a functionarului public, iar atunci când se cauzeaza si prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja raspunderea patrimoniala a acestui functionar.
Însa, prin interpretarea acestor aliniate rezulta cert ca notiunea de deontologie, cuprinzând reguli de conduita în exercitarea profesiei, cuprinde numai normele privitoare la conduita morala de buna cuviinta în cadrul functiei si în viata sociala. Aceeasi concluzie se desprinde si din obiectivele pe care legea le stabileste pentru regulile consacrate în cod, pe de o parte, precum si din prevederile altor legi sau acte normative cu caracter administrativ.
Astfel, codul urmareste sa asigure cresterea calitatii serviciului public, o buna administrare în realizarea interesului public, eliminarea birocratiei si a faptelor de coruptie din cadrul administratiei publice, mentinerea la nivel înalt a prestigiului functiei publice, crearea unui climat de încredere si respect reciproc între cetateni si functionarii publici si între cetateni si autoritatile administratiei publice, pe de alta parte.
Conform statutelor si codurilor deontologice ale altor profesii, se poate retine de asemenea ideea ca deontologia respectivului corp de profesionisti are în vedere regulile moralei pe care trebuie sa le respecte respectiva categorie, criteriile raspunderii pentru nerespectarea normelor tehnice si stiintifice profesionale încadrându-se în mod subsidiar în notiunea de deontologie.
Statutul functionarilor Uniunii Europene arata în art.11 ca functionarul public european are îndatorirea de a se achita de îndatoririle sale si sa-si adapteze conduita având în vedere numai interesele comunitatilor, ceea ce denota ideea de fidelitate, loialitate profesionala fata de autoritatea în interesul careia îsi desfasoara activitatea, notiuni ce întregesc paleta regulilor morale prevazute statutar pentru functionarul public.
Un alt aspect esential pentru analiza regulilor deontologice privind functionarii publici se determina prin intermediul instrumentului utilizat în scopul consacrarii regulilor deontologice specifice fiecarei categorii. Sau, altfel spus, este nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea legiuitoare sau de guvern ori este suficient un act administrativ emanat de la organele de conducere ale profesiei respective ?
Prin Hotarârea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind accelerarea reformei în administratia publica s-au stabilit ca obiective, printre altele, schimbarea de fond a raporturilor dintre administratie si cetatean, precum si crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic. Masurile de realizarea a acestora constau în extinderea politicii usilor deschise, elaborarea normelor si instructiunilor pentru asigurarea functionalitatii coerente a Legii nr. 188/1999, elaborarea de reglementari secundare în aplicarea Legii nr. 188/1999, în concordanta cu legislatia comunitara, întarirea rolului ANFP si îmbunatatirea imaginii acesteia.
Aparitia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici se vrea o lege generala, drept comun pentru toate categoriile de functionari publici, independent de cum persoana în cauza ocupa temporar sau permanent o functie publica în cadrul autoritatilor si institutiilor publice.
Acest act normativ va putea fi însa aplicat si în completarea codurilor deontologice ale altor profesii, chiar daca nu s-a realizat o trimitere efectiva catre acesta, deoarece scopul si functionalitatea acestor profesii demonstreaza o deosebita importanta a acestora, asemanator functiei publice. Aici trebuie realizata o distinctie. De exemplu, medicul nu este functionar, el se supune deontologiei medicale, dar daca aceasta nu prevede se pot împrumuta normele Legii nr. 7/2004. Daca medicul are o functie de conducere, în privinta acestor raporturi i se aplica desigur legea în discutie. Având în vedere caracterul de lege generala, cu dispozitii de principiu, aplicarea sa oricarei categorii de profesionisti care împlinesc o parte din elementele unui serviciu public nu reprezinta un impediment ci, dimpotriva, constituie o norma necesara, în exercitiul functiei respective.
Ca atare, orice functionar public, precum si orice profesionist care îndeplineste atributii ce duc la satisfacerea unui interes general este tinut în activitatea sa de respectarea urmatoarelor principii generale:
Chiar daca regulile de conduita ale functionarilor publici expuse în cadrul Legii nr. 7/2004 sunt specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin asemanare si categoriilor de profesionisti sus mentionate. Astfel, sunt considerate esentiale si aplicabile tuturor categoriilor de functionari urmatoarele reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea fata de Constitutie si lege, loialitate fata de autoritatile si institutiile publice, libertatea opiniilor, interdictie privind acceptarea cadourilor, serviciilor si avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor etc.
Conduita profesionala a functionarilor publici trebuie sa se încadreze în anumite limite generale, care se completeaza din punct de vedere special si cu prevederile Legii nr. 188/1999 cu modificarile aduse prin Legea nr. 161/2003. Aceste limite nu sunt determinate numai de obligatiile pe care le prevede legea din punct de vedere profesional, ci si din consacrarea unor interdictii si incompatibilitati, care, daca ar fi încalcate, ar atrage numai raspunderea disciplinara în prelabil, iar în raport cu gravitatea lor concreta se vor putea încadra si în fapte care sa atraga raspunderea contraventionala, civila sau penala.
Legea nr. 7/2004 reprezinta, în acelasi timp, si o prelungire a prevederilor Legii nr. 161/2003 si a legilor privind combaterea si sanctionarea faptelor de coruptie (Legea nr. 78/2000), deoarece dispozitiile sale cu caracter general se refera, în principal, la respectarea unor reguli morale, deontologice, cu relevanta în activitatea generala atât profesionala din care face parte, dar în acelasi timp si cu societatea în general.
Astfel, functionarul public nu poate participa în exercitarea functiei publice la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, sa furnizeze sprijin logistic candidatilor la functii de demnitate publica, sa afiseze în cadrul serviciului din care fac parte însemne sau obiecte inscriptionate cu sigla sau denumirea partidelor politice. Totodata, functionarul public nu-si poate folosi numele sau imaginea proprie în actiuni publicitare sau pentru promovarea unei activitati comerciale, precum si în scopuri electorale.
Din punct de vedere moral, functionarul public are obligatia unui comportament bazat pe respect, buna credinta, corectitudine si amabilitate, de a nu aduce atingere onoarei, reputatiei si demnitatii persoanelor din cadrul institutiei publice în care îsi desfasoara activitatea prin întrebuintarea unor expresii jignitoare, prin dezvaluirea unor aspecte ale vietii private si prin formularea unor plângeri sau sesizari cu caracter calomnios.În activitatea sa, functionarul trebuie sa adopte o atitudine impartiala si justificata pentru rezolvarea clara si eficienta a problemelor cetatenilor, cu respectarea principiului egalitatii acestora în fata legii si a autoritatii publice. În acest scop, functionarul public trebuie sa promoveze solutii similare sau identice în acceasi categorie de situatii de fapt, cu eliminarea oricarei forme de discriminare bazata pe aspecte privind nationalitatea, convingerile religioase si politice, starea materiala, sanatatea, vârsta, sexul sau alte aspecte.
În cadrul relatiilor internationale, functionarul public care reprezinta autoritatea sau institutia publica respectiva are obligatia legala de a promova o imagine favorabila autoritatii sau institutiei publice pe care o reprezinta. În acelasi timp, legea consacra si obligatia functionarului public care se afla în deplasare într-un stat strain sa se informeze si sa cunoasca obiceiurile acestei tari si sa le respecte, alaturi de regulile de protocol.
Tot în cadrul obligatiei de a respecta regula impartialitatii, legea cere functionarului public sa aiba o conduita care sa asigure egalitatea de sanse si tratament cu privire la dezvoltarea carierei în functia publica pentru functionarii din subordine. Astfel, functionarii publici de conducere au obligatia sa examineze si sa aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competentei pentru personalul din subordine, atunci când propun sau aproba avansari, promovari, transferuri, numiri sau eliberari din functie ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzând orice forma de favoritism sau discriminare.
Conduita functionarului public este reglementata de lege si în cadrul raporturilor sociale la care acesta participa, fara referire la atributiile functiei sale sau la autoritatea pe care o reprezinta. Astfel, functionarului public îi este interzis ca în raporturile sale cu cetatenii, fara referire la functia publica, sa uzeze de prerogativele functiei publice detinute, folosindu-se de pozitia oficiala pe care o detine pentru a influenta luarea unor decizii sau determinarea luarii anumitor masuri. De asemenea, el nu se poate folosi de bunurile proprietate publica în interes personal, ci este tinut sa asigure folosirea resurselor publice în mod eficient, în conformitate cu prevederile legale.
Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea ca prin Codul deontologic al functionarului public legiuitorul a înteles, în principal, reguli morale de conduita pe care functionarul este tinut sa le respecte în cadrul activitatii desfasurate ca purtator al autoritatii publice, dar si ca simplu cetatean, în relatiile sale cu semenii.
III. Integritatea publica. Protectia avertizorilor
IV.1. Conceptul de integritate publica
Întelegem prin integritatea publica atât integritatea proceselor de luare a deciziilor, de implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici), cât si integritatea personalului (alesi locali, functionari publici).
Din integritatea publica locala si din (in)capacitatea administrativa rezulta buna / proasta guvernare locala.
Întelegem prin integritate publica locala, pe de o parte, integritatea la nivelul personalului cu roluri cheie din administratia publica locala (alesi locali si functionari publici) si, pe de alta parte, integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor în administratia publica locala, în particular a gestionarii banilor publici.
Integritatea personalului este definita de ansamblul prevederilor legale, de practici, proceduri prin care personalul care deserveste comunitatea (functionari publici sau alesi locali) este selectat, verificat, promovat sau sanctionat. De exemplu: conflicte de interese, incompatibilitati, averi dobândite ilicit sau nejustificat, fapte de coruptie, abuz.
Integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor în administratia publica locala este definita prin:
a) informatii disponibile si accesibile publicului cu privire la aceste procese si proceduri de consultare sau participare la sedinte publice, conform cerintelor legilor nr. 544/2000 si nr. 52/2003.
b) mecanisme de verificare si control ale acestor procese prin participare cetateneasca, consultarea cetatenilor / ONG-urilor / mediului de afaceri sau mass-media cu privire la reglementari locale.
c) mecanisme de publicitate, verificare si control al gestiunii banilor publici.
IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza încalcari ale legii (publicata in Monitorul Oficial nr. 1214 din 17 decembrie 2004)- Legea avertizorilor de integritate
IV 2.1. Introducere
Conform indicelui de perceptie a coruptiei în 2005 dat publicitatii de Asociatia Româna pentru Transparenta, România face parte din cele 60 de tari a caror coruptie este perceputa ca fiind generalizata si care a obtinut un punctaj egal cu trei din zece puncte maxim posibile, alaturi de tari necunoscute din Africa si Asia Centrala. Punctajul obtinut este similar mediei punctajelor anuale obtinute de România din 1997 pâna în prezent.
Din acelasi Raport asupra coruptiei realizat de Asociatia Româna pentru Transparenta, în martie 2005, aflam ca România are înca probleme semnificative în domeniul implementarii legislatiei si al capacitatii administrative de punere în aplicare a politicilor publice anticoruptie. Din acest punct de vedere, prin Legea nr. 571/2004 pentru protectia avertizorilor de integritate s-a creat posibilitatea extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul represaliilor, însotita de posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a încurajat practici care afecteaza integritatea publica. Desi Legea nr. 571/2004 este un foarte puternic instrument în combaterea coruptiei, ea nu numai ca nu este implementata, dar nu este nici macar cunoscuta.
Spre deosebire de alte popoare, românii au tendinta de a astepta, din partea statului, variate modalitati de ajutor / sprijin pentru rezolvarea unor probleme care afecteaza in mod direct bunastarea personala. Din acest motiv, românii au un foarte extins orizont de asteptare fata de rolul institutiilor publice in combaterea coruptiei.
În realitate, nu exista cu adevarat o lupta împotriva coruptiei. Totul se reduce la declaratii politice care poate vor impresiona înaltii functionari europeni. Daca într-adevar s-ar dori eradicarea sau cel putin calmarea coruptiei, situatia ar fi una trista. Efortul de a calma coruptia în România este mai costisitor decât cel al integrarii, mai mult decât atât, rezultatele unei adevarate lupte împotriva coruptiei mai degraba ar afecta negativ integrarea prin ceea ce ar fi relevat. Asa ca singura solutie ramâne aceea de a ascunde cât mai mult adevarata stare a lucrurilor si mimarea în continuare a unui stat de drept.
Suntem în fata unei situatii paradoxale. Împotriva coruptiei sistemice se angajeaza sa lupte sistemul. Raportul prezentat în continuare releva faptul ca sistemul nu va lupta niciodata împotriva lui însusi. Ceea ce s-a întâmplat dupa asa zisa revolutie ne arata ca sistemele se conserva, ele nu se reformeaza din interior si de la sine.
IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004, mijloc de combatere a coruptiei
Cunoscuta sub numele "legea avertizorilor de integritate", Legea nr. 571/2004 reglementeaza (art.1) "unele masuri privind protectia persoanelor care au reclamat sau au sesizat încalcari ale legii in cadrul autoritatilor publice, institutiilor publice si al altor unitati, savârsite de catre persoane cu functii de conducere sau de executie din autoritatile, institutiile publice si din celelalte unitati bugetare prevazute la art.2."
Adica (conform art. 2):
- autoritati si institutii publice din cadrul administratiei publice centrale, administratie publica locala, aparatul Parlamentului, aparatul de lucru al Administratiei Prezidentiale, aparatul de lucru al Guvernului, autoritati administrative autonome, institutii publice de cultura, educatie, sanatate si asistenta sociala, companii nationale, regii autonome de interes national si local, precum si societati nationale cu capital de stat. Prevederile Legii nr.571/2004 se aplica si persoanelor numite în consilii stiintifice si consultative, comisii de specialitate si alte organe colegiale organizate în structura sau pe lânga autoritatile sau institutiile publice.
Termenul avertizor de integritate este o traducere a lui "whistleblower" care, în limba româna, ar însemna cel ce trage semnalul de alarma. Legiuitorul a optat pentru "avertizor". Astfel, în sensul prezentei legi:
avertizare in interes public înseamna sesizarea facuta cu buna-credinta cu privire la orice fapta care presupune o încalcare a legii, a deontologiei profesionale sau a principiilor bunei administrari, eficientei, eficacitatii, economicitatii si transparentei;
avertizor înseamna persoana care face o sesizare si care este încadrata în una din autoritatile publice, institutiile publice sau celelalte unitati prevazute la art.2;
Sesizarea asupra încalcarii legii poate fi facuta separat sau cumulativ:
a) sefului ierarhic al persoanei care a încalcat prevederile legale
b) conducatorului autoritatii publice, al institutiei publice sau unitatii bugetare din care face parte persoana care a incalcat prevederile legale sau în care se semnaleaza practica ilegala, chiar daca nu se poate identifica exact faptuitorul;
c) comisiilor de disciplina sau altor organisme similare din cadrul autoritatii publice, institutiei publice sau unitatii prevazute la art.2 din care face parte persoana care a incalcat legea;
d) organelor judiciare;
e) organelor însarcinate cu constatarea si cercetarea conflictelor de interese si al incompatibilitatilor;
f) comisiilor parlamentare;
g) mass-media;
h) organizatiilor profesionale, sindicale sau patronale;
i) organizatiilor neguvernamentale.
Legea în sine creeaza instrumentul de siguranta pentru situatiile în care un functionar public sau angajat contractual intentioneaza sa refuze executarea unui ordin pe care îl considera ilegal. Desi aceasta prevedere este inclusa, teoretic, în legislatie, orice angajat care refuza îndeplinirea unui ordin pe motivul ilegalitatii acestuia era supus la o serie de persecutii care aveau ca rezultat eliminarea sau retragerea din sistem. Prin Legea nr. 571/2004 s-a creat posibilitatea extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul acestor represalii, însotita de posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a încurajat practici care afecteaza integritatea publica.
Un alt rol al legii este acela de a crea premisele apararii imaginii corpurilor profesionale din sectorul public prin posibilitatea luarii de atitudine. Expresii de genul "toti sunt la fel" pot fi evitate doar prin delimitarea de cazurile de "dalmatieni" din interiorul sistemului si chiar determinarea retragerii sau excluderii lor.
Avertizarea de integritate vine sa "ridice capacul de pe oala" si sa faca o deschidere a sistemului fata de public, prin înfrângerea "legii tacerii". Regulamentele disciplinare elaborate înaintea intrarii în vigoare a Legii privind protectia avertizorilor prevad ca, daca un functionar are ceva de semnalat la nivelul încalcarii principiilor legalitatii si/sau bunei administrari, atunci singurele alternative sunt comisia de disciplina sau seful ierarhic sau, in cel mai grav caz, procurorul, orice alta varianta putând fi lesne sanctionata ca daune aduse institutiei.
S-a dovedit ca aceste mecanisme nu sunt utile / eficiente / eficace în conditiile specifice administratiei românesti, ca devierile de la legalitate si buna administrare nu au fost sanctionate fara presiunea opiniei publice. Legea privind protectia avertizorilor corecteaza aceste neajunsuri.
Un alt efect al legii este acela ca obligatia de a actiona, în baza prevederilor deontologice si disciplinare care cer functionarului public sa reactioneze la abuzurile pe care le observa, nu mai poate fi eludata pe baza temerilor de represalii. Sunt primii pasi pentru sanctionarea disciplinara a complicitatii si tainuirii.
Legea acopera nevoia de dezvoltare a integritatii publice în administratie, într-un cadru profesionist, prin cointeresarea personalului administratiei publice în lupta contra coruptiei prin:
încurajarea atitudinii civice si îndreptarea catre respectarea legii, precum si îngradirea comportamentului personalizat în cadrul autoritatilor si institutiilor publice;
eficientizarea luptei împotriva coruptiei;
cresterea integritatii institutiilor si autoritatilor publice.
Din punct de vedere juridic, legea este construita pe principiile din Constitutia României privind "libertatea constiintei" (art. 29), "libertatea de exprimare" (art. 30) si "dreptul la informatie" (art. 31), precum si pe principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale privind libertatea de gândire, constiinta si religie (art. 10 al.2), libertatea de exprimare si de informare (art. 11), dreptul la protectie împotriva demiterii si a desfacerii abuzive a contractului de munca (art. 30) si dreptul la o buna administrare (art. 41).
IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate
La nivelul administratiei centrale
Legea avertizorilor de integritate prevede în art. 11 ca "în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, autoritatile, institutiile publice si celelalte unitati bugetare prevazute la art. 2 îsi vor pune de acord regulamentele de ordine interioara cu prevederile acesteia". Mai exact, pe data de 20 ianuarie 2005 ar fi trebuit ca toate institutiile publice sa aiba regulamentele modificate.
a. În data de 29.07.2005 Transparency International-Romania a lansat o cerere în baza Legii liberului acces la informatii de interes public (nr. 544/2001), prin care solicita tuturor ministerelor sa trimita o copie a regulamentelor de organizare si functionare / ordine interioara. Solicitarea TI-Romania urmarea sa fie indicate articolele care adapteaza aceste regulamente interne la prevederile Legii nr. 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza încalcari ale legii.
b. În urma raspunsurilor primite, TI-Romania a structurat pe nivele gradul de aplicare a legii, astfel:
neadaptarea regulamentelor de ordine interioara;
preluarea formala în preambul a titlului legii;
adaptarea regulamentelor in continut prin adoptarea procedurilor interne pentru a raspunde cerintelor legii;
implementarea legii prin diseminarea prevederilor noului regulament pentru toti angajatii.
c. Prin aceeasi cerere, TI-Romania a solicitat ministerelor sa comunice informatii privind armonizarea regulamentelor de organizare si functionare / ordine interioara cu prevederile Legii nr. 571/2004 pentru toate institutiile si autoritatile aflate în subordinea ministerului. La aceasta solicitare au raspuns 13 din cele 15 ministere preselectate. Din analizarea raspunsurilor primite, s-a constatat cu regret ca în România legea se aplica - în cel mai fericit caz - numai partial.
La nivelul administratiei locale
În anul 2004, TI-Romania a efectuat o monitorizare a modului de implementare a prevederilor Legii nr. 571/2004 de catre 15 autoritati si institutii publice din judetul Brasov. Astfel, fiecarei institutii publice i-a fost adresata câte o cerere de informatii de interes public în baza Legii nr. 544/2001, prin care s-a solicitat o copie de pe Regulamentul de Ordine Interna (ROI) pentru a vedea în ce masura institutiile publice brasovene s-au conformat prevederilor legii si încurajeaza deconspirarea actelor de coruptie.
Concluziile analizei celor 15 documente primite - Regulamente de Ordine Interioara - sunt foarte simple: nici unul dintre acestea nu contine prevederi în concordanta cu Legea nr. 571/2004. O singura institutie publica - Directia pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala - face trimitere, în preambulul ROI, la Legea nr. 571/2004, fara însa a detalia în continut.
Legea nr. 571/2004 vine sa încurajeze functionarul public sau angajatul contractual dintr-o institutie publica sa sesizeze orice încalcare a legii, protejându-l de represalii - sanctionarea sau destituirea.
Regulamentele de ordine interna analizate prevad ca orice sesizare poate fi facuta sefului ierarhic sau comisiei de disciplina, orice alta varianta putând fi considerata ca dauna adusa institutiei si sanctionata ca atare .
Functionarii publici ar trebui sa fie încurajati de catre sefii lor ierarhici sa "deconspire încalcarea legii", prin prevederi exprese ale ROI . Sunt aspecte ale încalcarii legii care cu greu sau chiar nu pot fi sesizate decât din interiorul institutiei.
Faptul ca nu exista nici o institutie care sa-si fi adaptat ROI în conformitate cu Legea nr. 571/2004 sugereaza urmatoarele constatari:
Nepasare / necunoastere a legii pe bani publici, desi fiecare institutie are cel putin un jurist care sa vegheze la armonizarea legislativa;
Complicitate la acte de coruptie. Aspectele care ar putea fi relevate în cazul transparentizarii ar expune oprobriului public conducatorii institutiei .
Oricare din cele doua motive, împreuna sau separat, nu fac decât sa conserve coruptia generalizata, corect perceputa de cetateni.
În urma rezultatelor acestei monitorizari, coroborate cu cele ale Transparency International realizata la nivelul administratiei centrale, putem concluziona ca exista un instrument foarte puternic de lupta împotriva coruptiei, dar acesta nu este folosit din motivele prezentate mai sus: ignoranta sau complicitate la acte de coruptie. Ambele variante au consecinte catastrofale pentru societatea româneasca.
IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu privire la integritatea functionarilor publici locali
Aspectele sesizate de persoanele intervievate cu privire la integritatea functionarilor publici sunt de urmatoarele tipuri:
· politicile de resurse umane în administratie sunt inadecvate: nu sunt promovati functionarii publici de cariera;
· actioneaza în serviciul primarilor si nu al cetatenilor (de pilda, aplica amenzi celor care sunt în conflict cu primarii);
· practica diverse abuzuri sau "interventii" (de exemplu, accepta sa se taie brazii din cimitire pentru a face loc de veci pentru "persoane importante").
Propunerile de ameliorare a problemelor de integritate a functionarilor publici se formuleaza prin raportare la câteva tipuri de semnale de alarma:
· unii functionari publici se îmbogatesc nejustificat de mult în serviciul public;
· functionarii publici nu se simt în slujba cetatenilor, ci a superiorilor ierarhici; sunt lipsiti de initiativa;
· politica are un rol mult prea important în administratia oraselor sau a municipiilor, atât direct, de la nivel local, cât si indirect, de la nivele superioare (judetean sau national);
- nici una dintre administratiile locale nu a adoptat / reglementat vreo procedura pentru declararea cadourilor primite de functionarii publici;
- nu exista nici o administratie publica în care functionarii publici sa fi fost concediati ca urmare a unui control de incompatibilitate;
- respectarea sau publicarea declaratiilor de interese sunt mai dificil de evaluat dat fiind ca publicarea declaratiilor de interese nu este obligatorie. Pe de alta parte, conflictul de interese nu este definit în mod explicit de catre legislatia româneasca, aceasta utilizând conceptul de "incompatibilitate", care acopera numai partial notiunea de "conflict de interese".
Propuneri:
· Trebuie îmbunatatite procedurile de recrutare, selectare, promovare a personalului din administratie;
· Personalul administratiei ar trebui schimbat în proportie de 70% la nivel de functionarilor publici.
Dificultati:
· Cetatenii nu pot actiona decât pâna la un punct: ei sunt limitati de încalcarea legii chiar de catre administratie si de faptul ca cei implicati în fapte de coruptie nu sunt trasi la raspundere si sanctionati.
· Ingerinta politicului în administratie descurajeaza promovarea pe baza de merit si clientelizeaza administratia.
· Se pot gasi cu dificultate persoane care au suficienta credibilitate pentru a chestiona integritatea alesilor si functionarilor locali si care sunt disponibile si dornice sa se implice într-o astfel de activitate.
|
