Actul administrativ si aplicarea sa
Notiunea de act administrativ.
Prin act administrativ se intelege acea forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa a da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti.
1. Trasaturile actului administrative
Se impune de la inceput a sublinia ca in literature de specialitate nu exista o unanimitate de opinii cu privire la numarul si continutul actului administrative ( de drept administrative )14
Am spune ca aceasta reprezinta o consecinta fireasca a varietatii opiniilor exprimate cu privire la notiunea de administratie de stat, ca activitate si respective ca sistem de organe.
Cu toate acestea, u 15215j913p nele elemente comune, chiar daca sunt formulate diferit, se regasesc la toti autorii de drept administrative care si-au exprimat pina acum opinia: acte juridice, manifestari unilaterale de vointa, emise in realizarea puterii de stat.
Tocmai aceste elemente comune,ce definesc aspectul de continuitate al doctrinei administrative romanesti, sunt esentiale pentru delimitarea actului administrative de celelalte acte juridice ale organelor administratiei de stat, pe de o parte, de operatiunile administrative, pe alta parte.
Luand in consideratie cele expuse vom desprinde urmatoarele trasaturi ale actului administrative, in sens formal:
_____ _______ ______ _____________
14. Astfel, in ordinea cronologica a aparitiei lucrarii, retinemca prof. T. Dragan opereaza cu sase trasaturi: a) emana de la organe ale statului; b)unilateralitate ; c)obligativitatea emiterii pe baza si in conformitate cu legea ; d)caracter de organ principal a administratiei de stat; b) este manifestarea de vointa juridical unilaterala; c)este emisa in realizarea puterii de stat; d)emana numai de la un organal administratiei de stat; e)are o forma specifica ( op.cit., p.221-235
a) Actul administrative este forma juridica principala de realizare a activitatii organelor administratiei publice
Prin aceasta trasatura evocam genul proxim al actului administrativ- formele concrete de activitate ale organelor administratiei publice.Actul administrative ne apare ca una din formele cu semnificatie juridical prin care organelle administratiei publiceisi realizeaza competenta, implicit sarcinile.
Actul administrative este insa forma cea mai important, aceasta datorita unor aspecte de natura cantitativa-ponderea pe care o ocupa.
Administratia publica este in esenta ei, o activitate juridica, ea presupune, in final, modificarea raporturilor juridice existente prin nasterea unor noi drepturi si obligatii sau dupa caz, prin stingerea celor existente. De unde si necesitatea ca faptul juridic ce sta la baza acestor noi situatii juridice, determina incidenta dreptului obiectiv.
Ponderea actului administrativ in sfera formelor de activitate ale organelor administratiei publice variaza dupa cum plasama la un nivel ierarhic sau altul al organizarii administratiei publice, respective dupa cum este vorba de un organism de ramura sau de domeniu.
La organele de la baza sistemului organizarii administratiei publice au o pondere mai mare operatiunile si faptele materiale, iar pe masura ce urcam spre organele din varful organizarii- Presedintele Romaniei si Guvernul - ponderea acestora scade in favoarea actelor juridice, in principal a actului administrativ15.
b) Actul administrative este o vointa juridical unilaterala
Prin aceasta trasatura se urmareste, pe de o parte, includerea actului administrative in sfera actelor juridice, iar pe de alta parte, deliminatea actului administrative de operatiunile tehnico-administrative, respective de operatiunile tehnico-productive.
Ca atare actul administrative ne apare ca fiind exteriorizarea vointei interne a unui organ
_____ _______ ______ _______________
15. Vezi pentru unele aprecieri in acest sens, A. Trailescu, Unele consideratii referitoare la raporturile dintre autoritatile administartiei publice si actele acestora. In Drept, nr.10-11/1995, p.42-45.
al administratiei publice de a produce in mod direct efecte juridice, adica de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii.
Vointa pe care o manifesta organul administratiei publice trebuie sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridical existenta pina in momentul manifestarii ei, adica sa aiba acel animus negoti contrahendi si sanu fie doar jocandi causa.
Rezulta ca un act administrativ de vreme ce in esenta cuprinde o manifestare de voinata juridica nu poate avea semnificatia unei rugaminti, a unei pareri sau a unui sentiment.
Din punct de vedere al dreptului administrative, relevanta juridical are doar faptul material de incorporare a vointei organului administratiei publice de a da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii pentru subiecte de drept neidentificate ( in cazul actului administrativ normative), respective pentru subiecte de drept nominalizate ( in cazul actului individual ).
c) Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice.
Aceasta trasatura deosebeste actul administrative de alte acte juridice cu caracter unilateral ale organelor administratiei publice.
Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea lor in oficiu.Caracterul actului administrative de a fi emis in realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu caracterul general al oricarui act juridic, anume susceptibil de a fi realizat prin forta de constrangere a statului16. Forta de constrangere a statului intervine pentru a infrange o rezistenta a subiectelor de drepturi si obligatii in exercitiul autoritatii de stat sau dupa caz al unitatii administrative-teritoriale.Asa se explica de ce atunci cand nu este respectat de buna voie un act administrative nu mai este cazul sa se recurga la forta de constrangere a statului, adica la investirea acestuia cu un titlu executoriu, pentru ca actul administrative este prin el insusi purtator al unui asemenea titlu.17
_____ _______ ______ _______
16. R. Ionescu, op. cit., p.227
17.In legatura cu acest caracter al actelor administrative in literature de specialitate s-a ridicat problema de a sti daca el se regaseste in actele ce emana de la structuri nestatale in exercitarea atributiilor ce le-au fost transferate de la organelle administratiei de stat. Intr-o opinie de interpretare restrictiva a notiunii de act administrative, promovata de R. Ionescu, se sustine ca legea da in competenta organizatiilor obstesti indeplinirea unor Atari atributii tocmai pentru a apela la influenta obsteasca sin u pentru a savarsi acte in realizarea puterii de stat.
d) Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004 .
Aceasta trasatura a actului administrative ne ajuta sa deosebim actul administrative care este emis in special de organele administratiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe .
Indiferent cum privim administratia in sfera activitatii publice, ca scop sau ca mijloc, ea nu este singura activitate publico- statala, iar actul administrative nu este singurul act de autoritate, dar este singurul act de autoritate atacat in contencios administrative.Chiar si actele administrative care nu pot forma obiectul unei actiuni, fiind exceptate, au un atare statut consacrat pentru ca tot Legea contenciosului administrativ il prevede.
Asa se explica de ce regimul consacrat de legea contenciosului administrativ, in concordanta cu principiile Constitutiei, devine un element obligatoriu al demersului teoretic de delimitare a trasaturilor actului administrativ, ca specie a actului juridic.
2.Clasificarea actelor administrative
Tinand cont de faptul ca in toate clasificarile au o importanta practica, suntem de
parere ca cel mai mare interes il reprezinta o clasificare ce are in vedere cel mai larg
structural-organizational ) al notiunii de act administrative.
1.Dupa categoria organului care le emana, distingem :
a) acte care emana de la organul de administratie de stat
b) acte care emana de la alte organe de stat
c) acte care emana de la autoritatile autonome ale administratiei publice locale
d) acte care emana in baza imputernicirii date de lege ori de organe ale administratiei de stat, de la personae private- acte administrative prin delegatie.
2. Dupa competenta materiala a organului emintent, distingem :
a) acte de administratie generala
b)acte de administratie speciala
3. Dupa gradul de intindere a efectelor, delimitam:
a) acte normative
b) acte individuale18
c)acte cu caracter intern
4.Dupa continutul efectelor actului individual pot fi identificate cel putin patru categorii:
a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza
b) acte de conferire a unui statut personal ( diploma scolara , decizia de pensionare )
c) acte de aplicare a constrangerii administrative19
d) acte cu caracter jurisdictional.
Se impune a preciza ca in cazul actelor din prima categorie ce pot fi denumite generic autorizatii delimitam doua mari situatii, dupa cum legea lasa organului de stat un drept de apreciere sau ii stabileste doar obligatia verificarii conditiilor cerute de lege.
Tocmai de aceea autorizatiile sunt impartite in doua categorii:
a) autorizati libere
b) autorizatii impuse20
_____ _______ ______ ________
18. O categorie a actelor individuale o reprezinta si actele collective, cele care au ca obiect liste de personae fizice.
19. Avem in vedere in sens larg al constarngerii administrative, nu sensul restrictive-sanctionar ( vezi pt detalii A . Iorgovan, Drept administrative , op.cit, p.151 si urm)
20. T. Draganu, op.,p.8
3. Aplicarea actului administrative
In legatura cu aplicarea actelor administrative se pun doua mari probleme pe care le vom examina
Problema intrarii in viguare a actelor administrativ si problema executarii acestora.
1. Intrarea in viguare a actelor administrative
Intrarea in viguare a actului administrativ este acel moment in care actul administrativeeste sucesibil de a fi pus in executare, de a produce efecte juridice.
Asa dar trebuie retinute cele doua consecinte ale intrarii in viguare a actului administrativ si anume:
a) Actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice
Momentul in care drepturile si obligatiile prevazute in actul juridic sunt definitive formate si deci actul produce efecte juridice, marcheaza intrarea in viguare a actului administrative.
Efectele juridice ale actului administrative are ca punct de plecare in timp, data intrarii in viguare a acestui act.
Ratiunea acestei reguli consta in aceea ca organele administratiei publice emit acte administrative in functie de circumstantele prezente pe care aceste organe le recunosc.
Este de esenta actului administrativ sa puna in executare legea. Ca atare daca legea are caracter retroactive, este de la sine inteles ca actele administrative de aplicare trebuie sa aiba acelasi caracter.
b) Actul administrativ este susceptibil de a fi executat.
Indata ce a fost emis actul administartiv, el trebuie sa fie pus in executare de cei carora li se adreseaza. Mai intai , organele administratiei publice competente sa faca acest lucru si de persoanele fizice si juridice care trebuie sa i se conformeze.
Plangerea persoanelor fizice sau juridice impotriva actelor administrative se poate face numai in momentul in care actul este susceptibil de a fi executat.
Pina in acel moment , actul nu a intrat in viguare si nu are nici o consecinta juridica.
Pentru organele administratiei publice care trebui sa puna in executare actul administrativ, actul intra in viguare indata ce a fost emis si a fost dus la cunostinta celor competenti sa-l examineze.
Pentru persoanele fizice sau juridice, care trebuie sa se conformeze acestor acte, momentul intrarii in viguare este acela in care a fost facut cunoscut actul.
2.Executarea actelor administrative
Conformarea fata de prescriptiile actului administrativ se intemeiaza pe o anumita valoare juridica pe careo au aceste acte. De asemenea punerea in executare a actelor administrative prezinta particularitatea executarii lor din oficiu.
a)Valoarea juridica a actelor administrative
Actele administrative au valoare juridica prin ele insele. Din faptul ca actul
administrativ este emis de un organ al administratiei publice, investit prin normele
juridice cu aptitudinea de a face actul , acesta are valoare obligatorie pentru orice
persoana careia i se adreseaza.
Astfel prin simpla lor existenta actele administrative creeaza drepturi si obligatii ce
.privesc persoanele fizice si juridice.
Consecinta valorii juridice a actelor administrative consta in aceea ca actele
respective produc efecte juridice fara a fi necesar consimtamantul celor carora aceste acte
li se adreseaza.
b) Executarea din oficiu a actelor administrative
Spre deosebire de actele juridice contractuale care, atunci cand nu sunt puse in
executare de cei care au obligatia de a o face, au nevoie de un titlu executor, actele
administrative nu necesita un astfel de titlu.
Intradevar atunci cand o parte dintr-un act juridic contractual nu isi indeplineste
obligatia asumata prin contract, cealalta parte, ca sa obtina executarea obligatiei, trebuie
sa se adreseze instantei judecatoresti.
Instanta consta neindeplinirea obligatiei si oblige pe debitor la executarea ei sau la
dezdaunarea creditorului. Dupa ce hotararea judecatoreasca este definitive, ea este
investita cu formula executorie si se trece la executarea silita a debitorului.
Asadar pentru a obtine executarea obligatiei , creditorul are nevoie de un titlu
executoriu din partea organelor judecatoresti.
Executarea actului administrativ nu are nevoie de o astfel de procedura.
Actul administrativ este executoriu din oficiu.
Se pot ivi insa si situatii in care cei carora li se adreseaza actele administrative sa
refuze indeplinirea obligatiilor care le revin in baza acestor acte.In acest caz administratia
publica este obligate sa recurga la executarea silit a actelor administrative.
Executarea silita este o masura extrema , la care organele administratiei publice
recurg , dupa ce au fost epuizate toate celelalte cai care ar putea asigura executarea
obligatiilor prevazute in actul administrativ.
Executarea silita este supusa unui regim juridic care sa asigure folosirea sa numai in cazuri extreme.
4. Modificarea , anularea si inexistenta actului administrativ.
Modificarea .
Actul administrative nu trebuie sa fie conceput ca ceva fix, imuabil. Situatiile, in evolutia societatii, sunt in continua schimbare.
Ca atare, si actele administrative care se refera la acestea trebuie sa fie schimbate , modificate.
In al doilea rand trebuia sa pornim de la idea ca administartia este facuta de oameni, de aceea nu este infailibila.
Organele care emit actele administrative pot sa vada gresit lucrurile cand fac aceste acte.
Gresind trebuie sa existe posibilitatea indepartarii erorilor comise in emitera acestor acte juridice.
De aceea, trebuie admisa posibilitatea modificarii actelor administrative, principiul revocabilitatiiactelor administrative fiind fundamental in regimul juridic al acestor acte.
Modificarea actului administrativ poate sa fie opera autorului actului sau a superiorului sau ierarhic.
De asemenea , modificarea actului administrative prin retragerea sa poate sa fie obligatorie, dar uneori poate sa fie doar posibila.
Inexistenta si anularea
Cand actul administrativ a fost emis cu incalcarea dispozitiilor legii, acest lucru face
ca actul sa fie lovit de nulitate, organele competente pronuntand desfiintarea actului
respective.
Nulitatea actelor administrative constitue sanctiunea actelor administrative facute cu
incalcarea legii si consta in lipsa actelor administrative de efectele juridice in vederea
carora au fost emise.
Constatarea incalcarii dispozitiilor legale in emiterea actelor administrative este de
competenta organelor aratate in lege, care pot fi organe ale puterii legiuitoare, organe ale
administratiei publice, instantele judecatoresti.
Atunci cand se socoteste ca a fost incalcata legea printr-un act administartiv, trebuie
sa ceara organului competent sa constate acest lucru sis a impiedice ca actul respective sa
mai produca efecte juridice. Deci sa pronunte nulitatea actului respective.
Cu toate acestea sunt situatii in care actele administrative sunt lipsite de elementele
lor esentiale, astfel incat nu mai prezinta nici macar urma unei aparente de legalitate.
In aceste cazuri, nu mai este necesara constatarea nulitatii acestor acte si pronuntarea
desfiintarii lor. Actele administrative, in acest caz, trebuie socotite pur si simplu
inexistente21.
Efectele juridice in cazul inexistenntei actelor administrative, sunt urmatoarele:
-in cazul acestora nu opereaza prezumtia de legalitate si nimeni nu poate fi obligat sa
se supuna prescriptiei cuprinse intr-un astfel de act.
-punerea in executare de catre organele administratiei publice a unui astefl de act apare ca o cale de fapt care atrage raspunderea administratiei si a functionarilor ei pentru daunele cauzate.
In ce priveste nulitatea actelor administrative trebuie sa facem deosebirea intre
nulitatea absoluta si nulitatea relative a acestor acte22.
Nulitatea absoluta consta in sanctiunea acelor acte administrative care nu au fost
emise cu incalcarea normelor juridice de fond si de procedura care privesc ocrotirea unui
interes general.
Sunt numeroase cazuri in care normele juridice, pe baza carora se emit actele
administrative, sunt destinate a ocroti interesele unor personae care participa in
raporturile de drept administrative.
Incalcarea unor astfel de reguli juridice este necesar sa fie private ca determinand
nulitatea relative a actelor administrative.
Aceste acte sunt anulabile la cererea celor ocrotiti de normele respective, iar daca
nulitatea nu este invocate, actul administrative poate fi considerat legal.
_____ _______ ______ _______________
21.T. Dragan, Actele de drept administartiv, editura Stiintifica, 1959, pag. 151-152 ; M Waline . Droit administrative, Sirey, 1962 pag. 445-448
22. Terminologia de nulitate relative sau anulabilitate este echivalenta . Vezi , inn acest sens , Tr Ionascu. Tratat de drept civil, Vol I, editura Academica , Bucuresti, 1967, pag.330
|
