Prin intermediul principiilor enuntate mai sus, CEJ a determinat cresterea competentelor instantelor nationale, prin transformarea acestora în instante comunitare de drept comun[1], transferul temeiului competentelor magistratului national de la nivel national la nivel comunitar si modificarea rolului ce îl au instantele în ordinea constitutionala interna.
Totusi, odata cu conturarea Pietei Interne, dupa publicarea Cartii Albe a Comisiei în 1985, a devenit clar pentru Curte ca sprijinirea pe mijloacele traditionale de aplicare a dreptului comunitar conduce la ineficienta. Dincolo de argumentul pragmatic, Curtea a considerat ca e timpul sa treaca de la eforturile determinate de transformarea dreptului comunitar în drept intern si eficient la o a doua generatie de drepturi, care priveau calitatea protectiei judiciare asigurata de instantele nationale particularilor.
În acest sens, Curtea a încercat sa mareasca gradul de aplicare a dreptului comunitar în statele membre si a afirmat existenta unei legaturi între drepturile conferite de legislatia comunitara si dreptul la repararea pagubei, considerând ca persoanele fizice sau juridice, ce au suferit prejudicii ca urmare a neaplicarii sau aplicarii necorespunzatoare a dreptului comunitar de catre autoritatile unui stat membru, se pot adresa instantelor nationale pentru a obtine repararea prejudiciului.
Aceasta regula se aplica si atunci când dispozitia comunitara 14114w228o nerespectata nu este neconditionata si suficient de precisa, astfel încât sa aiba efect direct. Obligatia de despagubire se poate întemeia pe o inactiune - neaducerea la îndeplinire a unei dispozitii a dreptului comunitar (ex. netranspunerea în dreptul national a dispozitiilor unei directive) sau pe o actiune (aplicarea unei norme nationale contrare dreptului comunitar).
Cauza urmatoare prezinta modul în care CEJ a aplicat principiul ubi jus, ibi remedium:
Cauzele conexate C-6/90 si C-9/90, Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others c. Italian Republic
Doua instante italiene au trimis CEJ cererile prin care se solicitau lamuriri cu privire la interpretarea art. 189 alin. (3) din Tratatul CEE, precum si a Directivei Consiliului 80/987/CEE din 20 octombrie 1980 privind armonizarea legislatiilor statelor membre referitoare la protectia salariatilor în cazul insolventei angajatorului. Întrebarile au fost formulate în cadrul litigiilor în care figurau ca parti Andrea Francovich si Danila Bonifaci si alti 33 de reclamanti, si Republica Italiana, în calitate de pârâta.
Directiva 80/987 urmareste sa asigure salariatilor un minim de protectie, la nivel comunitar, în cazul insolventei angajatorului, sub rezerva dispozitiilor mai favorabile existente în legislatia statelor membre. În acest sens, directiva prevede în special garantii specifice pentru plata drepturilor salariale restante. Statele membre trebuiau sa adopte reguli detaliate în privinta organizarii, finantarii si functionarii unor institutii de garantare a platii drepturilor neachitate care rezulta din contracte de munca sau raporturi de munca si care privesc salarizarea pe o perioada anterioara celei la care a survenit insolvabilitatea angajatorului, cu respectarea urmatoarelor principii: activele institutiilor sunt independente de capitalul de exploatare al angajatorilor si nu sunt supuse procedurii de insolvabilitate, angajatorii contribuie la finantare în cazul în care aceasta nu este asigurata integral de catre autoritatile publice, obligatia de plata a institutiilor nu depinde de îndeplinirea sau neîndeplinirea obligatiei de finantare.
În temeiul art. 11 din directiva, statele membre erau obligate sa adopte legislatia si actele administrative necesare pentru a se conforma directivei într-un termen ce expira la 23 octombrie 1983. Întrucât Republica Italiana nu a respectat aceasta obligatie, Curtea a constatat aceasta neîndeplinire prin hotarârea sa din 2 februarie 1989, Comisia c. Italiei (în cauza 22/87).
Dl Francovich, parte în actiunea principala în cauza C-6/90, a fost angajatul unei întreprinderi din Vicenza si, în aceasta calitate, nu a primit decât plati ocazionale, în avans, din sumele ce i se cuveneau cu titlu de salariu. În consecinta, a introdus o actiune la Pretura di Vicenza, care a obligat întreprinderea pârâta la plata unei sume de aproximativ 6 milioane ITL. Procedând la punerea în executare a hotarârii, executorul judecatoresc al Tribunale di Vicenza a întocmit un proces-verbal de constatare a insolvabilitatii debitorului. Dl Francovich a invocat atunci dreptul de a obtine de la statul italian garantiile prevazute de Directiva 80/987 sau, în subsidiar, daune-interese.
În cauza C-9/90, dna Danila Bonifaci si alte treizeci si trei de salariate au introdus o actiune la Pretura di Bassano del Grappa, aratând ca au lucrat ca salariate la întreprinderea Gaia Confezioni Srl, declarata în stare de faliment la 5 aprilie 1985. În momentul încetarii raporturilor de munca, reclamantelor li se datora o suma de peste 253 milioane ITL, trecuta în pasivul întreprinderii declarate în stare de faliment. La peste cinci ani de la faliment, reclamantelor nu le fusese platita nici o suma, iar judecatorul sindic le-a adus la cunostinta ca o repartizare a sumei, chiar si partiala, în favoarea lor este absolut improbabila. În consecinta, având în vedere obligatia care îi revenea Republicii Italiene de a aplica Directiva 80/987 începând din 23 octombrie 1983, reclamantele au actionat în justitie Republica Italiana, solicitând ca aceasta sa fie condamnata la plata creantelor care li se cuvin cu titlu de plati restante din salarii, cel putin pentru ultimele trei luni sau, în caz contrar, sa li se plateasca daune-interese.
În acest context, instantele judecatoresti nationale au adresat Curtii întrebari preliminare, identice în ambele cauze, în care se puneau în discutie existenta si scopul raspunderii statului pentru încalcarea obligatiilor ce îi revin conform dreptului comunitar.
Curtea a statuat ca, desi nu toate prevederile directivei erau suficient de precise pentru a se invoca efectul lor direct pentru ca statul sa raspunda ca debitor al garantiei, directiva confera drepturi persoanelor care nu le pot valorifica întrucât statul nu a transpus în termenul stabilit masurile ce se impuneau.
Cu privire la principiul raspunderii statului, CEJ a spus:
"Este necesar sa reamintim, în primul rând, ca Tratatul CEE a creat o ordine juridica proprie, integrata în sistemele juridice ale statelor membre si care se impune organelor jurisdictionale de drept intern ale acestora, ca subiectele acestei ordini juridice sunt nu numai statele membre, ci si resortisantii acestora si ca, asa cum a creat obligatii în sarcina particularilor, dreptul comunitar poate crea si drepturi care sa intre în patrimoniul juridic al acestora; drepturile respective se nasc nu numai atunci când sunt mentionate în mod explicit în Tratat, ci si în temeiul obligatiilor pe care Tratatul le impune într-un mod bine determinat atât particularilor, cât si statelor membre si institutiilor comunitare (vezi hotarârile 26/62 din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos si 6/64 din 15 iulie 1964, Costa).
Trebuie de asemenea reamintit ca, asa cum decurge dintr-o jurisprudenta constanta, revine organelor jurisdictionale de drept intern însarcinate cu aplicarea, în cadrul competentelor lor, a dispozitiilor dreptului comunitar, sarcina de a asigura deplinul efect al acestor norme si de a apara drepturile pe care acestea le confera particularilor (vezi în special hotarârile 106/77 din 9 martie 1978, Simmenthal si C 213/89 din 19 iunie 1990, Factortame).
Trebuie recunoscut faptul ca daca particularii nu ar avea posibilitatea de a obtine o despagubire atunci când le-au fost lezate drepturile printr-o încalcare a prevederilor dreptului comunitar imputabila unui stat membru, atunci s-ar limita însasi eficienta normelor comunitare, împiedicându-se si protectia drepturilor pe care acestea le consacra.
Posibilitatea de a obtine reparatii din partea unui stat membru este în mod special indispensabila atunci când, ca în cauza de fata, efectul deplin al normelor comunitare este conditionat de o actiune anterioara din partea statului si când, în consecinta, particularii nu pot, în absenta unei astfel de actiuni, sa invoce în fata organelor jurisdictionale de drept intern drepturile care le sunt recunoscute de dreptul comunitar.
Rezulta de aici ca principiul raspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor ca urmare a nerespectarii prevederilor dreptului comunitar, care îi este imputabila, este inerent sistemului creat de Tratat.
De asemenea, obligatia statelor membre de a repara aceste prejudicii îsi gaseste fundamentul în art. 5 din Tratat, în temeiul caruia statele membre au obligatia de a lua toate masurile, cu caracter general sau individual, necesare pentru a asigura îndeplinirea obligatiilor ce le revin potrivit dreptului comunitar. Or, printre aceste obligatii se afla si cea de a elimina consecintele nerespectarii prevederilor dreptului comunitar."
În consecinta, conditiile raspunderii statului pentru încalcarea dreptului comunitar sunt:
Norma comunitara sa presupuna acordarea unor drepturi persoanelor fizice sau juridice,
Continutul respectivelor drepturi sa poata fi identificat din cuprinsul normei comunitare,
Sa existe un raport de cauzalitate între neîndeplinirea obligatiei ce revenea Statului Membru de a aplica norma comunitara si prejudiciul suferit de reclamant.
În jurisprudenta ulterioara, Curtea a stabilit universalitatea dreptului la repararea pagubei, a introdus notiunea de încalcare grava ca o conditie pentru angajarea raspunderii statului si a construit raspunderea statului dupa modelul raspunderii institutiilor comunitare:
Cauzele conexate C 46/93 si C 48/93
Brasserie du Pecheur si Factortame IV
Fabricii de bere Brasserie du Pecheur (Alsacia) i-a fost interzis exportul de bere catre Germania în perioada 1981-1987 pe baza legilor germane ale puritatii berii (Reinheitsgebot). În 1987, aceste legi au fost declarate de catre C.E.J. ca fiind contrare principiului libertatii de circulatie a bunurilor prevazute de articolul 30 din Tratatul C.E. (cauza 178/84 Comisia c. Germania).
Cum, între timp, C.E.J. stabilise, în cauzele conexate Francovich si altii din 1991, ca statul membru raspunde pentru încalcarea dreptului comunitar, Brasserie a cerut acoperirea prejudiciului evaluat la 1.8 milioane DM în fata instantelor civile germane. Curtea Suprema Germana (Bundesgerichtshof) a statuat ca, în conformitate cu legea germana a raspunderii guvernamentale, statul nu trebuie sa raspunda datorita inactiunii puterii legislative în materia legilor berii, mai ales ca acestea nu contineau prevederi care sa se refere la protectia drepturilor unui tert. Posibilitatea raspunderii statului dupa hotarârea Francovich era de o importanta cruciala, asa ca instanta suprema din Germania a hotarât sa solicite o hotarâre preliminara si asa a aparut pe rolul C.E.J. cauza C 46 Brasserie du Pecheur.
Aceeasi problema s-a ridicat în cauza C 48/93 Factortame III în care 97 de reclamanti, persoane fizice si juridice, s-au plâns instantelor britanice, solicitând despagubiri pentru pierderile cauzate de Legea navigatiei comerciale din 1988.
Aceasta lege a fost declarata partial contrara dreptului comunitar de catre C.E.J. în Factortame II. Conditionarile pentru proprietarii de nave maritime si operatorii acestora, mentionate în act, au fost declarate incompatibile cu art. 52 al Tratatului, dar nu si conditia înregistrarii navelor. Mai înainte, reclamantii reusisera sa suspende aplicarea legii în Factortame I.
Pierderile suferite de cei 97 de reclamanti în Factortame III în timpul celor 7 luni, în care legea a fost în vigoare în 1989, au ridicat o întrebare fundamentala pentru instantele engleze: se pot cere daune-interese pentru comportamentul neconstitutional al autoritatilor publice?
În ceea ce priveste raspunderea statului pentru încalcarea dreptului comunitar de catre puterea legislativa, Curtea si-a mentinut jurisprudenta constanta, sustinând ca în ordinea juridica internationala, statul a carui raspundere este angajata pentru încalcarea unui angajament international este considerat ca un tot unitar, indiferent ca încalcarea aflata la originea prejudiciului este imputabila puterii legislative, judiciare sau executive. De aceea, cu atât mai mult trebuie sa se prevada în ordinea juridica comunitara ca toate autoritatile unui stat, inclusiv puterea legislativa, sa fie obligate, în îndeplinirea sarcinilor lor, la respectarea regulilor impuse prin dreptul comunitar care pot sa reglementeze direct situatia particularilor. Astfel, împrejurarea ca încalcarea reprosata este imputabila legiuitorului national, din perspectiva reglementarilor interne, nu este de natura sa repuna în discutie exigentele inerente protectiei drepturilor particularilor care invoca dreptul comunitar în fata instantelor nationale si, ca urmare, dreptul de a obtine despagubiri pentru prejudiciul cauzat de respectiva încalcare.
În consecinta, principiul conform caruia statele membre sunt obligate sa repare prejudiciile cauzate particularilor prin încalcari ale dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplica atunci când încalcarea imputata este atribuita legiuitorului national.
Referitor la temeiul raspunderii, Curtea a clarificat conditiile angajarii raspunderii din Francovich, inspirându-se din opinia Avocatului General Tesauro si observatiile statelor membre în ceea ce priveste prevederile din tratat si a facut trimitere la jurisprudenta Curtii referitoare la raspunderea extra-contractuala a Comunitatii:
"Într-adevar, pe de-o parte, art. 215 alin. (2) din Tratat, face trimitere, în ceea ce priveste raspunderea extracontractuala a Comunitatii, la principiile generale de drept comune statelor membre, din care Curtea se inspira, la rândul sau, în absenta unor reguli scrise, în alte domenii ale dreptului comunitar.
Pe de alta parte, conditiile angajarii raspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încalcarea dreptului comunitar nu trebuie, în absenta unei justificari specifice, sa fie diferite de cele care reglementeaza raspunderea Comunitatii în circumstante comparabile. De fapt, protectia drepturilor de care beneficiaza particularii în temeiul dreptului comunitar nu se poate schimba în functie de natura nationala sau comunitara a autoritatii aflata la originea prejudiciului.
Regimul instituit de Curte în temeiul art. 215 din Tratat, referitor expres la raspunderea care decurge din actele normative, are în vedere mai ales complexitatea situatiilor care trebuie reglementate, dificultatile de aplicare sau de interpretare a textelor si, în mod cu totul special, marja de apreciere de care dispune autorul actului care este pus în discutie."
Curtea si-a nuantat opinia cu privire la conditiile în care este angajata raspunderea statelor membre, subliniind ca nu este o raspundere stricta, ci una care depinde de claritatea normei si limitele competentelor statelor membre:
"...legiuitorul national, precum, de altfel, si institutiile comunitare, nu dispune în mod sistematic de o competenta extinsa de apreciere atunci când este vorba de un domeniu reglementat prin dreptul comunitar. Dreptul comunitar îi poate impune acestuia obligatii de rezultat sau obligatii de a face sau de nu face care îi reduc, uneori în mod considerabil, marja de apreciere. Acesta este exact cazul în care, precum în circumstantele avute în vedere de hotarârea Francovich, mentionata anterior, statul membru este obligat, în temeiul art. 189 din Tratat, ca, într-un anumit termen, sa ia toate masurile necesare pentru a obtine rezultatul prevazut într-o anumita directiva. În acest caz, prevederea conform careia masurile care trebuie adoptate incumba legiuitorului national nu mai este pertinenta pentru angajarea raspunderii statului membru din cauza netranspunerii directivei."
De asemenea, CEJ a furnizat linii directoare instantelor nationale în acest sens:
"În actiunea principala care a dat nastere cauzei C 46/93, legiuitorul german a legiferat în domeniul produselor alimentare, si anume în sectorul berii. În absenta armonizarii comunitare, legiuitorul national dispunea de o competenta extinsa de apreciere în acest domeniu pentru a emite o reglementare referitoare la calitatea berii comercializate.
În ce priveste circumstantele cauzei C 48/93, legiuitorul din Regatul Unit a dispus, de asemenea, de o competenta extinsa de apreciere. În fapt, legislatia în litigiu privea, pe de-o parte, înmatricularea vaselor, domeniu care, având în vedere stadiul de dezvoltare a dreptului comunitar, tine de competenta statelor membre si, pe de alta parte, reglementarea activitatilor de pescuit, un sector în care aplicarea politicii comune permite statelor membre o anumita marja de apreciere.
Prin urmare, rezulta ca, în cele doua cauze pe fond, legiuitorii din Germania si, respectiv, din Regatul Unit s-au confruntat cu situatii care implicau decizii comparabile cu cele luate de institutiile comunitare în momentul adoptarii actelor normative legate de o anumita politica comunitara.
În astfel de circumstante, dreptul comunitar recunoaste dreptul la despagubire daca sunt îndeplinite trei conditii cumulativ, anume ca norma de drept încalcata are ca obiect conferirea de drepturi particularilor, ca încalcarea este suficient individualizata si, în cele din urma, ca exista o legatura directa de cauzalitate între încalcarea obligatiei care incumba statului si prejudiciul suferit de catre persoanele lezate.
De fapt, aceste conditii satisfac, în primul rând, exigentele de deplina eficienta a normelor comunitare si de protectie efectiva a drepturilor pe care acestea le recunosc.
În al doilea rând, aceste conditii corespund în esenta conditiilor pe care Curtea le-a enuntat în temeiul art. 215 în cadrul jurisprudentei sale referitoare la raspunderea Comunitatii pentru prejudiciile cauzate particularilor prin actele normative ilegale ale institutiilor sale.
Prima conditie este îndeplinita în mod evident în ce priveste art. 30 din Tratat, avut în vedere în cauza C 46/93, si art. 52 din Tratat, avut în vedere în cauza C 48/93. De fapt, chiar daca art. 30 impune o interdictie statelor membre, acesta da nastere, pentru particulari, unor drepturi care trebuie protejate de instantele nationale. De asemenea, art. 52 din Tratat confera, prin esenta, drepturi.
În ce priveste a doua conditie, atât cu privire la raspunderea Comunitatii în temeiul art. 215, cât si cu privire la raspunderea statelor membre fata de încalcarile dreptului comunitar, criteriul decisiv pentru a considera ca o încalcare a dreptului comunitar este suficient de individualizata este necunoasterea manifesta si grava, de un stat membru sau de o institutie comunitara, a limitelor care sunt impuse competentei sale de apreciere."
Nu în ultimul rând, Curtea a elaborat termenii generali ai factorilor ce trebuie luati în considerare în determinarea existentei unei încalcari grave a dreptului comunitar. Curtea a amintit faptul ca nu poate sa înlocuiasca aprecierile instantelor nationale cu propria sa apreciere, instantele nationale fiind singurele care au competentele necesare pentru a stabili faptele în cauzele pe rolul lor si pentru a caracteriza încalcarile dreptului comunitar în cauza:
"În aceasta privinta, printre elementele pe care instanta competenta le poate lua în considerare, trebuie mentionate gradul de claritate si de precizie a normei încalcate, întinderea marjei de apreciere pe care norma încalcata o lasa autoritatilor nationale sau comunitare, caracterul intentionat sau culpabil al încalcarii comise sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, faptul ca atitudinea adoptata de o institutie comunitara a putut contribui la omisiunea, adoptarea sau mentinerea masurilor sau a practicilor comunitare care contravin dreptului comunitar.
În orice caz, o încalcare a dreptului comunitar este în mod evident serioasa, atunci când ea persista, în ciuda pronuntarii unei hotarâri prin care se constata încalcarea reprosata, a pronuntarii unei hotarâri preliminare sau a unei jurisprudente bine stabilite a Curtii în domeniul respectiv, din care decurge caracterul ilicit al conduitei în cauza".
Dupa ce a elaborat doctrina raspunderii statului pentru încalcarea dreptului comunitar, Curtea a continuat în jurisprudenta ulterioara sa circumstantieze conditiile raspunderii: relatia de cauzalitate (în cauzele Brinkmann si Rechberger), liniile directoare privind gravitatea încalcarii (în cauzele Hedley Lomas, Konle c. Austria si Haim II), autoritatea responsabila pentru plata despagubirilor (Haim II).
Relatia dintre cele trei conditii stabilite de catre Curte în Francovich si cele din Brasserie du Pecheur a fost definita în hotarârea Dillenkofer, unde a subliniat ca ambele seturi de conditii sunt, în esenta, acelasi lucru "din moment ce conditia de a exista o încalcare grava, desi nu este mentionata ca atare în Francovich, reiesea în mod evident din circumstantele acestui caz". În consecinta, cazurile care privesc omisiunea completa din partea unui stat membru de a implementa o directiva vor reprezenta, prin definitie, o încalcare grava a dreptului comunitar. În celelalte cazuri, fie ca o directiva este implementata incorect, fie ca un stat membru încalca dreptul comunitar, prin intermediul executivului, conditiile din Brasserie du Pecheur vor fi aplicabile.
C-178/94, Erich Dillenkofer si altii c. Federal Republic of Germany
Reclamantii din litigiul national au achizitionat o oferta de vacanta. Ca urmare a intrarii în incapacitate de plata a celor doua companii (în 1993) de la care reclamantii cumparasera ofertele de vacanta, acestia din urma fie nu au mai plecat catre destinatia stabilita, fie au fost nevoiti sa se întoarca din vacanta pe propria cheltuiala. Deoarece nu li s-a returnat suma pe care au platit-o agentiilor sau suma cheltuita cu întoarcerea acasa, acestia au introdus actiune în vederea obtinerii de compensatii din partea Republicii Federale Germania. Reclamantii au afirmat ca daca articolul 7 al Directivei 90/314/CEE ar fi fost transpus în legislatia Germaniei în perioada prescrisa, adica înainte de 31 decembrie 1992, ar fi fost protejati împotriva insolvabilitatii agentiilor de la care au achizitionat ofertele de vacanta. Reclamantii se bazau în special pe decizia din cazul Francovich. Guvernul german a contestat aceste solicitari, considerând ca în acest caz nu erau satisfacute conditiile hotarârii din cauza Francovich.
Curtea a decis ca neadoptarea de masuri pentru transpunerea în practica a directivei, în vederea obtinerii rezultatului prescris în perioada prevazuta în acest scop, constituie per se o încalcare grava a legislatiei comunitare si atrage dupa sine dreptul la reparatie al persoanelor care au avut de suferit daca, pe de o parte, rezultatul prescris de catre Directiva presupune garantarea în cazul persoanelor a unor drepturi al carui continut este identificabil si, pe de alta parte, exista o legatura cauzala între încalcarea obligatiei statului si pierderile sau pagubele suportate. Articolul 7 al Directivei 90/314/CEE implica garantarea de drepturi pentru persoanele care achizitioneaza oferte de calatorie, iar continutul respectivelor drepturi este identificabil într-o masura suficient de mare.
|
