CARACTERELE SI PRINCIPIILE FUNDAMENTALE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV

CARACTERELE sI PRINCIPIILE FUNDAMENTALE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Asa cum am aratat dreptul administrativ apare ca un drept autonom, diferit de alte ramuri de drept. Daca dreptul civil s-a bucurat de o lunga traditie, asezat nu de putine ori, īn constructiile mari juridice pe dreptul roman, dreptul administrativ a īnceput sa-si ia avānt īn secolul al XIX -lea, ca sa prinda forma si sa-si delimiteze unele dintre notiunile sale fundamentale īn secolul XX. Diferenta dintre diferitele ramuri de drept se verifica prin asa numitele "caractere tehnice" ale dreptului īn general si īn special ale dreptului administrativ si mai īn profunzime prin principiile fundamentale care īl calauzesc[1].

§. 1. Caracterele tehnice ale dreptului administrativ

A.     Dreptul administrativ nu este codificat

Elaborarea unui Cod administrativ ar pretinde ca īn domeniile īn care s-ar aplica sa aiba o cuprindere de ansamblu, organizata logic, completa si coerenta[2].

Īn general literatura juridica de specialitate si, asta nu numai la noi īn tara, s-a īmpartit īn a sustine necesitatea unei astfel de codificari sau īn a nega utilitatea sa.

Este evident ca īn orice structura statala se adopta legi succesive si fragmentare pe domenii, pe raporturi sociale, legat de anumite circumstante si necesitati, care are drept consecinta ca si elaborarea unei norme de drept administrativ sa se faca doar conjunctural. Foarte rar aceste legi ramān o perioada mai īndelungata īn vigoare, fiind supuse unor transformari succesive, uneori uitāndu-se pāna si de principiile si motivele care au stat la baza edictarii lor. Pe acest considerent exista riscul la noi īn tara ca īn aceasta perioada de tranzitie, ca orice īncercare de codificare sa ramāna fara obiect. Tot atāt de adevarat este ca si aceasta agitatie din cadrul structural socio-economic din tara obliga, pe domenii, la existenta unor legi scrise, care prin principii sa se reīntālneasca, pentru ca īn momentul aparitiei stabilitatii, sa ofere baza conceperii unui cod administrativ.

Efortul de codificare īntreprins īn Franta īn anul 1948, care a dorit sa puna ordine īn diferite materii, īn textele īn vigoare, fara sa le modifice, nu a dat rezultatul scontat[3]. Printr-un decret din 10 mai 1948 s-a dispus codificarea normelor de drept administrativ, dar nu s-a reusit sa se elaboreze decāt un Cod al administratiei comunale, Codul sanatatii publice, s.a.m.d.. Īn Portugalia desi s-a elaborat un cod intitulat Cod administrativ acesta nu contine decāt norme de organizare comunala si judeteana.

Prima si singura codificare elaborata incipient īn dreptul nostru administrativ o īntālnim īn Regulamentele Organice.

Grigore Ghica domn al Moldovei a luat masura īntocmirii unui cod administrativ, fapt pentru care a numit trei specialisti ce au īntocmit un Manual Administrativ al Principatului Moldova aparut īn doua volume īn anul 1855. Dar acest manual nu cuprindea altceva decāt o colectie de norme, asezate īn ordine cronologica pentru perioada 1832-1855.

Prin Legea din 28 martie 1908 s-a īnfiintat pe lānga Ministerul de Interne Consiliul administrativ permanent, ce printre altele, a avut si sarcina de a elabora un Cod administrativ, sarcina pe care nu si-a īndeplinit-o niciodata . Adeptii codificarii normelor de drept administrativ vad necesar a fi adoptate: un Cod al contraventiilor (s-ar impune si numai prin faptul ca legea generala īn materie O.G. nr. 2/2001 privind reglementarea si sanctionarea contraventiilor, copie aproape fidela a legii nr. 32/1968 este depasita moral), un Cod de procedura administrativa necontencioasa a organelor administrative de stat, un Cod al contenciosului administrativ, un Cod comunal, un Cod al domeniului public naţ 545d37f ;ional .

Īn sistemul nostru legislativ avem legi care reglementeaza pe materii, care intereseaza aproape exclusiv dreptul administrativ. Astfel, avem Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 60/2001 privind achizitiile publice[6], etc., dar o codificare propriu-zisa nu avem.

Pentru ca o eventuala codificare sa se produca, atāt īn favoarea administratiei cāt si a administratilor se impune ca cel putin cāteva reguli sa fie īntrunite:

o mult mai mare stabilitate a actelor normative aplicate;

o redactare clara si precisa;

sa se urmareasca interesul general;

sa se faca o interpretare unitara, cu acelasi scop pe īntreg teritoriul de aplicare

B.     Dreptul administrativ are o baza formata īn cea mai mare parte din reguli scrise.

Asta īnseamna ca īn Romānia, spre deosebire de Franta, jurisprudenta nu a jucat un rol creator, determinant. Īn Franta o astfel de situatie este explicabila prin faptul ca prin activitatea sa Consiliul de Stat mult timp a concentrat īn māinile sale qvasi totalitatea jurisdictiei administrative. Jurisdictia administrativa īn Franta are ca specific organizarea īn Tribunale ale ordinii administrative, Tribunalele administrative, Curtile administrative de apel si Consiliul de Stat. Pāna acolo s-a ajuns, īncāt si jurisdictiile speciale sunt de competenta Curtilor administrative de apel sau a Consiliului de Stat. De aici deriva cel putin trei consecinte:

Formal multe dintre regulile dreptului administrativ īsi au originea īn hotarārile date de Consiliul de Stat.

Dreptul administrativ apare ca o creatie a judecatorilor, deci poarta amprenta gāndirii acestora.

Spiritul general al regulilor de drept administrativ reflecta originea lor, īn care judecatorul apare urmarind mai degraba o rezolvare practica, pentru cazul īn speta si nu legata pentru viitor.[7]

si dreptul administrativ romānesc se bazeaza īn general pe reguli scrise. Doctrina si jurisprudenta sunt considerate mijloace de interpretare si extrapolare a normelor scrise, si numai īn masura īn care o rezolvare īntr-un caz anume poate presupune o atentionare a legiuitorului, poate sa verifice si sa intervina prin proceduri legislative.

C.     Cucerirea unor domenii noi pentru dreptul administrativ

Este evident ca īn prezent asistam la o ofensiva de proportii a unor ramuri de drept, inclusiv printr-o adaptare jurisprudentiala, fara precedent īnainte de 1989 (dreptul constitutional, dreptul administrativ, dreptul comercial), īn care alte ramuri considerate de baza īsi pierd primordialitatea (dreptul civil). Dreptul administrativa patruns īn domeniul proprietatii intelectuale, a activitatii institutiilor fundamentale ale statului (presedinte, guvern, autoritati administrative autonome, s.a.m.d.) sau se afla īn fata extinderii contractelor administrative (conventii de esalonare de plata a debitelor scadente la bugetul de stat) etc. Fara īndoiala, ca aproape nu exista nici un domeniu de activitate īn care sa nu intervina norma de drept administrativ.

Normele de drept administrativ intervin si se impun administratiei si administratilor, dar si judecatorilor. Ceea ce particularizeaza aceasta perioada, este faptul ca legea si celelalte acte administrative normative prolifereaza īn domenii noi de actiune a administratiei, ceea ce face ca rolul creator al jurisprudentei sa fie mai putin evident.

§. 2. Principiile fundamentale ale Dreptului administrativ si Administratiei publice

Principiile fundamentale sunt reguli de conduita de maxima generalitate care stau la baza organizarii si activitatii tuturor organelor si persoanelor care exercita atributii ale functiei executive īn interesul general si la care se subordoneaza īn exercitarea drepturilor si asumarea de obligatii, toate celelalte subiecte ale raporturilor juridice administrative

Aceste principii sunt numite fundamentale deoarece prin natura lor ele īsi gasesc consacrarea expresa īn actul fundamental - Constitutie sau se desprind din reglementarile emise īn baza acesteia.

Pe de alta parte se spune ca aceste principii au un caracter fundamental si pentru faptul ca stau la baza organizarii si functionarii īntregului sistem al autoritatilor publice[9] si a serviciilor publice.

Īn dreptul administrativ si īn administratia publica s-au desprins mai multe principii care caracterizeaza cadrul legal de actiune al administratiei, ce se regasesc īn Constitutie sau īn legile care privesc domeniul administrativ (cum ar fi Legea nr. 215/2001).

Astfel, au fost stabilite sau se desprind, din interpretarea doctrinei, principii general valabile īn sistemul administratiei publice si de organizare a executarii normelor de drept administrativ cum sunt: principiul legalitatii, principiul continuitatii serviciului public, principiul conducerii colective. Initial, īn Constitutia din 1991, administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale īsi īntemeia activitatea pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice. Legea administratiei publice locale nr. 69/1991 adoptata īnainte de intrarea īn vigoare a Constitutiei (prin referendumul din 8 decembrie 1991, iar la 13 decembrie s-a declarat autodizolvarea Adunarii Constituante), īn art. 1, īn varianta initiala, preciza ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se īntemeiaza pe patru principii si anume: principiul autonomiei locale, principiul descentralizarii serviciilor publice, principiul eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale si principiul consultarii cetatenilor īn probleme locale de interes deosebit ( prin referendum local). Prin modificarea adusa de Legea nr. 24/1996, textul art. 1 a mai fost completat cu īnca un principiu si anume acela al legalitatii . Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale mentine organizarea si functionarea administratiei publice locale pe temeiul acestor principii, care, īn exercitiul lor nu pot aduce atingere caracterului de stat national, unitar si indivizibil . Constitutia din 1991 revizuita, stabileste īn art. 120 ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se īntemeiaza pe principiile descentralizarii (care vizeaza autoritatile administratiei publice si serviciile publice), autonomiei locale (care se realizeaza īn comune si orase prin consiliile locale alese si primarii alesi) si deconcentrarii serviciilor publice (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale).

Principiul continuitatii serviciului public

Dupa cum am mai aratat serviciile publice pot sa corespunda unor interese generale (nationale), situatie īn care ele sunt organizate la nivel national (companii nationale, regii autonome, etc.) sau unor interese locale, caz īn care ele sunt organizate la nivel local (starea civila, autoritatea tutelara, gospodarirea locativa, transportul local īn comun de calatori, alimentarea cu apa si energie termica s.a.m.d.).

Prin acest principiu se īntelege o activitate organizata de stat sau de colectivitatile locale, destinata sa satisfaca īn mod continuu, deci cu caracter de permanenta, interesul general[12].

Īn unele legislatii europene, aplicarea principiului continuitatii serviciului public, justifica, īn cazuri exceptionale, interventia guvernului pentru a asigura functionarea continua a anumitor servicii.[13]

Īn acest context, este de observat ca printr-un efort doctrinal si jurisprudential a existat tentatia, īnca de la īnceputul secolului XX, de a aseza la unitatea tuturor regulilor administrative notiunea de serviciu public.

Acest efort, se gaseste astazi, asa cum se arata īn literatura juridica franceza, supus mai multor semne de īntrebare. Astfel, se spune ca dreptul administrativ nu s-a nascut pentru a gira serviciile publice si ca de altfel dreptul administrativ are un obiect mult mai larg decāt cel pe care īl au serviciile publice. Pe de alta parte, nici serviciile publice nu fac apel īntotdeauna la procedeele de drept administrativ, ci mai degraba utilizeaza procedee specifice dreptului privat, mai ales īn domeniul contractelor.

Īn aceste conditii, este posibil ca īn notiunea de serviciu public sa nu se regaseasca domeniul de aplicare al dreptului administrativ si nici principiul sau general de aplicare - interesul general, cu atāt mai mult cu cāt serviciul public pare si poate sa-si gaseasca satisfactie mai mult īn dreptul privat decāt īn dreptul public.

Declinul notiunii de serviciu public, īn prezent, face ca unii autori sa caute un alt principiu care sa stea la baza organizarii ansamblului dreptului administrativ, cum ar fi cel de interes general, de putere publica [14], s.a.m.d.

2. Principiul conducerii colective

Se caracterizeaza prin faptul ca la adoptarea unei decizii īn cadrul unui organ colegial, ce este organizat si functioneaza īn conditiile legii, participa mai multe persoane, ce īmpreuna si īn mod egal, exercita atributiile acelui organ. Īn sistemul administratiei publice, īn momentul de fata, predomina conducerea colectiva (consilii locale, guvern, etc.). Desigur, exista si o expresie a unei conduceri unipersonale (cum ar fi primarul, prefectul) caracterizata prin faptul ca decizia se ia de o singura persoana, dar īn limitele atributiilor functiei ce o detine.

3. Principiul legalitatii

Principiul īn sine constituie o regula fundamentala a dreptului nostru īn virtutea caruia toate organele statului, institutiile, functionarii, cetatenii si ceilalti locuitori ai tarii (apatrizii) sunt obligati sa respecte strict legile si celelalte acte normative ale organelor puterii si administratiei de stat, ce reglementeaza raporturile sociale la care participa.[15] Respectarea legii, a celorlalte acte normative este o cerinta esentiala a Constitutiei conform postulatului exprimat īn art. 16 al. 2, potrivit caruia nimeni nu este mai presus de lege.

Aplicarea principiului legalitatii īn dreptul administrativ si administratia publica implica discutia a cel putin patru probleme:

A) O prima problema o reprezinta caracterul ierarhic al normelor de drept

Īn diversitatea lor normele de drept nu au aceeasi forta juridica. Este adevarat ca toate concura la definirea si īmplinirea legalitatii, dar nu toate au acelasi loc si rol. Pornind de la actul fundamental, baza piramidei legalitatii, toate celelalte acte, obligatoriu trebuie sa tina cont de acesta, fie ca este lege organica sau ordinara, ordonanta de Guvern, hotarāre de Guvern, ordin, instructiune sau act administrativ normativ al autoritatilor locale, astfel ca trebuie sa fie conform si sa respecte reglementarea superioara. Potrivit art. 1 al. 5 din Constitutia din 1991 revizuita, īn Romānia, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legii este obligatorie.

Īn acest sens se vorbeste de principiul suprematiei legii, ceea ce īnseamna ca orice autoritate, persoana juridica sau fizica este obligata sa se supuna legii. Orice īncercare de a iesi din acest mecanism al legalitatii īsi gaseste replica īn asertiunea orwelliana potrivit careia toate animalele sunt egale, numai unele sunt mai egale decāt altele.

B) Cea dea doua problema priveste activitatea organelor administrative este o activitate de organizare a executarii si de executare īn concret a legii (art. 108 al. 2 Constitutie).

Īn procesul de organizare a executarii legii organele administratiei publice sunt competente sa emita acte continānd reguli generale de conduita, respectiv norme juridice. Principiul legalitatii pretinde ca īn īntreaga activitate aceste norme sa fie emise pe baza si īn executarea legii, legea fiind actul cu forta juridica suprema.

Īn activitatea lor organele administratiei publice emit atāt acte administrative individuale cāt si acte administrative normative.

Actele administrative normative emise de organele administratiei publice se caracterizeaza prin faptul ca sunt acte juridice continānd reguli de conduita generala, formulate īn abstract, ce exprima o manifestare unilaterala de vointa a unei autoritati publice, facute īn limitele competentei ei, īn īnfaptuirea puterii executive a statului cu scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata prin forta de constrāngere a statului.[16]

Actele administrative normative pot cuprinde norme cu continut diferit, respectiv norme onerative (care obliga la o anumita prestatie sau actiune), norme prohibitive (care interzic o anumita actiune) si norme permisive (care nici nu prescriu si nici nu interzic o actiune, ci lasa la latitudinea celor interesati de a face sau nu anumite actiuni). Este posibil ca acelasi act sa cuprinda norme din toate cele trei categorii indicate.

Profesorul Tudor Draganu arata ca ceea ce este specific actelor administrative normative este faptul ca ele creeaza, modifica, suspenda sau desfiinteaza reguli de conduita umana formulate īn abstract, fara considerare de persoane si ca au un caracter obligatoriu, adica sunt susceptibile de a fi aplicate la nevoie prin forta de constrāngere a statului

Discutia referitoare la caracteristicile actului administrativ normativ nu este noua. Ea a preocupat si literatura juridica de specialitate interbelica. Astfel, Alexandru E. Silvian sustinea ca din definitia regulamentului administrativ (actul administrativ normativ) se degaja cāteva elemente ce se regasesc īntotdeauna la baza acestuia, cum ar fi: a) generalitatea actului regulamentar, care constituie elementul material care da caracterul de lege, de norma generala; b) autoritatea competenta regulamentara este alta decāt cea socotita a fi putere legiuitoare, fapt care face ca din punct de vedere formal, regulamentul sa apara ca un act de executare, menit sa puna īn aplicare legile; c) forma scrisa, despre care s-ar putea spune ca tine mai mult de natura regulamentului administrativ decāt de esenta lui. Forma scrisa a fost considerata ca element caracteristic actului administrativ normativ pentru prima oara de catre profesorul Paul Negulescu[18]. Ca atare Alexandru E. Silvian definea regulamentul administrativ ca o norma scrisa, generala, impersonala si obligatorie, ca si legea, care este emisa de o autoritate, alta decāt aceea care dupa Constitutie īndeplineste functia legiuitoare. Regulamentul administrativ era privit ca un act legislativ prin generalitatea sa si ca un act administrativ prin organele de la care emana.

Trasaturile specifice actelor administrative normative

a. Caracterul general si impersonal. Caracterul general al normei juridice se manifesta prin aceea ca regulile de conduita sunt tipice, se aplica la un numar nelimitat de cazuri. Ele sunt impersonale, indicānd un comportament principial, iar nu conduita unei singure persoane.[19]

b. Ceea ce caracterizeaza si este specific normelor juridice este faptul ca prescriptiile lor sunt formulate īn abstract, adica sunt aplicabile tuturor persoanelor ce īntrunesc conditiile dinainte stabilite de aceste norme[20], si sunt de aplicare repetata, īntocmai ca si legile . Din moment ce un act administrativ cuprinde prescriptii de conduita umana formulate īn abstract, el are caracter normativ, chiar daca toate persoanele carora urmeaza sa li se aplice sunt cunoscute la data publicarii lui . Ori de cāte ori conditiile de fapt prevazute īn ipoteza normei juridice se vor produce, aceasta va deveni aplicabila si altor subiecti de drept decāt cei cunoscuti īn momentul emiterii ei.

Fiind formulate īn abstract, regulile de conduita pot fi de aplicatie repetata, adica sunt aplicabile tuturor persoanelor ce vor īntruni conditii dinainte stabilite de actul administrativ normativ pentru prezent si viitor, pāna la scoaterea din vigoare a actului ce le contine. Simplul fapt ca se adreseaza unui numar mare de persoane nu este suficient pentru a caracteriza actul ca act normativ, atāta timp cāt aceste persoane sunt determinate nominal īn textul sau (īnscrierea īn listele de alegatori a mai multor cetateni).[23]

c. Una din caracteristicile ce particularizeaza actul normativ consta īn faptul ca el poate fi supus controlului de legalitate al instantelor judecatoresti numai pe calea exceptiei de ilegalitate. Pāna la sfārsitul anului 1989, regimul juridic aplicabil actului administrativ normativ era cel prevazut de Legea nr. 1/1967, prin care doar actele administrative individuale puteau forma obiectul unei actiuni īn justitie. Actele administrative normative īn nici un caz nu puteau fi anulate de instantele judecatoresti. Atunci cānd instanta judecatoreasca constata ilegalitatea unui act administrativ normativ, īl īnlatura din solutionarea cauzei, instantele fiind obligate prin prevederile art. 9 al. 3 din Legea nr. 1/1967, sa comunice o copie dupa hotarārea judecatoreasca organului emitent, pentru ca autoritatea administrativa sa dispuna īn consecinta.

d. O alta trasatura specifica actului administrativ normativ este caracterul sau obligatoriu, ceea ce īnseamna ca, la nevoie, actul poate fi aplicat cu ajutorul fortei de constrāngere a statului. Cānd spunem ca actul normativ este obligatoriu, īntelegem ca violarea sa atrage sanctiuni īmpotriva celor care īl īncalca.[24]

Actele administrative normative sunt obligatorii de la intrarea lor īn vigoare, care corespunde fie cu data publicarii, fie cu data prevazuta īn act pentru intrarea sa īn vigoare si pāna la scoaterea sa din vigoare. Actele administrative normative sunt īntotdeauna acte administrative de autoritate fiind toate obligatorii īn temeiul manifestarii de vointa unilaterale a organului emitent, pe cānd actele administrative individuale pot fi acte de autoritate, fie de gestiune.

Actele administrative normative sunt obligatorii atāt pentru organul emitent (cāta vreme nu au fost anulate, revocate sau modificate), cāt si pentru toate celelalte autoritati publice, inclusiv pentru autoritati publice ierarhic superioare, pentru toti cetatenii care intra sub incidenta normelor juridice ce le contine actul. Actele administrative normative sunt obligatorii atāt pentru organele aflate direct īn subordinea organului emitent, cāt si pentru organele din alte domenii (de exemplu, normele metodologice de calculare a salariilor). Profesorul Erast Diti Tarangul arata ca si administratia care a facut regulamentul este obligata sa se conformeze propriului ei act atāta timp cāt nu-l abroga sau modifica[25]. Un act administrativ individual facut de o autoritate administrativa, care contravine unui regulament, edictat de aceeasi autoritate, este ilegal si instantele noastre de contencios īl pot anula .

Un act administrativ normativ vadit ilegal, caracterizat ca inexistent, nu este obligatoriu, iar persoana care nu īl respecta nu este susceptibila de a fi sanctionata.

Recapitulānd, putem spune ca trasaturile distinctive ale actelor administrative normative sunt: a) caracterul general, b) caracterul abstract, c) controlul legalitatii pe calea exceptiei de ilegalitate, si d) caracterul obligatoriu.

Pe de alta parte, actelor administrative normative, cu unele particularitati, le sunt proprii si trasaturile generale ale actelor administrative.

a. Actele administrative normative sunt manifestari de vointa unilaterala facute de autoritatea administrativa īn temeiul puterii publice cu care a fost īnvestita, īn scopul de a produce anumite efecte juridice

Actele administrative normative pot fi si acte la elaborarea carora participa mai multe autoritati publice, sau un organ administrativ si un organ nestatal.

Elaborarea si emiterea actului administrativ normativ se poate face cu participarea mai multor persoane fizice, care īsi exercita functia īn colectiv īn cadrul unor organe colegiale sau pluripersonale[28] cum ar fi Guvernul, consiliile locale, consiliile judetene. Majoritatea actelor administrative normative reprezinta decizia unor organe colegiale (hotarārile Guvernului, consiliilor judetene, consiliilor locale etc.), dar ele pot fi emise si de un organ unipersonal (ordinul prefectului, ministrului, etc.) .

Membrii organului colegial sunt solidar raspunzatori pentru activitatea, hotarārile si masurile luate de acesta, dar fiecare membru este raspunzator si pentru propria sa activitate[30].

b. Actele administrative normative pot fi emise numai de autoritatile publice īndrituite prin lege sau prin alt act normativ.

Competenta emiterii unui act administrativ este stabilita prin lege sau prin alt act normativ, constituind un drept, dar si o obligatie a organului emitent.

Sfera autoritatilor publice abilitate sa emita acte administrative normative nu este limitata prin Constitutie sau legi, astfel ca si organe sau institutii, altele decāt Guvernul, cum sunt: ministri, prefectul, consiliile judetene sau locale pot emite astfel de acte.[31]

Ceea ce este caracteristic tuturor organelor statului, consta īn faptul ca īn temeiul legii, ele pot, fie emite pe cale unilaterala si īn limitele competentei lor acte obligatorii, inclusiv pentru subiecte de drept din sfera structurii lor, fie sa participe īntr-un fel sau altul la procedura de elaborare a unor asemenea acte[32]. La dispozitia expresa a legii, si unele organizatii nestatale pot fi investite cu aceasta competenta (A.G.V.P.S, etc.). Distinctia dintre organele de stat si organele nestatale sta īn faptul ca primele pot apela la nevoie pentru respectarea actelor lor la forta de constrāngere exercitata de organe care fac parte din acelasi sistem de organe . Orice īncalcare de competente, chiar īn cadrul aceluiasi sistem de organe, atrage nulitatea absoluta a actului .

Se impun doua observatii:

Īn primul rānd, competenta de a emite pe cale unilaterala acte normative generatoare de efecte juridice trebuie sa fie expres prevazuta īntr-o dispozitie legala, indiferent ca este vorba de organe de stat sau de organe nestatale. Pentru ca actele administrative normative sa poata fi atribuite statului sau ca sa se poata bucura de ocrotirea puterii statului, ele trebuie sa fie emise īn limitele competentei conferite prin lege organului emitent.

Īn al doilea rānd, organele de stat si organele nestatale care, desi emit acte obligatorii pe cale unilaterala, nu au īn cadrul propriei lor structuri mijloacele de constrāngere necesare pentru punerea īn executare a propriilor acte, īn caz de nevoie, trebuie sa recurga la forta de constrāngere organizata īn cadrul unui alt organ al statului (de exemplu, Parlamentul, Sindicatele, s. a.).

Daca organele emitente ale actelor administrative normative fac parte din categoria larga a autoritatilor publice, īn schimb pentru a putea fi vorba de un asemenea act, nu este necesar ca organul emitent sa aiba calitatea de persoana juridica[35]. Astfel, un consiliu judetean sau local nu are personalitate juridica, ci numai unitatea administrativ-teritoriala, respectiv judetul, municipiul, orasul, comuna -art. 19 din Legea nr. 215/2001. Desi lipsite de personalitate juridica, si alte organe pot emite, īn temeiul legii, acte administrative normative. Īn legatura cu aceste organe administrative lipsite de personalitate juridica, īn literatura noastra juridica s-a pus problema daca pot sau nu figura ca pārāte, cānd persoana vatamata se plānge de ilegalitatea unui act administrativ emis de ele. Profesorul Tudor Draganu considera ca solutia fireasca este ca aceste litigii, īn care este pusa īn discutie legalitatea unui act administrativ emis de un organ lipsit de personalitate juridica, pārāt īn proces sa fie chiar organul emitent . Īn īntelesul Legii nr. 29/1990, cum functionarul vinovat de emiterea unui act ilegal poate sa raspunda pentru vatamarile produse, inclusiv prin despagubirea persoanelor vatamate, prin analogie si pentru buna administrare a justitiei, consideram ca organul emitent si īn cazul īn care este lipsit de personalitate juridica, are capacitate procesuala pasiva si activa.

Aceasta teza si-a gasit confirmarea īn dispozitiile Legii nr. 169/1997 pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991[37] care recunosc ca, īn sensul acestei legi, Comisia judeteana -definita ca fiind autoritatea publica cu activitate administrativa-jurisdictionala si Comisia locala - considerata ca autoritate publica cu activitate administrativa - au īn limitele competentei lor si prin derogare de la dispozitiile Codului de procedura civila calitate procesuala pasiva si cānd este cazul, activa fiind reprezentata legal prin prefect, respectiv primar sau pe baza unui mandat conventional, de catre unul dintre membrii, nefiind obligatorie asistarea prin avocat.

c. Actul administrativ normativ este emis pe baza legii si pentru organizarea aplicarii si punerea īn executare īn concret a legilor si a celorlalte acte normative

Aceasta caracteristica a actelor administrative normative deriva din structura piramidala īn cadrul careia regulile juridice actioneaza. Avānd o forta de aplicare diferentiata, īn fruntea lor se plaseaza legea constitutionala, dupa care urmeaza legea organica si legea ordinara, etc. Actele administrative normative se īncadreaza īn aceasta ierarhie generala, avānd la rāndul lor, propria ierarhie - ordonantele Guvernului, hotarārile acestuia, ordinele si instructiunile ministrilor, etc. La rāndul lor, actele normative ale organelor locale (inclusiv cele judetene) se supun acestei ierarhii, pe verticala. De retinut ca, pe orizontala, īntre hotarārile consiliilor locale comunale, orasenesti sau municipale, exista o egalitate din punctul de vedere al aprecierii fortei lor juridice.

Ori de cāte ori un raport social nu a fost reglementat īn prealabil printr-o lege si nici reglementarea lui nu a fost rezervata legii, el va putea fi reglementat printr-un act normativ de organul administrativ, dar cu respectarea competentei sale. Aceasta problema a reglementarii primare sau secundare a raporturilor sociale, precum si cea a organului īndrituit sa o faca, a suscitat controversate discutii īn literatura juridica de specialitate.

Constitutia din 1991 rezerva competentei exclusive a puterii legislative reglementarea unui numar de raporturi sociale (de exemplu, art. 72 din Constitutie). Constitutia a impus ca reglementarile prin lege sa cuprinda acele raporturi sociale care reprezinta un interes bine conturat pentru stat si societate[38]. Puterea legislativa - ca unica autoritate legiuitoare - este īndreptatita sa reglementeze prin lege si alte raporturi sociale decāt cele cu privire la care īnsasi Constitutia, face o trimitere expresa . Aceasta pentru ca ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Ori de cāte ori un raport social nu este rezervat competentei exclusive de reglementare a legii, va trebui sa se ajunga la concluzia ca si organele administrative sunt competente sa intervina cu propria lor reglementare, nu numai secundum legem ci si praeter legem. Nu este mai putin adevarat ca si īn cazul unor acte administrative normative, cum ar fi decretele normative ale Presedintelui (mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate, instituirea starii de asediu, sau a starii de urgenta) sau ordonantele Guvernului, īnsasi Constitutia delimiteaza domeniul de raportul sociale īn care ele pot interveni[40].

Constitutia din 1991 nu exclude posibilitatea pentru organele administratiei publice de a desfasura o activitate normativa primara si secundara. Prevederea articolului 107 din Constitutie, īn sensul careia hotarārile Guvernului se emit pentru organizarea executarii legilor, nu trebuie interpretata restrictiv, o data ce īndeplinirea activitatii de guvernare, care-i revine, ar fi fost facuta imposibila daca competenta sa ar fi fost redusa la o activitate secundara de aplicare a legilor.

Ori de cāte ori un domeniu al raporturilor sociale nu a fost reglementat de lege, el poate fi reglementat primar prin norme juridice cu forta juridica inferioara, īn limitele competentei recunoscute de lege organelor administratiei publice si cu respectarea scopului urmarit de lege.

d. Actele administrative normative sunt executorii

Actele administrative normative sunt executorii prin ele īnsele[41], si din oficiu, fara a mai fi necesara īnvestirea lor cu formula executorie de catre instanta judecatoreasca.

Īn general, realizarea actelor juridice se poate face pe doua cai: prima, conditioneaza punerea īn executare a actului prin forta de constrāngere a statului, de īnvestirea lui cu titlu executoriu (este proprie actelor de drept privat), a doua, face posibila executarea directa a actului, fara a mai fi nevoie sa se recurga la īnvestirea lui cu formula executorie (este tipic pentru actele de putere)[42].

Actul administrativ normativ este prin ele īnsusi purtatorul titlului executoriu[43], prin faptul ca este emis de o autoritate publica, īnvestita cu putere publica, ce intervine īn cadrul competentei sale pentru a da nastere, a modifica si a stinge drepturi si obligatii.

Actul administrativ normativ este executoriu din momentul intrarii lui īn vigoare, ceea ce se īntāmpla īn momentul publicarii sau la data aratata expres īn textul actului normativ.

Primarul si presedintele consiliului judetean asigura executarea (aducerea la īndeplinire) hotarārilor consiliilor locale, respectiv ale consiliului judetean (art. 68 lit. b si art. 116 lit. a din Legea nr. 215/2001). Ordinul prefectului devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica (prin afisare sau publicare), atunci cānd contine dispozitii normative (art. 138 din Legea nr. 215/2001).

Scoaterea din vigoare prin anulare sau abrogare face sa īnceteze caracterul executoriu al actului. Acest caracter executoriu dureaza pe īntreaga perioada cāt actul administrativ normativ este īn vigoare, si opereaza de fiecare data cānd situatiile reglementate juridic īn ipoteza reglementarilor lui se produc īn fapt. Caracterul executoriu devine operant ori de cāte ori prescriptiile cuprinse īn actul administrativ normativ se pot aplica unui caz dat. Dimpotriva, ori de cāte ori efectele actului administrativ normativ īnceteaza sau sunt suspendate definitiv sau temporar, īnceteaza si obligatia de executare a acestuia.

Īn cazul actelor administrative prin delegatie, caracterul executoriu al actului normativ opereaza tot din oficiu, deoarece aceste organe emitente, nestatale, īn cazurile expres prevazute de lege se comporta de fapt si de drept ca autoritati administrative si, īn consecinta, actele lor nu numai ca sunt obligatorii, dar sunt si executorii, fiind considerate acte administrative de autoritate[44].

Actele inexistente nu au caracter executoriu, iar nerespectarea lor nu atrage interventia fortei de constrāngere a statului.

Unii autori iau īn considerare ca o trasatura generala a actului administrativ si oportunitatea sau actualitatea acestuia[45]. Īn prezenta lucrare, oportunitatea a fost considerata o conditie de valabilitate a actului administrativ normativ.

De asemenea īntr-o opinie, se considera tot ca o trasatura generala a actului administrativ, deci inclusiv si a celui normativ, regimul juridic specific, reflectat īn reguli proprii privind forma, procedura de emitere, conditiile de valabilitate si controlul actelor administrative[46]. La baza acestei trasaturi sta Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Aceasta trasatura īnsa cuprinde de fapt, suma tuturor conditiilor de valabilitate, la care se adauga controlul de legalitate al actului administrativ.

Elaborarea actelor administrative normative cu procedura prevazuta pentru pregatirea, avizarea si adoptarea acestora a fost prevazuta īn Legea nr. 24/2000[47] si Regulamentul aprobat prin Hotarārea Guvernului nr. 555/2001.

C. O a treia problema pe care o ridica aplicarea principiului legalitatii īn administratia publica este aceea a dreptului de apreciere al organelor administrative īn adoptarea masurilor administrative. Īn activitatea lor organele administrative au posibilitatea sa aprecieze ce masura sa ia, cānd sa ia o anumita masura, cu ce mijloace sa o duca la īndeplinire.

Recunoasterea dreptului de apreciere pentru organele administrative are drept scop valorificarea atributiilor acestora si īn acelasi timp, aplicarea legii īn raport de conditiile concrete. Īnsa, niciodata, organele administrative nu vor putea decide īmpotriva prevederilor legii.

Nu orice act emis īn limitele legii este si oportun. Este posibil ca un act al organului administrativ sa fie legal, dar inoportun, dar nu se poate spune ca un act juridic desi ilegal, este oportun, pentru ca īn conformitate cu principiul legalitatii, ilegalitatea nu poate fi niciodata oportuna.[48]

Dreptul de apreciere al administratiei īsi gaseste expresia īn puterea discretionara a acesteia.

D. Cea de-a patra problema reiese din faptul ca autoritatile administratiei publice, functionarii ce le reprezinta, īn exercitarea atributiilor lor, au obligatia sa respecte drepturile si libertatile cetatenilor (dreptul de petitionare, dreptul de asociere, libertatea constiintei, libertatea circulatiei, dreptul la aparare, tratament egal) si demnitatile lor. Īn Constitutie cetatenii sunt egali īn fata autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari. Art. 247 Cod penal pedepseste abuzul īn serviciu prin īncalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti.

a) Modalitati ale ilegalitatii

Un act administrativ poate īnfrānge legalitatea din mai multe puncte de vedere: necompetenta, vicii de forma, ilegalitatea relativa a obiectului actului, scopul sau sau a motivelor sale. Īn literatura juridica franceza[49] se discuta daca abuzul de drept poate fi alaturat celorlalte motive de ilegalitate. Īn acest caz literatura juridica se pare ca a dat un raspuns afirmativ.

b) Sanctiunile īncalcarii principiului legalitatii:

nulitatea absoluta a actului administrativ;

nulitatea relativa a actului administrativ;

inexistenta actului administrativ.

c) Mijloace de prevenire si de īntarire a respectarii principiului legalitatii

controlul administrativ;

controlul jurisdictional;

controlul parlamentar indirect.

Limitele realizarii depline a principiului legalitatii

Realitatea existentei statului de drept este data si de mecanismele juridice necesare pentru garantarea cāt mai eficienta a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Functionarea acestor mecanisme poate īntāmpina unele dificultati.

Īn primul rānd organelor administratiei publice trebuie sa li se recunoasca, īn anumite limite, puterea de a hotarī īntre mai multe solutii posibile, īn functie de criterii de oportunitate, pe care le vor aprecia ele īnsele, legea nefiind īn masura, fata de situatiile de fapt imprevizibile ce se pot produce īn viitor, sa le determine cu precizie.

Īn al doilea rānd, tocmai pentru ca realitatile economice, culturale si politice sunt atāt de complexe, legiuitorul este obligat sa recurga la formulari elastice, capabile sa confere administratorului o libertate de apreciere īn alegerea solutiei de aplicat.

Īn sfārsit, īn viata societatii intervin, īn unele momente, fenomene de criza menite sa justifice luarea de catre puterea executiva a unor masuri exceptionale, uneori chiar situate īn afara legii, confirmānd o data mai mult īmplinind principiul salus rei publicae, suprema lex.

Puterea discretionara a administratiei

Prin "puterea discretionara" a administratorului se īntelege facultatea pe care i-o da acestuia legea, de a alege, dupa aprecierea lui, īn limitele legii, īntre mai multe solutii posibile, aplicabile īn cazul concret

Activitatea administratorului este discretionara tocmai pentru ca nu mai este un simplu organ de aplicare a legii iar hotarārile lui, nu sunt impuse de aceasta, ci sunt rezultatul activitatii lui proprii.

Uneori acordarea unei puteri discretionare organelor executive, rezulta īn mod explicit din īnsusi textul legii, ca urmare a faptului ca ipoteza uneia din normele ei lipseste sau este incomplet formulata.[51]

Puterea discretionara a administratorului nu este, neaparat urmarea lipsei ipotezei legii sau a caracterului ei incomplet, ci ea poate fi consecinta faptului ca legea īntrebuinteaza fie īn ipoteza, fie īn dispozitia ei notiuni cu un īnteles elastic, notiuni care, tocmai din acest motiv, īnlesnesc organelor de aplicare posibilitatea de a da, īn īmprejurari identice sau asemanatoare, solutii opuse.[52]

Montesquieu cerea īn lucrarea sa "De l'esprit des lois", ca legea sa nu fie formulata īn termeni vagi, neclari sau elastici, tocmai pentru "a nu da liber" arbitrariului administratorului sau judecatorului.[53]

Justus Wilhelm Hedemann autor german sesiza tendinta normelor juridice contemporane de a fi create cu un "continut foarte elastic si cu un īnteles putin precizat". Autorul a ajuns la concluzia ca multe din normele dreptului german (dreptul civil) au dobāndit prin generalitate, elasticitate si vagul formularii o aplicare tot mai frecventa si īn domenii tot mai variate.[54]

Aceasta tendinta a dreptului de a folosi clauze generale, nedeterminate, cu un īnteles "elastic" s-a impus si īn dreptul public, situatie ce este foarte bine reflectata īn constitutiile unor tari ca Italia, Germania, Franta (1958), Romānia (1991). Notiuni frecvent īntālnite ca: ordine publica, bune moravuri, urgenta, siguranta publica, maniera grava si imediata, īn mod exceptional, amenintare, buna conduita, utilitate publica, interes national, etc., permit, īn interiorul limitelor impuse libertatii de actiune si decizie a administratorului, posibilitatea de a alege īntre mai multe solutii, una singura, ce poate corespunde scopului urmarit.

Constitutia Romāniei din 1991 contine un "set" de clauze generale cum ar fi: manifestari obscene, situatii exceptionale, interes national, buna credinta, etc. Astfel de clauze generale, respectiv concepte nedeterminate īntālnim si īn legi organice sau legi ordinare, ceea ce mareste īn mod considerabil dreptul administratorului de a alege solutia.

Prin introducerea īn legi a unui numar din ce īn ce mai mare de concepte cu un continut si o sfera de īnteles elastic, se ajunge - arata Hedemann- la īnlocuirea normelor de drept riguroase cu simtamāntul subiectiv al organului de aplicare a legii. Prin topirea limitelor precise - pe care le ofera numai o legiuire lipsita de concepte elastice si clauze generale - criteriile obiective de aplicare fac loc aprecierii personale a administratorului si judecatorului.[55]

Montesquieu punea accent pe deosebirea īntre termenii clari si obscuri. Arbitrariul administratorilor ar putea fi eliminat numai cu compatibilitatea dintre drept si termenii clari, īntelesi la fel de toata lumea.[56]

Pentru Rudolf von Ihering, profesor la Viena si Gottingen - o formulare prea abstracta, prin care s-ar defini o dispozitie legala, desi īn principiu ar fi corecta, este insuficienta juridic, deoarece este greu de stabilit īntr-un caz concret, īndeplinirea unor conditii, ceea ce ar da libertate arbitrariului administratorului si judecatorului.[57] Īn acest context, Rudolf von Ihering facea vorbire de aplicarea metodei subrogarii aproximative, prin care legiuitorul sa fixeze si anumite conditii, mult mai usor de a fi apreciate īn practica.

Francois Geny (1861-1954) spunea ca "trebuie sa renuntam, chiar si īn regimul nostru actual de codificare sa vedem īn legea scrisa o sursa completa si suficienta de solutii juridice" (Metode de interpretare si izvoare īn dreptul privat pozitiv). Pentru ca legea scrisa nu are, din punct de vedere logic, plenitudinea necesara, judecatorul sau administratorul are dreptul si datoria de a proceda la un examen stiintific liber, analizānd "datul" pentru a realiza "construitul".[59]

Procedeul lui Francois Geny consta īn transformarea calitatii īn cantitati, motiv care l-a definit drept substitutia cantitativului īn calitativ sau cuantificarea elementelor originare ale regulilor.[60]

Conceptele determinate sunt concepte al caror obiect este precis stabilit, ca īntindere si continut. Conceptele nedeterminate nu sunt precizate de lege, sfera si continutul ramānānd la aprecierea administratorului, care īn momentul aplicarii va avea puterea discretionara īn alegerea solutiei ce se va da īntr-un caz concret.

H. Drost īnlocuieste aceasta distinctie cu alte categorii de concepte: concepte de existenta caracterizate prin faptul ca au ca obiect lucruri concrete, perceptibile prin simturi sau genuri si concepte de valoare, care au ca obiect o valoare, cu o sfera si un continut ce variaza īn functie de conceptiile si sentimentele oamenilor, de cultura acestora, deci de la om la om, de la functionar la functionar.[61] Multi autori (Marc Aurel, H. Drost, Karl Petres) spun ca puterea discretionara a administratorului se manifesta īn legislatie atāt prin conceptele de existenta nedeterminate cāt si prin cele de valoare, care sunt īntotdeauna nedeterminate.

Īn doctrina germana s-a mai facut distinctie si īntre notiunile de putere discretionara libera cānd chiar legea da organelor executive posibilitatea de a alege dintre mai multe solutii aplicabile cazului concret, fara interventia legii, si putere discretionara limitata atunci cānd organele administrative nu mai au libertatea de a alege, cānd chiar legea indica modul de solutionare, este drept cu ajutorul unor concepte elastice.[62]

Daca exigentele principiului legalitatii s-ar aplica īntocmai asupra administratiei s-ar putea īntāmpla ca aceasta sa ramāna imobila, pasiva la orice transformare ce ar interveni īn raport de interesul general. Pe de alta parte, nu poate fi acceptata nici varianta īn care administratia ar alege o solutie sau alta dupa bunul plac al functionarului care o reprezinta. "Organele administratiei nu vor fi vreodata īndrituite sa actioneze dupa bunul lor plac, ci doar calauzindu-se dupa interesele generale si avānd īn vedere nevoile ordinii publice."

Tocmai din convingerea necesitatii existentei unui stat de drept decurge si cerinta ca puterea discretionara sa fie cāt mai putin exercitata īn activitatea organelor executive sau sa fie cāt mai limitata. Limitele puterii discretionare nu sunt marcate īntotdeauna de norme prohibitive, ci "deriva din nesocotirea unor principii fundamentale ale dreptului public, ale unor dispozitii constitutionale sau atribuind o interpretare izvorāta din comandamente politice, unor concepte nedeterminate".[64]

Cu toate acestea o activitate executiva adaptata necesitatilor societatii, aflate īntr-o permanenta evolutie, nu este posibila fara a se recunoaste organelor administrative o anumita putere discretionara. Īn realitate depasirea limitelor legalitatii ar īnsemna un exces de putere al administratiei.

Legat de puterea discretionara se naste īntrebarea, īn ce consta libertatea de actiune pe care o are administratia atunci cānd emite un act administrativ? Multi autori sunt de acord ca aceasta libertate de actiune a administratiei consta īn facultatea organului administrativ de a aprecia oportunitatea actului administrativ.

Īn cazul interpretarii legilor īnsa nu se poate spune ca nu exista o aplicare a puterii discretionare.[65]

Legiuitorul poate micsora puterea discretionara a administratiei īn trei situatii[66]:

1° stabilind anumite īmprejurari īn care administratia este obligata sa faca actul sau cānd administratia poate sa faca actul;

2° fixānd anumite termene la care administratia poate sau trebuie sa actioneze;

3° prescriind chiar continutul actului.

Īn toate aceste cazuri vorbim de o competenta legata sau competenta determinata. Puterea sau competenta legata se opune competentei sau puterii discretionare, dar se poate completa.

Atunci cānd legea nu lasa nici o libertate de miscare agentului īn aplicarea ei, ne aflam īn prezenta unei competente legate. Cānd, īn alte cazuri, legea lasa agentului libertatea de apreciere, īn functie de circumstante, ne aflam īn fata unei puteri discretionare a administratiei.[67]

Īn legatura cu puterea discretionara se mai naste o īntrebare si anume, īn ce masura legalitatea actelor administrative emise de organele executive poate fi supusa controlului jurisdictional?

Īn toate sistemele legislative, care consacra controlul jurisdictional al actelor administrative, instantele judecatoresti sau tribunalele administrative, sunt competente sa verifice legalitatea acestor acte, nu si oportunitatea lor.

Atunci cānd legea, prin puterea discretionara conferita, lasa organului administrativ posibilitatea de a alege solutia oportuna, actul administrativ, emis īn temeiul acestei puteri, este sustras controlului jurisdictional. Cānd legea lasa libertatea de actiune organului administrativ, fara sa-l autorizeze sa actioneze pe baza unor considerente de oportunitate, punāndu-i la īndemāna alte criterii, actul administrativ va fi supus controlului jurisdictional. De exemplu, legea autorizeaza organul administrativ sa opreasca rularea filmelor contrare bunelor moravuri, iar actul administrativ emis īn acest sens poate fi supus controlului instantei de contencios administrativ, pentru ca, īn acest caz, nu se pune problema oportunitatii actului, ci a interpretarii sintagmei de "bune moravuri".[68]

Īn monografia Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice autoarea retine ca īn doctrina germana s-a constatat, adeseori, īn cauzele supuse jurisdictiilor administrative, ca puterea discretionara si simpla aplicare a legii se combina, iar judecatorul trebuie sa decida unde se opreste puterea lui de a controla legalitatea, si unde īncepe puterea discretionara, necontrolabila.[69]

2. Starea de necesitate si consecintele ei pentru statul de drept

Īn viata oricarui stat pot interveni īmprejurari exceptionale care presupun, direct proportional, masuri de aceeasi natura care sa faca fata unei situatii de pericol. Nu īntāmplator īnca romanii au formulat principiul potrivit caruia salvarea statului este suprema lege - salus rei publicae, suprema lex. Cu alte cuvinte, deoarece salvarea statului este legea suprema, toate celelalte legi trebuie sa cedeze īn fata ei[70].

Deoarece īn circumstante exceptionale se cer masuri urgente si extraordinare si, cum procedura parlamentara poate fi de durata, se impune ca īn astfel de situatii unele atributii ale organului legislativ sa fie preluate de catre guvern.[71]

Īn teoria circumstantelor extraordinare se admite ca autoritatile administrative sa īnfrānga legile la care de obicei se supun si sa adopte o legislatie speciala, distincta de cea la care apeleaza īn momente obisnuite.[72]

Prin circumstante exceptionale se īnteleg acele situatii de fapt care produc un dublu efect, suspenda autoritatea regulilor de drept obisnuite ce privesc administratia si declanseaza aplicarea unor acte cu o legalitate particulara.[73]

Īn cazul constitutiilor suple ( de exemplu, Anglia) problema acestui transfer de atributii nu ridica nici o problema, deoarece puterile parlamentului nu sunt limitate prin norme juridice cu o valoare superioara legilor ordinare, astfel īncāt acesta poate sa delege guvernului oricānd orice atributie.

Īn cazul tarilor cu constitutii rigide, un astfel de transfer de atributii, se poate face, dar, numai īn limitele prevazute de actele fundamentale.

Multe dintre constitutiile bazate pe ideea statului de drept si-au prevazut īn cuprinsul lor norme juridice care organizeaza transferul unor atributii ale parlamentului catre executiv (Italia - 1947, Germania - 1949, Franta - 1958, Romānia - 1991).

Pāna si Constitutia S.U.A. din 1787 īn art. I al. II prevede ca: "privilegiul dreptului la habeas corpus nu va putea fi niciodata suspendat decāt atunci cānd salvarea publica ar cere-o īn caz de necesitati sau de invazie".

Constitutia Italiei din 1947 arata care sunt cazurile īn care starea de necesitate duce la restrāngerea unor libertati cetatenesti (art.13 al. 3) precum si conditiile ce se cer pentru transferul de atributii de la Parlament la Guvern.

Constitutia Germaniei din 1949 admite ca parlamentul sa transfere guvernului federal, unui ministru federal sau guvernului landurilor anumite atributii cu conditia ca prin lege, sa se stabileasca continutul, scopul si īntinderea acestei īmputerniciri. Īn art. 81 se reglementeaza cu totul aparte si asa numita stare de necesitate legislativa.

Īn Constitutia Frantei din 1958 īn art. 16 s-a prevazut: "atunci cānd institutiile republicii, independenta natiunii, integritatea teritoriului ei sau executarea angajamentelor ei internationale sunt amenintate de o maniera grava si imediata si functionarea regulata a puterilor publice constitutionale este īntrerupta, presedintele republicii ia masurile cerute de aceste īmprejurari, dupa consultarea oficiala a primului ministru, a presedintilor adunarilor, precum si a Consiliului Constitutional. El informeaza natiunea printr-un mesaj."

Conditiile circumstantelor exceptionale au fost considerate de judecator ca īndeplinite īn caz de razboi (hotarārea din 28 iunie 1918, Heyries), jurisprudenta din 1914- 1918 fiind confirmata īn cel de-al doilea razboi mondial, amenintarea cu greva generala, catastrofe naturale, eruptia unui vulcan, etc.[75]

Se poate spune ca aceste circumstante exceptionale, fie reflecta o stare de razboi, fie o stare de pericol interna.

Nu toate constitutiile caracterizate ca rigide, au consacrat dispozitii referitoare la delegarea de puteri īn caz de stare de necesitate (īn trecut, de exemplu, Constitutia Frantei din 1875, Constitutia Romāniei din 1923, īn prezent Constitutia Belgiei), unele cel mult reglementānd posibilitatea instituirii starii de asediu īn caz de razboi, inundatie catastrofala, etc.

Īn cazul constitutiilor care nu autorizeaza parlamentul sa-si delege īn momente de criza unele atributii executivului, s-a pus problema constitutionalitatii masurilor legislative, luate īn astfel de situatii, cu atāt mai mult cu cāt una din regulile dreptului public este delegata potestas non delegatur.

Desigur, practica legislativa din fiecare tara poate da un raspuns sub aspectul īnvestirii guvernului. Īnsa, īn cazul constitutiilor rigide, respectāndu-se ideea statului de drept, singura solutie este ca practica delegarii unor atributii ale parlamentului executivului, sa se faca pe baza unor texte īnscrise īn actele fundamentale. O astfel de reglementare constitutionala poate sa cuprinda garantii suplimentare īmpotriva unui exces al guvernului (de exemplu, obligatia de consultare a presedintilor camerelor legislative īnainte de emiterea actelor, convocarea de īndata a parlamentului daca acesta nu se afla īn sesiune, etc.).

Īn toate cazurile īnsa, vom regasi aceleasi elemente, ce au la baza o situatie anormala, ce impune administratiei obligatia sa intervina tocmai pentru a nu compromite interesul general.[76]

Constitutiile Romāniei din 1866 si 1923 nu cuprindeau prevederi, prin care parlamentul sa delege unele atributii organului executiv, īn stare de necesitate.[77]

Cu toate acestea, doctrina[78] si practica judiciara constitutionala , au recunoscut guvernului, dreptul de a lua masuri pe calea decretelor legi, pentru conservarea statului, cu conditia ca ele sa fie impuse de un caz de absoluta necesitate iar, ulterior sa fie ratificate de parlament.

Curtea de Casatie, printr-o decizie din 15 februarie 1920, stabilea conditiile stricte īn care putea fi emis un decret - lege de catre puterea executiva: a) sa existe razboi sau alta īmprejurare extraordinara; b) sa fie cu neputinta ca puterea legiuitoare sa se exercite; c) masurile luate sa raspunda unor trebuinte urgente, care intereseaza conservarea sau chiar existenta tarii; d) masurile sa fie necesare pentru salvarea existentei statului. Decretul - lege, emis īn astfel de cazuri, nu avea decāt un caracter provizoriu, sub rezerva aprobarii ulterioare de catre corpurile legiuitoare.[81]

Constitutia Romāniei din 1991, a formulat principiile fundamentale care stau la baza luarii unor masuri īn circumstante exceptionale, stabilind atributii īn domeniul apararii (art. 92 din Constitutie) si continutul masurilor exceptionale (art. 93 din Constitutie).

Prin art. 53, legiuitorul constituant, a definit situatiile īn care este posibila restrāngerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. Aceasta restrāngere se poate face numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii, ori a moralei publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

Potrivit art. 92 alin. 2 si alin .3, respectiv art. 93 din Constitutie, Presedintele Romāniei este singura autoritate care poate lua masuri exceptionale īn cazuri exceptionale.

Īntr-o prima situatie, care nu este explicata īn Constitutie (art. 92 alin. 1), Presedintele, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, poate declara mobilizarea partiala sau totala a fortelor armate. Numai īn cazuri exceptionale, sintagma de asemenea neexplicata de Constitutie (eventual pentru continut cu trimitere la dispozitiile art. 53 din Constitutie), nu se mai cere aceasta aprobare prealabila, cu conditia ca ulterior, īn cel mult 5 zile de la adoptare Presedintele sa o supuna aprobarii Parlamentului.

Pus īn fata unei agresiuni armate, firesc, Presedintele va lua masuri de īndata, fara nici o aprobare prealabila, pentru respingerea acesteia, dar le va aduce neīntārziat la cunostinta Parlamentului printr-un mesaj. Īn opinia noastra, īn acest caz, mesajul nu echivaleaza cu solicitarea unei aprobari ulterioare, ci constituie doar o simpla īnstiintare. Cu toate acestea, data fiind gravitatea situatiei, Parlamentul, daca nu se afla īn sesiune, se convoaca de drept īn 24 de ore de la declansarea agresiunii.

Cazurile īn care pot fi luate astfel de masuri, mijloacele folosite, procedura de aplicat nu sunt detaliate īn art. 92 din Constitutie si cu atāt mai putin īn Legea nr. 47/1994 privind organizarea si functionarea Presedintiei Romāniei[82]. De observat, de altfel, ca īn acest prim caz, ce priveste starea de necesitate, legiuitorul constituant, nu pretinde, asa cum o face expres īn textul art. 93, ca luarea masurilor sa se faca "potrivit legii", deci dupa o procedura detaliata, ca īn cazul declararii starii de asediu sau a starii de urgenta.

Īntr-o a doua situatie, potrivit art. 93 din Constitutie, Presedintele Romāniei poate institui masuri exceptionale, potrivit legii[83]. Presedintele poate institui fie starea de asediu, fie starea de urgenta, īn īntreaga tara ori, īn unele unitati administrativ-teritoriale , solicitānd Parlamentului īncuviintarea masurii adoptate, īn cel mult 5 zile de la luarea acesteia. De aici concluzia ca aceste masuri pot fi luate fara sa fie necesara aprobarea prealabila a Parlamentului.

Parlamentul, īn cazul īn care nu se afla īn sesiune, se considera convocat de drept, īn cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si, va functiona pe toata durata acestora.

Starea de asediu si starea de urgenta sunt masuri exceptionale care se instituie īn cazuri determinate de aparitia unor pericole grave la adresa apararii tarii si securitatii nationale sau a democratiei constitutionale ori pentru prevenirea, limitarea si īnlaturarea urmaririlor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Sediul materiei este īn Ordonanta Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta.

Starea de asediu este definita prin actul normativ subsecvent Constitutiei ca reprezentānd un ansamblu de masuri cu caracter politic, militar, economic si social, care se instituie īn anumite zone sau pe īntregul teritoriu al tarii, īn situatia iminentei unei actiuni sau inactiuni īndreptate īmpotriva suveranitatii sau integritatii teritoriale.

Starea de urgenta constituie ansamblul de masuri cu caracter politic, economic, social si de ordine publica, instituit īn īntreaga tara, īn anumite zone, ori īn unele unitati administrativ-teritoriale, īn urmatoarele doua cazuri:

a). existenta unor amenintari la adresa sigurantei nationale sau democratiei constitutionale;

b). iminenta producerii ori producerea unui dezastru

Potrivit legii speciale īn materie, proportional cu gravitatea situatiei ce a determinat instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, numai daca este necesar si, cu acordul ministrului justitiei, poate fi restrāns, exercitiul unor drepturi sau libertati fundamentale īnscrise īn Constitutie.

La instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, doar unele dintre atributiile administratiei publice centrale si locale, deci nu ale parlamentului, trec īn competenta autoritatilor civile si militare, cu conditia ca aceasta operare sa fie īn directa legatura cu atributiile si raspunderile stabilite īn sarcina acestor autoritati. Atributiile netransferate autoritatilor militare vor fi exercitate īn continuare de autoritatile administratiei publice (centrale si locale). Coordonarea masurilor dispuse īn cazul starii de asediu revine īn principal Ministerului Apararii Nationale, iar īn cazul starii de urgenta, īn principal Ministerului Administratiei si Internelor sau Comisiei Guvernamentale de Aparare Īmpotriva Dezastrelor.

Perioada pe care se poate institui starea de asediu este de cel mult 30 de zile, durata ce poate fi prelungita de Presedintele Romāniei, cu īncuviintarea Parlamentului ceea ce īnseamna tot o aprobare ulterioara[85]. Īncetarea starii de asediu sau de urgenta are loc la īmplinirea datei stabilite īn decretul de instituire, de prelungire sau īnainte de expirarea termenului stabilit īn cazul īnlaturarii situatiilor de pericol dar, īn acest ultim caz, numai prin decret prezidential.

Pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta autoritatile militare, īn exercitarea atributiilor ce le revin, emit ordonante militare care au putere de lege. Aceste ordonante militare pot fi emise īn functie de raza teritoriala pentru care a fost instituita starea de asediu sau starea de urgenta de ministrul apararii nationale, seful Statului Major General, de comandantii de mari unitati, de ministrul de interne sau de secretarul de stat, primul loctiitor al ministrului de interne, sefii inspectoratelor de politie judetene sau de seful Directiei Generale al Politiei Municipiului Bucuresti, alti ofiteri īmputerniciti de secretarul de stat. Īn textul ordonantei de urgenta nr. 1/1999 nu se mai arata īnsa cine anume este competent sa emita ordonante militare, īn cazul īn care coordonarea masurilor revine Comisiei Guvernamentale de Aparare Īmpotriva Dezastrelor, dar, probabil, avānd īn vedere definirea folosita īn privinta actului administrativ normativ amintit, tot unei autoritati militare īi va reveni aceasta putere.

Ca o norma de control a Parlamentului asupra activitatii autoritatilor civile sau militare s-a prevazut obligatia, īn textul art. 34 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999, ca īn termen de 60 de zile de la īncetarea starii de asediu sau a starii de urgenta, Consiliul Suprem de Aparare a Ţarii sa prezinte organului legislativ un raport asupra evenimentelor care au determinat instituirea acestora, actiunile īntreprinse si masurile necesare prevenirii repetarii unor astfel de situatii[86]. De aici, combinat cu procedura cuprinsa īn art. 31 al. 2 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999, care stabileste raspunderea comandantului suprem al fortelor armate si a membrilor Consiliului Suprem de Aparare a Ţarii pentru ordinele date si pentru efectele executarii acestora, īntelegem ca, desi masurile sunt instituite de presedintele Romāniei, raspunderea pentru modul de executare, revine organului administrativ colegial.

Fara sa fie desemnat ca atare īn textul ordonantei, Consiliul Suprem de Aparare a Ţarii este īn realitate coordonatorul aplicarii masurilor dispuse prin decretul de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta (art. 119).

De observat, ca, delegarea unor atributii legislative de catre parlament guvernului, īn caz de stare de necesitate, nu este reglementata nici īn Constitutie si nici īn actul normativ amintit si aceasta, probabil, pentru ca legiuitorul constituant a considerat ca nu mai era necesar, o data ce, īn art. 115 din actul fundamental s-a prevazut ca, īn situatii extraordinare, guvernul poate adopta ordonante de urgenta care, dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament, si publicare, intra īn vigoare.

Actele emise īn stare de necesitate sunt exceptate, de regula, de la controlul instantelor de contencios administrativ, dar excesul de putere al autoritatii administrative, fie ea delegata, trebuie sanctionat de judecator, altfel restrāngerea exercitiului unor drepturi sau libertati fundamentale īnscrise īn Constitutie ar transforma statul de drept īntr-un stat īn care forta dreptului s-ar pierde īn fata dreptului fortei.[87]

3. Actele de guvernamānt

Īn general, este de acceptat ca buna functionare a mecanismului statului de drept presupune īn mod necesar organizarea unui control jurisdictional a legalitatii actelor administrative[88].

Cu toate acestea, īn literatura juridica, se admite ca, nu toate actele administrative sunt supuse controlului jurisdictional si sunt si acte care necesar sunt sustrase unui asemenea control[89]. Printre acestea se numara asa-numitele acte de guvernamānt, dar continutul acestei categorii de acte difera de la o legislatie la alta.

Actele de guvernamānt au aparut mai īntāi īn Franta, fiind preluata ulterior ca teorie si practica si īn dreptul altor state europene, printre care si īn Romānia prin Legea romāna a contenciosului administrativ din 1925. Unele state europene, printre care si Germania, nu au īmbratisat aceasta teorie si si-au adaptat legislatia la teoria puterii discretionare[90].

Prin acreditarea teoriei actelor de guvernamānt s-a urmarit, īn mod expres, ca anumite acte ale administratiei sa fie sustrase controlului jurisdictional de legalitate si prin urmare, sa nu se poata naste o actiune de despagubiri contra administratiei, pentru prejudiciile cauzate particularilor[91]. Īn acest sistem, se admite, cel mult, ca actele de guvernamānt sa poata declansa raspunderea politica īn fata Parlamentului, a Guvernului sau ministrului autor al actului.

Īn realitate, sustinatorii teoriei actelor de guvernamānt, erau interesati de a gasi o modalitate juridica pentru a paraliza exercitarea controlului jurisdictional al legalitatii īn cazul celor mai importante acte politice ale guvernului.

Asa s-a nascut teoria mobilului politic, potrivit careia, orice masura inspirata de un mobil politic este un "act de guvernamānt", si ca atare, sustras oricarui control jurisdictional. Aceasta teorie a constituit o īncercare de a diminua aplicarea principiului legalitatii īn activitatea administratiei publice, caci potrivit ei, orice act administrativ, putea fi declarat, īntr-un eventual litigiu, act de guvernamānt, sub pretextul ca el urmareste un scop politic. Ţinānd seama de aceasta, pentru a atenua īntr-o oarecare masura riscurile teoriei actelor de guvernamānt, unii juristi francezi sau ai altor tari, care si-au īnsusit-o, s-au straduit sa dea o definitie "obiectiva" acestei categorii de acte juridice plecānd de la opozitia care exista, dupa parerea lor, īntre activitatea de guvernare si cea de administrare[92].

Teoria actelor de guvernamānt este īn declin, chiar si īn Franta, care i-a dat nastere. Astazi, aceasta teorie apare īn buna parte si fara o motivatie practica, aceasta pentru ca, cel putin īn Franta, ca urmare a tendintelor recente ale jurisprudentei, lista actelor considerate de guvernamānt, s-a redus īn asa masura, īncāt sustragerea lor, de la controlul jurisdictional, poate fi explicata la fel de bine cu ajutorul conceptului de putere discretionara, asa cum se face īn Germania, repudiindu-se astfel teoria actelor de guvernamānt[93]. De exemplu, sustragerea de la controlul jurisdictional de legalitate a actelor privitoare la relatiile dintre guvern si parlament (cum ar fi: dizolvarea adunarilor legiuitoare de seful statului; supunerea de catre guvern votului parlamentului a chestiunii de īncredere, etc.) poate fi justificata foarte usor prin puterea discretionara de care dispun organele competente īn temeiul Constitutiei sau al legii īn aceste materii . Altfel spus, teoria actelor de guvernamānt, redusa la proportiile date ei astazi de jurisprudenta Consiliului de Stat īn Franta, a devenit aproape inutila, si de aceea, este preferabil, īn cazurile vizate de ea, sa se recurga la exemplul Germaniei, unde exceptarea de la controlul jurisdictional a unor acte administrative s-a facut plecāndu-se de la ideea ca uneori organele administratiei se bucura, īn virtutea legii īnsasi, de o putere discretionara, īn limitele careia sunt īn drept sa aleaga solutia cea mai oportuna. Ca atare, sistemul german apare preferabil celui francez, īn masura īn care el nu recunoaste existenta unei puteri discretionare a administratiei de stat prin extensie si alte cazuri decāt cele pe care legea le cuprinde īntr-o prevedere anume .

Īn legatura cu actele de guvernamānt se pune si problema actelor administrative de autoritate facute sub imperiul unei stari de necesitate, cum ar fi: masurile urgente luate īn vederea combaterii pericolului producerii si a īnlaturarii efectelor unor calamitati naturale: inundatii, epidemii, epizootii, etc. Īn asemenea cazuri se spune ca exista un interes explicabil de a nu li se permite instantelor de contencios administrativ dreptul de a anula sau suspenda masurile dispuse, chiar daca ele lezeaza drepturi individuale ocrotite de lege.

Este evident ca exceptarea acestor masuri de la un control īn contencios administrativ putea sa aduca daune unuia sau mai multor indivizi. Īnsa, cei vatamati pot actiona īmpotriva societatii reprezentata de organele care o personifica, pentru ca sa raspunda material īn fata instantelor de drept comun pentru prejudiciile cauzate.

Daca Constitutia din 1923, a consacrat īn mod expres categoria actelor de guvernamānt, Constitutia din 1991 nu a facut-o, lasānd īn seama Legii nr. 29/1990 sa delimiteze sau sa defineasca acest concept. Legea nr. 29/1990 s-a marginit īnsa sa recurga la o enumerare limitativa a actelor administrative de autoritate sustrase controlului jurisdictional.

Īn legatura cu aceasta categorie de acte au fost facute unele observatii:

1. O serie de acte cuprinse īn aceasta enumerare intra fara īndoiala īn categoria actelor de guvernamānt: actele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care Romānia este parte, actele de comandament cu caracter militar[96].

2. Alte acte erau definite īn termeni mult prea elastici, ceea ce ducea, printr-o interpretare extensiva, la depasirea cadrului notiunii de acte de guvernamānt. De exemplu, "actele administrative referitoare la siguranta externa si interna a statului". Daca se pleca de la ideea, ca nu orice act de autoritate putea fi sustras controlului jurisdictional de legalitate, ci numai acelea legate de functionarea puterilor publice si de asigurare a intereselor majore ale statului, atunci, īn practica judecatoreasca, va trebui sa se acrediteze punctul de vedere ca nu toate actele de autoritate referitoare la siguranta externa si interna a statului sunt exceptate fara nici o distinctie de la controlul instituit de legea nr. 29/1990, ci numai acelea care emana de la organe situate la nivel guvernamental si care, prin obiectul lor, sunt determinante pentru asigurarea ordinii politice externe si interne a statului īn ansamblul lui .

3. De asemenea, Legea nr. 29/1990 excepta de la controlul instituit de ea un numar de acte administrative pe teoria starii de necesitate, si nu pe conceptul teoriei actelor de guvernamānt.

De exemplu, īn cazul masurilor urgente luate pentru evitarea sau īnlaturarea efectelor unor evenimente prezentānd pericol public, cum erau actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de padure, epidemiilor, epizotiilor si a altor evenimente cu acelasi caracter de exceptie si pericol[98].

Mai mult chiar textul din Legea nr. 29/1990 aparea defectuos redactat atunci cānd stabilea categoric ca asemenea acte "nu pot fi atacate īn justitie", īn loc sa spuna ca ele nu puteau fi supuse controlului jurisdictional. Logic era sa se considere ca actele de autoritate facute īn stare de necesitate nu puteau fi anulate sau suspendate de justitie, deoarece o asemenea masura punea īn pericol interese deosebit de importante ale colectivitatii īnsasi. Pe de alta parte nu era cu nimic justificata o reglementare potrivit careia persoana vatamata printr-un asemenea act ar fi lipsita de posibilitatea de a se adresa pentru despagubiri instantelor de drept comun, desi, pe baza normelor dreptului civil, ar avea deschisa o asemenea cale. Prin consecinta, Legea nr. 29/1990 trebuia interpretata īn sensul ca tot ceea ce a urmarit legiuitorul era ca actele emise, drept urmare a starii de necesitate, sa nu poata fi anulate sau suspendate de justitie, dar este adevarat fara sa fie exclusa īnsa eventualitatea examinarii consecintelor lor prin prisma normelor dreptului privat[99].

Iata ca potrivit art. 126 al. 6 din Constitutia revizuita, controlul judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, al actelor administrative, fara nici o distinctie, normative sau individuale, este garantat, cu doua exceptii.

O prima exceptie, o reprezinta actele care privesc raporturile cu Parlamentul. Fara ca legiuitorul sa faca aceasta precizare, īn principal īntelegem actele care privesc raporturile dintre Parlament si Presedintele Romāniei, Guvern, Consiliul Suprem al Apararii Ţarii, s.a.m.d..

Īn general aceste acte au natura unor acte politice si prin urmare sunt sustrase acestui control . Dar, nu toate actele, īn opinia noastra, sunt acte politice, cum ar fi de exemplu aprobarea, īncuviitarea Parlamentului pentru declararea mobilizarii totale sau partiale, instituirea starii de asediu sau starii de urgenta, s.a.m.d. Īn consecinta, nu numai actele politice ci si actele cu caracter juridic evident vor fi sustrase acestui control.