DEFINITIA, TRASATURILE SI CLASIFICAREA DOMENIULUI PUBLIC

DEFINITIA, TRASATURILE SI CLASIFICAREA DOMENIULUI PUBLIC

1. Teoria delimitarii proprietatii publice si a proprietatii private

1.1. Consideratii introductive

Cercetarea domeniului public si a domeniului privat, prin raportare la notiunile de proprietate publica si proprietate privata, ocupa un loc aparte intre subiectele in permanenta divergenta intre autorii de drept civil si cei de drept administrativ, care au contribuit la formarea unei practici administrative neuni­tare si la dezvoltarea unei jurisprudente diversificate, lipsite de coeziune si claritate.

Reintroducerea in legislatia de dupa 1990 a notiunilor traditionale de domeniu public si domeniu privat, pastrate in Codul civil roman, si consacrarea constitutionala expresa doar a celor doua forme de proprietate, publica sau privata, stau la fundamentul unei doctrine in care predomina in mod paradoxal si opiniile autorilor de drept civil.

Formarea unei viziuni unitare si cu privire la chestiunile derivate ce se ridica, se directioneaza spre o problema esentiala, si anume la corelatia dintre proprietatea publica si domeniul public, ambele privite ca exceptii, fata de proprie­tatea privata si domeniul privat, care constituie regula.

Am aratat, in capitolul precedent, faptul ca elementele regimului juridic aplicabil proprietatii private se regasesc in art. 44 si art. 136 alineat final din Constitutie, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietatii publice in art. 136 alin. 2 - 4 din Constitutie.

1.2. Prevederile constitutionale referitoare la proprietatea

publica si proprietatea privata

In cele ce urmeaza, vom analiza in detaliu dispozitiile constitutionale referitoare la proprietatea publica .

Vom incepe prin a sublinia faptul ca art. 136 din Constitutia din 1991, revizuita si republicata in 2003, contine, asemanator cu varianta sa initiala, patru cate­gorii de dispozitii, si anume:

- dispozitii privind structura de baza a sistemului proprietatii;

- dispozitii privind pozitia generala a statului fata de proprietatea publica si titularii acesteia;

- dispozitii privind regimul juridic aplicabil proprietatii publice;

- dispozitii privind principiul fundamental al proprietatii private.

Constatam, deci, ca art. 136 din Constitutia republicata, dupa ce consacra cele doua forme de proprietate (publica sau privata), precizeaza ca proprietatea publica este ga­rantata si ocrotita prin lege si stabileste titularii dreptului de proprietate publica, enumera exemplificativ bunuri apartinand proprietatii publice, mentionand expres carac­teristica fundamentala a acestora de a fi inalienabile si faptul ca ele pot fi date in administrare regiilor autonome sau institutiilor publice, pot fi concesionate ori inchiriate si pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica, pentru ca, in final, sa consacre principiul inviolabilitatii proprietatii private , in conditiile legii organice.

Pe de alta parte, suntem nevoiti sa reamintim ca, dupa cum pe deplin intemeiat s-a aratat in doctrina, Constitutia din 1991 a rezolvat vechea disputa privind titularii dreptului de proprietate publica. Ea a prevazut faptul ca proprietatea publica nu poate apartine decat statului, fie ca este vorba despre proprietatea publica de interes national sau a unitatilor administrativ-teritoriale, fie ca este vorba despre proprietatea publica de interes judetean, municipal, orasenesc sau comunal.

Proprietatea publica are ca obiect bunurile la care se refera alin. 3, din art. 136 din Constitutia republicata, unele fiind nominalizate, altele putand fi identificate printr-un criteriu generic, astfel:

- interesul public pentru bogatiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia

revizuirii;

- interesul national pentru apele cu potential energetic valori­ficabil;

- altele urmand a fi stabilite prin lege organica.

La o prima examinarea comparativa a celor doua texte, cel vechi si cel nou, se constata o restrangere a sferei bunurilor enumerate de Constitutie, pe de-o parte, si o reformulare a denumirilor unora dintre bunurile mentionate in forma initiala a Constitutiei, pe de alta parte.

In al doilea rand, s-a stabilit necesitatea caracterului organic al legilor care stabilesc bunurile proprietate publica, fapt mentionat expres cu ocazia revizuirii. Ne amintim, insa, dupa cum corect se remarcase in doctrina, ca din coroborarea art. 135 alin. 4, cu art. 72 alin. 3, lit. k), (devenit art. 73 alin. 3, litera m, dupa republicare), potrivit caruia regimul general al proprietatii si al mostenirii sunt de domeniul legii organice, se subintelegea, deja, acest lucru.

In cel de-al treilea rand, remarcam faptul ca, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant a utilizat trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietatii publice: enumerarea concre­ta, formularea generica si norma de trimitere.

In al patrulea rand, credem ca, din analiza dispozitiilor constitutionale rezulta un alt aspect important, si anume caracterul de exceptie al proprie­tatii publice. Cu alte cuvinte, constituanta a vrut sa transmita faptul ca proprietatea publica vizeaza doar o sfera mai limitata de bunuri care, fiind scoase din circuitul civil obisnuit, formeaza domeniul public, sintagma care, fara a fi utili­zata expres in Constitutie, este, de asemenea, subinteleasa.

Fara indoiala ca apelarea la consacrarea constitutionala a doua forme de proprietate, publica sau privata, in absenta oricarei mentiuni cu privire la notiunile mai sus amintite, dar, mai ales enumerarea exemplificativa a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al proprietatii publice cu posibilitatea de a fi stabilite si altele prin lege organica, au dus la necesitatea corelarii celor doua categorii de notiuni.

1.3. Dezbaterile din doctrina privind delimitarea notiunii

de domeniu public - proprietate publica

Specialistii s-au vazut nevoiti sa raspunda la o intrebarea esentiala, care constituie inca obiect de controversa si in prezent. Ea se refera la delimitarea continutului notiunii de domeniu public in raport cu sfera bunurilor apartinand proprietatii publice, si, implicit, la stabilirea relatiei dintre aceste doua notiuni, fie in sensul stabilirii identitatii dintre cele doua notiuni, fie, in ipoteza admiterii unei distinctii intre ele, in sensul stabilirii raportului de la intreg la parte.

Raspunsul la aceasta intrebare nu a putut face niciodata abstractie de analiza notiunilor colaterale - domeniu privat si, respectiv, proprietate privata. Tot astfel, el nu a putut evita nici examinarea altor aspecte cu semnificatie in materie, cum ar fi, spre exemplu, identificarea unui criteriu general de domenialitate sau a regimului juridic distinct aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun, in cazul bunurilor proprietate publica, respective a domeniului public.

Subliniem si noi, in acest context, relativitatea notiunii de domenialitate pu­blica, teoria domeniului reprezentand una dintre acele zone in care se manifesta, in modul cel mai pregnant, „subrezenia” conceptelor si constructiilor juridice, „condamnate” sa evolueze in functie de realitatile sociale pe care trebuie sa le exprime.

Cu toata varietatea de opinii exprimate dupa anul 1990 dar si pana la adoptarea legii speciale in materie, in anul 1998, dincolo de diferentele de nuanta, credem ca in ce priveste problema corelatiei celor doua notiuni, pot fi identificate urmatoarele teze:

• teza conform careia cele doua notiuni sunt echivalente, imbratisata atat de autori de drept administrativ cat si de autori de drept civil;
• teza conform careia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publica, evocata de ambele categorii de specialisti, care apreciem ca poate fi asimilata cu prima pozitie;
• teza existentei unui raport de la intreg la parte, in sensul ca notiunea de domeniu public este mai larga decat cea a proprietatii publice, ea incluzand, pentru anumite consideratii, pe langa toate bunurile prop 424e41e rietate publica, si o serie de bunuri proprie­tate privata, fundamentata in dreptul administrativ;
• teza existentei unui raport de la intreg la parte, in sens invers, considerandu-se ca notiunea de proprietate publica este mai larga decat cea a domeniului public, ea incluzand si domeniul privat, fundamentata in dreptul civil;
• teza necesitatii identificarii unui sens larg al notiunii de domeniu public, corespunzator celei de-a treia pozitii mentionate si a unui sens restrans al notiunii de domeniu public, corespunzator celei de-a doua pozitii, care sustine echivalenta celor doua notiuni.

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, adoptata relativ tarziu in raport cu multitudinea de probleme aparute in practica legate de delimitarea domeniului public de cel privat, precum si in raport cu dispozitiile constitutionale care o enumera printre materiile legii organice, nu a permis nici ea clarificarea deplina a problemelor, nu putine si extrem de variate, care se ridica in aceasta materie. Acest lucru s-a intamplat deoarece legiuitorul s-a multumit in cuprinsul ei sa utilizeze aleatoriu, cand notiunea de domeniu public, cand notiunea de proprietate publica, rar a exista o regula sau un principiu anume in acest sens.

Mai recent, in doctrina administrativa s-a sustinut ca Legea nr. 2/3/1998 nu poate fi insa considerata un veritabil Cod domenial, asa cum exista el in multe state democratice, deoarece, prin denumire si continut, ea nu reuseste sa faca pe deplin distinctia necesara intre notiunile de domeniu public si proprietate publica.

Contrar acestor pozitii radicale, noi credem ca, din interpretarea legii, s-ar contura un punct de vedere unitar, fara a putea nega relativitatea ideii de domenialitate publica si pana la urma, chiar a sferei de cuprindere a domeniului public, in permanenta evolutie in raport cu realitatile economice, sociale si politice pe care trebuie sa le exprime. Acest lucru s-ar putea intampla daca, in esenta, s-ar opta, in cele din urma, intre cele doua pozitii ireconciliabile, cea care pune semnul identitatii intre cele doua notiuni si cea care stabileste un raport, de la intreg la parte, intre acestea, fara a mai pune insa in discutie modul in care acest raport este inteles.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia „dreptul de proprietate publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public”. Plecand de la continutul acestei dispozitii, un autor defineste proprietatea publica ca fiind dreptul de proprietate al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale - comune, orase si judete - asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura ori destinatia lor, sunt de uz sau de interes public.

Acelasi autor este de parere, in ce priveste corelatia proprietate public - domeniu public, desi uneori in doctrina se afirma ca notiunile de proprietate publica si domeniu public sunt echivalente, ca acest lucru nu este real, deoarece se confunda dreptul subiectiv civil (dreptul real de proprietate publica) cu bunurile care constituie obiectul acestui drept.

Remarcam si faptul ca, intr-o monografie consacrata integral analizei institutiei proprietatii asupra imo­bilelor in Romania, un alt autor apreciaza ca acelasi regim al proprietatii publice stabilit prin art. 135 din Constitutie (devenit art. 136 dupa revizuire) il gasim si in legea speciala adoptata in acest sens, respectiv Legea nr. 213/1998, care dezvolta intr-o maniera de lege organica, regimul juridic al proprietatii publice si, respectiv, al bunurilor ce formeaza domeniul public. Spre deosebire de proprietatea privata, afirma autorul, proprietatea publica se raporteaza la o sfera mai restransa de bunuri, de regula scoase din circuitul civil si inglobate in notiunea de domeniu public. Bunurile ce formeaza obiectul dreptului de proprietate publica alcatuiesc dome­niul public si se numesc bunuri domeniale, deosebite de celelalte bunuri, care apartin particularilor si care formeaza circuitul civil.

Intr-un curs universitar aparut in 2000 se precizeaza ca, in ce priveste Legea nr. 213/1998, aceasta foloseste notiunea de domeniu public pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietatii publice, dreptul de proprietate neputand fi disociat de bunurile la care se refera, si, in plus, in conceptia Codului civil, drepturile fiind considerate a fi ele insele bunuri.

Punand in discutie felurile proprietatii in raport de titular, prof. Ion Filipescu isi dezvolta analiza, avand in vedere, pe de-o parte, situatia de pana la Legea nr. 213/998 si, pe de alta parte, filozofia proprietatii publice si regimul juridic aplicabil acesteia, potrivit acestei legi. Pornind de la premisa ca bunurile care formeaza obiectul proprietatii publice alcatuiesc domeniul si se numesc bunuri domeniale, spre deo­sebire de restul bunurilor care formeaza domeniul civil si care apartin particularilor, cunoscutul specialist apreciaza ca bunurile care alcatuiesc domeniul nu trebuie con­fundate cu res communes adica bunuri neapropriabile ca: aerul, lumina sau apa marilor. Din art. 135 pct.(3) si pct.(4) din Constitutie (art.136 dupa revizuire), crede reputatul specialist, rezulta ca unele bunuri fac exclusiv obiectul proprietatii publice, iar toate celelalte bunuri pot face obiectul proprietatii private. In consecinta, sustine acesta, proprietatea publica poate fi de domeniu public, adica bunurile aratate de art. 135 pct. (4) din Constitutie, respectiv art. 136 alin. 3, din Constitutia republicata, ori de domeniu privat, respectiv toate celelalte bunuri care sunt obiect al proprietatii publice.

Privitor la dreptul de proprietate publica, in temeiul Legii nr. 213/1998, si acest specialist, asemenea celorlalti autori deja mentionati, il defineste ca fiind acel drept de proprietate care apartine statului sau unita­tilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau naturii lor, sunt de uz sau de interes public, facand parte deci din domeniul public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.

Sub forma unei concluzii finale, prof. Ion Filipescu este de parere ca: „In sfarsit, ar mai rezulta ca dreptul de proprietate publica exista asupra bunu­rilor ce fac parte din domeniul public. Dreptul de proprietate publica poate fi al sta­tului, al judetelor, al comunelor, al oraselor, al municipiilor. Dreptul de proprietate publica are ca obiect nu domeniul public, ci bunurile care alcatuiesc domeniul public

In acest moment si loc al demonstratiei, am putea ca insumand ambele pozitii mai sus mentionate, cea conform careia dreptul de proprietate publica are ca obiect bunurile care alcatuiesc domeniul public si cea conform careia domeniul public este format din bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publica, opinam ca ne indreptam logic spre ideea identitatii sferei celor doua categorii de bunuri, cea reprezentand proprietatea publica cu cea reprezentand domeniul public.

Astfel, art. 2 din lege mentioneaza atributele dreptului de proprietate publica exer­citat de stat sau unitatile administrativ-teritoriale, referindu-se la bunurile domeniului public, introducand pentru prima data aceasta notiune in text. In continuare, in art. 3 alin. 1, considerat a fi cel mai relevant pentru a putea imbratisa un punct de vedere unitar in problema corelatiei proprietate publica - domeniu public, identificam trei categorii de bunuri care alcatuiesc domeniul public, si anume:

• in primul rand, este vorba de cele prevazute la art. 135 alin. 4, din Constitutie, devenit art. 136 alin. 3, dupa republicare;
• in al doilea rand, este vorba de bunurile stabilite in anexa la lege;
• in al treilea rand, mai pot fi adaugate orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si sunt dobandite de stat sau de unitatile administrativ-teritoriale prin modurile prevazute de lege.

Observam ca legea face distinctie intre domeniul public al statului, domeniul public judetean si domeniul public comunal sau orasenesc. Numai ca, in raport cu aceasta modalitate de prezentare a sferei bunurilor domeniului public, legiuitorul utilizeaza sintagma domeniu public, pentru a se referi, mai intai, la bunurile care, potrivit art. 135 alin. 4, din Constitutie (devenit art. 136 alin. 3, dupa republicare), apartin proprietatii publice si numai apoi sunt avute in vedere bunurile enumerate cu caracter exemplificativ, in anexa la lege. Este vorba, in acest caz, despre indeplinirea criteriului stabilit tot in art. 135 alin. 4, din Constitutie (devenit art. 136 alin. 3, dupa republicare), de identificare a altor bunuri apartinand proprietatii publice, prin norma de trimitere „alte bunuri stabilite de lege”. In fine, se stipuleaza ca mai pot apartine domeniului public si bunurile care indeplinesc crite­riile de domenialitate publica, mentionate expres de legiuitor. Constitutia s-a referit, dupa revizuire, la criteriul interesului public cu privire la bogatiile subsolului si al interesului national, cu privire la apele cu potential energetic valorificabil.

Este de constatat, pe de alta parte, ca in ceea ce priveste titularii bunurilor care alcatuiesc domeniul public, legiuitorul organic intra din nou intr-o perfecta consonanta cu dispozitiile art. 136 alin. 2, teza a doua din Constitutia republicata, mentionand cine sunt titularii dreptului de proprietate publica - statul sau unitatile administrativ-teritoriale - si facand trimi­tere la modurile de dobandire prevazute de lege.

Consemnam aici, faptul ca, desi legea are ca obiect de reglementare, conform titlului sau, proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, si, in conse­cinta, lista din anexa ar fi trebuit sa fie intitulata „lista cuprinzand unele bunuri care apartin proprietatii publice a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale”, ea se intituleaza „lista cuprinzand unele bunuri care alcatuiesc domeniul public al statu­lui si al unitatilor administrativ-teritoriale”.

Pe acest fond ambiguu, in doctrina se sustine ca reglementarea actuala obliga la identificare sferei bunurilor apartinand proprietatii publice cu sfera bunurilor apar­tinand domeniului public, fiind vorba in mod implicit, de notiuni cu inteles identic. Acestei prime constatari, trebuie sa-i alaturam si cea de-a a doua, aceea ca, numeroase dispozitii continute in acte normative in vigoare, ne obliga la a accepta ideea unor regimuri domeniale speciale, aplicabile unor bunuri proprietate privata, dar care nu intra in sfera bunurilor domeniului public si asupra carora statul sau unitatile administrativ-teritoriale exercita acel drept de paza si protectie, expres reglementat.

Bazati pe concluziile de mai sus, ajungem la concluzia necesitatii acceptarii tezei unui sens larg si a unui sens restrans a notiunii de domeniu public. Astfel, in sens restrans domeniul public se identifica cu sfera bunurilor proprietate publica, in timp ce, in sens larg, sfera domeniului public include, pe langa toate bunurile proprietate publica, si unele bunuri apartinand proprietatii private care, pentru anumite considerente, se afla sub paza si protectia statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, fiind supuse, pe langa regulile dreptului privat, si unui regim de drept public.

Suntem obligati sa deducem ca, in sfera larga a bunurilor proprietate privata, identificam o serie de bunuri care, in anumite situatii si cu anumite conditii, pot intra sub un regim dome­nial special, fara a se caracteriza insa prin inalienabilitate, caracteristica principala a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o restrangere a exercitiului dreptului de proprietate, conform art. 53 din Constitutia republicata. La fel de adevarat este si ca acest principiu prezinta un caracter relativ, guvernantii putand in orice moment sa decida dezafectarea unui bun din domeniul public si includerea lui in domeniul privat, daca acest lucru se apreciaza ca ar putea fi in interesul guvernarii.

Pe de alta parte, in raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitatilor adminis­trativ-teritoriale reprezinta regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand acestuia fiind exercitat de autoritatile administratiei publice centrale sau locale.

Cu toate acestea chiar in conditiile legislatiei in vigoare, semnificatia notiunii de domeniu public ramane intacta in considerarea regimului juridic special aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun.

Legea nr. 213/1998 cuprinde si dispozitii relevante, cum este cea din art. 4, din care rezulta ca domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri aflate in proprietatea acestora si care nu fac parte din domeniul public fiind supuse regimului dreptului comun.

1.4. Aspecte privind modalitatile de dobandirea bunurilor

ce apartin proprietatii publice

Pentru inceput, vom consemna faptul ca in Capitolul II din lege se stabileste regimul juridic aplicabil proprietatii publice, enumerand modalitatile de dobandire a dreptului de proprietate publica, si anume: pe cale naturala; prin achizitii publice efectuate in conditiile legii; prin expropriere pentru cauza de utilitate publica; prin acte de donatie sau legate acceptate de Guvern, de Consiliul judetean sau de Consiliul local, dupa caz, daca bunul in cauza intra in domeniul public; prin trecerea unor bunuri din domeniul public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale in domeniul public al aces­tora, pentru cauza de utilitate publica, precum si prin alte moduri prevazute de lege.

In referire la dobandirea pe cale naturala a bunurilor, doctrina administrativa actuala are in vedere, in primul rand, bunurile enumerate in art.136 alin. 3, din Constitutia revizuita si republicata, fiind vorba despre un mod de dobandire prevazut si de art. 476 din Codul civil roman, care enumera printre bunurile ce alcatuiesc proprietatea publica porturile naturale sau artificiale .

In al doilea rand, proprietatea publica poate fi dobandita si prin achizitionarea de bunuri, precum si prin realizarea de obiective de in vestitii de natura celor care fac parte din proprietatea publica.

In cel de-al treilea rand, exproprierea se realizeaza in conditiile prevazute de art. 44 alin. 3, din Consti­tutia revizuita si republicata si ale legii speciale in materie.

In al patrulea rand, bunurile mobile sau imobile pot deveni proprietate publica si prin acte de donatie sau legate, in masura in care acestea privesc bunuri susceptibile de a face parte din aceasta proprietate, acceptarea acestora putand fi realizata de catre Guvern, Consiliul judetean sau Consiliul local, dupa caz, dupa cum donatia sau legatul s-au facut in favoarea statului, judetului sau comunei.

In ceea ce priveste formularea „alte moduri prevazute de lege”, credem ca pot fi incluse aici rechizitiile si confiscarile.

Pe de alta parte, consemnam faptul ca, legea mentioneaza modalitatile de incetare a dreptului de pro­prietate publica, care intervine in cazul cand bunul a pierit sau a fost trecut in domeniul privat.

In legatura cu pieirea bunului, deoarece legiuitorul nu face distinctie, aceasta poate sa intervina fie dintr-un caz de forta majora, fie din culpa.

In privinta celei de a doua modalitati de incetare, in doctrina administrativa s-au manifestat rezerve fata de dispozitia constitutionala care consacra caracterul inalie­nabil al proprietatii publice, aplicarea textului legal atragand o afectare indirecta a principiului inalienabilitatii. Concluzia rezulta logic, intrucat bunul, care a apartinut proprietatii publice si a fost trecut in domeniul privat, urmeaza a fi supus regulilor dreptului comun, deci ar putea face obiectul unei executari silite, ceea ce ar duce la alienabilitatea sa.

Intr-un alt punct de vedere exprimat in doctrina, se precizeaza ca o asemenea dispozitie incalca prevederile art. 136 alin. 3, din Constitutia revizuita si republicata, care enumera bunurile ce fac obiect exclusiv al proprietatii publice, ori, potrivit unei dispozitii continute in Legea nr. 213/1998, asemenea bunuri pot trece din domeniul public in domeniul privat, ceea ce ar constitui o grava incalcare a Constitutiei. Este adevarat ca potrivit art. 136 alin. 3, din Constitutia revizuita si republicata, si alte bunuri pot fi trecute, prin lege organica, in proprietate publica, dar, in nici un caz, printr-o lege, bunurile ce compun domeniul public nu pot fi trecute in domeniul privat, chiar daca acesta apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale. Consecinta cea mai grava a acestei prevederi ar consta in aceea ca bunurile respective ar putea fi instrainate, ceea ce nu ar fi posibil daca bunul apartine domeniului public.

Doctrina este de acord cu faptul ca, desi temerile evocate mai sus au o logica si o justificare, in realitate, relativitatea principiului domenialitatii publice nu poate fi contestata.

Drept consecinta, s-a subliniat ca trebuie acceptat ca, in anumite conditii si cu respectarea dispozitiilor legii speciale in materie, unele bunuri din domeniul public sa poata fi trecute in domeniul privat, evident cu scopul de a fi instrainate.

In ceea ce priveste faptul ca unele din aceste bunuri sunt mentionare in lista anexa a legii speciale, consideram si noi ca se impune obligatoriu modificarea acesteia printr-un act cu aceeasi forta juridica. Mai mult, daca ar fi vorba despre bunuri care fac parte dintre cele enumerate de art.136 alin. 3, din Constitutia revizuita si republicata, opinam ca ar trebui modificata chiar norma constitutionala sub acest aspect, observatii facute in doctrina in mai multe randuri.

Constatam, insa, ca potrivit legii cadru in materie, trecerea bunurilor din domeniul privat al sta­tului sau al unitatilor administrativ-teritorial in domeniul public al acestora se face, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local. Pe cale de consecinta, credem ca, este posibila si situatia inversa, cunoscuta in doctrina interbelica sub denumirea de afectatiune privita ca acea masura administrativa care face ca un bun din domeniul privat sa treaca in domeniul public. Precizam ca dezafectarea este operatia prin care bunurile domeniului public reintra in domeniul privat. Spre exemplu, afectatiunea si dezafectatiunea, in materie de drumuri, poarta numele de cla­sare si declasare.

Procedural, trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale se face prin hotarare a Guvernului, la cererea consi­liului judetean sau a consiliului local si invers, trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al statului se face prin hotarare a consiliului local sau judetean, dupa caz, la cererea Guvernului.

Legea nr. 213/1998, prevede, expres, de asemenea, posibilitatea ca hotararile de trecere a bunurilor sa poata fi atacate, in conditiile legii, la instanta de contencios administrativ in a carei raza teritoriala se afla bunul.

In fine, mai precizam ca, in capitolul consacrat dispozitiilor finale, legea prevede autoritatile obligate la inventarierea bunurilor din domeniul public si termenele de realizare a acesteia. De asemenea, este stabilita expres competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statu­lui, judetelor, comunelor, oraselor sau municipiilor, apreciata ca binevenita in doc­trina de specialitate.

2. Definitia, trasaturile si particularitatile domeniului public

2.1. Definitia domeniului public si a domenialitatii publice

Exista unanimitate in doctrina romaneasca in ceea ce priveste faptul ca cea mai documentata prezentare a institutiei domeniului public de dupa 1990 o regasim in Tratatul de drept administrativ al prof. Antonie Iorgovan. Cu toate acestea trebuie sa recunoastem ca prima definitie a domeniului public in doctrina romaneasca de dupa 1948 apartine profesoarei Valen­tina Gilescu si dateaza din anii 1986 - 1987, fiind vorba despre „acele bunuri care, fie prin natura lor, fie printr-o destinatie expresa a legii, pot folosi tuturor in mod direct sau prin intermediul unui organ al administratiei de stat, care realizeaza un serviciu public si care, in acest scop, administreaza aceste bunuri”

In doctrina dreptului administrativ s-a statuat ca prin domeniu public, in sens larg, intelegem acele bunuri publice sau private care prin natura lor sau dispozitia expresa a legii trebuie pastrate si transmise generatiilor viitoare, reprezentand valori destinate a fi folosite in interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, si supuse unui regim administrative, respectiv unui regim mixt, in care regimul de putere este dominant, fiind in proprietatea sau, dupa caz, in paza persoanelor juridice de drept public. Dimpotriva, domeniul public, in sens restrans, semnifica numai bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate pu­blica al statului sau al unitatilor administrative-teritoriale.

Intr-o sinteza concisa si sistematizata a celor doua puncte de vedere, domeniul public este definit ca reprezentand „totalitatea bunurilor mobile sau imobile apartinand statului sau unitatilor administrativ-teritoriale care prin dispozitiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public si se supun regimului juridic administrativ

Putem observa ca, in sfera larga a domeniului public intra orice bun al proprietatii publice, dar criteriile pentru identificarea acestor bunuri sunt relativ determinate de Constitutie si mai apoi de legea speciala in materie. In plus, printre bunurile proprietate privata, identificam o serie de bunuri care, in anumite situatii si cu anumite conditii, pot intra sub un regim domenial special, de unde ideea de domenialitate publica si a unei scari sau a unei a domenialitatii, fara ca bunurile respective sa se caracterizeze prin inalienabilitate, trasatura principala a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o restrangere a exercitiului dreptului de proprietate, conform art. 53 din Constitutia revizuita si republicata.

Ideea de scara a domenialitatii a fost fundamentata inca din perioada interbelica in doctrina franceza, mai intai, si se refera la bunuri supuse unor reguli de protectie graduala, determinate de stringenta nevoii si de importanta pentru colectivitate a diverselor dependinte ale domeniului public. In doctrina franceza actuala, ideea de scara a domenialitatii este privita ca reflectand stabilirea unei ierarhizari in importanta regulilor derogato­rii de la dreptul civil aplicabile bunurilor apartinand persoanelor publice.

Autorii de drept administrativ sustin ca scopul domenialitatii publice consta. in a asigura securitatea bunurilor care constituie dependintele domeniului public si, inainte de toate, indisponibilitatea lor. Totusi, trebuie sa admitem ca nu mai putin adevarat este ca principiul inalienabilitatii prezinta un caracter relativ, guvernantii putand, in orice moment, sa decida dezafectarea unui bun din domeniul public si includerea lui in domeniul privat, daca acest lucru se apreciaza ca ar putea fi in interesul guvernarii.

Fata de domeniul public, domeniul privat al statului sau unitatilor administra­tiv-teritoriale reprezinta regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand acestuia si fiind exercitat de autoritatile administratiei publice centrale sau locale.

De aceea, conchidem ca, ideea de domenialitate publica nu are in vedere doar bunurile pro­prietate publica, ci si unele bunuri proprietate privata, care pentru anumite consi­derente se afla sub paza si protectia statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale. Deci, sintagma de domenialitate publica reprezinta „inima regimului domenial

2.2. Trasaturile domeniului public

In ce priveste trasaturile domeniului public, pornind de la definitia in sens larg a acestuia, in doctrina administrativa s-a retinut ca, pentru ca un bun sa faca parte din domeniul public, el trebuie:

a) prin natura sau prin destinatia expresa a legii, bunul sa intre in categoria bunurilor care trebuie protejate si transmise generatiilor viitoare. Consideram ca aceasta trasatura urmareste sa scoata in evidenta faptul ca nu toate bunurile din societate urmeaza a fi conservate pentru generatiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu titlu de exceptie, majoritatea acestora fiind supuse consumului, faptelor de comert. De aceea, se considera ca destinatia unor bunuri de a folosi generatiilor viitoare este data de normele juridice fie in considerarea valorii lor deosebite, fie in considerarea utilitatii lor publice.

b) sa prezinte semnificatia unei valori de interes public sau sa fie destinat unei folosinte de interes public. Prin cuprinderea lor in domeniul public, bunurile dobandesc o importanta sociala deosebita. Putem deosebi o folosinta directa, cel mai adesea gratuita, data fiind natura bunului (mersul pe strada, scaldatul in apa marii etc.), cand nu este nevoie de nici o conditionare si, res­pectiv, o folosinta indirecta, cand bunul este pus in valoare printr-un serviciu public, organizat de administratia publica.

c) sa fie supus unui regim juridic administrativ sau dupa caz, unui regim mixt, de drept public si privat, in care regimul public ramane dominant. Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic ce are ca nota caracteristica apartenenta la regimul exorbitant de drept public. Regimul de drept public apare ca un regim al exercitarii dreptului de proprietate publica, ipoteza in care, potrivit Constitutiei, subiectul purtator al autoritatii publice nu poate fi altul decat statul sau o unitate administrativ-teritoriala, respectiv un regim de limitare a exercitiului dreptului de proprietate privata, in considerarea salvgardarii valorii nationale.

d) sa se afle in proprietate publica sau in paza unei persoane de drept public. Se cunoaste ca, dreptul de proprietate nu poate viza decat bunurile proprietate publica, iar dreptul de paza si protectie va avea in vedere bunurile proprietate privata.

Efectuarea distincta dintre proprietatea publica si proprietatea privata a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi domeniul public de domeniul privat, este importanta, fiind vorba despre diferenta de regim juridic aplicabil.

Cu toata diversitatea de opinii manifestata cu privire la core­latia proprietate publica - domeniu public si implicit la sfera bunurilor acestora, in problema regimului juridic aplicabil bunurilor cuprinse in aceasta sfera, regim juridic distinct, derogatoriu de la dreptul comun, intreaga doctrina - fara distinctie intre autorii de drept civil si cei de drept administrativ - a adoptat o pozitie comuna. Au fost identificate astfel, de regula, cu unele diferente de nuanta, aceleasi particularitati ale domeniului public in raport cu cele ale domeniului privat.

2.3. Continutul si sensurile principiului inalienabilitatii

bunurilor apartinand domeniului public

Doctrina a statuat si faptul ca, axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este, fara indoiala, principiul inalienabilitatii, principiu modern adoptat la jumatatea secolului XIX. Durata sa este limitata doar la perioada in care bunul face parte din domeniul public, adica la durata afectatiunii, deoarece, odata dezafectat de caracterul public, bunul respectiv poate fi instrainat. Este de observat faptul ca, neconsacrata legislativ, ci doar jurisprudential si doctrinar, regula inalienabilitatii a aparut ca o consecinta fireasca a afectarii bunurilor din domeniul public in vederea satisfacerii intereselor generale. Am vazut ca ea nu poate fi conceputa, in mod absolut, ci, dimpotriva, ca avand un caracter relativ si limitat, depinzand de natura bunului si de scopul pentru care a fost afectat.

Astfel, constatam ca esenta caracterului relativ al inalienabilitatii decurge din faptul ca regula nu se aplica decat domeniului public si acest lucru exclusiv pe durata in care bunul apartine acestui domeniu. Din momentul in care un bun nu mai face parte din domeniul public, fiind de exemplu declasat (notiune utilizata in cazul cailor de comunicatie terestra) si trecut in domeniul privat, regula inalienabilitatii nu se mai mentine, iar bunul poate fi instrainat.

Pe de alta parte, potrivit art. 136 alin. 4, din Constitutia Romaniei revizuita si republicata: „Bunurile proprie­tate publica sunt inalienabile. In conditiile legii organice, ele pot fi date in adminis­trarea regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate; de asemenea, ele pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica

Completarea dispozitiei initiale a art. 135 alin. 4, a consfintit constitutional o situatie deja consacrata in practica administrativa, printr-o dispozitie continuta de art. 17 din Legea nr. 213/1998, care prevede dreptul statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale de a da in folosinta gratuita imobile din patri­moniul lor, pe termen limitat, persoanelor juridice fara scop lucrativ, care desfasoara activitate de binefacere sau de utilitate publica ori serviciilor publice. De asemenea, o prevedere cu o formulare identica se regaseste si in art. 126 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala.

Anterior revizuirii Constitutiei Romaniei, in doctrina s-a apreciat ca Hotararile Guver­nului prin care fusesera date in folosinta gratuita unele bunuri imobile (spre exemplu, terenuri) care faceau parte atat din proprietatea publica, cat si din proprietatea privata a statului, unor persoane juridice ca cele mentionate mai sus, desi se incadrau in prevederile art. 17, contraveneau altor dispozitii ale Legii nr. 213/1998, dar, mai ales incalcau dispozitiile constitutionale potrivit carora bunurile proprietate publica puteau fi date doar in administrare, concesionate sau inchiriate potrivit legii. Pe de alta parte, unii autori au considerat ca in mod gresit s-au adaugat la entitatile care pot primi bunuri imobile in folosinta gratuita serviciile publice, intrucat acestea sunt incluse in prevederile alin. 1, al art. 12 din Lege, potrivit caruia: „bunurile din domeniul public pot fi date, dupa caz, in administrarea regiilor autonome, a prefec­turilor, a autoritatilor administratiei publice centrale si locale, a altor institutii publice de interes national, judetean sau local”. Or, dupa cum apreciaza acest autor “serviciile publice se impart in servicii publice: de legiferare, judiciare, ale autoritatilor administrative centrale si locale, in institutii publice si in regii autonome de interes public.

Consecinta esentiala a inalienabilitatii sale, este aceea ca dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand domenialitatii este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobandirii acestora pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de buna-credinta., in cazul bunurilor mobile. Acest principiu a fost expres consacrat, mai inainte de intrarea in vigoare a Constitutiei, prin art. 5 alin. 2, din Legea fondului funciar (in varianta initiala), care prevedea: „Terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, daca prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil

O a doua consecinta a caracterului inalienabil al bunurilor ce apartin domeniului public este insesizabilitatea, care se opune urmaririi lor silite. Doctrina interbelica a remarcat ca, problema urmaririi bunurilor ce intra in acest domeniu nici nu se putea pune, deoarece statul era prezumat a fi intot­deauna solvabil, bunurile sale fie ca faceau parte din domeniul public, fie ca apar­tineau domeniului privat, nu puteau face obiectul procedurii de executare silita. Drept urmare, datoriile acestor subiecti de drept se platesc sau se lichideaza prin aplicarea unor dispozitii legale speciale cu caracter financiar, care exclud incidenta normelor juridice de drept comun privitoare la urmarirea silita.

Opiniile unor autori consacrati sustin ca, in prezent o asemenea teza nu mai poate fi sustinuta, deoarece chiar Constitutia a stabilit egalitatea de tratament intre cele doua forme de proprie­tate, inclusiv in ceea ce priveste regimul juridic al servitutilor, respectiv al executarii silite. De aceea, dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand domeniului public nu este susceptibil de desmembraminte prin constituirea unor drepturi reale imobiliare, iar asupra acestor bunuri nu se pot constitui servituti, ele fiind incompa­tibile cu afectatiunea speciala a domeniului public.

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, a consacrat expres aceste caractere juridice, specifice doar dreptului de proprietate publica, care-l individualizeaza in raport cu dreptul de proprietate privata. Astfel, conform art.11 alin.1, din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile,astfel incat:

a) nu pot fi instrainate; ele pot fi date numai in administrare, concesionate sau inchiriate, in conditiile legii;

b) nu pot fi supuse executarii silite si asupra lor nu se pot constitui garantii reale;

c) nu pot fi dobandite de catre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buna-credinta.

Drept urmare, actele juridice incheiate cu incalcarea prevederilor alin.1, privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adauga in alin. 2, sunt lovite de nulitate absoluta.

Legea invocata dispune ca servitutile asupra bunurilor din. dome­niul public sunt valabile numai in masura in care sunt compatibile cu uzul sau interesul public caruia ii sunt destinate bunurile afectate, iar in ce priveste servitutile valabil constituite anterior intrarii bunului in domeniul public, se prevede ca acestea se mentin in aceleasi conditii. In doctrina s-a sustinut faptul ca formula de redactare a acestei dispozitii ­ar fi trebuit sa fie conceputa si redactata de o maniera negativa, in sensul de a se stipula ca bunurile domeniului public nu pot fi grevate de servituti, cu exceptia celor care sunt compatibile cu uzul sau cu interesul.

Inalienabilitatea, insesizabilitatea si imprescriptibilitatea reprezinta trasaturi generale si comune pentru toate bunurile proprietate publica. In afara acestor trasa­turi, unor categorii de bunuri proprietate publica le sunt apli­cabile si alte reguli, constituind regimul juridic special al acestora.

2.4. Sfera bunurilor domeniului public

In doctrina occidentala moderna s-a observat ca, legat de sfera bunurilor domeniului public, nu exista o enumerare legislativa a bunurilor care fac parte din dome­niul public si nici criterii sigure de determinare a acestora, jurisprudentei revenin­du-i rolul, de-a lungul vremii, de a elabora unele criterii empirice si apoi mai sistematice.

La scurt timp dupa adoptarea Constitutiei din 1991, in doctrina romaneasca, s-a afirmat ca enumerarea bunurilor domeniului public scoate in evidenta nu numai marea lor varietate, dar si imprejurarea ca, deseori, incadrarea unui bun in domeniul public ori in cel privat al statului intampina dificultati

Astfel, daca este corect spus ca din domeniul public al statului fac parte toate cladirile centrale si exterioare ale ministerelor, cu accesoriile lor mobile si imobile, baile publice, instalatiile tuturor serviciilor publice echipamentele si depozitele armatei, cimitirele eroilor, farurile, sau arhivele, este incontestabil ca in acest domeniu intra si tezaurul de aur pastrat la Banca Nationala, manuscrisele marilor scriitori clasici, tablourile si alte opere de arta chiar neexpuse in muzee, in masura in care apartin statului. In plus, intra in domeniul public, fara a fi, propriu-zis, obiect al dreptului de pro­prietate, 'toate sumele de bani afectate bugetului statului si administratiilor publice in scopul de a servi pentru administrarea si folosinta lor', care reprezinta, sub aspect juridic, titluri de creanta.

Alti autori s-au pronuntat in acelasi sens, apreciind ca, potrivit criteriului afectatiunii bunului unei utilitati publice ori unui serviciu public, apartin domeniului public cladirile organelor administratiei de stat, cele ale sediilor si celorlalte institutii de invatamant de stat, ale muzeelor publice, teatrelor de stat, ale institutiilor de stat din domeniul ocrotirii sanatatii, apararii nationale, instalatiile tuturor serviciilor publice, cimitirele eroilor si orice alte cladiri pe care prevederile legale le considera ca fiind de domeniul public. Printre bunurile mobile, acesti autori enumera si exponatele ce sunt prezentate in muzeele publice, cartile aflate in bibliotecile publice ori bunurile ce se gasesc in arhivele publice, tezaurul de aur si alte asemenea bunuri ce apartin statului.

In privinta diferentierii dintre domeniul public si cel privat, problema controver­sata de-a lungul vremii, s-a incercat delimitarea lor utilizandu-se anumite procedee.

Unul dintre criteriile utilizate este reprezentat de natura bunurilor, apreciata ca determinanta in distingerea celor doua domenii, ca urmare a existentei unor categorii de bunuri, care, datorita naturii lor, nu puteau apartine unui particular, ca de exemplu o sosea. Asemenea categorii de bunuri ar apartine domeniului public, dar, pe langa ele, exista bunuri care fac parte din domeniul public, dar care ar putea sa constituie si proprietate privata (de exemplu, un tablou dintr-un muzeu public). Cu alte cuvinte, acest criteriu nu acopera toata gama de bunuri care fac parte din acest patrimoniu si nu poate explica apartenenta la acesta a unor bunuri care prin natura lor, pot fi obiect al dreptului de proprietate particulara.

Este de observat faptul ca, in prezent, este preluata o teza din lucrarile din perioada interbelica, ramase de referinta in dreptul civil, respectiv admiterea ideii existentei unor categorii de bunuri proprietate privata ce pot apartine domeniului public, in raport cu legislatia si jurisprudenta vremii, fiind vorba despre acele bunuri aflate in proprietate privata, care sunt supuse unor reguli domeniale speciale.

Cel de al treilea criteriu prin care se poate stabili apartenenta la domeniul public este cel al afectarii unui serviciu public, criteriu care nu poate contribui singur la departajarea celor doua domenii deoarece extinde excesiv sfera bunurilor care ar apartine domeniului public, asa cum au apreciat constant specialistii in domeniu.

In sprijinul pozitiei critice, fata de utilizarea acestui criteriu, invederam situatia invatamantului superior particular, extrem de extins in ultimii ani, in Romania, serviciu public fundamental, realizat de cele mai multe ori cu bunuri apartinand exclusiv fundatiei care se afla la baza infiintarii institutiei de invatamant respective. Mai sugestiv este exemplul oferit de transportul public realizat de particulari, serviciu public esential pentru asigurarea libertatii de circulatie a cetatenilor cu mijloace de transport aflate in proprietatea acestora.

In cele doua cazuri prezentate, este vorba despre bunuri afectate indeplinirii unui serviciu public, dar care nu se afla in domeniul public, ci in proprietatea parti­cularilor, care au pus in functiune serviciile publice respective .

In sfarsit, mai este mentionat de doctrina, si un al patrulea criteriu, cel al uzului direct si general al bunului public, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate publica, criteriu considerat ca prea restrictiv, in raport cu sfera bunurilor apartinand domeniului public. Doctrina a apreciat ca acest criteriu tine cont doar de bunurile accesi­bile in mod permanent publicului, ca de exemplu: strazile, pietele, garile, fluviile etc., excluzandu-le pe acelea care, desi nu sunt accesibile publicului sau nu sunt accesibile in mod permanent, sunt de interes public, ca de exemplu cazarmi, teatre, scoli etc.

Referindu-se la criteriile distinctiei dintre domeniul public si domeniul privat, sunt evocate dispozitiile art. 1844 din Codul civil, care declara imprescrip­tibile lucrurile care prin natura lor proprie sau printr-o declaratie a legii nu pot fi obiecte de proprietate privata, fiind scoase din circuitul civil. La aceasta concluzie a ajuns si jurisprudenta romaneasca interbelica, citata de doctrina, care pretindea ca apartin domeniului public bunurile care prin destinatia lor sunt afectate uzului direct si general al publicului, precum si acele bunuri care prin natura lor sau printr-o declaratie expresa a legii nu pot fi obiect al unei proprietati private si sunt scoase din comert. Fata de aceste aspecte, constatam faptul ca, intr-o anumita masura, fiecare din criteriile evocate poate fi folosit pentru a stabili daca un bun apartine domeniului public, dar in final, bunurile sunt declarate ca atare de lege si tot legea este cea care prevede ca, anumite bunuri prin natura sau destinatia lor apartin domeniului public. Dintr-o asemenea perspectiva, criteriul pentru distinctia domeniului public de cel privat va fi, cu precizarile aratate, declaratia legii, natura si destinatia bunului.

Fara a insista asupra acestei problematici, dorim sa atentionam in acest context, cu privire la dificultatile reale, aparute in practica administrativa, chiar in conditiile unor dispozitii legale mai precise, de a incadra unele bunuri in domeniul public, cu toate consecintele ce decurg de aici.

2.5. Sfera domeniului public potrivit legilor romanesti

Am concluzionat anterior asupra faptului ca, dupa aproape o jumatate de veac, legiuitorul roman a consfintit distinctia dintre domeniul public si cel privat, provocand reintrarea in dreptul actual a celor doua concepte, prin Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar (adoptata in februarie 1991 - anterioara Constitutiei). Astfel, mai inainte de a fi consacrata prin Constitutie, distinctia intre proprietatea publica si proprietatea privata a fost mentionata de aceasta lege doar cu privire la terenuri, care, „indiferent de destinatie, de titlul pe baza caruia sunt detinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul funciar al Romaniei

Doctrina a subliniat ca fondul funciar reprezinta o notiune globala, care este de natura sa induca ideea existentei unui regim de paza si protectie asupra tuturor terenurilor, inclusiv pentru cele care fac obiectul proprietatii private, aceasta insemnand ca si exercitiul proprietatii private asupra terenurilor este afectat de un regim de domenialitate, fara a se pierde insa caracterul de regim de drept privat.

Potrivit legii, terenurile pot face obiectul dreptului de proprie­tate privata sau al altor drepturi reale, avand ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot apartine domeniului public sau privat . Domeniul public poate fi de interes national, caz in care proprietatea asupra sa apartine statului, sau de interes local, caz in care proprietatea apartine comunelor, oraselor, municipiilor sau judetelor.

In unanimitate s-a sustinut ca Legea nr. 18/1991 a reprezentat o premiera legislativa in domeniul proprietatii, deoarece a reintrodus conceptele de domeniu public si domeniu privat si a disociat, in mod evident, conceptul de proprietate domeniala: publica si privata, de cel de proprietate privata a persoanelor fizice si juridice.

Legea mai contine o enumerare mai dezvoltata a sferei bunurilor domeniului public decat cea care va fi continuta in Constitutie cu privire la bunurile proprietate publica, referindu-se la: terenurile pe care sunt amplasate constructii de interes public; piete; cai de comunicatie; retele stradale; parcuri publice; porturi si aeroporturi; terenuri cu destinatie forestiera; albiile raurilor si fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor maritime interioare si al marii teritoriale; tarmurile Marii Negre, inclusiv plajele; terenurile pentru rezervatii naturale si parcuri nationale; monumentele, ansamblurile si siturile arheologice si istorice; monumentele naturii; terenurile pentru nevoile apararii; terenurile pentru alte folosinte care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.

Doctrina a simtit nevoia compararii acestor prevederi cu dispozitiile art. 135 alin. 4, din Constitutie, referitoare la bunurile proprietate publica, deoarece art. 5 alin. 1, din lege enumera terenurile care apartineau domeniului public, atingand implicit si alte bunuri ale acestuia, respectiv piete, cai de comunicatii, retele stra­dale si parcuri publice, porturi si aeroporturi etc. S-a apreciat, spre exemplu, ca legea adauga criteriul afectatiunii uzului public, avut in vedere de art. 135 alin. 4, din Constitutie, in varianta initiala, doar partial si cu privire la o anumita categorie de bunuri, si anume in legatura cu apele ce pot fi folosite in interes public.

Doctrina s-a aplecat si asupra expresiei „bunuri de uz public” utilizata de legiuitor, aceasta a fost privita ca avand in vedere acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toti membrii societatii, la care, deci, au acces toate persoanele, precum si expresiei „bunuri de interes public”, prin care s-ar avea in vedere acele bunuri care, desi nu pot fi folosite de orice persoana, sunt destinate a fi folosite in cadrul unor activitati care intereseaza pe toti membrii societatii.

Simtim nevoia de a mentiona ca in doctrina administrativa, anterior revizuirii Constitutiei, s-a apreciat cu deplin temei ca, intre art. 135 alin. 4, din Constitutie si art. 5 alin. 1, din Legea nr. 18/1991 nu exista inadvertenta, intrucat doar cu o singura exceptie (caile de comunicatie), enumerata de lege nu corespun­dea sub aspect terminologic cu enumerarea din Constitutie. De asemenea, s-a observat ca, in unele cazuri, Constitutia a folosit o formulare mai sintetica (de ex. plajele, marea teritoriala), pe cand Legea fondului funciar a folosit o formulare mai analitica (spre exemplu fundul apelor maritime interioare si marii teritoriale, tarmurile Marii Negre, inclusiv plajele).

Aceasta analiza comparativa viza textul initial al art. 135 alin. 4, iar din noua versiune consacrata prin art. 136 alin. 3, lipsesc tocmai caile de comunicatie, singu­rele care se regaseau cu aceeasi formulare in Legea fondului funciar. Eliminarea acestora din textul initial fost considerata necesara intrucat, prin natura lor, unele cai de comunicatie, cum ar conductele de gaze, petrol sau linii de energie electrica, se pot afla si in proprietate privata. Astfel, textul initial ar fi condus la blocaje de netrecut in procesul de privatizare, in anumite domenii si, corespunzator, in procesul de negociere in vederea incheierii capitolelor de aderare la Uniunea Europeana.

Doctrina a mai precizat ca determinarea sferei terenurilor care apartin domeniului public, se realizeaza folosindu-se aceleasi criterii si tehnici pe care le foloseste si constituantul roman, respectiv criteriul generic, individualizarea unor categorii si trimiterea la alte legi prin care sa se poata largi sfera domeniului. Cu alte cuvinte, legea, la randul ei, de multe ori face trimitere la alte legi, dar consacra si un criteriu calitativ, ce trebuie avut in vedere de legile respective, operand cu notiunile de utilitate publica, uz public si interes public. Legea fondului funciar a lasat, astfel, posibilitatea ca prin legi speciale sa fie decla­rate ca bunuri ale domeniului public si alte bunuri decat cele pe care ea le nomi­nalizeaza expres.

Constatam, in plus ca, in timp ce legea se refera la domeniul public sau la domeniul privat, Constitutia se refera doar la proprietatea publica sau la proprie­tatea privata. Deducem ca, legea opereaza cu notiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constitutiei, sunt obiect al proprietatii publice, de unde concluzia conform careia, orice bun al proprietatii publice este si un bun al domeniului public.

Referindu-ne la criteriul apartenentei la domeniul public a tuturor bunurilor afectate uzului public, remarcam, meritul legii de a explica posibilitatea ca, prin schimbarea destinatiei, un bun apartinand domeniului public sa intre in domeniul privat, cum ar fi posibilitatea vanzarii unui drum, dupa ce ii este schimbata destinatia.

Fara a contrazice prevederile Constitutiei, se sustine in continuare, in art. 5 alin. 1, din Legea fondului funciar, admiterea ideii ca intra in domeniul public si cla­dirile afectate folosintei publice sau exploatarii unui serviciu public (ca de exemplu, scolile, muzeele, spitalele, cazarmile etc.), deoarece distinctia intre cele doua domenii este, in raport cu consecintele ei, mult prea importanta.

Pentru a concluziona cu privire la modalitatea de consacrare a conceptului de domenialitate publica sau privata in Legea administratiei publice locale, va trebui sa pornim de la continutul dispozitiile art. 136 alin. 2, din Constitutia revizuita si republicata, care stabileste ca unici titulari ai proprietatii publice statul sau unitatile administrativ-teritoriale. Coroborand dispozitiile constitutionale referitoare la organizarea administrative-teritoriala a tarii, si, respectiv a autoritatilor administratiei publice locale cu dispozitiile legale in aceasta materie, vom constata ca toate consacra un dome­niu public local (comunal si orasenesc) si un domeniu public judetean. Cu alte cuvinte, conceptul domenialitatii publice sau private, distinct de cel al proprietatii private a persoanelor fizice sau juridice, si-a gasit o consacrare largita si functionala in Legea administratiei publice locale.

Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala stipuleaza ca „apartin domeniului public de interes local sau judetean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public national”. Aceasta lege nu face referire expresa la legea proprietatii publice din 1998, dar lasa sa se inteleaga ca aceasta este vizata in primul rand

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia a ales solutia nominalizarii bunurilor domeniului public al statului, a bunurilor domeniului public judetean, si a bunurilor domeniului public comunal, intr-o anexa la pct. I, II si respectiv III.

Astfel, Legea nr. 213/1998 prevede ca „domeniul public al judetelor este alcatuit din bunurile prevazute la punctul II din anexa, precum si din bunuri de uz sau de interes public judetean, declarate ca atare prin hotarare a Consiliului judetean, daca nu sunt decla­rate prin lege bunuri de uz sau de interes public national”, iar „domeniul public al comunelor, al oraselor si al municipiilor este alcatuit din bunurile prevazute la punctul III din anexa si din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare, prin hotarare a consiliului local, daca nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public national ori judetean”.

Reintorcandu-ne la continutul Legii administratiei publice locale vom constata ca aceasta prevede ca: „domeniul pri­vat al unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri mobile si imobile, altele decat cele prevazute la art. 122 alin. 1, intrate in proprietatea acestora prin modalitatile prevazute de lege”. Lor li se aplica dispozitiile de drept comun, daca prin lege nu se prevede altfel. Ori de cate ori legea se refera in general la proprietatea judetului, orasului sau comunei, ne vom afla in prezenta unei proprietati private (ce constituie regula), bunurile respective apartinand domeniului privat judetean sau, dupa caz, domeniului privat comunal.

In ce priveste dispozitiile Codului civil roman referitoare la domeniul public (art. 475 alin. 2, art. 476, art. 477, art. 478, art. 499 si altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844), consideram ca acestea urmeaza a fi interpretate in sensul ca au redevenit norme active, intregind reglementarea proprietatii publice. Aceste norme, desi cuprinse in Codul civil, reprezinta, in realitate, izvoare ale dreptului public, in particular, ale dreptului administrativ, caracter pe care l-au avut de la inceput.

In doctrina administrativa actuala, au fost identificate doua categorii de dispozitii in materia domeniului public in Codul civil si anume: dispozitii prin care se face referire expresa la regimul juridic aplicabil domeniului public si domeniului privat, precum si dispozitii prin care se determina sfera domeniului public.

In ceea ce priveste prima categorie, putem exemplifica cu prevederile art. 1844 referitoare la imprescriptibilitatea si inalienabilitatea domeniului public si cu prevederile art. 1845 care statueaza ca bunurile care apartin domeniului privat al statului (sau al unitatilor administrativ-teritoriale) sunt supuse acelorasi prevederi ca si bunurilor particularilor.

Referitor la cea de-a doua categorie vom exemplifica cu prevederile art. 476 si art. 478 care opereaza cu o enumerare a bunurilor ce reprezinta dependinte ale domeniului public, unde sunt cu­prinse, prin individualizare sau determinare generica, multe dintre bunurile pe care Consti­tutia le califica ca fiind ale proprietatii publice.

Pe de alta parte, spre deosebire de bunurile ce alcatuiesc domeniul civil si care apartin particu­larilor, bunurile din domeniul administrativ sunt, potrivit art. 475 alin. 2, din Codul civil, administrate si nu pot fi instrainate decat dupa regulile si formele prescrise anume pentru ele, deci, dupa norme derogatorii de la dreptul comun. Se recunoaste, astfel, si chiar mai mult, se accentueaza, ideea regimului special, de drept administrativ, stabilit chiar de Codul civil, ce reprezinta cadrul juridic in care autori­tatile administratiei publice isi realizeaza prerogativele de care dispun fata de bunu­rile domeniului public.

Mai mult, art. 475 - 478 din Codul civil, ce se refera la bunuri in raporturile cu cei care le poseda, au in vedere domeniul public, dar nu in sensul sau, cel opus domeniului privat, ci in sensul de proprietate publica si care poate fi si de domeniul public si de domeniul privat. Se sustine ca, in aceste texte, legiuitorul a folosit denumirea de domeniu public, dar in sensul de bunuri domeniale care apartin statului, astfel ca, distinctia dintre domeniul public si domeniul privat nu apare ca evidenta din analiza articolelor mentionate. Cu alte cuvinte, textele Codului civil folosesc notiunea de „domeniu public” in sensul de bunuri domeniale sau ale statului si nu in sensul de bunuri ce ar intra intr-un domeniu opus celui public, respectiv domeniul privat. Respectand distinctiile facute de Codul civil, este de remarcat faptul ca bunurile ce alcatuiesc domeniul (ce compun dome­niul public) nu se confunda cu res communes adica bunurile neapropriabile, cum ar fi lumina, aerul etc.

Consemnam ca art. 476 din Codul civil contine o enumerare exemplificativa a dependintelor domeniului public, unele dintre ele regasindu-se si in enumerarea bunurilor proprietate publica realizata de Constitutie, precum si in art. 5 din Legea fondului, chiar daca unele formulari sunt mai nuantate. Astfel, textul este urmatorul: „drumurile mari, drumurile mici si ulitele care sunt in sarcina statului, fluviile si raurile naviga­bile sau plutitoare, tarmurile, adaugirile catre mal si locurile de unde s-a retras apa marii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele si indeobste toate partile din pamantul Romaniei care nu sunt proprietate particulara, sunt considerate ca dependinte ale domeniului public

In doctrina de drept civil s-a subliniat ca aceasta enumerare nu este limitativa deoarece art. 476 prevede ca fac parte din domeniul public si toate partile din pamantul Romaniei care nu sunt proprietate particulara, dispozitie care permite identificarea drept posibil criteriu de delimitare a bunurilor apartinand domeniului public, a criteriului naturii bunurilor. Numai ca, art. 478 alin. 2, din Codul civil, dispune ca bunurile prevazute la alin. l, respectiv portile, zidurile, santurile fortaretelor ce au format domeniul public, reintra in comert atunci cand nu mai servesc la uzul public, ca urmare a schimbarii destinatiei lor, constituind un exemplu a insuficientei unui ase­menea criteriu.

Daca vom analiza continutul art.477 din Codul civil, potrivit caruia, „toate averile vacante si fara stapani, precum si ale persoanelor care mor fara mostenitori, sau ale caror mosteniri sunt lepadate, sunt ale domeniului public”, vom vedea ca acestea se refera, de fapt, la domeniul privat al statului sau al unitatilor administrative-teritoriale . Aceasta propunere de lege ferenda s-a concretizat expres, odata cu adoptarea legii speciale in materie, Legea nr. 213/1998, prin art. 25, potrivit caruia, prin sintagma „domeniu public”, iar in sensul art. 477 din Codul civil se desemneaza „dome­niul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz”.

2.6. Clasificarea bunurilor din domeniul public

In ceea ce priveste clasificarea bunurilor domeniului public, criteriile de clasificare au variat de-a lungul timpului, atat datorita modificarilor legislative cat si datorita conceptiilor diferite exprimate cu privire la continutul si sfera domeniului public.

Din analiza legislatiei si doctrinei in materie putem constata cu usurinta ca, atat in perioada interbelica. cat si in prezent, ideea de domenialitate publica a fost indisolubil legata de domeniul transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia: rutier, feroviar, maritim, fluvial si aerian.

Intr-o clasificare mai analitica, un autor clasic, facea distinctie intre urmatoarele dependinte ale domeniului public: domeniul public maritim format din marea teritoriala, tarmurile marii si porturile maritime; domeniul public aerian format din spatiul atmosferic marginit intre granitele statului; domeniul public al raurilor navigabile si flotabile; domeniul public terestru format din sosele, caile ferate etc.; din porti, ziduri, santuri, fortificatiile oraselor intarite, imobilele afectate in mod direct si special unui serviciu public pentru a fi utilizate in vederea satisfacerii unui interes general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru un interes general.

In doctrina actuala sunt mai multe clasificari ale bunurilor domeniului public, in functie de mai multe criterii, printre care retinem:

a) dupa criteriul interesului pe care-l prezinta, distingem: domeniul public de interes national; domeniul public de interes judetean si domeniul public de interes comunal;

b) dupa modul de determinare, distingem: bunuri ale domeniului public preva­zute de Constitutie; bunuri ale domeniului public stabilite de legi si bunuri ale domeniului public identificate de autoritati ale administratiei publice in baza criteriilor precizate de Constitutie si legi;

c) dupa modul de incorporare, distingem: domeniul public natural si domeniul public artificial;

d) dupa criteriul naturii lor, distingem: domeniul public terestru; domeniul public maritim; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public cultural si domeniul public militar;

e) dupa modul de utilizare de catre public, distingem: bunuri utilizate direct si bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

Va trebui sa retinem faptul ca singura clasificare exemplificativa din legislatia romaneasca a bunurilor publice este cea efectuata de Legea nr. 213/1998 in anexele acesteia, pe care o prezentam in cele ce urmeaza.

Astfel, potrivit acestor Anexe la lege, fac parte din patrimoniul statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, urmatoarele categorii de bunuri:

I. Domeniul public al statului:

1. bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant;
2. spatiul aerian;
3. apele de suprafata, cu albiile lor minore, malurile si cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza si plaja marii, cu bogatiile lor naturale si cu potentialul energetic valorificabil, marea teritoriala si fundul apelor maritime, caile navigabile interioare;
4. padurile si terenurile destinate impaduririi, cele care servesc nevoilor de cultura, de productie ori de administratie silvica, iazurile, albiile paraielor, precum si terenurile neproductive incluse in amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier national si nu sunt proprietate privata;
5. terenurile care au apartinut domeniului public al statului inainte de 6 martie 1945; terenurile obtinute prin lucrari de indiguiri, de desecari si de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor si statiunilor de cercetari stiintifice si ale unitatilor de invatamant agricol si silvic, destinate cercetarii si producerii de seminte si de material saditor din categoriile biologice si de animale de rasa;
6. parcurile nationale;
7. rezervatiile naturale si monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al Rezervatiei Biosferei - Delta Dunarii - ;
9. resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, impreuna cu platoul continental;
10. infrastructura cailor ferate, inclusiv tunelele si lucrarile de arta;
11. tunelele si casetele de metrou, precum si instalatiile aferente acestuia;
12. drumurile nationale - autostrazi, drumuri expres, drumuri nationale europene, principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, constructiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apararile si consolidarile de maluri si de taluzuri, zonele de siguranta de pe malurile canalului, drumurile de acces si teritoriile pe care sunt realizate acestea;
14. retelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecventa si retelele de transport si de distributie de telecomunicatii;
16. canalele magistrale si retelele de distributie pentru irigatii, cu prizele aferente;
17. conductele de transport al titeiului, al produselor petroliere si al gazelor naturale;
18. lacurile de acumulare si barajele acestora, in cazul in care activitatea de producere a energiei electrice este racordata la sistemul energetic national, sau cele cu transe pentru atenuarea undelor de viitura;
19. digurile de aparare impotriva inundatiilor;
20. lucrarile de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, statiile hidrologice, meteorologice si de calitate a apelor;
22. porturile maritime si fluviale, civile si militare - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri si alte constructii hidrotehnice pentru acostarea navelor si pentru alte activitati din navigatia civila, bazine, acvatorii si senale de acces, drumuri tehnologice in porturi, monumente istorice aflate in porturi, cheiuri si pereuri situate pe malul cailor navigabile, in afara incintelor portuare destinate activitatilor de navigatie;
23. terenurile destinate exclusiv instructiei militare;
24. pichetele de graniceri si fortificatiile de aparare a tarii;
25. pistele de decolare, aterizare, caile de rulare si platformele pentru imbarcare-debarcare situate pe acestea si terenurile pe care sunt amplasate;
26. statuile si monumentele declarate de interes public national;
27. ansamblurile si siturile istorice si arheologice;
28. muzeele, colectiile de arta declarate de interes public national;
29. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea: Parlamentul, Presedintia, Guvernul, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si institutiile publice subordonate acestora; instantele judecatoresti si parchetele de pe langa acestea; unitati ale Ministerului Apararii Nationale si ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informatii, precum si cele ale Directiei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si prefecturile, cu exceptia celor dobandite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privata a acestora.

II. Domeniul public judetean:

1. drumurile judetene;
2. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea consiliul judetean si aparatul propriu al acestuia, precum si institutiile publice de interes judetean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judetene si alte asemenea bunuri, daca nu au fost declarate de uz sau interes public national sau local;
3. retelele de alimentare cu apa realizate in sistem zonal sau microzonal, precum si statiile de tratare cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente acestora.

III. Domeniul public local al comunelor, oraselor si municipiilor:

1. drumurile comunale, vicinale si strazile;
2. pietele publice, comerciale, targurile, oboarele si parcurile publice, precum si zonele de agrement;
3. lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public national sau judetean;
4. retelele de alimentare cu apa, canalizare, termoficare, gaze, statiile de tratare si epurare a apelor uzate, cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente;
5. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea consiliul local si primaria, precum si institutiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile si altele asemenea;
6. locuintele sociale;
7. statuile si monumentele, daca nu au fost declarate de interes public national;
8. bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant, daca nu au fost declarate de interes public national;
9. terenurile cu destinatie forestiera, daca nu fac parte din domeniul privat al statului si daca nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele orasenesti si comunale.