DREPT FINANCIAR COMUNITAR
Conf. univ. dr. AUGUSTIN FUEREA
1. Dispozitiile bugetare si financiare prevazute de tratatele constitutive
2. Dreptul bugetar si financiar complementar
3. Principiile bugetare
II. ÎNCASĂRILE sI CHELTUIELILE COMUNITARE
1. Încasarile comunitare
2. Cheltuielile comunitare
III. PROCEDURA BUGETARĂ
1. Evolutia în timp a modificarilor intervenite în procedura bugetara- prezentare generala
2. Procedura de adoptare a bugetului general al Comunitatilor europene
1. Dispozitiile bugetare si financiare prevazute de tratatele constitutive. Sediul materiei:
A. Tratatele constitutive
- art. 268 la 280 (fostele art. 199 la 209A) din Tratatul CE;
- art. 171 la 183 din Tratatul Euratom.
- Tratatul de la Bruxelles, din 8 aprilie 1965, denumit si de fuziune a executivelor, prin care s-a creat un buget general al Comunitatilor europene;
- Tratatele de la Luxemburg din 22 aprilie 1970, intrate în vigoare la 1 ianuarie 1971;
- Tratatul de la Bruxelles, din 22 iulie 1975, intrat în vigoare la 1 iunie 1977. (Aceste 3 din urma tratate au modificat dispozitiile originale, adaugând altele noi).
B. Tratatele si actele de aderare contin dispozitii privind conditiile de participare a noilor statelor membre la sistemul bugetar comunitar.
C. Actul unic european , din 28 februarie 1986 (intrat în vigoare la 1 iulie 1987) nu a adus modificari dispozitiilor financiare, însa, unele dispozitii (cele privind rolul Ecu, Fondurile structurale, politica de cercetare si dezvoltare tehnologica), au avut, totusi, unele implicatii financiare importante.
D. Tratatul asupra U.E., din 1993, a adus importante modificari, dar nu fundamentale, dispozitiilor financiare. Astfel,
- art. 268 (fostul art. 199 CE) reafirma:
principiul înscrierii obligatorii a tuturor încasarilor si cheltuielilor Comunitatii la buget;
principiul anualitatii (alin. 1);
regula echilibrului bugetar (alin. 2), reluând dispozitiile din vechiul text. Totodata, este adaugat un alineat nou (2), alineat 17417u2010r care este legat de dispozitiile Tratatului asupra U.E. cu privire la politica externa si de securitate comuna si cooperarea în domeniile justitiei si al afacerilor interne. Textul prevede ca, cheltuielile administrative legate de aplicarea acestor dispozitii vor fi încredintate bugetului, cheltuielile operationale
pot, potrivit conditiilor vizate de aceste dispozitii, sa fie puse tot în sarcina bugetului.
Paragraful 2 al fostului art. J.11 TUE, prevedea: cheltuielile administrative legate de punerea în aplicare a dispozitiilor cu privire la PESC vor fi încredintate bugetului; cheltuielile operationale erau date în sarcina bugetului, printr-o decizie unanima a Consiliului.
Fostul art. K.8, paragraful 2, TUE, aplica aceeasi solutie pentru cooperarea în domeniile justitiei si al afacerilor interne, dar, contrar prevederilor rezervate PESC, posibilitatea de a face apel la bugetul comunitar nu era rezervata pentru cooperarea în domeniile justitiei si al afacerilor interne pentru care cheltuielile erau încredintate statelor.
Dupa Tratatul de la Amsterdam (art. 28, § 2 si § 3 TUE), cheltuielile administrative PESC sunt încredintate bugetului, ca si cheltuielile operationale; exceptie fac acele cheltuieli care au implicatii militare sau în domeniul apararii si cazurile în care Consiliul decide altfel, cu unanimitate. Cheltuielile care nu sunt date de la buget sunt în sarcina statelor membre, în functie de produsul national brut, mai putin când Consiliul nu decide
altfel. În ceea ce priveste cooperarea politieneasca si judiciara în materie penala, art. 411 TUE prevede, în paragraful 2, ca, cheltuielile administrative sunt în sarcina bugetului, iar paragraful 3 decide ca, cheltuielile, operationale sunt, de asemenea, în sarcina bugetului, mai putin în cazurile în care Consiliul decide altfel. Cheltuielile care nu sunt în sarcina bugetului sunt în sarcina statelor membre, în functie de produsul national brut, mai putin în cazurile în care Consiliul decide altfel.
Art. 200, care preciza modul de repartizare a contributiilor statelor la buget, devine perimat datorita faptului finantarii exclusive a Comunitatilor prin resurse proprii; astfel, art. este abrogat de Tratatul privind U.E..
Art. 201, care prevedea trecerea la o finantare a Comunitatilor prin resurse proprii, devine si el perimat, datorita faptului ca aceasta finantare s-a realizat, înca din 1970, când s-a dat prima decizie privind resursele proprii.
Actualul art. 269 CE prevede finantarea integrala a bugetului prin resurse proprii (fara a prejudicia celelalte încasari). Dispozitiile cu privire la sistemul resurselor proprii sunt adoptate potrivit procedurii care prevaleaza în textul anterior sub rezerva introducerii propunerii Comisiei care, anterior, nu a fost prevazuta, chiar daca Comisia a exercitat, în practica, un rol important pentru adoptarea deciziilor (în special cea din 1988): Consiliul care statueaza cu unanimitate, dupa consultarea Parlamentului european si care hotaraste dispozitiile pe care le recomanda statelor membre, conform regulilor lor constitutionale (alin. 2);
Art. 270 (fostul art. 201 A) este introdus de Tratatul asupra U.E. ca o prelungire a adoptarii, în iunie 1988, a deciziei privind disciplina bugetara si a acordului interinstitutional privind disciplina bugetara, ca urmare a acordului intervenit la Consiliul european de la Bruxelles, din februarie 1988, privind pachetul financiar: "în vederea asigurarii disciplinei bugetare, Comisia nu propune un act comunitar, nu modifica propunerile sale si nu adopta masuri de executare susceptibile de a avea incidente notabile asupra bugetului fara sa dea asigurarea ca aceasta propunere sau aceasta masura poate fi finantata în limita resurselor proprii ale Comunitatii care decurge din dispozitiile fixate de Consiliul, în virtutea art. 201".
Art. 271 la 273 CE (fostele art. 202 - 204) cu privire la procedura bugetara ramân neschimbate.
Art. 274 CE (fostul art. 205) a reluat vechiul text cu privire la executarea bugetului cu care este însarcinata Comisia. Doar primul alineat a fost modificat.
Art. 276 CE (fostul 206), introdus prin Tratatul asupra U.E., a înlocuit vechiul art. 206 ter cu privire la votarea de catre Parlamentul european a descarcarii Comisiei pentru executia bugetului.
Art. 279 CE (fostul art. 209) stabileste ca institutia Consiliului, statuând cu unanimitate, pe baza propunerii Comisiei si dupa consultarea Parlamentului si avizul Curtii de conturi:
hotaraste reglementarile financiare;
fixeaza modalitatile si procedura de aplicare a dispozitiilor Comisiei privind încasarile bugetare;
defineste masurile de aplicare pentru a face fata, în cazuri determinate, nevoilor de trezorerie;
determina regulile si organizeaza controlul responsabilitatii controalelor financiare.
Art. 280 CE (fostul art. 209 A), introdus de Tratatul asupra U.E., prevede vointa statelor de a lupta împotriva fraudelor care pot aduce atingere intereselor financiare ale Comunitatii care au luat o amploare îngrijoratoare, justificând numeroasele masuri luate de Comunitate si statele membre pentru a tine sub control acest fenomen. Acesta articol a pus bazele unei amplificari a acestei actiuni care este dezvoltata si în cadrul pilonului "cooperare".
F. Conventia din 26 iulie 1995 si Regulamentul nr. 2988/95, din 18 decembrie 1995 cu privire la protejarea intereselor financiare ale Comunitatilor europene.
G. Regulamentul nr. 2185/96/Euratom/CE, din 11 noiembrie 1996, cu privire la controlulmsi verificarile realizate de Comisie.
H. Regulamentul nr. 515/97 al Consiliului, din 13 martie 1997, cu privire la asistenta mutuala între autoritatile administrative ale statelor membre si la colaborarea între acestea si Comisia europeana, în vederea asigurarii bunei aplicari a reglementarilor vamale si agricole.
I. Conventia din 26 mai 1997, cu privire la lupta împotriva coruptiei.
2. Dreptul bugetar si financiar complementar
Anul 1992 a fost un an de legatura, de jonctiune, pentru ca el a fost ultimul an "acoperit" de perspectivele financiare stabilite în 1998 si de acordul interinstitutional privind disciplina bugetara si ameliorarea procedurii bugetare. Acestor consideratii le sunt adaugate consecintele trase din Tratatul de la Maastricht, care implica adoptarea unor noi masuri financiare. Comisia propunea, în comunicarea sa din 11 februarie 1992 "De la Actul unic european la apropiatul Maastricht: mijloacele ambitiilor noastre", o serie de masuri structurale si financiare pentru perioada 1993 - 1997, cunoscute sub numele de Pachetul Delors, care tine sa traduca în termeni concreti politicile aparute din acordul Consiliului european de la Maastricht, din decembrie 1991.
Consiliul european reunit la Edinburg, în decembrie 1992, si-a dat acordul cu privire
la cresterea mijloacelor care sa fie afectate bugetului comunitar pentru anii 1993 - 1999 si
cu privire la repartizarea între marile categorii de cheltuieli. Astfel, Consiliul european:
- a dat indicatii cu privire la încasarile comunitare:
plafonul resurselor proprii;
structura resurselor proprii;
corectarea dezechilibrelor bugetare;
- a indicat un anumit numar de orientari care vizau cheltuielile, prevazând plafoane pentru:
agricultura; ► actiuni structurale;
politice interne; ► politici externe;
cheltuieli administrative;
- a decis întarirea finantarii actiunilor structurale pentru a completa aplicarea politicilor economice sanatoase, indicând resursele care ar trebui sa fie angajate;
- a reafirmat importanta disciplinei bugetare, consacrându-i o anexa speciala. Pe baza orientarilor oferite de Consiliul european, diferite texte au fost "lucrate", pentru a trage consecintele pozitiilor de principiu ale Consiliului european si s-au substituit textelor existente sau le-a modificat. Decizia privind resursele proprii, adoptata de Consiliu pe baza art. 269 CE si 173 Euratom, este un acord international. Adoptarea sa de catre Consiliu a urmarit îndeplinirea formalitatilor constitutionale din statele membre, care a conditionat intrarea sa în vigoare.
Prima decizie (C.E.C.A./C.E.E./Euratom) nr. 243/70, din 21 aprilie 1970, adoptata ca urmare a summit-ului de la Haga, a fost abrogata si înlocuita de decizia (C.E.E./Euratom) nr. 257/85 din 7 mai 1985 careia i-a succedat decizia (C.E.E./Euratom) nr. 376/88 din 24 iunie 1988, intrata în vigoare la 1 februarie 1989. Consiliul U.E. a adoptat, la 31 octombrie 1994, decizia nr. 94/728 CE, Euratom care se substituie vechii decizii privind resursele proprii din 1988.
Regulamentul financiar, prevazut de tratatele institutive, a fost adoptat la 31 decembrie 1977, ca urmare a intrarii în vigoare a Tratatului de la Bruxelles, din 1975. Acesta a fost modificat în 1988 si a facut obiectul unei revizuiri de ansamblu adoptata de
Consiliu în martie 1992. Modalitatile de aplicare a regulamentului sunt definite printr-un regulament de executare, adoptat de catre Comisie. Consiliul U.E. a adoptat, la 31 octombrie 1994, modificari privind regulamentul financiar pentru a tine cont de crearea.
Fondurilor de garantare. Regulamentul financiar a fost modificat prin 3 regulamente care vizeaza adaptarile necesare ca urmare a intrarii în vigoare a Tratatului privind Uniunea Europeana si a Acordului privind Spatiul economic european. Alte noi modificari sunt în curs.
În cadrul reformei din 1988, Consiliul a adoptat o decizie (C.E.E./Euratom) 88/377, din 24 iunie 1988, care vizeaza disciplina bugetara, alaturându-se acordului interinstitutional din 29 iunie 1988 privind disciplina bugetara si ameliorarea acesteia. Consiliul european a adoptat, ca urmare a deciziei din 1988, la 31 octombrie, decizia nr. 94/729/CE vizând disciplina bugetara.
Pentru bugetul operational C.E.C.A., erau aplicabile:
- decizia generala a Înaltei Autoritati nr. 2/52 din 23 decembrie 1952, care fixeaza conditiile de colectare a prelevarilor C.E.C.A.;
- decizia generala nr. 3/52, din 23 decembrie 1952 cu privire la modalitatile de aplicare a prelevarilor;
Aceste texte au fost de mai multe ori modificate. De exemplu, Comisia a adoptat decizia nr. 31/77/94C.E.C.A., care fixeaza taxele de prelevare C.E.C.A., pentru exercitiul operational C.E.C.A. pe anul 1995 si care modifica decizia nr. 3/52 C.E.C.A. Regulamentele din 1988 cu privire la Fondurile structurale au fost revizuite de reglementarile adoptate de Consiliu, la 20 iulie 1993. Fondul de coeziune prevazut de
Tratatul asupra Uniunii Europene a fost aplicat în 1994, printr-un regulament al Consiliului. Consiliul european a prevazut, de asemenea, crearea unui Fond de garantare a împrumuturilor comunitare catre tarile terte, instituit printr-un regulament din 1994.
De asemenea, exista declaratii comune sau acorduri interinstitutionale, precum:
- declaratia comuna a Adunarii, Consiliului si Comisiei, din 4 martie 1975, privind actele comunitare cu forta generala care au implicatii financiare notabile;
- declaratia comuna a Parlamentului, Consiliului si Comisiei, din 30 iunie 1982, cu privire la diversele masuri care vizeaza asigurarea celei mai bune derulari a procedurii bugetare;
- acordul interinstitutional din 29 iunie 1988, cu privire la disciplina bugetara si ameliorarea acesteia;
- acordul interinstitutional cu privire la consolidarea disciplinei bugetare si ameliorarea acesteia, semnat la 29 octombrie 1993; acest acord revizuieste acordul din 1988, aducându-i unele modificari;
- declaratia comuna 95/C 293/03 a Parlamentului european, Consiliului si Comisiei care priveste înscrierea dispozitiilor financiare în actele legislative.
3. Principiile bugetare
Dupa cum se stie, începând cu cea de a treia faza a Uniunii Economice si Monetare, bugetul U.E. este stabilit în Euro. O scurta examinare a dreptului bugetar permite regasirea, cu câteva particularitati, a marilor principii clasice ale dreptului bugetar, si anume:
- unitatea; - universalitatea;
- anualitatea; - specialitatea.
Acestor principii li se adauga:
- regulile echilibrului bugetar; - buna gestiune financiara.
A. Unitatea bugetara
Situatia din 1958 era caracterizata prin existenta a 5 bugete:
- bugetul C.E.E.; - bugetul pentru functionarea Euratom;
- bugetul destinat cercetarii si investitiilor în cadrul Euratom;
- bugetul administrativ al C.E.C.A. (în realitate, fiind o stare de previziune);
- bugetul operational C.E.C.A. (care, în fapt, nu este un buget veritabil).
Tratatul de la Bruxelles, denumit "de fuziune", din anul 1965 (intrat în vigoare în anul 1967), a antrenat absorbirea bugetului administrativ al C.E.C.A. si a bugetului general de functionare a Euratom în bugetul general al Comunitatii (art. 20); bugetul operational C.E.C.A. si bugetul pentru cercetare si investitii al Euratom îsi conserva, în acest stadiu, autonomia; bugetul pentru cercetare si investitii al Euratom a fost, apoi, absorbit, în bugetul general, în virtutea art. 10 din Tratatul de la Luxemburg.
Regula unitatii este enuntata de art. 268 CE, fostul art. 199 (si echivalentul Euratom), potrivit caruia "orice încasari si cheltuieli ale Comunitatii trebuie sa faca obiectul prevederii pentru fiecare exercitiu bugetar si sa fie înscris la buget"; de asemenea, a fost consacrata pentru bugetul anual prin art. 20 din Tratatul de fuziune din 1965, modificat de art. 10 , din Tratatul de la Luxemburg, din 1970 si a fost reluata de regulamentul financiar (art. 1).
Mentinerea autonomiei bugetului operational C.E.C.A. tine de particularitatile finantarii acestui buget si de dificultatile care suscitau necesitatea revizuirii Tratatului C.E.C.A. pentru a integra acest buget în bugetul general.
Exista, de asemenea, bugete denumite "satelit", legate la bugetul general pentru anumite organisme ale caror resurse provin din bugetul general si care sunt dotate cu personalitate juridica autonoma:
- Agentia de aprovizionare Euratom;
- Centrul european pentru dezvoltare si formare profesionala;
- Fundatia europeana pentru ameliorarea conditiilor de viata si de munca;
- Agentia europeana pentru mediu;
- Fundatia europeana pentru formare (educare).
Regula unitatii bugetare este implica Fondurile europene de dezvoltare si a activitatile de împrumuturi care nu sunt bugetare. În ciuda cererilor constante ale Parlamentului si ale Comisiei, Fondul european de
dezvoltare nu este bugetar si nu poate, deci, sa fie considerat, din aceasta cauza, o exceptie a unitatii bugetare. El continua sa fie finantat prin contributiile varsate de state în afara bugetului, conform unei repartizari specifice. Situatia nu a fost modificata de Tratatul asupra Uniunii Europene, pentru ca o declaratie a conferintei interguvernametale care figureaza în
Actul final de la sfârsitul Tratatului, confirma absenta bugetului Fondului european de dezvoltare. Tratatul de la Amsterdam a lasat lucrurile la fel.
Operatiunile de împrumuturi nu sunt bugetare, în ciuda dorintei Parlamentului si a propunerilor Comisiei.
Articolul 49 din Tratatul C.E.C.A. autorizeaza Comisia sa contracteze împrumuturi pentru finantarea împrumuturilor. Împrumuturile C.E.C.A. sunt garantate de prelevarile C.E.C.A..
CE si Euratom procedeaza si ele la împrumuturi garantate de bugetul general. Situatia lor este, totusi, diferita, în masura în care doar Tratatul Euratom a prevazut efectiv aceasta posibilitate (art. 172 § 4). În Tratatul CE, aceasta posibilitate se poate realiza doar printr-o decizie adoptata de Consiliu, pe baza art. 235 (actualul art. 308 CE).
În 1978, Comunitatea a creat Noul instrument comunitar (NIC), care permite împrumuturi destinate sa finanteze investitiile, în perspectiva realizarii anumitor obiective comunitare. Decizii succesive au sporit considerabil rolul NIC.
Având în vedere personalitatea juridica a BEI si natura activitatilor sale, care implica o autonomie financiara, activitatile de împrumuturi ale BEI nu sunt bugetare.
B. Universalitatea
Neafectarea încasarilor la cheltuieli a fost proclamata prin deciziile succesive cu privire la resursele proprii. Art. 6 din decizia resurselor proprii din 1994 confirma acest fapt. De asemenea, se prevede: "încasarile vizate la art. 2 sunt utilizate, în mod instinctiv, pentru finantarea tuturor cheltuielilor înscrise la buget ale Comunitatilor. Totusi, încasarile necesare pentru acoperirea totala sau partiala a rezervei monetare FEOGA înscrise la bugetul Comunitatilor europene nu sunt cerute de la statele membre, decât în momentul
aplicarii rezervelor. . Alineatul 1 nu prevede trecerea la rezerve a contributiilor anumitor state membre în favoarea programelor complementare de cercetare prevazute la art. 130L (169) din Tratatul instituind Comunitatea europeana". De asemenea, acest fapt este prevazut si de regulamentul financiar. (art. 4 & 2).
Aceasta regula are si unele exceptii, prevazute de decizia resurselor proprii, din anul 1994. Prima exceptie este cea cu privire la rezerva monetara de 500 milioane de Ecu, deja prevazuta de decizia din 1988, cu privire la disciplina bugetara si constituita pentru a face fata situatiilor care rezulta din evenimente semnificative (antrenând un cost bugetar suplimentar de 200 milioane Ecu);
A doua exceptie are în vedere rezerva privind garantarea împrumuturilor tarilor terte, în cadrul Fondurilor de garantare (art. 14); Tot o exceptie este data si de rezervele pentru ajutoarele de urgenta pentru tarile terte
(art. 15).
Bugetul C.E.C.A. a fost, înca de la început, caracterizat de existenta unei afectari a prelevarilor la cheltuieli, care este mentinuta si în cadrul actual al bugetului operational C.E.C.A..
C. Anualitate
Sediul materiei:
a. Tratatele constitutive:
prevederea încasarilor si a cheltuielilor pentru fiecare exercitiu bugetar si înscrierea la buget - art. 268, fostul art. 199 alin. 1 CE;
autorizarea cheltuielilor pentru durata unui exercitiu, cu exceptia dispozitiilor contrare din regulamentul financiar;
posibilitatea raportarilor creditelor neutilizate care se refera la cheltuielile de personal - art. 279.
exercitiul bugetar, care începe cu 1 ianuarie si se încheie la 31 decembrie - art. 272, fostul art. 203 CE;
dispozitii echivalente se regasesc în Euratom si C.E.C.A..
b. Regulamentul financiar:
art. 1, § 1, § 2 si § 6.
c. Regulile interne ale Comisiei.
Curtea de justitie a anulat, în urma recursului introdus de Consiliu împotriva Parlamentului european, actul prin care presedintele Parlamentului a hotarât, la 1 iulie 1990, bugetul rectificat si suplimentar nr. 2 pentru exercitiul anului 1990. Curtea a considerat ca cele doua principii fundamentale, cel al anualitatii si al unitatii bugetului, au fost violate prin actul atacat, în masura în care bugetul, astfel stabilit, nu reflecta toate încasarile de care dispune Comunitatea pentru exercitiul în chestiune.
D. Specialitatea
Articolul 271, fostul art. 202, alin. 3, CE (si echivalentele lui din Euratom si C.E.C.A.) prevede: "Creditele sunt specializate pe capitole care grupeaza cheltuielile potrivit naturii si destinatiei lor si subdivizate conform regulamentului luat în executarea articolului 209".
Modalitatile de aplicare a principiului specialitatii în bugetul general a fost precizata prin regulamentul financiar (art. 19 si 20). Cheltuielile Parlamentului, Consiliului, Comisiei, Curtii de justitie si Curtii de
conturi fac obiectul sectiunii divizate în încasari si cheltuielile.
Încasarile si cheltuielile Comitetului economic si social sunt înscrise la sectiunea Consiliului si prezentate sub forma unor încasari si cheltuieli subdivize, în aceeasi maniera ca si sectiunile bugetului si supuse acelorasi reguli. Specialitatea bugetului operational C.E.C.A. decurge din regulile interne. Viramentele de credite sunt posibile în virtutea art. 271, alin. 3, CE (si echivalentul acestuia în tratatele Euratom si C.E.C.A.), nemodificat de Tratatul asupra Uniunii Europene: "În interiorul bugetului, Comisia poate proceda, în limitele si conditiile fixate prin regulamentul luat în executarea art. 209, la viramente de credit, fie capitol cu capitol, fie subdiviziune cu subdiviziune". Posibilitatile de virament au fost prevazute de regulamentul financiar.
E. Echilibrul bugetar
Regula echilibrului bugetar, specifica bugetului comunitar, este legata de modalitatile de finantare a Comunitatilor europene, în special excluderea recurgerii la împrumutul pentru finantarea deficitului (Acest principiu este prevazut si de Legea Fundamentala a Germaniei - art. 110, alin. 1).
Sediul materiei:
a. Art. 268, alin. 2, CE contine regula potrivit careia "Bugetul trebuie sa fie echilibrat în încasari si cheltuieli" (art. 171, alin. 2, Euratom).
b. Articolul 272, paragraful 10, aminteste necesitatea fiecarei institutii de a respecta echilibrul încasarilor si cheltuielilor în cursul procedurii bugetare. Aceasta regula a fost, de asemenea, reafirmata de art. 10 din Tratatul din 22 aprilie 1970 si de deciziile privind resursele proprii.
Obiectivul acestei reguli este de a permite Comunitatii sa finanteze cheltuielile sale prin resurse proprii. Crearea, mai întâi, a resurselor TVA si apoi a resurselor PNB, au avut ca finalitate asigurarea echilibrului bugetar prin recurgerea, în interior, la plafoane determinate pentru resursele complementare.
Pentru a asigura acoperirea cheltuielilor, Comunitatea va putea sa recurga la masuri de gestionare sau, daca autorizarea bugetara trebuie sa fie modificata, la un buget suplimentar. Regulamentul financiar prevede recurgerea la un buget rectificat care sa înscrie soldul în bugetul urmator în încasari si cheltuieli, fie ca este vorba de un excedent sau de un deficit.
Articolul 270, inserat în Tratatul CE de Tratatul asupra Uniunii Europene, confirma necesitatea respectarii echilibrului bugetar vizând limitele pe care le impune. Regula echilibrului bugetar este prevazuta de bugetul operational C.E.C.A. si se regaseste într-o perspectiva plurianuala care autorizeaza deficitele anuale.
F. Buna gestiune financiara
Sediul materiei:
a. Articolele 206 C.E.E. si 180 Euratom încarca Comisia cu exercitiul bugetar comunitar, înaintea crearii unei Curti de conturi care "sa asigure buna gestiune financiara";
b. Articolele 206, bis, paragraful 2, alin. 1, CE si 180 bis, paragraful 2, alin. 1, Euratom si 78 septimo, paragraful 2, alin. 1, C.E.C.A., abrogate prin Tratatul asupra Uniunii Europene, au reluat aceeasi formula pentru Curtea de conturi - însarcinata sa examineze legalitatea si regularitatea încasarilor si a cheltuielilor si sa asigure buna gestiune financiara.
c. Aceleasi prevederi se regasesc si în articolele 248, CE (fostul art. 188 C), paragraful 2, alin. 1, CE si echivalentul acestuia în C.E.C.A. si Euratom.
d. Principiul este, de asemenea, mentionat de regulamentul financiar. Articolul 2 modificat mentioneaza: "principiul bunei gestiuni financiare si, în special, al economiei si al raportului cost/eficienta", ca obiective cantitative ce trebuie sa fie determinate si sa se urmareasca realizarea lor (art. 2, alin. 1).
Regulamentul financiar impune institutiilor un anumit numar de obligatii care tind sa asigure respectarea bunei gestiuni financiare. Imperativul bunei gestiuni financiare a fost reluat de Consiliul european de la
II. ÎNCASĂRILE sI CHELTUIELILE COMUNITARE
Sediul materiei:
- art. 10, din Tratatul din 22 aprilie 1970;
- deciziile privind resursele proprii;
- art. 1 din Regulamentul financiar.
Cu titlu informativ, bugetul pentru 1999 a fost stabilit la 96.929 miliarde Euro în credite pentru angajamente (mai mult cu 6,91% fata de bugetul pe anul 1998) si 85.558 miliarde Euro în credite pentru plati (mai mult cu 2,43% fata de bugetul pe anul 1998).
1. Încasarile comunitare
Dispozitiile tratatelor de la Paris si Roma nu sunt uniforme în ceea ce priveste modalitatile de finantare. Existenta unui buget general, în cadrul caruia se regasea bugetul administrativ al C.E.C.A. (acesta fiind absorbit de bugetul general, odata cu intrarea în vigoare a Tratatului de fuziune a executivelor), a redus domeniul specific C.E.C.A. la bugetul operational. Finantarea prin resurse proprii, introdusa prin decizia din 1970, a modificat modalitatile de finantare initiala prin contributiile varsate de statele membre.
Fondurilor proprii ale Comunitatilor europene se adauga împrumuturile care nu sunt bugetare si fac obiectul dispozitiilor specifice ale fiecarei Comunitati. Dispozitiile tratatelor constitutive sunt completate de regulile stabilite prin deciziile succesive cu privire la sistemul resurselor proprii.
A. Dispozitiile tratatelor constitutive
- art. 50, partial modificat prin Tratatul de la Amsterdam care a adaugat dispozitii adaptate Tratatului de fuziune a executivelor comunitare, fixeaza un plafon pentru acoperirea cheltuielilor de la bugetul finantat prin aceste prelevari si prevede, de asemenea,
posibilitatea adaptarii acestui plafon. Acestor încasari se mai adauga si altele, precum:
recurgerea la fondurile proprii; contributiile bugetului general;
contributiile financiare ale statelor membre, pentru a tine cont de dificultatile financiare;
Recurgerea la cele doua din urma tipuri de contributii se explica, în principal, prin necesitatea de a face fata crizei din sectorul acoperit de C.E.C.A., care exclude cresterea prelevarilor, impunându-se interventii sporite.
- art. 50 abilita C.E.C.A. sa contracteze împrumuturi;
- art. 51, paragraful 1, alin. 1 precizeaza ca aceste împrumuturi nu pot fi utilizate de Comisie decât pentru a autoriza împrumuturile vizate la art. 54, alin. 1si 2 si art. 56, paragraful 1, lit. b si paragraful 2, lit. a.
Prevazând trecerea la un sistem de finantare prin resurse proprii, dupa aplicarea tarifului vamal comun pentru C.E.E. (art. 201 C.E.E.) si de o maniera generala pentru Euratom (art. 173 Euratom), autorii tratatelor de la Roma s-au îndepartat de punerea imediata în aplicare a acestei solutii. Ei au preferat un sistem provizoriu a contributiilor varsate de statele membre potrivit unor "chei" (modalitati) a repartizarilor prevazute de
tratate (art. 200 C.E.E. si art. 172 Euratom, abrogate prin Tratatul asupra Uniunii Europene).
Celelalte "chei" au fost utilizate de Consiliu care le putea modifica cu unanimitate, pentru a raspunde problemelor puse prin finantarea politicii agricole comune. Trecerea la sistemul de finantare prin resurse proprii a putut fi realizat prin adoptarea, la 21 aprilie 1970, a primei decizii privind finantarea prin resurse proprii. Tratatul asupra Uniunii Europene a modificat articolele tratatelor constitutive pentru a tine cont de aceasta evolutie. Noile texte consacra principiul finantarii bugetului general al Comunitatii prin resurse proprii.
B. Decizia (C.E.E., Euratom) nr. 70/243, din 21 aprilie 1970, cu privire la resursele proprii
Aceasta decizie atribuie Comunitatii resurse autonome.
Aceste resurse erau constituite din:
- resursele proprii traditionale constituite prin prelevarile agricole asupra produselor importate din exteriorul Comunitatii;
- drepturile vamale aplicate în virtutea tarifului vamal comun;
- resursele provenite din aplicarea TVA. Resursele TVA nu sunt resurse proprii în adevaratul înteles al cuvântului, pentru ca ele constau în prelevarea unui procent asupra resurselor nationale, destinate sa permita echilibrarea bugetului si determinate prin aplicarea unei taxe maximale din suma totala de 1%. Aceste resurse au devenit, în mod progresiv, principala sursa a finantarilor comunitare.
În 1975 si 1979, Consiliul european de la Dublin adopta o serie de mecanisme de compensare. La originea acestor mecanisme stau revendicarile britanice formulate în 1974 cu ocazia venirii la putere a laburistilor si fondate pe dorinta Regatului Unit de a îndrepta dezechilibrul structural al relatiilor sale financiare cu Comunitatea europeana. Primul mecanism, adoptat în 1975 (fundamentat prin regulamentul C.E.E. nr.
1172/76, din 17 mai 1976 si care nu a fost niciodata aplicat Regatului Unit), prevedea rambursarea partiala a contributiei varsate de Regatul Unit cu titlu de TVA. Mecanismul adoptat în 1979, care prevedea o compensare pe baza cheltuielilor specifice ale Comunitatii în profitul Regatului Unit, a fost aplicat în 1980, 1982, 1983 si 1984.
Pe baza acestor cheltuieli se adauga problema pusa de revendicarea Germaniei, care a cerut, începând cu 1981, o reducere a participarii sale la finantarea compensatiei britanice, obtinuta la Consiliul european de la Fontainebleau, din iunie 1984.
La 7 mai 1985, Consiliul european adopta, ca urmare a deciziei de principiu adoptata de Consiliul european de la Fontainebleau din 1984, decizia nr. 85/257. Cauzele care au condus la adoptarea acestei decizii sunt dificultatile bugetare ale Comunitatii care au antrenat recurgerea la acordarea de avansuri interguvernamentale adoptate cu unanimitate.
C. Decizia (C.E.E., Euratom) nr. 85/257, din 7 mai 1985, cu privire la sistemul resurselor proprii
Decizia a stabilit plafonul TVA la 1,4% începând cu 1 ianuarie 1986 (cresterea este legata de compensatia acordata Regatului Unit) si a instaurat un sistem de corectare a dezechilibrelor bugetare prin cresterea încasarilor
Consiliul european de la Fontaineblau din 1984 a adoptat, dupa cum am spus, principiul celui de al treilea mecanism de compensare în profitul Regatului Unit, pus în aplicare prin decizia din 7 mai 1985. Decizia a prevazut o reducere forfetara a contributiei TVA a Regatului Unit de 1 miliard Ecu.
În 1988 este luata o noua decizie datorita mentinerii dificultatilor financiare:
- derapajul cheltuielilor agricole; - repartizarea inechitabila a sarcinilor;
- regresia resurselor proprii traditionale; - consolidarea politicilor existente si
- aderarea de noi state membre. necesitatea finantarii noilor politici;
D. Decizia (C.E.E., Euratom) nr. 88/376, din 24 iunie 1988,cu privire la sistemul resurselor proprii
Decizia a intrat în vigoare dupa ultima notificare de îndeplinire a procedurilor cerute la nivel national, producând efectiv efecte începând cu 1 ianuarie 1988. Aceasta decizie consacra principiul finantarii integrale a bugetului prin resurse proprii (art. 1, alin. 2) si metine, cu unele modificari, categoriile de resurse existente:
prelevarile agricole si cotizatiile la zahar si izoglucoza,
drepturile de vama; încasarile TVA.
De asemenea, Decizia creeaza o a patra categorie de resurse (art. 2, lit. d). Resursa apare ca o contributie fondata pe PNB (produs national brut) din toate statele membre, stabilita potrivit unei reguli adoptata printr-o directiva; taxa va trebui sa fie aplicata la PNB al fiecarui stat membru. Contributia este destinata sa asigure echilibrul bugetului comunitar. Paragraful 2, art. 2 din decizie, prevedea ca s-ar putea constitui resurse proprii prin încasarile provenite din alte taxe care s-ar institui în cadrul unei politici comune, potrivit tratatelor C.E.E. si Euratom. Decizia a fixat un plafon global situat la 1,2% din totalul PNB al Comunitatii care se aplica creditelor de plati si a stabilit un plafon de 1,3% din PNB al Comunitatii pentru creditele de angajament, acest plafon urmând a fi atins printr-o evolutie ordonata; Textul comunitar prevede, totodata, mentinerea unei relatii stricte între creditele pentru angajament si creditele pentru plati (art. 3), iar art. 4 vizeaza corectarea
dezechilibrelor bugetare în favoarea Regatului Unit;
Acestor încasari principale li se adauga încasarile anexe, printre care:
produsul impozitului pe tratamente, salarii si indemnizatiile institutiilor si functionarilor si agentilor Comunitatii europene;
contributiile la finantarea regimului de pensii;
produsul prelevarii exceptionale a crizei privind remunerarile etc.
E. Decizia (CE, Euratom) nr. 94/728, din 31 octombrie 1994, cu privire la sistemul resurselor proprii
Consiliul european a indicat un anumit numar de orientari cu privire la cheltuieli, prevazând plafoane pentru: agricultura; actiuni structurale politice interne; politici externe; cheltuieli administrative.
Aceasta evolutie trebuia sa fie însotita de o modificare a structurii acestor resurse, pentru ca taxa din TVA trebuia sa fie în mod progresiv redusa de la 1,4% la 1% din cosul comun între anii 1995 si 1999.
De asemenea, era prevazuta o corectare pentru tarile al caror PNB pe locuitor era sub 90% din media comunitara; cosul comun trebuia sa fie redus, înca din 1995, de la 55% la 50% din PNB statului membru vizat, iar plafonul de credite pentru plati trebuia sa treaca de la 65,9 miliarde Ecu în 1993 la 80 miliarde Ecu în 1999. Consiliul european a decis ca taxa de crestere si linia de baza a liniei directoare agricola sa ramâna neschimbata si a reafirmat importanta unei "sanatati" a disciplinei bugetare si a controlului bugetar în cadrul reformei PAC (politica agricola comuna). De asemenae, a luat act de faptul ca miscarile monetare ale vremii ar putea avea dreptconsecinte cresterea cheltuielilor FEOGA-capitolul Garantie. Daca aceasta crestere ar
conduce la cheltuieli agricole care depasesc linia directoare, Consiliul Uniunii Europene este chemat sa ia dispozitii pentru a aproviziona FEOGA-Garantie.
Consiliul Uniunii Europene a adoptat, la 31 octombrie 1994, decizia nr. 94/728 CE, Euratom care se substituie vechii decizii a resurselor proprii din 1988. Aceasta decizie fixeaza nivelul resurselor disponibile pentru perioada 1995 - 1999, reluând indicatiile Consiliului european si sistemul de finantare a Comunitatii, plafonul
bugetar trebuind, în mod progresiv, crescut de la 1,2% din PIB la 1,27% în 1999.
2. Cheltuielile comunitare
Dificultatile întâlnite în stabilirea bugetelor comunitare sunt cauzate, în special, de o crestere constanta a cheltuielilor, necompensate printr-o crestere corespunzatoare a încasarilor, provocând, astfel, "ciocniri" (neîntelegeri) între cele doua autoritati bugetare. Pe aceasta cauza fundamentala s-au grefat dificultati complementare. Politica agricola comuna a format, din totdeauna, o parte importanta a cheltuielilor
comunitare. Cresterea cheltuielilor de garantare agricola, criticile adresate politicii agricole de anumite state membre, însotite de dorinta de a se vedea dezvoltarea altor politici comunitare, nu au facut altceva decât sa provoace agitatie în cadrul Comunitatii. Dificultatile bugetare comunitare au condus Comunitatea sa caute sa
reduca aceste cheltuieli. De-a lungul anilor s-au adoptat diferite masuri punctuale în vederea realizarii acestui obiectiv.
A. Distinctia între cheltuieli obligatorii (DO ) si cheltuieli neobligatorii (DNO
Distinctia fundamentala între DO si DNO rezulta din paragrafele 4 si 9 din art. 272 al Tratatului C.E.. Partea cheltuielilor nerambursabile din buget a crescut considerabil în ultimul timp. Art. 272 C.E. nu precizeaza criteriul de distinctie între cele doua tipuri de cheltuieli. Dificultatile cu privire la acest subiect au aparut odata cu stabilirea bugetului pe anul 1975 si s-au datorat pozitiilor diferite adoptate de institutii. Cu acea ocazie s-a subliniat necesitatea unui acord între institutii, ca cel din 30 iunie 1982, sub forma unei declaratii comune a presedintilor celor trei institutii bugetare (Parlament, Consiliu si Comisie).
Textul declaratiei comune, adoptata la 30 iunie 1982 de catre presedintii celor trei institutii bugetare, prevedea ca, "constituie cheltuieli obligatorii cheltuielile pe care autoritatea bugetara este tinuta sa le înscrie la buget pentru a permite Comunitatii sa-si respecte obligatiile, interne sau externe, ca si cele care rezulta din tratate sau din actele adoptate în aplicarea acestora". Declaratia cuprinde, în anexa, o lista de linii bugetare
existente, clasificate în DO si DNO.
Punctul II al declaratiei stabileste regulile pentru clasificarea liniilor bugetare viitoare sau a caror baza juridica a fost modificata, prevazând o procedura denumita "trilog" între presedintii celor trei institutii. Potrivit acestei proceduri, Comisia propune o clasificare a cheltuielilor în ante-proiectul sau; în caz de dezacord, presedintii se reunesc în trilog pentru a cauta o solutie. Aceasta regula a permis o anumita ameliorare a situatiei, fara sa antreneze disparitia totala a dificultatilor care au aparut în legatura cu resursele proprii. Regulile stabilite în 1982 au ramas si dupa aplicarea acordului interinstitutional din 29 iunie 1988, care a modificat situatia, situând alocarea resurselor în interiorul plafoanelor fixate de perspectivele financiare. Acest acord, care s-a aplicat pâna în 1992, a fost reînnoit:
DO = dépenses obligatoires. DNO = dépenses non obligatoires.
- la 29 octombrie 1992 printr-un nou acord, ca urmare a Consiliului european de la Edinburg, din decembrie 1992;
- în octombrie 1994, prin adoptarea deciziei resurselor proprii si a deciziei privind disciplina bugetara care preia unele texte din 1988. Un nou litigiu privind clasificarea cheltuielilor a dus la un conflict între Parlament si Consiliu, cu privire la bugetul din 1995.
B. Taxa maximala de crestere (TMA ) a cheltuielilor neobligatorii
O taxa maximala de crestere a DNO în raport cu cheltuielile exercitiului în curs trebuie sa fie fixata în fiecare an pentru acele cheltuieli, altele decât cele care decurg în mod obligatoriu din tratat sau din actele adoptate în aplicarea acestuia (§ 9, alin. 1 din art. 272 Tratatul CE).
Taxa maximala de crestere este constanta pentru Comisie, dupa consultarea Comitetului politic economic, pe baza a trei date obiective care au fost prezentate de
Comisie în 1974 si au fost integrate în tratatele constitutive de Tratatul din 1975:
- evaluarea PNB; - variatia medie a bugetelor nationale;
- evolutia costului vietii în cursul ultimului exercitiu (§ 9, alin. 2 din art. 272 CE).
Aceasta taxa, comunicata înainte de 1 mai, se impune institutiilor care trebuie sa o respecte pe parcursul procedurii bugetare (§ 9, alin. 3, art. 272 CE). Aceasta obligatie este însotita de doua limite:
- pe de o parte, daca taxa de crestere a cheltuielilor neobligatorii rezultata din proiectul de buget stabilit de Consiliu este superioara jumatatii taxei maximale, Parlamentul poate creste suma totala a DNO în limita a jumatate din taxa maximala care constituie, deci,
marja sa de manevra. (§ 9, alin. 4, art. 272 CE);
- pe de alta parte, daca Parlamentul , Consiliul sau Comisia estimeaza ca activitatile Comunitatii cer o depasire a acestei limite, o noua taxa poate fi fixata printr-un acord între Parlament si Consiliu (§ 9, alin 5, art. 272 CE). Posibilitatea cresterii taxei maximale a DNO printr-un acord între cele doua institutii nu poate interveni decât dupa a doua lectura de catre Parlament, fara ca textul sa precizeze modalitatile de negociere. Dificultatile întâlnite în realizarea acestui acord si care s-au TMA = le taux maximal d'augmentation. manifesta în mod deosebit odata cu adoptarea bugetului din 1979, explica de ce aceste institutii cauta sa precizeze procedura de urmat.
Cautarea instaurarii unei discipline bugetare s-a tradus, mai întâi, prin adoptarea de catre Consiliu, la 22 martie 1979, a unui cod de conduita intern destinat sa limiteze, în mod unilateral, progresia DNO.
Punctul III.2, litera a din declaratia comuna din 1982 a precizat procedura aplicabila fixarii unei noi taxe de crestere a DNO: "atunci când se observa, pe parcursul procedurii bugetare, ca o crestere ar putea necesita fixarea de comun acord, pentru cresterea cheltuielilor neobligatorii, a unei taxe noi aplicabile creditelor pentru plata si/sau a unei taxe noi aplicabila creditelor pentru angajamente - aceasta a doua taxa poate fi fixata la un nivel diferit de prima - presedintii Parlamentului si al Consiliului se reunesc imediat".
În termenii punctului III.4 "acordul între detentorii autoritatii bugetare privind noua taxa, determina nivelul cheltuielilor neobligatorii dupa care bugetul se va hotarî". Punctul IV.2 din Declaratie precizeaza ca "respectarea taxei maximale se impune bugetului anual, întelegând aici bugetul (bugetele) ratificat (e) si/sau suplimentar (e). Fara a prejudicia fixarea unei noi taxe, partea datorata, eventual, neutilizata a taxei maximale va fi disponibila pentru o eventuala utilizare în cadrul examinarii unui viitor proiect de buget rectificat si/sau suplimentar". Printr-o decizie din 4 decembrie 1984, Consiliul a tras consecintele orientarilor adoptate de Consiliul european de la Fontainebleau, din iunie 1984. Aceasta decizie prevedea respectarea constrângerilor care decurg din taxa maximala si stabilirea anuala a unui cadru de referinta care determina limitele maximale a cheltuielilor exercitiului urmator. Absenta acordului între institutii si natura solutiilor retinute explica esecul acestei tentative care s-a lovit de rezistenta Parlamentului european si care, înainte de a fi elaborata de
Consiliul compus din ministrii de finante, a fost greu acceptata de celelalte formatiuni ale Consiliului, în special de Consiliul agriculturii.
Mecanismul pus în aplicare în virtutea declaratiei din 1982 nu a împiedicat nasterea unui litigiu cu privire la bugetul pentru anul 1986, care a fost aprobat de Parlament, fara ca institutia Consiliului sa-si dea acordul asupra depasirii taxei maximale cu privire la cheltuielile neobligatorii, conflict care nu a putut fi rezolvat decât dupa ce hotarârea Curtii a anulat decizia presedintelui.
Metoda urmata în 1988 a fost diferita. Decizia care vizeaza disciplina bugetara trebuie sa fie corelata cu acordul interinstitutional între Parlament, Consiliu si Comisie. Adoptarea unui nou acord, la 29 octombrie 1993 si a unei noi decizii, la 31 octombrie 1994 nu au putut preveni aparitia unui nou conflict între Consiliu si Parlament, cu privire la clasificarea cheltuielilor.
C. Structura cheltuielilor
În cadrul bugetului general, cheltuielile sunt repartizate în sase sectiuni care corespund unor diferite institutii (Parlament, Consiliul de ministri, Comisie, Curtea de justitie, Curtea de conturi, Comitetul economic si social unit cu Comitetul regiunilor). Creditele de functionare (personal, cladiri, materiale) se opun celor numite
operationale, legate de misiunile U.E.. Primele figureaza în toate sectiunile, celelalte doar în cele ale Comisiei.
Aceasta din urma, reprezentând, evident, componenta esentiala (mai mult de 98% din total), cuprinde în ordinea importantei :
- sectiunea "garantie" a FEOGA , ce se ocupa de:
restituirile la export, diferitele masuri de interventie pe piata,
operatiile de dezvoltare rurala, de control si prevenire.
Ponderea acestei sectiuni este de aproximativ 46% din total.
- actiunile structurale (36%) la care se adauga, mai ales, interventiile FEDER , ale FSE , ale sectiunii "orientare" a FEOGA si ale Fondului de coeziune;
- cooperarea cu terte state si ajutorul umanitar si alimentar (6%);
- cercetarea si dezvoltarea tehnologica (4%) care vizeaza programe considerate strategice pentru viitorul Europei (informatia, telecomunicatiile, formarea si mobilitatea cercetatorilor, mediul înconjurator, siguranta si securitatea nucleara.);
- cheltuielile administrative (3,5%), în majoritate salariile (22.600 persoane care tin de Comisie, la un efectiv total de 32.000 pentru totalitatea institutiilor în 1999);
- alte activitati cu caracter:
social (formare profesionala, educatie, comunicare si cultura);
FEOGA = Fondul european de orientare si garantie agricola.
FEDER = Fondul european de dezvoltare regionala.
FSE = Fondul european social.
economic (consolidarea Pietei interne odata cu progresul spre certificare si normalizare, promovarea IMM-urilor, interconectarea retelelor de informare);
orientate spre administrarea resurselor energetice si protejarea mediului înconjurator.
D. Adaptarea încasarilor la cheltuieli
Prelevarile proprii traditionale (prelevari din agricultura si taxe vamale) prezentau inconvenientul de a fi supuse unei eroziuni naturale, iar prelevarea din TVA - în ciuda importantei sale - era insuficienta pentru a face fata sarcinilor legate de punerea în practica a unei politici de coeziune economica si sociala, impulsionata de Actul unic european din 1986 (intrat în vigoare în 1987). De aceea, pe baza propunerilor Comisiei (pachetul "Delors I", din 1987), Consiliul de la Bruxelles a decis, în februarie 1988, o reforma financiara,
concretizata în:
- obtinerea de mijloace suplimentare: cea de a "patra resursa", evocata deja;
- o plafonare bugetara: Tratatul de la Roma impunea (art. 203) deja Parlamentului fixarea unei rate anuale maximale de crestere a DNO, în functie de datele macroeconomice. Aceasta dispozitie a fost înlocuita de restrângerea "perspectivelor financiare", aplicabila tuturor cheltuielilor, inclusiv celor obligatorii. Cheltuielile destinate sustinerii preturilor la produsele agricole sunt vizate în mod deosebit, progresia lor fiind limitata la 74% din rata de crestere a PIB comunitar. Acordul interinstitutional (Parlament, Consiliu, Comisie) din
iunie 1988 a determinat, pentru fiecare din urmatorii cinci ani (1988 - 1993), global si pe categorii, un plafon calculat prin raportare la valoarea si procentajul PIB. Demersul, practicat cu succes, a fost înnoit în octombrie 1993, pentru perioada 1993 - 1999 ("pachetul Delors II"). În continuarea dezbaterilor purtate în 1997 (Agenda 2000) si a deciziilor
Consiliului de la Berlin, din martie 1999, s-a stabilit un nou proiect pentru 2000 - 2006, tinând cont de mijloacele de ajutorare destinate viitorilor aderenti (sa ne gândim la programul PHARE) si, în a doua etapa, la punerea în practica a extinderii. Cheltuielile legate de PAC sunt stabilite pe baza unor prevederi ce rezulta din reforma acesteia, renuntându-se la plafonul stabilit anterior în functie de PIB. În mod simetric, s-a prevazut
limitarea cresterii resurselor proprii, luate în ansamblu: suma acestora nu trebuie sa depaseasca un anumit procent din PIB-ul Uniunii, fixat la 1,20% în 1992, dus progresiv pâna la 1,27% în 1999 si mentinut la acest nivel pâna în 2006. Plafonul creditelor de plata exprimat în raport cu acest indicator ramâne totusi usor inferior, introducându-se o anumita marja pentru a face fata unor cheltuieli neprevazute;
- sustinerea actiunilor structurale, realizându-se o regrupare în jurul a cinci obiective:
dezvoltarea si "ajustarea" regiunilor ramase în urma, reconversia celor afectate de declinul industrial;
lupta împotriva somajului pe termen lung; integrarea profesionala a tinerilor;
adaptarea structurilor agricole si a zonelor rurale.
Alimentarea fondurilor (sectiunea de orientare a FEOGA, FEDER, FSE), dublata între 1987 si 1992, a continuat progresiv pâna în 1999, dar într-un ritm mai lent, programându-se apoi o stabilizare.
III. PROCEDURA BUGETARĂ
Procedura bugetara prevazuta de tratatele de la Roma a fost, de-a lungul timpului, modificata, odata cu evolutia C.E. Initial, Comisia stabilea un anteproiect de buget; proiectul de buget hotarât de Consiliu era transmis Adunarii, care-l dezbatea si propunea modificari, iar Consiliul era ce-l care lua decizia finala, aprobând bugetul. Procedura bugetara a fost modificata prin mai multe acte comunitare, si anume:
- decizia Consiliului, din 21 aprilie 1970, privind finantarea Comunitatilor prin resurse proprii;
- decizie nr. 85/257, din 7 mai 1985;
- decizia nr. 88/376, din 24 iunie 1988, intrata în vigoare la 1 februarie 1989;
- decizia din 31 octombrie 1994, care a înlocuit-o pe cea anterioara.
1. Evolutia în timp a modificarilor intervenite în procedura bugetara- prezentare generala
A. Decizia din 1970 a fost însotita de Tratatul care aducea modificari anumitor dispozitii bugetare cuprinse în tratatele institutive ale C.E., modificând articolele 78 C.E.C.A., 203 C.E.E., 177 Euratom. Acest text a cunoscut o aplicare în doua etape: prima etapa o regasim în anii 1971-1974, iar cea de a doua începând cu exercitiul bugetar din 1975, a doua etapa.
La sesiunea din 22 aprilie 1970, Consiliul a adoptat 3 rezolutii, si anume:
- prima acorda Adunarii o autonomie financiara pentru cheltuielile sale;
- a doua era cu privire la informarea Adunarii asupra actelor comunitare care aveau incidenta financiara si cu privire la colaborarea Consiliului cu Adunarea în examinarea acestor acte;
- a treia privea colaborarea Consiliului cu Adunarea în procedura bugetara.
B. În 1975, pornind de la propunerile Comisiei, a fost încheiat Tratatul de la Bruxelles, la 22 iulie, care avea în vedere modificarea anumitor dispozitii financiare (Tratatul a intrat în vigoare la 1 iunie 1977). În cadrul acestei noi proceduri: Comisia stabilea un anteproiect de buget, dupa fixarea taxelor maxime de crestere a cheltuielilor neobligatorii (CN), Consiliul si Parlamentul, cele 2 institutii cu autoritate bugetara, trebuia
sa ajunga la un acord pentru ca bugetul sa fie votat, iar Parlamentul avea ultimul cuvânt asupra modificarilor (CN), iar Consiliul ultimul cuvânt privind cheltuielile obligatorii (CO).
C. Procedura bugetara nu a fost modificata prin Actul unic european (1987). Totusi, unele dispozitii din Act au implicatii bugetare. Adesea, textele adoptate ca urmare a
Consiliului european de la Bruxelles, din februarie 1988, au facut trimitere, direct sau indirect, la conditiile în care bugetul este elaborat, modificând climatul relatiilor interinstitutionale.
D. Tratatul asupra Uniunii Europene (1993) a modificat unele articole ce priveau dispozitiile financiare, fara a modifica, însa, articolele cu privire la procedura bugetara.
E. Tratatul de la Amsterdam (1999) nu a adus nici o noutate procedurii bugetare, în ciuda cererilor Parlamentului. Acestor texte li se adauga indicatiile date de acordul interinstitutional din 29 octombrie 1993, privind disciplina bugetara si ameliorarea procedurii bugetare, care a reluat principiile anterior stabilite prin acordul privind disciplina bugetara si ameliorarea procedurii bugetare, din 29 iunie 1988 si instaura o procedura de întelegere pentru cheltuielile obligatorii. În mai 1999, Comisia europeana a elaborat acordul interinstitutional, privind procedura bugetara. Acordul a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2000. Parlamentul european, Cosiliul si Comisia au semnat, la 6 martie 1995, o declaratie interinstitutionala vizând înscrierea dipozitiilor finaciare în acte legislative, fiind vorba de a preciza conditiile adoptarii actelor legislative care sa vizeze programe plurianuale pentru realizarea modificarilor procedurii bugetare înainte de a fi prezentate conferintei de revizuire din 1996. Procedura, fara îndoiala greoaie, sufera un decalaj fata de procedura legislativa, în care atributiile Parlamentului sunt, în general, limitate.
2. Procedura de adoptare a bugetului general al Comunitatilor europene
Metodologia elaborarii si adoptarii bugetului comunitar consta dintr-un ansamblu de activitati, care, metodologic si sistematizat prezentate, pot fi formulate astfel:
- fiecare institutie comunitara îsi estimeaza cheltuielile pe care le va efectua, pâna la data de 1 iulie a anului urmator;
- Comisia europeana grupeaza toate aceste estimari si întocmeste un anteproiect de buget;
- anteproiectul de buget este supus deliberarii Consiliului, pâna la data de 1 septembrie a anului în curs;
- Consiliul analizeaza anteproiectul, cu consultarea tuturor organismelor interesate si alcatuieste proiectul de buget;
- proiectul se transmite Parlamentului european pâna la data de 1 octombrie al aceluiasi an;
- discutarea si aprobarea bugetului incumba activitati care se situeaza în competenta Consiliului si Parlamentului; problema adoptarii bugetului tine, deci, în ultima instanta, de raporturile care se stabilesc între Consiliu si Parlament.
La Parlament se desfasoara urmatoarele activitati:
- timp de 45 de zile de la comunicarea proiectului de buget, Parlamentul îl aproba (deci cel mai târziu la 15 noiembrie bugetul este aprobat);
- se considera ca fiind aprobat bugetul chiar daca timp de 45 de zile de la comunicare Parlamentul nu propune modificari la proiect;
- daca Parlamentul respinge proiectul si propune amendamente de modificari urmeaza un schimb de documente între Parlament si Consiliu, care se finalizeaza printr-o decizie a Parlamentului european cu rol de consfintire a adoptarii bugetului. Aceasta procedura bugetara complexa este generatoare de diferende între Consiliu si Parlament, de intensitati variabile, mergând pâna la respingerea adoptarii bugetului (cazul
anilor 1980-1985).
Probleme care dau nastere neîntelegerilor sunt cheltuielile obligatorii si cele neobligatorii, Parlamentul ducând în permanenta o politica de deplasare a primei categorii înspre cea de a doua. Dificultati au aparut si în legatura cu respectarea termenelor prevazute.
În vederea eliminarii acestor situatii, în perioada 13-17 iunie 1988 s-a încheiat un acord
interinstitutional între Parlament, Consiliu si Comisie care a avut drept scop coordonarea
actiunilor în acest scop, fapt pentru care, în 1989, s-a înregistrat prima adoptare a bugetului
fara dificultati.
A. Executia bugetului
Executia bugetului revine Comisiei si începe la 1 ianuarie a anului pentru care bugetul a fost propus si adoptat; se exercita în limitele creditelor deschise prin decizia Consiliului, cu consultarea prealabila a Parlamentului si cu avizul Curtii de conturi.
B. Controlul bugetar
Controlul bugetar se exercita de Curtea de conturi. Pe baza raportului Curtii de conturi Parlamentul va da descarcare Comisiei cu privire la executia bugetara. Prin Tratatul de la Amsterdam s-au extins puterile Parlamentului în ceea ce priveste controlul bugetar în domeniul politicii externe si de securitate comuna.
Întrebari de autoevaluare:
1. Realizati o scurta prezentare a sediului materiei referitor la dispozitiile bugetare si financiare prevazute de tratatele constitutive ale Comunitatilor europene.
2. Mentionati care sunt principiile bugetare.
3. realizati o scurta prezentare a principiului unitatii bugetare.
4. În ce consta echilibrul bugetar?
5. Precizati care este deosebirea între cheltuielile obligatorii si cheltuielile neobligatorii.
6. Prezentati structura cheltuielilor comunitare.
7. Prezentati procedura de adoptare a bugetului general al Comunitatilor europene.
8. care este deosebirea între executia bugetului si controlul bugetar?
|
