DREPTUL ADMINISTRATIV

DREPTUL ADMINISTRATIV

§. 1. Drept public - Drept privat

Jurisconsultii romani distingeau doua subdiviziuni ale dreptului: jus publicum - dreptul public- care se ocupa de res romana - viata statului, si jus privatum- dreptul privat - care se ocupa de chestiunile privitoare la indivizi. Publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinet[1].

Împartirea dreptului, în drept public si privat, de la început a dat nastere la discutii, dar a rezistat timpului, mai mult aceasta clasificare a fost reluata de doctrina de dupa revolutia franceză 929j97j ;, care a asezat la baza dreptului public notiunea de suveranitate[2].

Dreptul public, în raport de obiectul de reglementare cuprinde normele juridice care privesc statul, organizarea si functionarea sa, raporturile dintre autoritati, dintre stat si particulari (persoane fizice sau juridice), precum si raporturile dintre state.

Dreptul privat determina raporturile dintre particulari, fie între persoane fizice, fie între persoane fizice si persoane juridice, fie dintre persoane juridice, dar fara ca aceste persoane sa se manifeste ca detinatoare ale puterii publice[3].

Distinctia dintre dreptul public si dreptul privat, dupa profesorul Paul Negulescu[4] s-ar putea caracteriza prin urmatoarele:

1. Normele de drept public au un pronuntat caracter politic, sunt într-o schimbare mai rapida (de exemplu Revolutia franceză 929j97j ;) , pe când normele de drept privat sunt mai cristalizate si mai stabile.

2. În dreptul public nu oricine poate sa exercite drepturile reglementate de normele apartinând acestuia (de exemplu, dreptul de vot, drepturile si obligatiile de a apara tara, etc.). În dreptul privat oricine poate sa fie titular al unui drept, fie ca este sau nu cetatean al statului, fara deosebire de nationalitate, religie ori sex.

3. Dreptul public are la dispozitie forta de constrângere a statului în cazul încalcarii normelor sale. În dreptul privat constrângerea o gasim mai rar.

4. În dreptul public toate normele juridice sunt obligatorii, pe când în dreptul privat normele de drept sunt supletive, adica particularii, în conventiile lor, pot deroga de la ele. Nu se poate deroga prin conventii sau dispozitii particulare de la legile care intereseaza ordinea publica si bunele moravuri (art. 5 Cod civil).

5. Publicitatea este de esenta dreptului public, pe când secretul este de esenta dreptului privat. De exemplu, un act administrativ normativ nepublicat este inexistent.

Dupa organizarea si functionarea statelor potrivit cerintelor principiului separatiei puterilor în stat (Constitutia Statelor Unite ale Americii 1787, Constitutia franceză 929j97j ; 1791), au aparut norme de drept administrativ incluse în diferite acte, astfel ca o data ce se puteau distinge prin specificul obiectului reglementarii lor se putea deja vorbi de aparitia unei noi ramuri a dreptului public - dreptul administrativ[6]. În Ţarile Române adoptarea Regulamentelor Organice a fost privita fie ca instituirea primei constitutii scrise, fie ca o consacrare a unui regim juridic administrativ si în consecinta s-a considerat ca fiind principalul izvor al dreptului administrativ în întelesul modern al acestuia .

§. 2. Locul dreptului administrativ în dreptul public. Definitie. Notiune.

Dreptul administrativ este o ramura a sistemului unitar al dreptului român, respectiv a dreptului public, cu un domeniu vast, precizat si conturat.

Activitatea de administrare a treburilor statului si ale colectivitatilor locale se face prin si în cadrul stabilit de normele juridice, care grupate dupa obiectul lor de reglementare, formeaza ramura dreptului administrativ.

Dreptul administrativ poate fi definit ca o ramura a sistemului de drept care are ca obiect norme juridice ce asigura organizarea si functionarea administratiei publice, inclusiv a serviciilor publice administrative, pe baza si în executarea legii

Cu alte cuvinte dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea si functionarea organelor centrale ale administratiei publice si a autoritatilor administratiei publice locale, a organismelor ce gireaza servicii publice precum si raporturile dintre ele. Aceste norme se regasesc în actul fundamental, în legi, acte administrative normative, dar nu se identifica cu acestea deoarece în ele se pot întâlni si norme juridice de alta natura, financiara, dreptul muncii, etc. Este de înteles ca anumite raporturi din cadrul administratiei publice pot fi reglementate si de norme juridice ce apartin altor ramuri de drept (financiar, de drept civil, etc.).

Deoarece serviciile publice administrative au devenit din ce în ce mai numeroase, consecinta a interventiei statului în viata sociala, s-a marit si domeniul dreptului administrativ. Din acest motiv s-au desprins din acesta discipline ce au devenit independente, cum ar fi dreptului financiar, dreptul asigurarilor sociale, dreptul bancar, s.a.m.d.[9]. De exemplu, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 13/2001 privind solutionarea contestatiilor împotriva masurilor dispuse prin actele de control sau de impunere întocmite de organele Ministerului Finantelor Publice, aprobata cu modificari si complectata de Legea nr. 506/2001 , stabileste contenciosul special fiscal, dar dreptul comun în materie îl reprezinta dispozitiile Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ iar în masura în care legea speciala nu prevede sau dispozitiile sale au fost declarate neconstitutionale se aplica prevederile legii generale .

§. 3. Izvoarele dreptului administrativ

Modurile de stabilire a normelor juridice se numesc izvoare ale dreptului.[12]

În literatura interbelica se facea formal divizarea între izvoare creatoare (obiceiul si legea) care creeaza reguli juridice noi si obligatorii si izvoare interpretative, (doctrina si jurisprudenta), cu rol de a interpreta sau completa regulile juridice.[13]

În literatura juridica actuala se face clasificarea în izvoare scrise si nescrise.

Izvoare scrise:

Constitutia si alte legi constitutionale, cu remarca ca toate celelalte acte normative trebuie sa fie conforme acesteia. Constitutia este sursa directa sau indirecta a tuturor actelor juridice emise de administratia publica[14].

Norme constitutionale care întrunesc conditia de izvor al dreptului administrativ se refera, de exemplu, la atributiile Presedintelui, activitatea administratiei publice centrale, mai ales ale Guvernului, prerogativele prefectului, etc.

Legile organice, definite în art. 72 din Constitutie, pot privi administratia publica, organizarea si functionarea Guvernului, Consiliului Suprem de Aparare al Ţarii, statutul functionarilor publici, contenciosul administrativ, s.a.m.d.

Legile ordinare: în masura în care aceste legi cuprind norme ce reglementeaza raporturi juridice administrative, ele constituie izvoare ale dreptului administrativ.

Decretele prezidentiale sunt acte administrative si pot avea caracter normativ sau individual. Izvor al dreptului administrativ poate fi doar decretul prezidential cu caracter normativ cum ar fi decretul de instituire, potrivit legii a starii de asediu sau de urgenta în întreaga tara, ori în unele localitati. Procedura instituirii starii de asediu sau a starii de urgenta este detaliata în prezent de Ordonanta de urgenta nr. 1 din 21 ianuarie 1999[15].

Ordonantele emise în baza legii de abilitare sau cele de urgenta ale Guvernului precum si hotarârile de Guvern, ordinele normative si instructiunile ministrilor de asemenea constituie izvoare ale dreptului administrativ.

Actele normative ale autoritatilor administratiei publice locale cum ar fi hotarâri, dispozitii ale primarilor si presedintilor consiliilor judetene, ordinele normative ale prefectului, etc. sunt acte administrative, deci izvoare de drept administrativ.

Actele unor institutii publice centrale la rândul lor pot constitui surse ale dreptului administrativ cu conditia ca aceste acte sa contina norme de drept administrativ.

Conventiile (în sens larg) si tratatele internationale[16] la rândul lor au stârnit discutii în literatura juridica daca sunt sau nu izvoare ale dreptului administrativ. Punctul de plecare al acestor discutii l-a constituit faptul daca tratatul în sine poate constitui izvor de drept sau legea de ratificare

Constitutia din 1991 precizeaza ca statul român se obliga sa îndeplineasca întocmai si cu buna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte si ca tratatele ratificate de Parlament potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Mai mult, este proclamata preeminenta normelor juridice de drept international asupra celor de drept intern în materia drepturilor si libertatilor cetatenesti. În masura în care din conventiile internationale rezulta nemijlocit drepturi si obligatii pentru organele administrative, aceste conventii sunt izvoare ale dreptului administrativ.

Fara îndoiala aceste surse externe ale dreptului administrativ îsi au importanta lor în aceasta etapa preliminara de aderare a României la diferite organisme europene. Cu atât mai mult se impune de a fi studiate aceste acte pentru a vedea în ce masura ele sunt aplicabile nu numai în discutiile purtate în doctrina de specialitate ci si în practica instantelor judecatoresti. Astfel, prin Tratatul de la Roma din 25 martie 1957 prin care s-a creat Comunitatea Economica Europeana s-a stabilit în sarcina autoritatilor comunitare dreptul de a adopta regulamente si directive, dar doctrina occidentala considera ca numai regulamentele sunt direct aplicabile în administratia publica si justitia statelor membre. Pentru directive doctrina considera ca autoritatile nationale sunt obligate sa adopte dispozitii normative în consecinta pentru a le pune în aplicare.

La rândul ei Conventia Europeana Pentru Apararea Drepturilor Omului si a Libertatilor Fundamentale[17] da dreptul oricarei persoane fizice, organizatie neguvernamentala sau oricarui grup de particulari, care se pretinde victima a unei încalcari a drepturilor recunoscute în conventie sau în protocoalele sale, ca dupa epuizarea cailor de atac din dreptul national, sa sesizeze printr-o cerere Curtea Europeana a Drepturilor Omului.

Izvoare nescrise

Cutuma. Desi în general normele cutumiare nu sunt recunoscute ca izvor de drept administrativ trebuie sa admitem ca practica normativa de la noi din tara, bazata pe Constitutia din 1991, demonstreaza ca si cutuma poate deveni izvor al dreptului. Astfel, daca prin Constitutia României se statueaza ca învatamântul de stat este gratuit, ulterior s-a introdus regula taxelor universitare, lipsind practic de efecte o norma constitutionala. În aceasta situatie se pare ca sunt îndeplinite si cele doua conditii impuse de doctrina: a) practica îndelungata si b) formarea convingerii opiniei publice asupra caracterului obligatoriu.[18]

Doctrina, în general este cunoscuta ca un conglomerat, un ansamblu de opinii si conceptii, ce nu poate constitui un izvor formal al dreptului.

În dreptul roman doctrina a jucat un mare rol, constituind un adevarat izvor creator al dreptului, parerile unora dintre marii juristi consulti romani au avut chiar, într-un anumit stadiu, "putere de lege". În Evul Mediu în fata obscurantismului si nesigurantei dreptului consuetudinar ce alcatuia dreptul nescris, judecatorii cautau solutia problemelor juridice în autorii care studiau si comentau obiceiurile. O data cu redactarea si codificarea regulilor de drept, rolul doctrinei a pierdut din importanta, constituind doar un izvor interpretativ.

Este drept ca astazi, când mai mult ca oricând, se simte nevoia unor modificari ale legislatiei în general si ale legislatiei administrative în special, doctrina nu trebuie sa se multumeasca numai cu rolul interpretativ, fiind chiar obligata sa-si recapete rolul creator si sa pregateasca calea viitoarelor transformarii legislative. Pe de alta parte este de observat ca simpla translatie, aproape mecanica, a normelor dreptului european în sistemul nostru de drept, face inutila orice interventie a doctrinei autohtone.

Jurisprudenta este constituita din hotarârile pe care instantele judecatoresti de toate gradele (judecatorii, tribunale, curti de apel, Curtea Suprema de Justitie) le-au dat în spetele ce le-au avut de judecat, spre a rezolva conflictele de orice natura cu care au fost sesizate. Nu se cuprind aici hotarârile date în jurisdictiile speciale (cum ar fi de exemplu colegiile jurisdictionale sau sectiile jurisdictionale ale Curtii de Conturi).

Într-o opinie exprimata în literatura juridica interbelica se considera ca jurisprudenta nu constituie izvor de drept, deoarece instantele aplica, interpreteaza legea, si nu o creeaza[19].

Cu toate acestea, într-o alta opinie se arata ca spre deosebire de doctrina, ale carei opinii sunt facultative, jurisprudenta este obligatorie atunci când ea s-a fixat si prin aceasta actiunea ei este directa si imediata[20].

Jurisprudenta are un caracter aparte nascut din cel putin doua argumente:

a) o instanta nu are dreptul sa se pronunte decât în cauza dedusa judecatii ei, deci într-un caz particular. De aici rezulta ca judecatorul nu se poate pronunta pe cale de dispozitii generale si nici sa edicteze reguli aplicabile în afara cazului pe care trebuie sa îl rezolve.

b) în organizarea noastra judecatoreasca o instanta nu este în genere legata de hotarârea altei instante chiar superioara în grad si nici chiar de propriile sale hotarâri anterioare, de unde rezulta ca pot exista contradictii între hotarârile a doua tribunale si chiar între doua hotarâri ale aceleasi instante (de exemplu, atunci când un imobil constituie un obiect al judecatii între o societate si o persoana fizica unele instante au apreciat natura pricinii drept comerciala pe când altele civila).

De aici concluzia care s-a exprimat în literatura juridica ca jurisprudenta nu poate prezenta în genere aspectul de generalitate în interpretare, de sistematizare si de stabilitate care i-ar permite sa devina absolut obligatorie.[21]

Pe de alta parte este adevarat ca în practica, în domenii juridice mai importante, jurisprudenta ajunge de cele mai multe ori la aceleasi solutii. În literatura juridica se spune în aceasta situatie ca jurisprudenta s-a "fixat".[22] Aceasta fixare se datoreaza hotarârilor Curtii Supreme de Justitie, Curtilor de Apel si Tribunalelor când judeca în ultima instanta, care transeaza irevocabil cazurile individuale deduse judecatii instantelor inferioare si astfel îsi impun punctul de vedere. Prin urmare instantele inferioare se vor vedea obligate, datorita unei finalitati cunoscute, sa solutioneze cauze similare în acelasi sens.

Tot atât de adevarat este, pe de alta parte, ca nimic nu ne asigura ca în viitor jurisprudenta nu îsi va schimba punctul de vedere (de exemplu, controlul judecatoresc al actului administrativ normativ - în speta hotarâre a Guvernului - daca se poate face pe cale directa si sa ceri anularea lui sau numai pe cale indirecta, pe calea exceptiei de ilegalitate si sa ceri numai înlaturarea lui din cauza).

Este evident ca legiuitorul nu a putut sa prevada toate situatiile noi care pot sa apara pe parcursul aplicarii legii. În aceasta situatie judecatorul trebuie sa-si exercite rolul creator si va trebui sa extraga din text principiul general, mai larg si sa îl adapteze unei situatii noi pentru a-i gasi rezolvarea. În aceasta situatie instanta creeaza dreptul, pentru ca pe baza principiilor generale, sa creeze o norma juridica noua[23] (de exemplu, în materie penala, retragerea plângerii prealabile este valabila atât la societatile cu capital privat cât si la societatile unde statul este societar - art. 213, 214 Cod penal - în ideea egalitatii de tratament fata de subiectul titular al dreptului de proprietate, norma creata prin decizie a plenului Curtii Supreme de Justitie; de asemenea tot prin decizie a sectiilor unite ale Curtii Supreme de Justitie s-a stabilit ca fata de minori sunt aplicabile dispozitiile privind suspendarea conditionata a executarii pedepsei prevazute de art. 81 Cod penal si în cazul faptelor pentru care legea penala prevede o pedeapsa mai mare de 12 ani). Prin urmare aceasta rezolvare constituie pentru judecator o obligatie, si nu numai o facultate, deoarece legea interzice judecatorului sa refuze sa judece, altfel s-ar face vinovat de denegare de dreptate.

În Franta, se apreciaza ca, jurisprudenta Consiliului de Stat, Curtilor de Apel si a Tribunalelor administrative constituie izvorul esential al marilor constructii ale dreptului administrativ[24].

Jean Rivero si Jean Waline, considerau ca jurisprudenta chiar din punct de vedere obiectiv, ce presupune existenta unei sanctiuni si subiectiv, ce presupune sentimentul obligarii atât a administratiei cât si a administratilor, prezinta toate caracterele unei reguli de drept[25].

Dimpotriva, alti autori[26] considera ca jurisprudenta (inclusiv doctrina) sunt doar izvoare sociologice ale dreptului administrativ.

Într-o opinie si în literatura juridica româna s-a exprimat punctul de vedere ca jurisprudenta sectiilor de contencios administrativ (tribunale, curti de apel, Curte Suprema de Justitie) ar putea constitui un izvor al dreptului administrativ deoarece actiunea ei este directa si imediata, respectiv are un rol de interpretare, dar si unul creator (Rodica Narcisa Petrescu[27], Antonie Iorgovan ). Paul Negulescu considera ca practica administrativa si jurisprudenta pot deveni norme de drept nescrise, deci izvoare ale dreptului administrativ, daca se repeta un timp îndelungat, cu stirea si asentimentul general .

Principiile generale ale dreptului si în special ale dreptului administrativ la rândul lor au nascut discutii controversate.

În literatura juridica franceza se spune ca aceste principii raspund unor necesitati sociale si sentimentului colectiv de justitie si sunt recomandate de etica traditionala[30].

Asemenea principii sunt: principiul permanentei activitatii administrative si a continuitatii serviciului public, principiul potrivit caruia statul nu poate invoca propria culpa pentru a motiva neaplicarea unei decizii [31].

Daca un anumit principiu este formulat ca o norma cuprinsa într-un anumit act juridic (Constitutie), atunci izvor al dreptului administrativ este actul în care este cuprins principiul însusi. Daca însa, anumite principii se desprind prin generalizare din prevederile mai multor acte normative, ele capata valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective. De exemplu, principiul revocabilitatii actelor nu este consacrat ca atare într-un act sau într-un numar de acte limitativ determinate, ci se desprinde prin generalizare, din numeroase acte juridice ce reglementeaza organizarea si functionarea organelor administrative[32] .

§. 4. Puterea de reglementare

Puterea de reglementare este puterea de a statua, acordata prin vointa generala autoritatilor, altele decât parlamentul, fie nationale, fie locale.

În ceea ce priveste autoritatile nationale sau centrale de specialitate problema fundamentului juridic este dat de Constitutie.

În ceea ce priveste autoritatile locale, competenta lor de a reglementa rezulta din lege, mai exact Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala.

Din cauza generalitatii lor, normele de drept cuprinse în legi sunt uneori prea rigide, ele nu se înmladiaza dupa fiecare speta, ceea ce l-a determinat pe Platon sa compare legea cu un om încapatânat[33]. Chiar si atunci când înca separatia puterilor nu era o realitate constitutionala s-a încercat ca pe cale de interpretare sa se adapteze legile la situatia reala, facând astfel legea mai supla, mai viabila si mai atenta la nevoile sociale . Actul administrativ normativ joaca, în parte, si acest rol în organizarea executarii, de a "lumina legea" si a înlatura arbitrariul administrativ.

Actul administrativ normativ vine în completarea legii, acolo unde anumite raporturi sociale nu au ajuns sa fie reglementate de lege, desi aceasta reglementare era ceruta de necesitatile vietii social-economice si de transformarile ce se prefigurau datorita progresului social. Prin cuvintele puse în gura atenianului în dialogul sau cu Clinius, cel mai de seama discipol al lui Socrate, remarca ca "în materie de legi, rareori poti constitui toate lucrurile atât în teorie cât si în practica, asa ca sa nu ramâna vreo lacuna" . Acesta este si cazul actului administrativ normativ care, nu de putine ori, creaza reguli noi, reglementeaza raporturi speciale care nu intra în sfera de interes a legii, cu tot caracterul ei de maxima generalitate.

În dreptul francez, o data cu intrarea în vigoare a constitutiilor democratice, Parlamentul a devenit executantul direct, al vointei natiunii, organul suprem si suveran, iar Guvernul, desi poseda atributii proprii, ramâne într-o oarecare subordonare fata de puterea legislativa în domeniul reglementarii normative. Legea devine suverana, iar jurisprudenta trateaza regulamentul ca si cum ar emana de la o autoritate subordonata atât Parlamentului cât si legii. Formula potrivit careia regulamentul "asigura executarea legii"[36] se încetateneste. Cu timpul si tot din initiativa practicii judiciare s-a recunoscut si Guvernului puterea de a elabora reglementari autonome, în domenii în care legiuitorul nu a intervenit. Aceasta solutie a fost consacrata de Consiliul de Stat ca instanta jurisdictionala administrativa, în hotarârea Labonne din 8 august 1919 care, în absenta unei legi relative la circulatia automobilelor, a solutionat cazul prin prisma decretului care a aprobat primul "Cod rutier", constatând puterea proprie a sefului de stat, abilitat a lua masuri generale cerute de asigurarea securitatii circulatiei, chiar si în absenta unei legi.

Constitutia franceză 929j97j ; din 1958 caracterizeaza ca legea este actul votat de Parlament (art. 34), iar regulamentul devine actul specific pentru exercitarea activitatii normative, atribuita în principal Primului ministru (art. 27).

Pâna la Regulamentele Organice, a caror aplicare în tarile române începe cu anii 1831-1832, nu se poate vorbi de o adevarata putere regulamentara. Este de necontestat ca anterior acestei date, tarile române se caracterizau printr-o lipsa totala de texte constitutionale, iar domnii români cumulau, ca adevarati autocrati, atât puterea legiuitoare, cât si puterea executiva si cea judecatoreasca. Se poate spune cu adevarat ca aveau o putere mai mare chiar decât o aveau regii în monarhiile absolute.

Regulamentele Organice ale Moldovei si Munteniei recunosteau domnului competenta de a emite ordonante si de a sanctiona regulamentele de politie pregatite de Consiliul administrativ. Actele domnului se numeau ordonante, iar actele facute de Obsteasca Adunare se numeau regulamente, dar care erau în realitate adevarate legi.[39] Actele domnului erau valabile si obligatorii fara contrasemnatura vreunui ministru, în timp ce hotarârile consiliului (sfatului) administrativ erau executorii abia dupa aprobarea lor de catre domn.

În viziunea Constitutiei din 1923, puterea regulamentara nu apartinea numai sefului statului, ci si autoritatilor descentralizate locale, precum si unor autoritati inferioare regelui.

În sistemul juridic român antebelic problema fundamentului dreptului organelor administratiei de a emite regulamente administrative a fost rezolvata. Regele era competent sa faca regulamentele necesare pentru executarea legilor, fara sa poata modifica legile sau scuti pe cineva de executarea lor. Regulamentele de administratie facute de autoritatile locale descentralizate îsi aveau fundamentul în principiul autonomiei locale, potrivit caruia diferitele probleme de ordin regional sau local urmeaza sa fie reglementate de autoritatile regionale sau locale autonome[41]. Ministrilor li se recunostea doar un drept de a emite regulamente de administratie interioara, având drept temei puterea lor ierarhica.

Literatura juridica si-a polarizat argumentele de fundamentare a puterii de implementare în jurul a doua teorii: cea a mandatului legislativ si cea a competentei proprii.[42]

Teoria mandatului legislativ invoca dreptul puterii executive de a face regulamente în baza unui mandat dat de catre puterea legiuitoare. Fundamentul juridic în aceasta conceptie îl constituie numai delegatia care este data de puterea legiuitoare. Aceasta teorie a fost îmbratisata de doctrina germana a acelor timpuri si de foarte putini autori francezi. Profesorul Paul Negulescu combatând teoria mandatului legislativ, considera ca fundamentul puterii regulamentare nu se gaseste într-un mandat sau într-o delegatie existând însa o "delegatiune de materii".[43]

Teoria competentei proprii a fost adoptata de marea majoritate a autorilor interbelici în cea mai mare parte francezi care erau de parere ca daca executivul este considerat un organ autonom si creator, atunci acesta poate actiona, jure proprio, autonom si se poate manifesta în primul rând prin puterea regulamentara[44].

În prezent, în sistemul juridic român, în prezent, se considera ca este necesar sa se recunoasca organelor din cadrul puterii publice executive o competenta proprie de a emite acte administrative normative, dar aceasta competenta trebuie sa le fie conferita prin Constitutie sau printr-o lege, iar normele emise astfel sa nu fie contrare legilor. Altfel spus, activitatea administrativ normativa se poate desfasura intra, secundum legem si praeter legem dar în nici un caz contra legem[45].

Actele administrative normative ale autoritatilor locale au ca temei al emiterii lor principiile descentralizarii, autonomiei locale si ale deconcentrarii serviciilor publice care pretind ca diferitele probleme de ordin judetean sau local sa fie reglementate de autoritatile locale autonome (art. 119 din Constitutia României din 1991 revizuita si art. 5 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala).

§. 5. Raporturile de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ sunt relatii sociale supuse reglementarii normelor de drept administrativ care intervin în legatura si pentru realizarea functiei executive a statului.

Raporturile de drept administrativ se nasc, se modifica sau se sting în conditiile prevazute de normele dreptului administrativ. Raportul de drept administrativ îsi are izvorul într-un act administrativ de regula individual sau într-un fapt juridic material de care norma juridica leaga nasterea, modificarea sau stingerea raportului juridic respectiv.

Raportul de drept administrativ, ca orice alt raport juridic, are trei elemente: subiect, obiect, continut. În cazul raportului de drept administrativ, fiecare element pe lânga caracteristici comune are trasaturi proprii, ceea ce îl deosebeste de alte raporturi juridice cu o alta natura, civila, penala, etc., trasaturi care formeaza specificul raporturilor de drept administrativ, în ansamblul lor.

a). În privinta subiectelor raporturilor de drept administrativ este de relevat ca cel putin unul din ele trebuie sa fie o autoritate a administratiei publice, un serviciu public care actioneaza din împuternicirea acestei autoritati ori un functionar public aflat în exercitiul functiei pe care o detine. Celalalt subiect al raportului de drept administrativ poate fi o autoritate a administratiei publice, sau un functionar (aflat în exercitiul functiunii), o alta autoritate publica, din sfera altei puteri, sau un particular (persoana fizica sau juridica).

Subiecte ale raporturilor de drept administrativ, în cele mai frecvente raporturi de aceasta natura, sunt autoritatile administratiei publice centrale si locale, acestea intrând în astfel de raporturi, atât cu persoane fizice cât si cu alte autoritati sau persoane juridice.

Este de înteles ca cel putin unul din subiectele raportului juridic administrativ trebuie sa fie învestit cu putere publica.

Subiectul învestit cu putere publica poate sa fie o colectivitate (mai multi functionari publici învestiti cu puteri -atributii - speciale), care actioneaza pentru a realiza competentele autoritatii însasi, în ansamblul sau. Aceasta colectivitate are o anumita organizare, pe baza de lege, iar atributiile si sarcinile care-i revin sunt stabilite tot pe baza de lege. Este cazul Guvernului, consiliului judetean, comisiei administrative a judetului, consiliul local.

Este posibil ca, în anumite cazuri, un functionar public sa nu intre în raporturi de drept administrativ în numele unui "colectiv" care sa constituie autoritatea administratiei publice, ci ca autoritate unipersonala. Asa este cazul primarului, prefectului, ministrului, care sunt autoritati ale administratiei publice unipersonale, cu atributii proprii, învestiti cu puteri publice.

În unele raporturi juridice administrative un subiect poate sa fie titular de drepturi si altul titular de obligatii, pe când în alte raporturi juridice administrative ambele subiecte pot fi atât titulare de drepturi cât si de obligatii.

Daca ambele subiecte sunt autoritati ale administratiei publice putem distinge un raport juridic de subordonare (când unul dintre subiecte are o pozitie supraordonata fata de cel de -al doilea subiect, sau când unul dintre subiecte plasat la acelasi nivel al ierarhiei administrative este îndreptatit sa-i pretinda celuilalt subiect sa savârseasca o anumita activitate) si un raport juridic de colaborare, când cele doua subiecte conlucreaza la îndeplinirea obiectului raportului juridic administrativ.

Daca un subiect al raportului juridic administrativ apartine sistemului administratiei publice si cel de-al doilea subiect este o persoana fizica sau juridica din afara sistemului administratiei publice, întâlnim atât raporturi juridice de subordonare cât si de colaborare.

Raporturile juridice de subordonare presupun  pozitia subordonata în fata autoritatii publice, dar cu remarca ca persoana din afara sistemului poate cere respectarea dreptului si libertatilor conferite de Constitutie, sens în care potrivit art. 47 are un drept de petitionare, iar daca drepturile sale subiective, recunoscute de lege, au fost vatamate, conform Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ se poate adresa instantelor judecatoresti pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata .

b). Obiectul raportului juridic administrativ este definit în literatura juridica ca o anumita actiune sau conduita asupra careia sunt îndreptate drepturile si obligatiile partilor[47]. Diferitele actiuni ale subiectelor, cum ar fi de executare a actelor juridice, de executie a unei lucrari, de prestare a unor servicii, de control, de coordonare si îndrumare, pot constitui obiect al raporturilor juridice administrative.

c). Continutul raporturilor de drept administrativ îl formeaza drepturile si obligatiile subiectelor acestui raport.

Orice autoritate a administratiei publice are anumite atributii, ce i-au fost conferite prin lege, iar suma lor formeaza competenta acesteia.

Atributiile sunt drepturile autoritatii administrative, cu particularitatea ca exercitarea drepturilor subiective constituie o obligatie legala a acestora. De aici rezulta ca exercitarea atributiilor de catre autoritatea administrativa nu constituie o facultate, ci, pe lânga faptul ca aceasta reprezinta un drept, constituie si o obligatie legala, îndeplinirea lor fiind asigurata la nevoie prin forta de constrângere a statului.

În mod corelativ celalalt subiect al raportului juridic administrativ are obligatia sa respecte dreptul pretins de autoritatea administrativa.

De regula, drepturile si obligatiile autoritatilor administratiei publice, nu pot fi transmise sau cesionate unui alt organ sau autoritate administrativa, dar prin lege se pot stabili si astfel de exceptii[48]. De asemenea, nici drepturile si obligatiile persoanelor fizice, ca subiecte ale raporturilor juridice administrative, nu pot fi transmise, nu pot face obiectul unei succesiuni, ele dispar ca urmare a mortii titularului.

Drepturile si obligatiile administrative pot avea o natura patrimoniala (decurg din plata unei amenzi, impozite), natura nepatrimoniala (dreptul de petitionare - art. 47 din Constitutie), sau natura mixta (de exemplu, îndatoririle ce reies din exercitarea dreptului la învatatura).

§. 6. Relatiile Dreptului administrativ cu stiinta administratiei

Daca prin dreptul administrativ întelegem o ramura a sistemului nostru de drept, care reglementeaza anumite raporturi sociale, în care autoritatile administratiei publice înfaptuiesc puterea executiva, fiind purtatoare a autoritatii publice, stiinta administratiei are ca obiect de cercetare studierea administratiei publice în ansamblul ei, cu toate implicatiile, relatiile si corelatiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social[49].

stiinta administratiei se ocupa cu:

cercetarea functionarii aparatului administrativ si problemele pe care le are acesta de solutionat;

stabilirea principiilor care asigura functionarea  administratiei publice;

stabilirea cadrului legislativ în care sa se desfasoare activitatea administratiei publice si de promovarea de legi care sa contribuie la eficientizarea acestora (sporirea eficientei acesteia);

decizia administrativa;

statutul functionarului public (recrutare, formare, promovare, etc.).

Este de remarcat ca stiinta administratiei este o stiinta cu obiect propriu, chiar cu un obiect mult mai larg decât cel al dreptului administrativ.

În teoria administratiei, stiinta administratiei este calificata de unii autori drept o stiinta a principiilor rationale ale administratiei (preluata din doctrina franceza la noi de profesorul Constantin Dissescu), de altii ca o stiinta politica (la noi a îmbratisat aceasta teza profesorului Paul Negulescu care afirma ca aceasta stiinta urmareste analiza critica a administratiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor si rezultatelor, formulând pe baza descoperirilor facute în mecanismul administrativ, reguli care, aplicate în activitatea administrativa, sa conduca la cresterea eficientei acesteia). Alti autori vad în stiinta administratiei o stiinta sociala si economica, constituind o stiinta a actiunii sociale a statului, sau altii spun ca ar fi o parte a sociologiei, iar unii ca ar fi o economie politica aplicata. Exista însa pareri ale unor autori care contesta existenta stiintei administratiei - ca stiinta autonoma - spunând ca nu exista nici o distinctie între dreptul administrativ si stiinta administratiei [50].

În prezent în literatura de specialitate româna s-a cristalizat opinia potrivit careia relatiile dintre stiinta administratiei si dreptul administrativ se bazeaza atât pe autonomia acestor doua discipline stiintifice, cât si pe necesitatea utilizarii ambelor în studiul fenomenului administrativ.[51]

Având un obiect comun, respectiv activitatea administrativa a statului si a colectivitatilor locale, dar metode si principii sensibil diferite, atât dreptul administrativ cât si stiinta administratiei sunt obligate sa colaboreze în studierea completa, globala a fenomenului administrativ.

Asa cum activitatea administrativa nu se poate reduce numai la aspectul normativ formal, tot asa nu se poate vorbi de administratia publica numai în sensul obtinerii unei eficiente economico-sociale.

§. 7. Legatura Dreptului administrativ cu celelalte ramuri ale dreptului

Dreptul administrativ are conexiuni si relatii si cu alte ramuri ale dreptului:

- de interdependenta cu dreptul constitutional, care reglementeaza organizarea si functionarea statului în ansamblul sau, de care depinde în mare masura tipul, caracterele si configuratia autoritatilor administratiei publice;

- cu dreptul financiar sunt relatii foarte strânse mai ales în domeniul normelor administrativ-financiare, care, din punct de vedere al metodei de reglementare si al unor principii, ar putea apartine dreptului administrativ. Având un obiect specific - raporturile financiare - sunt incluse în dreptul financiar. Diferenta dintre cele doua ramuri de drept se reflecta si în aceea ca dreptul financiar excede reglementarii raporturilor financiare ce se nasc în administratia publica, exprimându-se si asupra raporturilor financiare în care sunt implicate organisme nonguvernamentale, societati comerciale si chiar cetateni;

- are de asemenea legaturi si cu celelalte ramuri de drept, cum ar fi dreptul muncii si al protectiei sociale, dreptul civil, dreptul penal, dreptul procesual civil.