DREPTUL ADMINISTRATIV

DREPTUL ADMINISTRATIV

§. 1. Drept public - Drept privat

Jurisconsultii romani distingeau doua subdiviziuni ale dreptului: jus publicum - dreptul public- care se ocupa de res romana - viata statului, si jus privatum- dreptul privat - care se ocupa de chestiunile privitoare la indivizi. Publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinet[1].

Īmpartirea dreptului, īn drept public si privat, de la īnceput a dat nastere la discutii, dar a rezistat timpului, mai mult aceasta clasificare a fost reluata de doctrina de dupa revolutia franceză 929j97j ;, care a asezat la baza dreptului public notiunea de suveranitate[2].

Dreptul public, īn raport de obiectul de reglementare cuprinde normele juridice care privesc statul, organizarea si functionarea sa, raporturile dintre autoritati, dintre stat si particulari (persoane fizice sau juridice), precum si raporturile dintre state.

Dreptul privat determina raporturile dintre particulari, fie īntre persoane fizice, fie īntre persoane fizice si persoane juridice, fie dintre persoane juridice, dar fara ca aceste persoane sa se manifeste ca detinatoare ale puterii publice[3].

Distinctia dintre dreptul public si dreptul privat, dupa profesorul Paul Negulescu[4] s-ar putea caracteriza prin urmatoarele:

1. Normele de drept public au un pronuntat caracter politic, sunt īntr-o schimbare mai rapida (de exemplu Revolutia franceză 929j97j ;) , pe cānd normele de drept privat sunt mai cristalizate si mai stabile.

2. Īn dreptul public nu oricine poate sa exercite drepturile reglementate de normele apartinānd acestuia (de exemplu, dreptul de vot, drepturile si obligatiile de a apara tara, etc.). Īn dreptul privat oricine poate sa fie titular al unui drept, fie ca este sau nu cetatean al statului, fara deosebire de nationalitate, religie ori sex.

3. Dreptul public are la dispozitie forta de constrāngere a statului īn cazul īncalcarii normelor sale. Īn dreptul privat constrāngerea o gasim mai rar.

4. Īn dreptul public toate normele juridice sunt obligatorii, pe cānd īn dreptul privat normele de drept sunt supletive, adica particularii, īn conventiile lor, pot deroga de la ele. Nu se poate deroga prin conventii sau dispozitii particulare de la legile care intereseaza ordinea publica si bunele moravuri (art. 5 Cod civil).

5. Publicitatea este de esenta dreptului public, pe cānd secretul este de esenta dreptului privat. De exemplu, un act administrativ normativ nepublicat este inexistent.

Dupa organizarea si functionarea statelor potrivit cerintelor principiului separatiei puterilor īn stat (Constitutia Statelor Unite ale Americii 1787, Constitutia franceză 929j97j ; 1791), au aparut norme de drept administrativ incluse īn diferite acte, astfel ca o data ce se puteau distinge prin specificul obiectului reglementarii lor se putea deja vorbi de aparitia unei noi ramuri a dreptului public - dreptul administrativ[6]. Īn Ţarile Romāne adoptarea Regulamentelor Organice a fost privita fie ca instituirea primei constitutii scrise, fie ca o consacrare a unui regim juridic administrativ si īn consecinta s-a considerat ca fiind principalul izvor al dreptului administrativ īn īntelesul modern al acestuia .

§. 2. Locul dreptului administrativ īn dreptul public. Definitie. Notiune.

Dreptul administrativ este o ramura a sistemului unitar al dreptului romān, respectiv a dreptului public, cu un domeniu vast, precizat si conturat.

Activitatea de administrare a treburilor statului si ale colectivitatilor locale se face prin si īn cadrul stabilit de normele juridice, care grupate dupa obiectul lor de reglementare, formeaza ramura dreptului administrativ.

Dreptul administrativ poate fi definit ca o ramura a sistemului de drept care are ca obiect norme juridice ce asigura organizarea si functionarea administratiei publice, inclusiv a serviciilor publice administrative, pe baza si īn executarea legii

Cu alte cuvinte dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea si functionarea organelor centrale ale administratiei publice si a autoritatilor administratiei publice locale, a organismelor ce gireaza servicii publice precum si raporturile dintre ele. Aceste norme se regasesc īn actul fundamental, īn legi, acte administrative normative, dar nu se identifica cu acestea deoarece īn ele se pot īntālni si norme juridice de alta natura, financiara, dreptul muncii, etc. Este de īnteles ca anumite raporturi din cadrul administratiei publice pot fi reglementate si de norme juridice ce apartin altor ramuri de drept (financiar, de drept civil, etc.).

Deoarece serviciile publice administrative au devenit din ce īn ce mai numeroase, consecinta a interventiei statului īn viata sociala, s-a marit si domeniul dreptului administrativ. Din acest motiv s-au desprins din acesta discipline ce au devenit independente, cum ar fi dreptului financiar, dreptul asigurarilor sociale, dreptul bancar, s.a.m.d.[9]. De exemplu, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 13/2001 privind solutionarea contestatiilor īmpotriva masurilor dispuse prin actele de control sau de impunere īntocmite de organele Ministerului Finantelor Publice, aprobata cu modificari si complectata de Legea nr. 506/2001 , stabileste contenciosul special fiscal, dar dreptul comun īn materie īl reprezinta dispozitiile Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ iar īn masura īn care legea speciala nu prevede sau dispozitiile sale au fost declarate neconstitutionale se aplica prevederile legii generale .

§. 3. Izvoarele dreptului administrativ

Modurile de stabilire a normelor juridice se numesc izvoare ale dreptului.[12]

Īn literatura interbelica se facea formal divizarea īntre izvoare creatoare (obiceiul si legea) care creeaza reguli juridice noi si obligatorii si izvoare interpretative, (doctrina si jurisprudenta), cu rol de a interpreta sau completa regulile juridice.[13]

Īn literatura juridica actuala se face clasificarea īn izvoare scrise si nescrise.

Izvoare scrise:

Constitutia si alte legi constitutionale, cu remarca ca toate celelalte acte normative trebuie sa fie conforme acesteia. Constitutia este sursa directa sau indirecta a tuturor actelor juridice emise de administratia publica[14].

Norme constitutionale care īntrunesc conditia de izvor al dreptului administrativ se refera, de exemplu, la atributiile Presedintelui, activitatea administratiei publice centrale, mai ales ale Guvernului, prerogativele prefectului, etc.

Legile organice, definite īn art. 72 din Constitutie, pot privi administratia publica, organizarea si functionarea Guvernului, Consiliului Suprem de Aparare al Ţarii, statutul functionarilor publici, contenciosul administrativ, s.a.m.d.

Legile ordinare: īn masura īn care aceste legi cuprind norme ce reglementeaza raporturi juridice administrative, ele constituie izvoare ale dreptului administrativ.

Decretele prezidentiale sunt acte administrative si pot avea caracter normativ sau individual. Izvor al dreptului administrativ poate fi doar decretul prezidential cu caracter normativ cum ar fi decretul de instituire, potrivit legii a starii de asediu sau de urgenta īn īntreaga tara, ori īn unele localitati. Procedura instituirii starii de asediu sau a starii de urgenta este detaliata īn prezent de Ordonanta de urgenta nr. 1 din 21 ianuarie 1999[15].

Ordonantele emise īn baza legii de abilitare sau cele de urgenta ale Guvernului precum si hotarārile de Guvern, ordinele normative si instructiunile ministrilor de asemenea constituie izvoare ale dreptului administrativ.

Actele normative ale autoritatilor administratiei publice locale cum ar fi hotarāri, dispozitii ale primarilor si presedintilor consiliilor judetene, ordinele normative ale prefectului, etc. sunt acte administrative, deci izvoare de drept administrativ.

Actele unor institutii publice centrale la rāndul lor pot constitui surse ale dreptului administrativ cu conditia ca aceste acte sa contina norme de drept administrativ.

Conventiile (īn sens larg) si tratatele internationale[16] la rāndul lor au stārnit discutii īn literatura juridica daca sunt sau nu izvoare ale dreptului administrativ. Punctul de plecare al acestor discutii l-a constituit faptul daca tratatul īn sine poate constitui izvor de drept sau legea de ratificare

Constitutia din 1991 precizeaza ca statul romān se obliga sa īndeplineasca īntocmai si cu buna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte si ca tratatele ratificate de Parlament potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Mai mult, este proclamata preeminenta normelor juridice de drept international asupra celor de drept intern īn materia drepturilor si libertatilor cetatenesti. Īn masura īn care din conventiile internationale rezulta nemijlocit drepturi si obligatii pentru organele administrative, aceste conventii sunt izvoare ale dreptului administrativ.

Fara īndoiala aceste surse externe ale dreptului administrativ īsi au importanta lor īn aceasta etapa preliminara de aderare a Romāniei la diferite organisme europene. Cu atāt mai mult se impune de a fi studiate aceste acte pentru a vedea īn ce masura ele sunt aplicabile nu numai īn discutiile purtate īn doctrina de specialitate ci si īn practica instantelor judecatoresti. Astfel, prin Tratatul de la Roma din 25 martie 1957 prin care s-a creat Comunitatea Economica Europeana s-a stabilit īn sarcina autoritatilor comunitare dreptul de a adopta regulamente si directive, dar doctrina occidentala considera ca numai regulamentele sunt direct aplicabile īn administratia publica si justitia statelor membre. Pentru directive doctrina considera ca autoritatile nationale sunt obligate sa adopte dispozitii normative īn consecinta pentru a le pune īn aplicare.

La rāndul ei Conventia Europeana Pentru Apararea Drepturilor Omului si a Libertatilor Fundamentale[17] da dreptul oricarei persoane fizice, organizatie neguvernamentala sau oricarui grup de particulari, care se pretinde victima a unei īncalcari a drepturilor recunoscute īn conventie sau īn protocoalele sale, ca dupa epuizarea cailor de atac din dreptul national, sa sesizeze printr-o cerere Curtea Europeana a Drepturilor Omului.

Izvoare nescrise

Cutuma. Desi īn general normele cutumiare nu sunt recunoscute ca izvor de drept administrativ trebuie sa admitem ca practica normativa de la noi din tara, bazata pe Constitutia din 1991, demonstreaza ca si cutuma poate deveni izvor al dreptului. Astfel, daca prin Constitutia Romāniei se statueaza ca īnvatamāntul de stat este gratuit, ulterior s-a introdus regula taxelor universitare, lipsind practic de efecte o norma constitutionala. Īn aceasta situatie se pare ca sunt īndeplinite si cele doua conditii impuse de doctrina: a) practica īndelungata si b) formarea convingerii opiniei publice asupra caracterului obligatoriu.[18]

Doctrina, īn general este cunoscuta ca un conglomerat, un ansamblu de opinii si conceptii, ce nu poate constitui un izvor formal al dreptului.

Īn dreptul roman doctrina a jucat un mare rol, constituind un adevarat izvor creator al dreptului, parerile unora dintre marii juristi consulti romani au avut chiar, īntr-un anumit stadiu, "putere de lege". Īn Evul Mediu īn fata obscurantismului si nesigurantei dreptului consuetudinar ce alcatuia dreptul nescris, judecatorii cautau solutia problemelor juridice īn autorii care studiau si comentau obiceiurile. O data cu redactarea si codificarea regulilor de drept, rolul doctrinei a pierdut din importanta, constituind doar un izvor interpretativ.

Este drept ca astazi, cānd mai mult ca oricānd, se simte nevoia unor modificari ale legislatiei īn general si ale legislatiei administrative īn special, doctrina nu trebuie sa se multumeasca numai cu rolul interpretativ, fiind chiar obligata sa-si recapete rolul creator si sa pregateasca calea viitoarelor transformarii legislative. Pe de alta parte este de observat ca simpla translatie, aproape mecanica, a normelor dreptului european īn sistemul nostru de drept, face inutila orice interventie a doctrinei autohtone.

Jurisprudenta este constituita din hotarārile pe care instantele judecatoresti de toate gradele (judecatorii, tribunale, curti de apel, Curtea Suprema de Justitie) le-au dat īn spetele ce le-au avut de judecat, spre a rezolva conflictele de orice natura cu care au fost sesizate. Nu se cuprind aici hotarārile date īn jurisdictiile speciale (cum ar fi de exemplu colegiile jurisdictionale sau sectiile jurisdictionale ale Curtii de Conturi).

Īntr-o opinie exprimata īn literatura juridica interbelica se considera ca jurisprudenta nu constituie izvor de drept, deoarece instantele aplica, interpreteaza legea, si nu o creeaza[19].

Cu toate acestea, īntr-o alta opinie se arata ca spre deosebire de doctrina, ale carei opinii sunt facultative, jurisprudenta este obligatorie atunci cānd ea s-a fixat si prin aceasta actiunea ei este directa si imediata[20].

Jurisprudenta are un caracter aparte nascut din cel putin doua argumente:

a) o instanta nu are dreptul sa se pronunte decāt īn cauza dedusa judecatii ei, deci īntr-un caz particular. De aici rezulta ca judecatorul nu se poate pronunta pe cale de dispozitii generale si nici sa edicteze reguli aplicabile īn afara cazului pe care trebuie sa īl rezolve.

b) īn organizarea noastra judecatoreasca o instanta nu este īn genere legata de hotarārea altei instante chiar superioara īn grad si nici chiar de propriile sale hotarāri anterioare, de unde rezulta ca pot exista contradictii īntre hotarārile a doua tribunale si chiar īntre doua hotarāri ale aceleasi instante (de exemplu, atunci cānd un imobil constituie un obiect al judecatii īntre o societate si o persoana fizica unele instante au apreciat natura pricinii drept comerciala pe cānd altele civila).

De aici concluzia care s-a exprimat īn literatura juridica ca jurisprudenta nu poate prezenta īn genere aspectul de generalitate īn interpretare, de sistematizare si de stabilitate care i-ar permite sa devina absolut obligatorie.[21]

Pe de alta parte este adevarat ca īn practica, īn domenii juridice mai importante, jurisprudenta ajunge de cele mai multe ori la aceleasi solutii. Īn literatura juridica se spune īn aceasta situatie ca jurisprudenta s-a "fixat".[22] Aceasta fixare se datoreaza hotarārilor Curtii Supreme de Justitie, Curtilor de Apel si Tribunalelor cānd judeca īn ultima instanta, care transeaza irevocabil cazurile individuale deduse judecatii instantelor inferioare si astfel īsi impun punctul de vedere. Prin urmare instantele inferioare se vor vedea obligate, datorita unei finalitati cunoscute, sa solutioneze cauze similare īn acelasi sens.

Tot atāt de adevarat este, pe de alta parte, ca nimic nu ne asigura ca īn viitor jurisprudenta nu īsi va schimba punctul de vedere (de exemplu, controlul judecatoresc al actului administrativ normativ - īn speta hotarāre a Guvernului - daca se poate face pe cale directa si sa ceri anularea lui sau numai pe cale indirecta, pe calea exceptiei de ilegalitate si sa ceri numai īnlaturarea lui din cauza).

Este evident ca legiuitorul nu a putut sa prevada toate situatiile noi care pot sa apara pe parcursul aplicarii legii. Īn aceasta situatie judecatorul trebuie sa-si exercite rolul creator si va trebui sa extraga din text principiul general, mai larg si sa īl adapteze unei situatii noi pentru a-i gasi rezolvarea. Īn aceasta situatie instanta creeaza dreptul, pentru ca pe baza principiilor generale, sa creeze o norma juridica noua[23] (de exemplu, īn materie penala, retragerea plāngerii prealabile este valabila atāt la societatile cu capital privat cāt si la societatile unde statul este societar - art. 213, 214 Cod penal - īn ideea egalitatii de tratament fata de subiectul titular al dreptului de proprietate, norma creata prin decizie a plenului Curtii Supreme de Justitie; de asemenea tot prin decizie a sectiilor unite ale Curtii Supreme de Justitie s-a stabilit ca fata de minori sunt aplicabile dispozitiile privind suspendarea conditionata a executarii pedepsei prevazute de art. 81 Cod penal si īn cazul faptelor pentru care legea penala prevede o pedeapsa mai mare de 12 ani). Prin urmare aceasta rezolvare constituie pentru judecator o obligatie, si nu numai o facultate, deoarece legea interzice judecatorului sa refuze sa judece, altfel s-ar face vinovat de denegare de dreptate.

Īn Franta, se apreciaza ca, jurisprudenta Consiliului de Stat, Curtilor de Apel si a Tribunalelor administrative constituie izvorul esential al marilor constructii ale dreptului administrativ[24].

Jean Rivero si Jean Waline, considerau ca jurisprudenta chiar din punct de vedere obiectiv, ce presupune existenta unei sanctiuni si subiectiv, ce presupune sentimentul obligarii atāt a administratiei cāt si a administratilor, prezinta toate caracterele unei reguli de drept[25].

Dimpotriva, alti autori[26] considera ca jurisprudenta (inclusiv doctrina) sunt doar izvoare sociologice ale dreptului administrativ.

Īntr-o opinie si īn literatura juridica romāna s-a exprimat punctul de vedere ca jurisprudenta sectiilor de contencios administrativ (tribunale, curti de apel, Curte Suprema de Justitie) ar putea constitui un izvor al dreptului administrativ deoarece actiunea ei este directa si imediata, respectiv are un rol de interpretare, dar si unul creator (Rodica Narcisa Petrescu[27], Antonie Iorgovan ). Paul Negulescu considera ca practica administrativa si jurisprudenta pot deveni norme de drept nescrise, deci izvoare ale dreptului administrativ, daca se repeta un timp īndelungat, cu stirea si asentimentul general .

Principiile generale ale dreptului si īn special ale dreptului administrativ la rāndul lor au nascut discutii controversate.

Īn literatura juridica franceza se spune ca aceste principii raspund unor necesitati sociale si sentimentului colectiv de justitie si sunt recomandate de etica traditionala[30].

Asemenea principii sunt: principiul permanentei activitatii administrative si a continuitatii serviciului public, principiul potrivit caruia statul nu poate invoca propria culpa pentru a motiva neaplicarea unei decizii [31].

Daca un anumit principiu este formulat ca o norma cuprinsa īntr-un anumit act juridic (Constitutie), atunci izvor al dreptului administrativ este actul īn care este cuprins principiul īnsusi. Daca īnsa, anumite principii se desprind prin generalizare din prevederile mai multor acte normative, ele capata valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective. De exemplu, principiul revocabilitatii actelor nu este consacrat ca atare īntr-un act sau īntr-un numar de acte limitativ determinate, ci se desprinde prin generalizare, din numeroase acte juridice ce reglementeaza organizarea si functionarea organelor administrative[32] .

§. 4. Puterea de reglementare

Puterea de reglementare este puterea de a statua, acordata prin vointa generala autoritatilor, altele decāt parlamentul, fie nationale, fie locale.

Īn ceea ce priveste autoritatile nationale sau centrale de specialitate problema fundamentului juridic este dat de Constitutie.

Īn ceea ce priveste autoritatile locale, competenta lor de a reglementa rezulta din lege, mai exact Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala.

Din cauza generalitatii lor, normele de drept cuprinse īn legi sunt uneori prea rigide, ele nu se īnmladiaza dupa fiecare speta, ceea ce l-a determinat pe Platon sa compare legea cu un om īncapatānat[33]. Chiar si atunci cānd īnca separatia puterilor nu era o realitate constitutionala s-a īncercat ca pe cale de interpretare sa se adapteze legile la situatia reala, facānd astfel legea mai supla, mai viabila si mai atenta la nevoile sociale . Actul administrativ normativ joaca, īn parte, si acest rol īn organizarea executarii, de a "lumina legea" si a īnlatura arbitrariul administrativ.

Actul administrativ normativ vine īn completarea legii, acolo unde anumite raporturi sociale nu au ajuns sa fie reglementate de lege, desi aceasta reglementare era ceruta de necesitatile vietii social-economice si de transformarile ce se prefigurau datorita progresului social. Prin cuvintele puse īn gura atenianului īn dialogul sau cu Clinius, cel mai de seama discipol al lui Socrate, remarca ca "īn materie de legi, rareori poti constitui toate lucrurile atāt īn teorie cāt si īn practica, asa ca sa nu ramāna vreo lacuna" . Acesta este si cazul actului administrativ normativ care, nu de putine ori, creaza reguli noi, reglementeaza raporturi speciale care nu intra īn sfera de interes a legii, cu tot caracterul ei de maxima generalitate.

Īn dreptul francez, o data cu intrarea īn vigoare a constitutiilor democratice, Parlamentul a devenit executantul direct, al vointei natiunii, organul suprem si suveran, iar Guvernul, desi poseda atributii proprii, ramāne īntr-o oarecare subordonare fata de puterea legislativa īn domeniul reglementarii normative. Legea devine suverana, iar jurisprudenta trateaza regulamentul ca si cum ar emana de la o autoritate subordonata atāt Parlamentului cāt si legii. Formula potrivit careia regulamentul "asigura executarea legii"[36] se īncetateneste. Cu timpul si tot din initiativa practicii judiciare s-a recunoscut si Guvernului puterea de a elabora reglementari autonome, īn domenii īn care legiuitorul nu a intervenit. Aceasta solutie a fost consacrata de Consiliul de Stat ca instanta jurisdictionala administrativa, īn hotarārea Labonne din 8 august 1919 care, īn absenta unei legi relative la circulatia automobilelor, a solutionat cazul prin prisma decretului care a aprobat primul "Cod rutier", constatānd puterea proprie a sefului de stat, abilitat a lua masuri generale cerute de asigurarea securitatii circulatiei, chiar si īn absenta unei legi.

Constitutia franceză 929j97j ; din 1958 caracterizeaza ca legea este actul votat de Parlament (art. 34), iar regulamentul devine actul specific pentru exercitarea activitatii normative, atribuita īn principal Primului ministru (art. 27).

Pāna la Regulamentele Organice, a caror aplicare īn tarile romāne īncepe cu anii 1831-1832, nu se poate vorbi de o adevarata putere regulamentara. Este de necontestat ca anterior acestei date, tarile romāne se caracterizau printr-o lipsa totala de texte constitutionale, iar domnii romāni cumulau, ca adevarati autocrati, atāt puterea legiuitoare, cāt si puterea executiva si cea judecatoreasca. Se poate spune cu adevarat ca aveau o putere mai mare chiar decāt o aveau regii īn monarhiile absolute.

Regulamentele Organice ale Moldovei si Munteniei recunosteau domnului competenta de a emite ordonante si de a sanctiona regulamentele de politie pregatite de Consiliul administrativ. Actele domnului se numeau ordonante, iar actele facute de Obsteasca Adunare se numeau regulamente, dar care erau īn realitate adevarate legi.[39] Actele domnului erau valabile si obligatorii fara contrasemnatura vreunui ministru, īn timp ce hotarārile consiliului (sfatului) administrativ erau executorii abia dupa aprobarea lor de catre domn.

Īn viziunea Constitutiei din 1923, puterea regulamentara nu apartinea numai sefului statului, ci si autoritatilor descentralizate locale, precum si unor autoritati inferioare regelui.

Īn sistemul juridic romān antebelic problema fundamentului dreptului organelor administratiei de a emite regulamente administrative a fost rezolvata. Regele era competent sa faca regulamentele necesare pentru executarea legilor, fara sa poata modifica legile sau scuti pe cineva de executarea lor. Regulamentele de administratie facute de autoritatile locale descentralizate īsi aveau fundamentul īn principiul autonomiei locale, potrivit caruia diferitele probleme de ordin regional sau local urmeaza sa fie reglementate de autoritatile regionale sau locale autonome[41]. Ministrilor li se recunostea doar un drept de a emite regulamente de administratie interioara, avānd drept temei puterea lor ierarhica.

Literatura juridica si-a polarizat argumentele de fundamentare a puterii de implementare īn jurul a doua teorii: cea a mandatului legislativ si cea a competentei proprii.[42]

Teoria mandatului legislativ invoca dreptul puterii executive de a face regulamente īn baza unui mandat dat de catre puterea legiuitoare. Fundamentul juridic īn aceasta conceptie īl constituie numai delegatia care este data de puterea legiuitoare. Aceasta teorie a fost īmbratisata de doctrina germana a acelor timpuri si de foarte putini autori francezi. Profesorul Paul Negulescu combatānd teoria mandatului legislativ, considera ca fundamentul puterii regulamentare nu se gaseste īntr-un mandat sau īntr-o delegatie existānd īnsa o "delegatiune de materii".[43]

Teoria competentei proprii a fost adoptata de marea majoritate a autorilor interbelici īn cea mai mare parte francezi care erau de parere ca daca executivul este considerat un organ autonom si creator, atunci acesta poate actiona, jure proprio, autonom si se poate manifesta īn primul rānd prin puterea regulamentara[44].

Īn prezent, īn sistemul juridic romān, īn prezent, se considera ca este necesar sa se recunoasca organelor din cadrul puterii publice executive o competenta proprie de a emite acte administrative normative, dar aceasta competenta trebuie sa le fie conferita prin Constitutie sau printr-o lege, iar normele emise astfel sa nu fie contrare legilor. Altfel spus, activitatea administrativ normativa se poate desfasura intra, secundum legem si praeter legem dar īn nici un caz contra legem[45].

Actele administrative normative ale autoritatilor locale au ca temei al emiterii lor principiile descentralizarii, autonomiei locale si ale deconcentrarii serviciilor publice care pretind ca diferitele probleme de ordin judetean sau local sa fie reglementate de autoritatile locale autonome (art. 119 din Constitutia Romāniei din 1991 revizuita si art. 5 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala).

§. 5. Raporturile de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ sunt relatii sociale supuse reglementarii normelor de drept administrativ care intervin īn legatura si pentru realizarea functiei executive a statului.

Raporturile de drept administrativ se nasc, se modifica sau se sting īn conditiile prevazute de normele dreptului administrativ. Raportul de drept administrativ īsi are izvorul īntr-un act administrativ de regula individual sau īntr-un fapt juridic material de care norma juridica leaga nasterea, modificarea sau stingerea raportului juridic respectiv.

Raportul de drept administrativ, ca orice alt raport juridic, are trei elemente: subiect, obiect, continut. Īn cazul raportului de drept administrativ, fiecare element pe lānga caracteristici comune are trasaturi proprii, ceea ce īl deosebeste de alte raporturi juridice cu o alta natura, civila, penala, etc., trasaturi care formeaza specificul raporturilor de drept administrativ, īn ansamblul lor.

a). Īn privinta subiectelor raporturilor de drept administrativ este de relevat ca cel putin unul din ele trebuie sa fie o autoritate a administratiei publice, un serviciu public care actioneaza din īmputernicirea acestei autoritati ori un functionar public aflat īn exercitiul functiei pe care o detine. Celalalt subiect al raportului de drept administrativ poate fi o autoritate a administratiei publice, sau un functionar (aflat īn exercitiul functiunii), o alta autoritate publica, din sfera altei puteri, sau un particular (persoana fizica sau juridica).

Subiecte ale raporturilor de drept administrativ, īn cele mai frecvente raporturi de aceasta natura, sunt autoritatile administratiei publice centrale si locale, acestea intrānd īn astfel de raporturi, atāt cu persoane fizice cāt si cu alte autoritati sau persoane juridice.

Este de īnteles ca cel putin unul din subiectele raportului juridic administrativ trebuie sa fie īnvestit cu putere publica.

Subiectul īnvestit cu putere publica poate sa fie o colectivitate (mai multi functionari publici īnvestiti cu puteri -atributii - speciale), care actioneaza pentru a realiza competentele autoritatii īnsasi, īn ansamblul sau. Aceasta colectivitate are o anumita organizare, pe baza de lege, iar atributiile si sarcinile care-i revin sunt stabilite tot pe baza de lege. Este cazul Guvernului, consiliului judetean, comisiei administrative a judetului, consiliul local.

Este posibil ca, īn anumite cazuri, un functionar public sa nu intre īn raporturi de drept administrativ īn numele unui "colectiv" care sa constituie autoritatea administratiei publice, ci ca autoritate unipersonala. Asa este cazul primarului, prefectului, ministrului, care sunt autoritati ale administratiei publice unipersonale, cu atributii proprii, īnvestiti cu puteri publice.

Īn unele raporturi juridice administrative un subiect poate sa fie titular de drepturi si altul titular de obligatii, pe cānd īn alte raporturi juridice administrative ambele subiecte pot fi atāt titulare de drepturi cāt si de obligatii.

Daca ambele subiecte sunt autoritati ale administratiei publice putem distinge un raport juridic de subordonare (cānd unul dintre subiecte are o pozitie supraordonata fata de cel de -al doilea subiect, sau cānd unul dintre subiecte plasat la acelasi nivel al ierarhiei administrative este īndreptatit sa-i pretinda celuilalt subiect sa savārseasca o anumita activitate) si un raport juridic de colaborare, cānd cele doua subiecte conlucreaza la īndeplinirea obiectului raportului juridic administrativ.

Daca un subiect al raportului juridic administrativ apartine sistemului administratiei publice si cel de-al doilea subiect este o persoana fizica sau juridica din afara sistemului administratiei publice, īntālnim atāt raporturi juridice de subordonare cāt si de colaborare.

Raporturile juridice de subordonare presupun  pozitia subordonata īn fata autoritatii publice, dar cu remarca ca persoana din afara sistemului poate cere respectarea dreptului si libertatilor conferite de Constitutie, sens īn care potrivit art. 47 are un drept de petitionare, iar daca drepturile sale subiective, recunoscute de lege, au fost vatamate, conform Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ se poate adresa instantelor judecatoresti pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata .

b). Obiectul raportului juridic administrativ este definit īn literatura juridica ca o anumita actiune sau conduita asupra careia sunt īndreptate drepturile si obligatiile partilor[47]. Diferitele actiuni ale subiectelor, cum ar fi de executare a actelor juridice, de executie a unei lucrari, de prestare a unor servicii, de control, de coordonare si īndrumare, pot constitui obiect al raporturilor juridice administrative.

c). Continutul raporturilor de drept administrativ īl formeaza drepturile si obligatiile subiectelor acestui raport.

Orice autoritate a administratiei publice are anumite atributii, ce i-au fost conferite prin lege, iar suma lor formeaza competenta acesteia.

Atributiile sunt drepturile autoritatii administrative, cu particularitatea ca exercitarea drepturilor subiective constituie o obligatie legala a acestora. De aici rezulta ca exercitarea atributiilor de catre autoritatea administrativa nu constituie o facultate, ci, pe lānga faptul ca aceasta reprezinta un drept, constituie si o obligatie legala, īndeplinirea lor fiind asigurata la nevoie prin forta de constrāngere a statului.

Īn mod corelativ celalalt subiect al raportului juridic administrativ are obligatia sa respecte dreptul pretins de autoritatea administrativa.

De regula, drepturile si obligatiile autoritatilor administratiei publice, nu pot fi transmise sau cesionate unui alt organ sau autoritate administrativa, dar prin lege se pot stabili si astfel de exceptii[48]. De asemenea, nici drepturile si obligatiile persoanelor fizice, ca subiecte ale raporturilor juridice administrative, nu pot fi transmise, nu pot face obiectul unei succesiuni, ele dispar ca urmare a mortii titularului.

Drepturile si obligatiile administrative pot avea o natura patrimoniala (decurg din plata unei amenzi, impozite), natura nepatrimoniala (dreptul de petitionare - art. 47 din Constitutie), sau natura mixta (de exemplu, īndatoririle ce reies din exercitarea dreptului la īnvatatura).

§. 6. Relatiile Dreptului administrativ cu stiinta administratiei

Daca prin dreptul administrativ īntelegem o ramura a sistemului nostru de drept, care reglementeaza anumite raporturi sociale, īn care autoritatile administratiei publice īnfaptuiesc puterea executiva, fiind purtatoare a autoritatii publice, stiinta administratiei are ca obiect de cercetare studierea administratiei publice īn ansamblul ei, cu toate implicatiile, relatiile si corelatiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social[49].

stiinta administratiei se ocupa cu:

cercetarea functionarii aparatului administrativ si problemele pe care le are acesta de solutionat;

stabilirea principiilor care asigura functionarea  administratiei publice;

stabilirea cadrului legislativ īn care sa se desfasoare activitatea administratiei publice si de promovarea de legi care sa contribuie la eficientizarea acestora (sporirea eficientei acesteia);

decizia administrativa;

statutul functionarului public (recrutare, formare, promovare, etc.).

Este de remarcat ca stiinta administratiei este o stiinta cu obiect propriu, chiar cu un obiect mult mai larg decāt cel al dreptului administrativ.

Īn teoria administratiei, stiinta administratiei este calificata de unii autori drept o stiinta a principiilor rationale ale administratiei (preluata din doctrina franceza la noi de profesorul Constantin Dissescu), de altii ca o stiinta politica (la noi a īmbratisat aceasta teza profesorului Paul Negulescu care afirma ca aceasta stiinta urmareste analiza critica a administratiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor si rezultatelor, formulānd pe baza descoperirilor facute īn mecanismul administrativ, reguli care, aplicate īn activitatea administrativa, sa conduca la cresterea eficientei acesteia). Alti autori vad īn stiinta administratiei o stiinta sociala si economica, constituind o stiinta a actiunii sociale a statului, sau altii spun ca ar fi o parte a sociologiei, iar unii ca ar fi o economie politica aplicata. Exista īnsa pareri ale unor autori care contesta existenta stiintei administratiei - ca stiinta autonoma - spunānd ca nu exista nici o distinctie īntre dreptul administrativ si stiinta administratiei [50].

Īn prezent īn literatura de specialitate romāna s-a cristalizat opinia potrivit careia relatiile dintre stiinta administratiei si dreptul administrativ se bazeaza atāt pe autonomia acestor doua discipline stiintifice, cāt si pe necesitatea utilizarii ambelor īn studiul fenomenului administrativ.[51]

Avānd un obiect comun, respectiv activitatea administrativa a statului si a colectivitatilor locale, dar metode si principii sensibil diferite, atāt dreptul administrativ cāt si stiinta administratiei sunt obligate sa colaboreze īn studierea completa, globala a fenomenului administrativ.

Asa cum activitatea administrativa nu se poate reduce numai la aspectul normativ formal, tot asa nu se poate vorbi de administratia publica numai īn sensul obtinerii unei eficiente economico-sociale.

§. 7. Legatura Dreptului administrativ cu celelalte ramuri ale dreptului

Dreptul administrativ are conexiuni si relatii si cu alte ramuri ale dreptului:

- de interdependenta cu dreptul constitutional, care reglementeaza organizarea si functionarea statului īn ansamblul sau, de care depinde īn mare masura tipul, caracterele si configuratia autoritatilor administratiei publice;

- cu dreptul financiar sunt relatii foarte strānse mai ales īn domeniul normelor administrativ-financiare, care, din punct de vedere al metodei de reglementare si al unor principii, ar putea apartine dreptului administrativ. Avānd un obiect specific - raporturile financiare - sunt incluse īn dreptul financiar. Diferenta dintre cele doua ramuri de drept se reflecta si īn aceea ca dreptul financiar excede reglementarii raporturilor financiare ce se nasc īn administratia publica, exprimāndu-se si asupra raporturilor financiare īn care sunt implicate organisme nonguvernamentale, societati comerciale si chiar cetateni;

- are de asemenea legaturi si cu celelalte ramuri de drept, cum ar fi dreptul muncii si al protectiei sociale, dreptul civil, dreptul penal, dreptul procesual civil.