ORGANELE ADMINISTRATIEI PUBLICE COMPETENTA SI CAPACITATE
1. Notiunea de organ al administratiei publice
In sistemul judiciar modern al Romaniei, respectiv dupa 1866, jurisprudenta a adoptat teoria fictiunii persoanelor juridice, conform careia persoanele juridice nu pot fiinta decat printr-un act de putere publica, dat de catre stat, si anume prin lege. Textul constitutional din 1923 a adoptat principiul dupa care dreptul la libera asociatie nu implica in sine si dreptul de a crea persoane juridice, iar Legea nr.21/1924 privind persoanele juridice preciza ca persoanele juridice de drept public se creeaza numai prin lege. Concomitent si decurgand din cele expuse mai sus, va trebui sa retinem ca pe langa stat, judet sau comuna existau si alte persoane morale de drept public, care se infiintau prin lege, intre care preponderente erau stabilimentele politice, care nu erau altceva decat institutii publice ale unui serviciu public.
Potrivit legii, erau considerate stabilimente publice nationale, printre altele, Camerele de comert, Camerele de agricultura, Camerele de meserii, Casa asigurarilor sociale, CEC-ul, regiile publice comerciale de stat, Casa autonoma a monopolurilor, Regia autonoma CFR, Regia autonoma PTT, precum si multe alte regii, respectiv o serie de institutii de cultura (teatre, opere), uniuni profesionale (avocati), institute, fundatii. Acestea aveau dreptul de a folosi puterea publica, litigiile dintre acestea cu particularii erau considerate litigii de drept public care erau de competenta instantelor de contencios administrativ.
In perioada postbelica, cu toate framantarile si sumedenia lucrarilor si analizelor efectuate de specialisti, nu s-a ajuns la o conceptie unitara asupra notiunii de organ al administratiei de stat. Dificultatile plecau de la varietatea parerilor referitoare la continutului si sfera notiunii de administratie de stat, decurgand chiar din divergentele de a defini, in dreptul constitutional, notiunea de organ al statului. Incercarile de a defini notiuni de organ al statului, organ al administratiei de stat au fost si mai mult ingreunate de conceptiile care au guvernat epoca socialista si epoca comunista, potrivit carora, intr-un viitor nu prea indepartat, statul va disparea de pe scena istoriei omenirii.
In conditiile date, specialistii stiintei dreptului si ai stiintei dreptului administrativ s-au angrenat in discutii pentru conturarea notiunilor si a naturii juridice a intreprinderilor socialiste, institutiilor socialiste, arbitrajului de stat si mai ales a organelor cu dubla natura: de partid si de stat.
Autorii de drept administrativ au staruit asupra faptului ca pentru definirea notiunii de organ al administratiei de stat, ca de altfel a notiunii de organ de stat, calitatea de persoana juridica ori functionarea pe baza principiilor autogestiunii economico-financiare nu au relevanta, trecand peste nenumaratele inovatii venite dinspre teoreticienii dreptului civil sau de drept economic, ale caror teze au bulversat pur si simplu conceptiile teoretice si actiunile practice ale vremii. O serie de autori si-au exprimat rezerve fata de tezele specialistilor in drept economic si in drept civil, care promovau conceptul de unitate economica de stat, imprumutand realitatile din domeniul dreptului public. Unii autori de drept public au acceptat conceptul potrivit caruia calitatea de organizatie economica de stat nu trebuie opusa calitatii de organ al administratiei de stat in cadrul aceleasi structuri organizatorice si nici unora si acelorasi norme juridice. De aici, s-a sustinut ca nu orice organizatie economica avea calitatea de organ al administratiei de stat si, vice-versa, nu orice organ al administratiei de stat putea fi si organizatie economica.
In literatura de specialitate postbelica din tarile occidentale au continuat sa fie mentionate si dezvoltate tezele perioadei interbelice, mai ales a interferentelor dintre public si privat, nefiind tot atat de rigurosi in privinta definitiilor notiunilor, definind puterile statului si, in particular, cea executiva prin expresii cum sunt: organisme, organe, institutii, structuri, servicii publice, stabilimente politice, intreprinderi publice.
1.1. Definirea notiunii de organ al administratiei publice
In cuprinsul textului Constitutiei din 1991 se opereaza cu notiunea autoritate publica, care se refera indeosebi la organele de stat si in subsidiar la organele administratiei locale care realizeaza activitatile in baza principiului autonomiei locale. Titlul III al Constitutiei Romaniei, intitulat „Autoritatile publice”, debuteaza cu capitolul „Parlamentul” sustinand expres ca „Parlamentul este organul reprezentativ al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii”. Analizand in continuare textul constitutional, vom constata ca sintagma de „autoritate publica” este utilizata, in primul rand, pentru a desemna un organ public, reprezentand colective de oameni care exercita prerogativele de putere publica intr-o unitate a s 757c26h tatului sau intr-o unitate din administratia publica locala, si doar in subsidiar pentru a evoca functionarii publici, adica pe cei care, intrand in contact cu cetatenii, desfasoara un serviciu public cu scopul de a le apara drepturile fundamentale.
Este important de semnalat faptul ca identificarea notiunii de autoritate publica cu cea de organ public este facuta in cuprinsul textului articolului 111 care mentioneaza ca „Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de Comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora”. Deducem ca, in conceptia legiuitorului roman, Guvernul este un organ al administratiei publice, fiind alaturat celorlalte organe ce au acest statut.
Lecturarea continutului Capitolului V „Administratia publica” al Titlului III al Constitutiei ne lamureste si mai mult, intrucat in acesta sunt desemnate generic sau chiar nominalizate principalele organe ale administratiei publice. Astfel, este prezentata structura administrativa interna din Romania, relatiile interne dintre administratia publica de stat si administratia publica locala autonoma, inclusiv institutia tutelei administrative, facandu-se vorbire despre: ministere, autoritati administrative autonome, alte organe de specialitate, consiliu local, primar, consiliu judetean, prefect, servicii publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, care, toate, sunt categorii principale ale administratiei publice.
Este evident, insa, ca sfera organelor administratiei de stat nu se poate rezuma doar la enumerarea anterioara, intrucat, trebuie acceptat faptul ca indeplinirea prerogativelor constitutionale ale unora dintre acestea impun, cu necesitate, infiintarea altor organe sub forma unor institutii bugetare, regii autonome sau societati comerciale. Astfel, in dezvoltarea textelor cu valoare de principiu ale Constitutiei Romaniei, Legea nr.215/2001 privind administratia publica, reia si consacra dreptul organelor administratiei publice locale (Consiliul judetean si Consiliul local) de a infiinta institutii si agenti economici de interes local sau institutii de binefacere.
Astfel, in textul alineatului (2) litera i) al articolului 138 printre atributiile Consiliului local este prevazuta si infiinteaza institutii publice, societati comerciale si servicii publice de interes local, urmareste, controleaza si analizeaza activitatea acestora, instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare si functionare pentru institutiile si serviciile publice de interes local, numeste si elibereaza din functie, in conditiile legii, conducatorii serviciilor publice de interes local, precum si pe cei ai institutiilor publice din subordinea sa, aplica sanctiuni disciplinare, in conditiile legii, persoanelor pe care le-a numit.
De asemenea, la litera j) a aceluiasi articol se prevede, in mod asemanator, ca: „hotaraste asupra infiintarii si reorganizarii regiilor autonome de interes local, exercita, in numele unitatii administrativ-teritoriale, toate drepturile actionarului la societatile comerciale pe care le-a infiintat, hotaraste asupra privatizarii acestor societati comerciale ...”.
In plus fata de atributiile mentionate anterior, potrivit prevederilor articolului 104 litera o), Consiliul Judetean: „infiinteaza institutii sociale si culturale, precum si pentru protectia drepturilor copilului si asigura buna lor functionare, prin alocarea fondurilor necesare”.
1.2. Definirea notiunilor de organ al administratiei publice
Potrivit Constitutiei si a legilor in completare rezulta ca organul administratiei publice face parte din categoria autoritatii publice abilitata sa execute legea si sa presteze servicii publice uzand de prerogativele puterii publice. Astfel, in aceasta pozitie si calitate, organele administratiei publice reprezinta persoane morale de drept public care pot intra in raporturi juridice in nume propriu.
Dispozitiile constitutionale delimiteaza structura administratiei publice din Romania, dupa cum urmeaza:
I. Administratia centrala:
a) organele supreme ale autoritatii publice: Presedintele Romaniei, Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
- ministerele si alte organe subordonate Guvernului;
- autoritatile administratiei publice centrale autonome;
c) institutii centrale subordonate ministerelor sau autoritatilor autonome, inclusiv cele organizate ca regii sau societati comerciale.
II. Administratie de stat din teritoriu:
a) Prefectul;
b) Serviciile deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale.
III. Administratia locala:
a) Consiliul judetean;
b) Consiliul local si primarul.
Aceste prevederi ne permit sa incercam definirea notiunii de organ al administratiei publice, astfel: structura organizationala care poseda personalitate de drept public si care actioneaza din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, in limitele legii, sub controlul Parlamentului.
Opinam ca notiunea de administratie locala, respectiv aceea de organ al administratiei locale sa fie utilizata numai pentru a evoca autoritatile desemnate de jos in sus prin votul popular, care-si desfasoara activitatea in baza principiului autonomiei locale in judete, municipii, orase si comune. De altfel, prin Legea nr.24/1996 a fost introdusa notiunea de colectivitate locala, ceea ce, in opinia profesorului Antonie Iorgovan, permite folosirea notiunii de organ al colectivitatilor locale si administratie a colectivitatii locale. De altfel, Legea administratiei publice locale nr.215/2001 mentine sintagma „colectivitati locale” si ofera definitia acestora: „Prin colectivitati locale se intelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala”.
Profesorul Antonie Iorgovan propune simplificarea limbajului, la care achiesam, in sensul ca prefectul sa fie calificat drept organ de tutela administrativa, iar serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrative teritoriale sa fie calificate servicii publice statale din teritoriu.
1.3. Elementele componente ale organului administratiei publice
Dupa cum arata majoritatea autorilor stiintei dreptului administrativ, in scopul lamuririi complete a notiunii de organ al administratiei publice este necesara analiza tuturor pozitiilor care o compun, printre care: personalul care compune organul administratiei publice, competenta si capacitatea juridica a acestuia si mijloacele materiale si de alt gen pe care le utilizeaza.
Opinam si noi ca numai precizarea generica a acestor trasaturi nu este suficienta pentru a delimita cu precizie notiunea de organ al administratiei publice de notiunile celorlalte organe publice. De asemenea, o introspectie mai aprofundata a componentelor este necesara, intrucat in realizarea puterii de stat, fiecare organ dispune de mijloacele legale materiale si financiare si de sediile si dotarile absolut necesare realizarii activitatilor, pe care cetatenii le percep mai intai in viata de toate zilele. Drept consecinta, analiza va trebui sa deceleze toate particularitatile pe care le au aceste componente ale organelor ce infaptuiesc administratia publica.
In ajutorul unei atare analize va trebui sa invocam, in primul rand, modalitatea de reglementare prin lege a activitatii, adica totalitatea normelor juridice care fac referire la un organ al administratiei publice indiferent daca acestea apartin dreptului administrativ sau nu. Apoi, va trebui sa ne raportam la alte stiinte ale dreptului, respectiv, si de exemplu, la stiintele dreptului financiar, comercial si civil, atunci cand abordam problematica mijloacelor materiale si financiare ale organelor administratiei publice centrale si locale. Nu trebuie sa uitam nici ca regimul juridic al personalului unui organ al administratiei publice este studiat de mai multe ramuri ale dreptului, indeosebi de dreptul muncii si dreptul administrativ. Nu in ultimul rand, regimul juridic al competentelor, al ansamblului de atributii in realizarea puterii publice face obiectul dreptului constitutional, dreptului administrativ si dreptului judiciar.
2. Competenta, sarcinile si capacitatea organelor administratiei publice
2.1. Despre sarcinile si competenta organelor administratiei publice
In referire la competenta organelor administratiei publice vom observa ca, in cercetarea acesteia, ar trebui sa lamurim si problematica sarcinilor si misiunilor acestora, intrucat, traditional, in cursurile de drept administrativ au fost analizate doar categoriile de competenta si de capacitate juridica.
Anterior adoptarii Constitutiei din 1991 s-a admis ideea ca notiunea de sarcini ale administratiei de stat putea fi conturata prin analiza sensului si spiritului reglementarilor legale. Aceasta, intrucat in cuprinsul Legii nr.6/1959, s-a utilizat termenul de sarcini si cel de atributiuni, fapt ce a motivat explicarea stiintifica a notiunii de sarcina, care aparea ca o notiune judiciara.
In contextul politic al epocii, notiunea de sarcina a fost raportata la obiectivele pe care organele de stat trebuiau sa le urmareasca si sa le indeplineasca in conducerea activitatilor economico-gospodaresti, social-culturale si administrative pe plan local. In schimb, notiunea de atributie a fost asimilata cu drepturile si obligatiile cu care erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor, respectiv pentru exercitarea puterii de stat. Astfel, intr-o lucrare aparuta in 1979, un colectiv de autori, comentand pe marginea Legii nr.5/1968, aratau ca, „importanta teoretica si practica a distinctiei dintre sarcini si atributii” reiese cel putin din trei puncte de vedere: a) sarcinile pot fi stabilite prin hotarari de partid si legi si alte acte juridice, in schimb atributiile nu pot fi stabilite decat prin legi; b) sarcinile sunt stabilite nu numai pentru organele de stat ci si pentru organizatiile socialiste si cetateni, in timp ce atributiile care implica exercitarea puterii de stat nu le pot avea decat organele de stat si in mod exceptional, organizatiile obstesti si c) aprecierea modului cum se exercita atributiile se face prin raportarea la indeplinirea sarcinilor ce revin consiliilor populare din hotararile organelor de partid si de stat”.
In referire directa la sarcinile organelor administratiei de stat, s-a emis parerea ca acestea nu puteau fi puse pe acelasi plan cu cele ale organelor puterii de stat, de care erau dependente, carora in fapt li se subordonau. De asemenea, s-a sustinut ca sarcinile administratiei erau subordonate si puterii politice si ca scopul acestora era de realizare a acesteia.
In contextul Constitutiei din 1991, care a inlaturat notiunile de organe de stat si de organe de partid, inlocuindu-le cu cele de parlament, si a introdus raspunderea politica a Guvernului si a celorlalte organe administrative in fata Parlamentului si controlul parlamentar asupra administratiei, teza dependentei sarcinilor administratiei fata de organe de stat trebuie inlocuita cu cea de dependenta fata de Parlament, organul suprem, ales prin vot electoral.
In noul context si sensul notiunii de sarcina a administratiei publice este altul si semnifica, si in opinia noastra, indatoririle ce revin administratiei publice in cadrul noului sistem politic si social actual. Se stie ca noul sistem politic consacra principiul separatiei puterilor in stat, in care se mai poate vorbi inca despre anumite sarcini la a caror indeplinire contribuie toate categoriile de autoritati publice, inclusiv organele administratiei publice. Aceasta inseamna ca orice activitate a statului si a puterilor sale trebuie indreptata spre conservarea si apararea valorilor stipulate in cuprinsul articolului 1 alineat (3) din Constitutie sau in articolul 134 alineat (2).
Pe baza celor expuse mai sus, consideram ca, sarcinile reprezinta necesitatile sociale valorizate politico-normativ care presupun interventia organelor statului, inclusiv ale organelor administratiei publice. Astfel, sarcinile organelor administratiei publice reprezinta necesitatile sociale, identificate, evaluate politic si consacrate prin norme juridice, indeplinite de aceasta categorie de organe.
Analiza logica a definitiei ne indica faptul ca sarcinile organelor administratiei publice reprezinta ansamblul necesitatilor sociale ce reclama actiunea organelor statului din sfera administratiei publice, care sunt identificate de puterea politica, ele putand sa prezinte diferentieri de la un regim politic la altul. Aceste necesitati si nevoia solutionarii lor se regasesc in programele electorale, mai apoi, in programele de guvernare votate de Parlament, moment in care se face trecerea de la un fenomen eminamente politic in sfera fenomenului politico-statal bazat pe principiul entitatii publice.
Sanctionarea de catre Parlament a programului de guvernare si, ulterior, a actelor cu caracter normativ semnifica, practic, momentul si modalitatea de stabilire a sarcinilor pentru autoritatile administratiei publice. Acestea au importanta pentru organizarea sistemului administrativ si pentru organizarea si functionarea fiecarui organ in parte.
Este important sa retinem ca sarcinile administratiei publice le regasim, in primul rand, in Constitutie, care prevede sarcinile fundamentale ale statului, implicit ale organelor administratiei publice, prin utilizarea sintagmei „rol”, cum sunt cele din articolul 80, intitulat „Rolul Presedintelui” sau articolul 102 ce se raporteaza la „Rolul si structura Guvernului”.
Mergandu-se in detaliu, constatam faptul ca sarcinile generale ale statului in diversele domenii ale vietii economice, sociale, culturale, stiintifice, umanitare s.a. difera de la un organ al statului la altul. De pilda, sarcinile care deriva din continutul articolului 135 din Constitutie se regasesc doar in sarcina Guvernului, adica al organului care realizeaza conducerea generala a administratiei publice si „asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice”.
Celelalte organe ale administratiei publice contribuie, pe baza competentei materiale speciale stabilita prin Constitutie, legi, hotarari ale Parlamentului sau ordonante ale Guvernului, la indeplinirea uneia sau alteia dintre aceste sarcini. Astfel, ajungem la concluzia ca atributiile stabilite pentru fiecare organ al administratiei publice reprezinta tocmai mijloacele juridice de realizare a sarcinilor, care, indeobste le regasim sub forma unor drepturi si obligatii (competente).
Notiunea de competenta a fost si este diferit analizata de autorii stiintei dreptului administrativ. Totusi, pot fi identificate elementele care constituie constanta in doctrina cu privire la aceasta notiune, si anume: a) este un ansamblu de atributii prevazute de lege; b) reprezinta o obligatie legala (are caracter obligatoriu); c) este prezentata sub forma unor drepturi si obligatii ale organelor administrative; d) poate fi explicata fara explicarea capacitatii lor juridice si e) este special determinata pentru fiecare organ al administratiei publice sub trei feluri: materiala, teritoriala si temporala.
Trebuie retinut faptul ca, desi ne raportam la drepturile si obligatiile pe care legea le stabileste in sarcina organelor administratiei publice, exercitarea atributiilor nu este lasata la vointa lor de a face sau a nu face, ci acestea sunt obligatorii de indeplinit, drepturile indicand limitele si posibilitatile pe care acestea le au pentru executare, aplicare si/sau indeplinire.
Trecand peste divergentele existente intre diversi autori care s-au referit la felurile in care se evoca aceste circumstante, vom incerca sa parcurgem pasii spre o definitie corespunzatoare, adaptata fenomenului si faptului administrativ, raportului de drept administrativ, organului administratiei publice. In acest demers, va trebui sa tinem cont de corelatia dintre competenta si capacitate. Se stie ca, traditional, capacitatea a fost definita ca aptitudinea de a fi titular de drepturi si obligatii in raporturile administrative, ca element esential al competentei. Ea indica sfera raporturilor de drept administrativ in care pot intra organele administrative de stat si, deopotriva, sfera formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege.
In ceea ce priveste primul aspect - sfera raporturilor de drept administrativ, in care pot intra organele administratiei publice - majoritatea autorilor afirma ca normele juridice care indica competenta, stabilesc doar capacitatea acestora de a fi titulare in raporturile juridice administrative.
In privinta celui de al doilea aspect - al formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege - autorii au ales intre trei pozitii: sensul strict, sensul larg si sensul mixt, astfel:
a) sensul strict: competenta presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative si de a efectua operatiuni administrative, deci de a intreprinde actiuni in realizarea puterii de stat;
b) sensul larg: competenta este aptitudinea de a face acte juridice sau operatiuni administrative, cat si operatiuni materiale, care nu presupun realizarea puterii de stat;
c) sensul mixt: competenta presupune, pe de o partea, aptitudinea legala a organelor administratiei de stat de a infaptui activitati executive prin acte cu valoare juridica si, pe de alta parte, capacitatea de a face atat acte juridice cat si operatiuni materiale-tehnice recunoscute de lege unui organ al administratiei de stat, in limitele stabilite, in vederea realizarii activitatii sale si a sarcinilor ce-i revin.
Analizand obiectiv, credem, insa, ca, atunci cand vorbim despre competenta unui organ al administratiei publice nu putem sa nu intelegem si aptitudinea acestuia de a efectua o anumita activitate si de a fi, pentru aceasta, titular in raporturi juridice de putere, nu si capacitatea unui organ de a folosi puterea de stat in efectuarea unor acte materiale si tehnice, adica operatiuni de administrare.
In acest punct al analizei noastre, expunem parerea ca, au fost facute eforturi si parcursi pasi semnificativi in sensul schimbarilor de conceptie intr-o serie de acte normative aparute, intre care mentionam: Legea 21/1996, Legea concurentei, completata si modificata de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.121/2003, aprobata prin Legea nr.184/2004 si de Legea nr.538/2004, care a consacrat principiul atacarii hotararilor Consiliului concurentei in fata instantelor de contencios administrativ, legislatia in domeniul silvic sau Legea nr.554/2004, Legea contenciosului administrativ, care reglementeaza patru categorii de contracte administrative si stabileste competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona litigiile legate de incheierea si executarea acestora.
In acelasi timp, opinam ca noile reglementari nu clasifica pana la capat toate aspectele, inclusiv prevederile Legii administratiei publice nr.215/2001 nefiind suficient de acoperitoare.
Revenind la notiunea de competenta, au existat autori care au excelat in formularea unor teze aparent contrarii celor exprimate anterior, cum ar fi profesor Ilie Iovanas, potrivit caruia „capacitatea nu se identifica cu competenta organelor administrative, desi, practic, putem realiza daca o anumita formatiune colectiva are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetand competenta ei legala, stabilita de legea organica”. Autorul invoca, in sustinerea opiniei formulate, trei puncte de vedere, prin care este explicata diferenta dintre competenta si capacitate:
a) capacitatea este proprie numai organelor administrative, pe cand competenta au atat organele administratiei publice, cat si structurile lor organizatorice si functionale;
b) cu necesitate, capacitatea administrativa presupune posibilitatea de a actiona in nume propriu, iar competenta nu presupune o astfel de independenta;
c) atributiile, care formeaza categorii de competenta, pot di delegate sau repartizate altor organe sau persoane, iar capacitatea nu poate fi transmisa altui subiect de drept.
Observam si noi ca teza sustinuta de profesorul Ilie Iovanas se opreste si expune aceeasi parere cu a celorlalti autori, in sensul capacitate – competenta, utilizand alti termeni, cum este cel de atributii. Astfel, devreme ce competenta este un ansamblu de atributii, care reprezinta investirea legala cu anumite prerogative, de cate ori ne aflam in prezenta unor asemenea atributii, mentionate in actele normative, indiferent pentru cine sunt fixate, ne gasim in prezenta competentei, fara a fi neaparat necesar, si in prezenta capacitatii, intrucat aceasta apare doar atunci cand atributiile sunt exercitate in nume propriu.
2.2. Definitia competentei organelor administratiei publice
Toata constructia analitica anterioara arata ca fundamentul capacitatii administrative este constituit din normele prin care se confera competenta, pe care o regasim doar in cazul organelor administratiei de stat, a administratiei publice, in general. Si totusi, va trebui sa retinem ca structurile organizatorice interne nu au, in principiu, atributii in sensul de competenta. Acest lucru nu inseamna ca actele normative nu pot utiliza si in cazul acestora termenul de atributii, dar care nu vor putea fi calificate decat ca „atributii de serviciu care se exercita prin functionarii care compun aceste dimensiuni sau acest aparat” dupa cum bine precizeaza profesorul Mihai Anghene.
Pe calea continuitatii de idei, se admite si ipoteza in care, in mod cu totul special, legiuitorul sa confere unei anumite parti a structurii organizatorice a unui organ al administratiei publice chiar si atributii in sens de capacitate, situatie in care putem vorbi despre aceste parti in sensul de autoritati publice.
Profesorul Antonie Iorgovan considera, pe linia semnificatiei traditionale a terminologiei, ca ideea de capacitate „evoca ideea de persoana morala de drept public, sau, pur si simplu, de persoana administrativa”.
In acest sens, se invoca situatia in care prin Legea de organizare si functionare, spre exemplu, unui minister, unui departament sau directie generala, i se recunosc anumite atributii, cand se va putea admite ca aceste structuri organizatorice au competente proprii, „atipice, imperfecte” si, deci, sunt autoritati administrative. Numai ca, si noi credem astfel, ele reprezinta autoritati administrative doar in interiorul ministerului, nu si in afara acestuia, intrucat structurile la care ne referim expres, raman elemente componente ale structurii administrative interne. Astfel, intr-o formulare fortata, ele pot fi denumite organe interne ale ministerului si nu ale structurii externe, si nu pot capata semnificatia de persoana morala de drept public sau de stabiliment public.
Distinctia este importanta daca ne raportam la autoritatea unui litigiu de contencios administrativ, care presupune si despagubiri, cand este de neconceput sa figureze ca parat doar departamentul nu si ministerul, afara de situatia, de asemenea exceptionala, in care legiuitorul recunoaste acestui organ si capacitatea civila, situatia in care acel departament poate figura ca parat.
Problematica analizei capacitatii trebuie extinsa si asupra functionarilor unui organ al administratiei publice. In mod obligatoriu trebuie facuta deosebirea intre functionarii care sunt titulari de functii publice, deci supusi ai Statului, si ceilalti functionari administrativi, care, in sensul larg al termenului, sunt supusi normelor Codului muncii. Pentru prima categorie de functionari, denumita functionarul public, atributiile cu care sunt investiti contureaza continutul functiei publice si evoca competenta acestora. Pentru cea de a doua categorie, atributiile nu semnifica decat anumite sarcini de serviciu.
Privite pe un plan mai larg, atributiile stabilite pentru ambele categorii de functionari, definesc continutul raportului juridic de serviciu, al raportului juridic de functie, carora le sunt aplicabile prevederile Codului muncii, respectiv ale Statutului functionarului public.
Astfel stand lucrurile, putem defini competenta, dar va trebui sa avem in vedere ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie si de legi, ca acestea precizeaza obligatiile astfel determinate de a desfasura o anumita activitate administrativa, intr-un anumit domeniu, loc sau timp, ca activitatea administrativa se realizeaza in numele propriu a subiectului care apare in raporturile juridice de putere iar activitatea in sine se infaptuieste in exercitarea si realizarea puterii publice, cu folosirea puterii de constrangere a statului pentru a se impune interesul public.
In atari conditii, prin competenta organelor administratiei publice se intelege totalitatea atributiilor stabilite prin norme juridice care confera drepturi si obligatii pentru a aduce, in nume propriu, si in realizarea puterii publice, o anumita activitate administrativa.
Rezulta, asadar, ca aptitudinea de a fi subiect de drept si calitatea de subiect de drept in raporturile de drept administrativ, pe care le presupune realizarea competentei sunt cele doua dimensiuni dominante ale notiunii de capacitate.
Majoritatea autorilor considera ca notiunea de competenta evoca o serie de caractere, cum ar fi: caracter legal, caracter obligatoriu, caracter autonom, caracterul indeplinirii prin intermediul organelor de conducere si al functiilor publice, care, fiecare, semnifica constantele activitatii organelor administratiei de stat si publice.
In opinia unor autori, competenta ar putea fi determinata de: natura organului, locul ocupat in categoria organelor administratiei de stat, sarcinile pe care urmeaza sa le indeplineasca si sfera activitatii acestora.
Observam ca aceasta enumerare este incompleta si nu dimensioneaza corect complexitatea notiunii de competenta.
Caracterul legal a devenit o constanta a stiintei dreptului administrativ. El arata faptul ca organele administratiei publice au obligatoriu o competenta stabilita prin lege care tine cont de sarcinile care-i revin in concret, determinata in contextul diviziunii si specializarii necesare in exercitarea puterii de stat.
Caracterul obligatoriu al competentei decurge din faptul ca exercitarea competentei, deci indeplinirea drepturilor si obligatiilor conferite prin Constitutie si legile tarii este obligatorie, orice neindeplinire putand atrage raspunderea organului, in primul rand pentru cei care detin functii publice in cadrul organului respectiv. Evident, caracterul obligatoriu nu se refera la modalitatea aleasa pentru indeplinirea unei atributii, domeniu in care legea lasa un drept de apreciere la indemana functionarilor de a actiona intr-o directie sau alta, ori intr-un moment sau altul. Aceste optiuni tin de elementul oportunitate care poate aparea deopotriva ca o conditie de valabilitate sau de legalitate a actelor si operatiunilor administrative indeplinite.
Caracterul autonom al competentei, legat intrinsec de caracterul legal, indica faptul ca organul administrativ are dreptul de a-si indeplini, de unul singur, de sine statator si in conditiile stabilite de lege, toate atributiile cu care este investit iar, de cele mai multe ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligatia de a le asigura independenta si mijloacele de realizare a lor.
In virtutea principiului enuntat este interzisa interferarea activitatilor organelor subordonate de catre organele ierarhic-superioare, prin substituirea sau exercitarea directa a atributiilor primelor. Principiul nu se aplica si in relationarea interna a organelor administratiei publice, de pilda intre un conducator si o structura functionala a organului pe care-l conduce, seful avand oricand dreptul de a indeplini personal o activitate si/sau de a anula actele emise de la unul sau altul dintre departamentele, directiile sau serviciile componente.
Cu privire la indeplinirea competentei prin intermediul organelor de conducere si al functiei publice, trebuie subliniat faptul ca exercitarea atributiilor de catre fiecare organ al administratiei publice este legata de organele de conducere, de functiile de conducere si nu de persoanele care le indeplinesc.
Referindu-ne, stricto-senso, la competenta si capacitatea administratiei publice locale, sunt necesare urmatoarele precizari:
- trebuie sa observam ca legea atribuie capacitate juridica numai unitatilor administrativ-teritoriale, nu si organelor lor administrative. In acest sens, invocam prevederile articolului nr.19 din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala, care precizeaza: „Comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu si capacitate juridica deplina”;
- Trebuie observat, de asemenea, ca din economia aceluiasi articol, rezulta ca legea atribuie acestor unitati administrativ-teritoriale atat capacitate juridica civila, cat si capacitate juridica de drept public, calitate in care pot fi titulare de drepturi si obligatii in diverse raporturi juridice, fara nici o ingradire; astfel, in calitate de persoana juridica de drept public, ele pot participa la raporturi juridice de drept public, iar in calitate de persoane juridice de drept privat pot participa la raporturi juridice de drept privat;
- Trebuie sa nu se omita ca angajarea unitatilor administrativ-teritoriale in diverse raporturi juridice se face de catre organele de conducere si pe seama acestora.
2.3. Clasificarea competentei organelor administratiei publice
In literatura de specialitate se sustine ca exista trei feluri ale competentei organelor administratiei de stat: materiala (ratione material), teritoriala (ratione loci) si temporala (ratione temporis), care pot fi caracterizate astfel:
a) Competenta materiala consta in sfera si natura atributiilor unui organ al administratiei publice, fie ca vorbim despre competenta generala (in toate domeniile si ramurile de activitate), fie despre competenta speciala (de ramura, de domeniu). Ultima ar putea fi confundata cu cea speciala a tuturor organelor administratiei publice. Astfel, competenta generala a Guvernului poate fi privita si ca special determinata din punctul de vedere al autonomiei si legalitatii activitatii acestuia. Daca ne raportam la textul constitutional, la nivel central functioneaza ca organe cu o competenta generala: Presedintele Romaniei si Guvernul, iar la nivel local: Prefectul, Consiliul judetean, Consiliul local si primarul.
b) Competenta teritoriala, precizeaza si delimiteaza limitele spatiale, teritoriale ale actiunii organelor administratiei publice in cadrul carora pot fi exercitate atributiile conferite de lege. Si aici, putem vorbi despre competenta generala la care o adaugam pe cea locala.
Intrucat competenta teritoriala generala nu necesita alte precizari, vom observa, in privinta competentei teritoriale locale, ca aceasta din urma se refera numai la numite portiuni din teritoriu, care corespund de regula cu unitatile administrativ-teritoriale: judet, municipiu, oras, comuna. De asemenea, trebuie precizate doua ipostaze care privesc competenta teritoriala a organelor administratiei publice: a) in primul rand, la nivelul unui judet, in virtutea principiului „cine poate mai mult, poate si mai putin”, se admite ca organele administrative judetene se regasesc, in limite mai restranse, pe anumite portiuni ale teritoriului judetului; b) unele organe administrative, cum sunt regiile autonome sau societatile comerciale, nu-si exercita atributiile intr-un cadru teritorial bine determinat.
c) Competenta temporala indica limitele in timp sau de timp in care un organ al administratiei publice este obligat, si isi poate exercita atributiile, in conformitate cu prevederile exprese ale legii. Se sustine ca, de regula, organele administratiei publice au o competenta nelimitata de timp, intrucat actele normative nu stabilesc durate determinate de existenta si de functionare pentru acestea. Au fost si exista situatii in care o serie de organe au fost si sunt infiintate numai pentru o perioada de timp, stabilita de lege, cum ar fi: Presedintele Romaniei, Consiliul judetean, Consiliul local si primarul care, potrivit legislatiei noastre sunt alese pe 5 respectiv 4 ani.
Autorii, printre care profesorii Ilie Iovanas si Antonie Iorgovan, atrag atentia asupra distinctiei ce trebuie facuta intre competenta temporala special determinata pentru fiintarea organelor administratiei publice si caracterul temporar al unor acte emise de acestea.
In literatura de specialitate vom regasi si un alt mod de clasificare a competentei organelor administrative publice: competenta legala si competenta cu drept de apreciere care a fost numita si putere discretionara a administratiei publice.
Astfel, mai multi autori au sustinut ca, in acele imprejurari in care legea determina in mod precis conditiile pentru emiterea actelor administrative iar acele imprejurari sunt indeplinite, organul administrativ este obligat sa emita actul prevazut de lege. A fost invocata imprejurarea in care administratia este obligata sa emita autorizatia de constructie daca solicitantul face dovada ca detine in mod legal terenul necesar constructiei respective si a obtinut toate avizele si acordurile prevazute de lege. Dimpotriva, in situatiile in care conditiile pentru emiterea unui act administrativ nu sunt determinate sau sunt insuficient determinate, legea lasa administratiei posibilitatea, mai larga sau mai restransa, de a aprecia asupra conditiilor in care se va emite actul administrativ, cum sunt trimiterile la notiuni precum: bunele moravuri, motive temeinice, ordinea si linistea publica s.a.
3. Exceptii de la regula competentei organelor administratiei publice
De la regula obligativitatii competentei autoritatilor administratiei publice exista mai multe exceptii pe care autorii stiintei dreptului administrativ le-au semnalat de-a lungul timpului. Astfel, se vorbeste despre delegarea de competenta, delegarea de atributii si/sau inlocuirea unor functionari de decizie, modalitati asupra carora vom starui pe scurt in cele ce urmeaza:
a) Delegarea de competenta care loc numai in legatura cu functionarii publici de decizie, care pentru motive ce tin de mai buna administrare si functionare a organului condus, pot incredinta spre exercitare, in totalitate sau numai in parte, din atributiile lor catre alti functionari publici sau organe.
Este de retinut, insa, ca delegarea de competenta poate avea loc numai daca legea prevede in mod expres ca acel functionar public cu functie de decizie poate sa o faca. De exemplu, potrivit articolului 70 alineat (1) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala, primarul deleaga viceprimarilor, prin dispozitie scrisa, emisa in 3o de zile de la validarea alegerii sale, exercitarea unora dintre atributiile sale ce-i revin potrivit legii. In conformitate cu alineatul (2) al aceluiasi articol, atributiile de ofiter de stare civila pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor functionari cu competente in acest domeniu, potrivit legii.
Un alt exemplu este oferit de continutul alineatului (2) al articolului 115 din Legea 215/2001 privind administratia publica locala, care prevede ca Presedintele Consiliului judetean poate delega vicepresedintelui, prin dispozitie, atributiile prevazute la alineat (1) literele „g” si „p”, respectiv pe cele care se refera la coordonarea si controlul activitatii institutiilor si serviciilor publice de sub autoritatea Consiliului judetean si pe cele care vizeaza acordarea, prin aparatul propriu si serviciile de specialitate ale Consiliului judetean, a sprijinului si consultantei tehnice si juridice pentru autoritatile administratiei publice locale, comunale si orasenesti, la solicitarea acestora.
Ca delegarea de competenta se poate face numai in anumite situatii si ca ea are o intindere strict delimitata tot de catre lege o dovedeste lecturarea continutului alineatului (3) al articolului 70 din Legea nr.215/2001 conform caruia „Atributiile care revin primarului ca reprezentant al statului nu pot fi delegate” potrivit articolului 69 (32), cu exceptia celor de stare civila, precum si cele prevazute la articolul 68 alineat (1) literele „a-f”, „h-i”, „k-l” si „t” ce pot fi delegate.
b) Inlocuirea unor functionari de decizie are si ea loc in conditii strict reglementate de lege, pentru motive ce tin de neindeplinirea sau neputinta de a indeplini, in totalitate sau in parte, a propriilor atributii. Astfel, potrivit articolului 82 alineat (1) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica, in caz de vacanta a functiei de primar si nu in caz de suspendare din functie a primarului, acesta este inlocuit de viceprimar sau, dupa caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de Consiliul local cu votul secret al majoritatii consilierilor in functie. In conditiile prevazute de alineatul (2) al aceluiasi articol, Consiliul local poate delega prin hotarare, din randul membrilor sai, un consilier care va indeplini temporar atributiile viceprimarului
Este evident ca institutia inlocuirii unor functionari de decizie este o institutie juridica diferita de cea a delegarii de competenta, prin:
- inlocuirea poate fi de drept sau la initiativa functionarului de decizie, in timp ce delegarea poate fi numai de drept;
- prin inlocuire se urmareste asigurarea exercitarii atributiilor unui functionar in situatii de exceptie, in timp ce delegarea urmareste o mai buna repartitie a sarcinilor de serviciu intre functionarii: cu functii de decizie din administratia publica;
- delegarea de competenta are, in general, caracter permanent, in timp ce inlocuirea unor functionari are caracter temporar, spre exemplu pana la validarea alegerii altui primar, incetarea suspendarii acestuia sau incetarea cauzelor obiective care au determinat masura inlocuirii.
c) Repartizarea de atributii reprezinta modalitatea prin care un organ colegial stabileste ca unele dintre atributiile sale vor fi exercitate, in intervalul dintre sedinte ori permanent, de unul dintre membrii sai. Spre exemplu, organele colegiale ale administratiei publice locale (Consiliul local, Consiliul Judetean) pot repartiza anumite atributii membrilor lor cu functii de conducere, adica viceprimarilor, presedintelui ori vicepresedintilor Consiliilor judetene.
|
