Paradigma politicilor publice pentru minoritati

Paradigma politicilor publice pentru minoritati

Politici publice

Ce inseamna paradigma politicilor publice in domeniul politicilor minoritatilor? Este oare cazul sa vorbim despre o paradigma specifica? Nu se aplica oare politici publice oriunde sunt de luat decizii cu privire la viata minoritatilor dintr-o anumita societate?

Daca luam ca punct de plecare provenienta politicilor publice, atunci, nu e loc pentru paradigma, ci doar pentru clasificare. Nu avem altceva de facut decat sa enumeram cazuri de politici publice pentru minoritati printre alte cazuri care ar fi, conform definitiei lui Thomas Dye: „Orice decide un organ al administratiei publice sa faca sau nu”.[1] Dar definitia lui Thomas Dye este considerata, in raport cu dezvoltarea ulterioara a disciplinei, de-a dreptul primitiva. In lucrarea lor relativ recenta , Michael Howlett si M. Ramesh adauga alte doua definitii, „clasice”, ale politicilor publice. Prima apartine lui William Jenkins:

un set de decizii independente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici cu privire la selectia telurilor si la mijloacele de a atinge aceste teluri intr-o situatie specifica, in care ar trebui ca acei actori sa poata, in principiu, sa ia aceste decizii.[3]

In sfarsit, a treia definitie demna, din punctul de vedere a lui Michael Howlett si M. Ramesh, de a completa sinteza apartine lui James Anderson:

un curs intentionat al actiunii, urmat de un actor politic sau de un grup de actori politici care se ocupa de un interes general.[4]

Desi leaga la randul lor ideea politicilor publice de autoritatea decizionala, ultimele doua definitii introduc, in raport cu cea a lui Thomas Dye, cateva sintagme relevante: „selectia telurilor si mijloacelor” si „cursul intentionat al actiunii”. Acestea indreapta atentia asupra modului in care se stabilesc politicele publice. In volumul semnat de Adrian Miroiu, Mireille Radoi si Marian Zulean, autorii pun accentul asupra ultimei dimensiuni:

o politica publica este o retea de decizii legate intre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor si a resurselor alocate pentru atingerea lor in situatii specifice.[5]

Definitia anterioara nu ne spune cum se iau deciziile, acesta fiind un subiect deschis. Totusi, faptul ca in cazul politicilor publice atentia cade pe „sistemul de luare a deciziilor” nu este un aspect oarecare. Tema ne duce direct la modelele de luare a deciziilor publice.

Modelele

Imaginea initiala, „de fond” i-am putea spune, despre felul in care sunt gandite politicile publice mizeaza pe ideea ca actorii care iau deciziile sunt „persoane rationale”. Conform modelului rational, la stabilirea unei politici publice decidentii parcurg urmatoarele etape:

(a)   Stabilesc un obiectiv de solutionare a problemei;

(b)  Analizeaza si inventariaza toate posibilitatile de atingere a obiectivului;

(c)   Anticipeaza toate consecintele importante ale fiecarei strategii si estimeaza posibilitatea producerii lor;

(d)  Aleg strategia cea mai potrivita pentru solutionarea problemei, sau a celei care presupune cele mai mici costuri.[6]

Multe evolutii ale cercetarii politicilor publice au fost motivate de depasirea limitelor modelului rational. In situatiile complexe, cum sunt majoritatea obiectivelor de politici publice, este greu, daca nu imposibil, sa poti face inventarul tuturor posibilitatilor de atingere a scopurilor propuse, sa anticipezi toate consecintele importante si sa gasesti solutia optima. Acest tip de obiectii tine de insa doar de distanta dintre idealitatea modelului si realitate, nu de esenta lui. Problemele aparute in aplicarea modelului rational au pus in evidenta aspecte si de alta natura, cum ar fi importanta negocierilor si deci, a compromisurilor, in procesul de luare a deciziilor publice.

Atentia acordata modului concret in care sunt elaborate si adoptate politicilor publice a dus la elaborarea Modelului incremental. Acesta poate fi sintetizat de urmatorul set de principii:

(a) Limitarea analizei la cateva alternative politice familiare care sa nu difere substantial de status quo;

(b) Impletirea analizei obiectivelor administrative si a altor valori cu aspectele empirice ale problemei – cum ar fi eliminarea cerintei ca valorile respective sa fie mai intai specificate pentru ca apoi sa fie adaptate mijloacele pentru a le promova;

(c) Preocuparea analitica pentru remedierea aspectelor negative capata intaietate in raport cu stabilirea obiectivelor pozitive;

(d) Dezvoltarea unei secvente de incercari, erori si incercari revizuite;

(e) Analizarea a doar cateva, nu a tuturor consecinte importante posibile ale optiunii selectate;

(f) Impartirea activitatii analitice de elaborare a politicii publice intre mai multi participanti, fiecare pe domeniul lui de activitate.[7]

Numele „model incremental” vine de la principiul lui Charles Lindblom, ca factorii de decizie „dezvolta in permanenta situatiile concrete, pas cu pas si putin cate putin”. Viziunea incrementala asupra proceselor decizionale s-a dovedit la randul ei limitata in ce priveste capacitatea de a modela procesul real de formulare si realizare a politicilor publice si chiar putin utila dezvoltarii studiilor empirice in domeniu.

Evolutia studiilor de politici publice a dus la modele din ce in ce mai distantate de modelele rational si incremental, in masura sa acopere varietatea politicilor publice. Modelul examinarii mixte al lui Amitai Etzioni a atras atentia asupra distinctiei dintre alegerile strategice, care definesc directiile de baza ale politicilor, si deciziile operationale, care le prelungesc pe primele pana la faza punerii lor in aplicare. Mai multi autori au cercetat, subliniindu-le importanta, stilurile de luare a deciziilor impreuna cu situatiile in care acestea sunt adoptate. O contributie amintita in majoritatea volumelor dedicate stiintei politicilor publice este cea a lui John Forester. El a identificat cinci parametri de luare a deciziilor :

numarul de agenti;

structurile organizationale in care se ia decizia;

problema pe care decizia urmeaza sa o rezolve;

informatia necesara procesului decizional;

timpul pe care decidentul il are la dispozitie.

Stilurile care rezulta din combinatia acestor parametri cu situatiile decizionale acopera urmatoarele variante:

stilul optimizator;

stilul satisfacut;

stilul suficient;

stilul de cautare;

stilul negociator;

stilul organizational.

Toate aceste dezvoltari au pus in discutie locul rationalitatii in practica politicilor publice.[10] Totusi, in ciuda nenumaratilor factori pe care stiinta politicilor publice i-a adaugat elementului rational pentru a putea surprinde complexitatea fenomenului, aceasta disciplina nu face decat sa reafirme rolul rationalitatii in luarea deciziei publice. Desi cercetarea empirica demonstreaza rolul limitat al rationalitatii actorilor in stabilirea de politici, unul din scopurile politicilor publice ramane inarmarea acestor actori cu ghiduri de rationalitate. Desi studiile arata ca actorii reali functioneaza cu informatie limitata, uneori de-a dreptul precara, obiectivul disciplinei ramane acela de a completa ceea ce se cunoaste si a exploata la maximum informatia existenta. Rolului negocierilor, compromisurilor si stilurilor in luarea unor hotarari, stiinta politicilor publice ii opune o lista de metode, de tehnici de analiza si evaluare. In acest sens, rationalitatea reprezinta un ideal al stiintei politicilor publice, daca nu in sensul presupozitiilor, cel putin in sensul obiectivelor. Daca rationalitatea strategiei este ratata, macar cea aplicarii sa fie asigurata. Iar daca politica publica s-a dovedit eronata, macar evaluarea ei sa fie corecta. In fiecare detaliu al cercetarii de politici publice se ascunde un proiect de rationalitate.

Metode si tehnici pentru promovarea politicilor publice

Stiinta politicilor publice demonstreaza importanta luarii in considerare a mai multor variante de politici publice, dintre care sa fie selectata varianta declarata cea mai buna in urma evaluarii. Am putea traduce situatia spunand ca acesta este un context in care tema rationalitatii devine „tema rationalizarii”.

Pregatirea politicii publice ce trebuie recomandate incepe prin cartografierea obiectivelor, capabila sa faca ordine intre obiectivele, scopurile si alternativele identificate in urma structurarii problemelor. La randul ei, structurarea unei probleme poate beneficia de tehnici precum analiza ierarhica, analiza clasificativa, brainstorming-ul si analiza argumentativa.

De un interes special pentru evaluare este analiza cost-eficienta si cost-beneficiu. Dintre detaliile analizei costurilor sunt de amintit structurarea costurilor, estimarea costurilor, evaluarea pretului - daca preturile de piata nu sunt disponibile, eventual, in urma distorsionarii lor. Internalizarea costurilor si beneficiilor, discounting-ul si analiza senzitivitatii sunt metode clasice ale folosirii acestui important criteriu care este costul.

Analiza costurilor reprezinta insa numai unul din criteriile de evaluare. Mai ales in domenii unde constrangerile si aspectele etice sunt importante, precum in domeniul politicilor publice pentru minoritati, clarificarea valorica poate capata intaietate. Responsabilitatea, echitatea si adecvarea stau alaturi de eficienta si eficacitate.

Formularea politicilor publice, metodele si tehnicile de analiza si evaluare a lor

Un alt aspect care accentueaza orientarea rationalista din domeniul politicilor publice este continua sa dezvoltare prin producerea de metodologii de rezolvare a problemelor, mai general, formularea politicilor impreuna cu analiza si evaluarea lor. Problemele insasi sunt clasificate, una foarte cunoscuta este gruparea in trei categorii: bine structurate, moderat structurate si slab structurate. Odata stabilita categoria, urmeaza definirea unei liste de criterii. Unele dintre ele pot viza scopurile, iar altele, mijloacele. Criteriile pot fi mai generale sau mai putin generale, sunt simple sau agregate. Lista criteriilor este la randul ei organizata pe baza unor principii, precum:

au intaietate criteriile care vizeaza scopurile in raport cu cele care au in vedere mijloacele;

e bine ca setul criteriilor sa fie cat mai complet, pentru a nu uita nici un factor relevant;

criteriile sa fie independente (sa nu se suprapuna);

promovarea masurilor cantitative;

asigurarea adecvarii si claritatii masurilor cantitative.

Odata stabilite tipurile de politici admisibile, urmeaza generarea alternativelor care reprezinta solutii la problema. Atunci cand alternativele nu sunt „date”, sau nu se impun in procesul de analiza, devine de prim interes procesul de producere creativa.[15] El este asigurat prin implicarea in proces a unor persoane creative, prin brainstorming sau prin metoda Delphi. Pentru a fi acceptate, alternativele trebuie mai intai sa raspunda unor conditii minimale :

- sa fie fezabile tehnic,

- sa fie congruente cu valorile actorilor implicati;

- sa anticipeze constrangerile ulterioare.

Eventual, in urma aplicarii conditiilor minimale rezulta o lista scurta de alternative care vor fi supuse unei evaluari detaliate.

Odata adoptata alternativa „pe hartie”, urmeaza aducerea acesteia la realitate. Pentru punerea in aplicare a politicilor publice au fost identificate diferite seturi de principii, dintre care voi aminti cele ale lui J. Pressman si A. Wildavsky[18]:

- scopurile sa fie clar definite;

- sa fie disponibilizate resursele necesare;

- sa se realizeze un lant de comanda capabil sa raspunda de accesul la resurse;

- sa se comunice eficient si sa se asigure controlul actorilor implicati.

In orice politica publica trebuie avute in vedere tipurile de resurse care stau la dispozitia actorilor implicati. La indemana guvernelor stau patru tipuri de resurse[19]:

- centralitatea, i.e., convergenta informatiilor care se pot dovedi necesare;

- fondurile, in particular, resursele monetare;

- autoritatea, ceea ce inseamna capacitatea de a garanta, a interzice, certifica, licentia etc.

- organizarea, ceea ce inseamna preexistenta unui intreg aparat de stat.

In sfarsit, odata implementata o politica publica, urmeaza incheierea ei. Procesul este deseori mai dificil decat pare la prima vedere, din aceasta cauza au fost gandite strategii de facilitare a incheierii politicii publice la care urmeaza sa se renunte[20]:

- folosirea schimbarilor in agentiile guvernamentale;

- delegitimizarea supozitiilor ideologice ale vechii politici;

- actiunea in perioade de tulbulenta;

- ascunderea efectelor prin mutarea atentiei pe instrumente de ameliorare a efectelor.

Metodele si tehnicile de analiza si evaluare a politicilor publice constituie un domeniu major al stiintei politicilor publice.

Paradigma politicilor publice

Rapida trecere in revista a notiunilor si ideilor de mai sus a avut ca scop gasirea raspunsului la intrebarea: ce aduce nou perspectiva politicilor publice in materia minoritatilor nationale? Voi intelege prin paradigma politicilor publice in domeniul minoritatilor tratarea problematicii minoritatilor:

(a)   punand accentul pe rationalitatea actorilor implicati in stabilirea politicilor publice specifice si pe „cum apare” rationalitatea in situatii complexe;

(b)  dand importanta (sau chiar intaietate) distinctiilor si conceptelor specifice din domeniul politicilor publice etc.;

(c)   aplicand la domeniul minoritatilor metodele si tehnicile de analiza si evaluare din domeniul politicilor publice (eficacitatea, raportul cost-beneficiu s.a.);

(d)  indreptand cercetarea spre intrebari si obiective specifice gandirii in termeni de politici publice.

O paradigma inseamna un anumit mod de a vedea lucrurile. Sensul punctelor (a) (d) devine pregnant atunci cand descriem consecintele acestui mod de a vedea problematica minoritatilor prin distinctie de paradigmele dominante si concurente, ale protectiei si drepturilor minoritatilor.

(a) Tema rationalitatii actorilor implicati in problematica minoritatilor nationale

Ca domeniu predilect al confruntarilor si nu rareori, al violentei, domeniul minoritatilor nationale pare a fi in aceeasi masura o masura a irationalitatii. Dintre multele teme interesante pentru intelegerea dificultatii de a promova solutii ce au multe argumente rationale in favoarea lor as alege tema statutelor speciale. Aceste forme de autonomie teritoriala nu sunt deloc exceptii in Europa. Ceea ce este semnificativ in legatura cu politica autonomiilor, ca solutie pentru raporturile etnoculturale dificile dintr-o societate, e marele lor succes. Exista cel putin trei exemple, foarte diferite, care verifica acest criteriu: statutul special al Insulelor Åland si al limbii suedeze in cadrul statului finlandez; statutul special al regiunii Alto Adige; statutul special al Gagauziei.

Insulele Åland acorda comunitatii suedeze de aici un regim care poate fi considerat exceptional: suedeza ca singura limba oficiala, conditia cunoasterii limbii suedeze si cinci ani de locuire aici pentru cei care doresc cetatenia Arhipeleagului, aceleasi conditii cu privire la membrii Consiliului de administratie al companiilor care doresc sa aiba sediul in Insule. Se adauga competentele foarte largi ale institutiilor autonomiei: Adunarea Legislativa si Consiliul Executiv.

Situatia speciala a Insulelor Åland a permis mentinerea identitatii locuitorilor, o dezvoltare continua, pacea sociala. Dintr-o perspectiva pragmatic-rationala, solutia statutului social a fost un succes. Ramane insa intrebarea, pentru multi, cum a putut totusi majoritatea finlandeza sa accepte acest regim, la care se adauga transformarea suedezei ca limba oficiala pe intreg teritoriul finlandez? Cu alte cuvinte, din perspectiva statutului limbii, suedezii au un fel de prioritate in raport cu concetatenii care dau identitatea statului.

Exista mai multe elemente care concura pentru a explica situatia. Cand Finlanda si-a capatat independenta in anul 1917, locuitorii insulelor si-au exprimat dorinta ca Insulele Åland sa apartina Suediei. Adoptarea de catre Finlanda a Legii privind statutul Insulelor Åland, in anul 1920, s-a facut in conditii externe exceptionale, cu intentia explicita de a obtine un beneficiu teritorial. Dar nici aceste conditii nu pot explica totul. Este necesar sa mai amintim ca timp de sapte secole, Finlanda a fost sub ocupatie suedeza. Cultura suedeza era cultura superioara, iar acest lucru se regasea si in faptul ca limba suedeza era limba categoriilor sociale cu autoritate. Chiar si dupa 1809, cand a intrat sub ocupatia Rusiei, Finlanda a ramas sub administrarea marelui vecin. Dominanta limbii si culturii suedeze a fost incet-incet echilibrata prin obtinerea in 1902 a unui regim de egalitate lingvistica. Locul istoric al prezentei suedeze in viata societatii finlandeze a determinat receptivitatea finlandezilor la o solutie asimetrica in favoarea minoritatii.

Istoria pare sa aiba la randul ei un rol decisiv pentru genul de „rationalitate” manifestata prin adoptarea statutului special al regiunii Alto Adige. Aflata la granita cu Austria, aceasta regiune a apartinut 550 de ani Austriei. La sfarsitul primului razboi mondial a fost cedata Italiei. A urmat o perioada de asimilare a populatiei germanofone care explica de ce, la sfarsitul celui de-al doilea razboi mondial, Italia, criticata pentru atitudinea ei dintre cele conflicte razboaie mondiale, a trebuit sa accepte, ca principiu, autonomia Tirolului de Sud. Dar autonomia in sensul dorit de germanofoni a fost amanata constant. Urmarea au fost violente interetnice in anii ’50, la care s-au adaugat plangerile Austriei adresate Consiliului Europei (1959) si ONU (1960). Contenciosului international i s-au adaugat alte tulburari interne, care includea acte de natura terorista declansate de militantii germanofoni. Acesta a fost contextul acordului din 1969 care a dus la adoptarea, in 1972, a Noului Statut al Autonomiei. Din acel moment, evolutia economica a regiunii a fost impresionanta. Astazi, ea se bucura de liniste si prosperitate.

Crearea Gagauziei a fost permisa de prevederea Constitutiei Republicii Moldova care enunta ca „Localitatilor din stanga Nistrului, precum si unor localitati din sudul Republicii Moldova, le pot fi atribuite forme si conditii speciale de autonomie dupa statute speciale adoptate prin legi organice.” (art. 111, alin. (1)). La 23 decembrie 1994, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat prin lege organica statutul juridic special al Gagauziei, „unitate teritoriala autonoma” care „reprezinta o forma de autodeterminare a gagauzilor” (art.1, alin.1). Scopul infiintarii ei a fost, sta scris in legea organica, satisfacerea necesitatilor nationale a gagauzilor, dezvoltarea lor plenara si multilaterala, prosperitatea limbii si culturii nationale, asigurarea autostatorniciei politice si economice.

Radicala descentralizare administrativ-teritoriala a fost privita initial cu multa suspiciune. Era expresia sentimentului de slabiciune a Republicii Moldova, epuizata de conflictul transnistrean. Cu siguranta, respingerea cererilor de autonomie gagauze ar fi erodat si mai mult puterea de la Chisinau. Pana acum, datele arata o stabilitate a regiunii si o evolutie bazate pe o asistenta externa posibila numai in conditiile noului sau statut. Aceasta „atomizare a statului”, cum a fost numita de unii comentatori, nu a avut nici un fel de consecinte negative.

Retrospectiv, solutiile celor trei regiuni cu statut special par sa exprime victoria ratiunii asupra sentimentelor, solutiile dovedindu-se extrem de eficiente. Judecarea in termeni de rationalitate are insa nevoie de punerea cazurilor, fiecare, intr-un context cu totul particular. Chiar si asa, in cazul Alto Adige a fost nevoie de o lunga perioada de timp pentru ca formula capabila sa aduca pacea si prosperitatea regiunii sa fie acceptata.

(b) Concepte. Complexitatea adoptarii normelor privitoare la minoritati si notiunea guvernantei

Imaginea traditionala a intemeierii normelor internationale privitoare la minoritati este aceea a consensului pe care reprezentantii statelor apartinand unei organizatii interguvernamentale, la randul lor, purtatori de cuvant ai majoritatilor statale, le stabilesc in urma cererilor venind de la diferite grupuri minoritare, ambele categorii fiind asistate mai mult sau mai putin impartial de specialisti din domeniu. Este ca si cum adoptarea unui instrument international ar fi expresia fericitei convergente dintre Vointa politica, Ratiune si Necesitate. Aceasta imagine simplificata nu este deloc un bun sfetnic pentru sustinerea unui proiect la nivel international.

Adoptarea astazi a unor norme internationale reflecta ca guvernarile, responsabile pentru ce se intampla pe teritoriul unde isi afirma suveranitatea si competente in a decide asupra relatiilor lor internationale - expresie a autodeteminarii interne si externe a popoarelor -, nu mai sunt in masura sa controleze existenta cetatenilor. Avand in vedere complexitatea fenomenelor, notiunea guvernarii isi pierde utilitatea in raport cu cea de guvernanta, imprumutata din teoria politicilor publice. Se poate sustine chiar ca problematica minoritatilor se dovedeste, la o privire atenta, un domeniu unde ideea de guvernanta are o aplicabilitate privilegiata.

Guvernanta defineste aparitia unor noi forme de guvernare pentru care distinctia clasica dintre sectorul public si cel privat nu mai are aceeasi relevanta. . Situatia reflecta diluarea rolului statutului in determinarea existentei cetatenilor sai prin inmultirea centrelor de autoritate cu impact asupra vietii oamenilor. Fenomenul este rezultatul cresterii rolului organizatiilor internationale, ca si a actorilor sub-nationali, fie ca sunt administratii locale, fie actori privati precum organizatiile neguvernamentale. Guvernanta poate functiona ca o retea de actori societali ce se coordoneaza si se auto-organizeaza.

Guvernanta adauga o complexitate exceptionala intrucat nici organizatiile internationale, nici statul si nici macar actorii privati nu sunt omogeni. Din contra, studiile asupra organizatiilor interguvernamentale in termenii analizei multicriteriale arata ca acestea functioneaza neliniar si imprevizibil. Un exemplu relevant este cel al adoptarii de catre Consiliul Europei a unei norme avand ca obiect protectia minoritatilor nationale.

Optiunea Consiliul Europei, in final, pentru o Conventie-cadru privind protectia minoritatilor nationale in locul unui protocol pe langa Conventia Europeana a Drepturilor Omului cu prevederi referitoare la drepturile minoritatilor a pus in relief importanta culturii institutionale a Consiliului Europei. Adoptarea actului normativ a dus la o confruntare politica in cadrul organizatiei regionale care nu s-a manifestat doar intre statele-parti, ci si intre structuri, intre Comitetul de Ministri si Adunarea Parlamentara. A contat de asemenea rolul traditional al consultarilor intre membri, metodologia rapoartelor ad hoc si a celor regulate, examinarea rapoartelor si investigarea plangerilor.

A mai contat faptul ca Adunarea Parlamentara voteaza cu majoritate simpla, iar Comitetul de Ministri ia decizii calificate.[25] Datorita modalitatii de vot si pluralismului politic intern, Adunarea Parlamentara a avut rolul de locomotiva in dezbaterea problematicii minoritatilor, propunerea de proiecte si presiunea asupra statelor membre.

Rolul jucat de pluralism si eterogeneitate in raporturile dintre Comitetul de Ministri si Adunarea Parlamentara se regasesc si in implicarea organizatiilor neguvernamentale ori a altor actori independenti in viata Consiliului Europei. Consiliul Europei acorda ONG-urilor statut consultativ, dar si alte organizatii sunt acceptate ca parteneri informali si discreti. Faptul ca secretariatele Consiliului Europei au avut o anumita cultura a autonomiei, faptul ca la activitatile de elaborare si advocacy au participat multi experti care, prin natura lor, acordau o atentie prioritara ameliorarii sistemului international al protectiei minoritatilor nationale s-a putut regasi in toate progresele facute in acest sens.

Fiecare aspect privind modul in care au evoluat elaborarea, adoptarea si urmarirea instrumentelor specifice ale Consiliului Europei in materia minoritatilor nationale arata rolul interactiunii dintre Consiliul Europei si organizatiile neguvernamentale ori alti actori independenti. S-au manifestat si solidaritati intre state interesate in promovarea unui sistem dezvoltat de protectie – fiind “state inrudite” pentru anumite minoritati – si actori neguvernamentali.

Implicarea atator actori in elaborarea si punerea in aplicare a sistemului de protectie a minoritatilor nationale creat de catre Consiliul Europei reflecta si natura Conventiei-cadru pentru protectia minoritatilor nationale. Aceasta a stabilit un sistem relativ slab, bazat pe rapoarte nationale, evaluat de catre Comitetul de Ministri cu ajutorul unui grup de experti, Comitetul Consultativ, format prin nominalizarea lor de catre guvernele reprezentate in Consiliul Europei.

Datorita componentei sale, implicand promotori ai drepturilor minoritatilor nationale, s-a realizat de la inceput o ampla cooperare intre Comitetul Consultativ. si organizatiile neguvernamentale, creandu-se un sistem de “shadow reports”, sau “rapoarte paralele (civice)”, care sa le dubleze pe cele oficiale, ajutand decisiv membrii Comitetului Consultativ.

In anii urmatori s-a produs o importanta mobilizare a societatii civile care a raspuns dezideratelor exprimate la Strasbourg. Primele rezolutii adoptate de catre Comitetul Consultativ au reflectat parteneriatul stabilit cu “subiectii” Conventiei-cadru din tarile monitorizate. Ceea ce arata ca elementele informale ale functionarii unei organizatii internationale – cel putin a uneia de complexitatea Consiliului Europei –, sunt uneori la fel de importante ca si cele formale.[26]

(c) Analiza cost-beneficiu in cazul legii statutului minoritatilor nationale

Proiectul de lege privind statutul minoritatilor nationale din Romania a fost gandit sa reprezinte o adevarata constitutie a minoritatilor. Ca atare, el sintetizeaza prevederile privitoare la minoritatile nationale din diferite legi sectoriale, intarindu-le uneori pana la exces. Proiectul acorda organizatiilor cetatenilor apartinand minoritatilor nationale un rol politic dominant, acestea bucurandu-se de competente precum: participarea la alegerile parlamentare, prezidentiale si locale; reprezentarea minoritatii in Consiliul Minoritatilor Nationale; administrarea fondurilor primite de la bugetul de stat sau de la bugetele locale; primirea de subventii anuale de la bugetul de stat; posibilitatea de a propune numirea unor reprezentanti in institutiile, organele sau autoritatile de stat care activeaza in domeniul exprimarii, pastrarii si dezvoltarii identitatii etnice, culturale, lingvistice si religioase a persoanelor apartinand minoritatilor nationale s.a.

Cheltuielile legate de alegeri si activitatea organizatiilor minoritatilor nationale vor fi suportate din bugetul de stat.

Cea mai importanta noutate a proiectului de lege a statutului este introducerea autonomiei culturale a minoritatilor prin institutii specifice. Statul roman urmeaza sa recunoasca si sa garanteze autonomia culturala a minoritatilor nationale, prin care se intelege capacitatea unei comunitati nationale de a avea competente decizionale in problemele privind identitatea sa culturala, lingvistica si religioasa prin consilii alese de catre membrii sai. In scopul exercitarii competentelor si atributiilor specifice, organizatiile cetatenilor apartinand minoritatilor nationale pot initia constituirea Consiliului National al Autonomiei Culturale. In cadrul Consiliilor Nationale ale Autonomiei Culturale se vor organiza, in mod obligatoriu, cel putin urmatoarele comisii de specialitate: (a) Comisia pentru invatamant si strategii educationale; (b) Comisia pentru cultura si patrimoniu; (c) Comisia pentru mijloace de comunicare in masa.

Conform Art. 64. (1) al proiectului de lege, Consiliul National al Autonomiei Culturale este format dintr-un numar de:

a) 7 membri, pentru minoritatile nationale care au avut la recensamant sub 5000 de persoane declarate apartinand acelei minoritati;

b) 9 membri, pentru minoritatile nationale care au avut la recensamant intre 5000

si 15.000 de persoane declarate apartinand acelei minoritati;

c) 11 membri, pentru minoritatile nationale care au avut la recensamant intre

15.000 si 30.000 de persoane declarate apartinand acelei minoritati;

d) 15 membri, pentru minoritatile nationale care au avut la recensamant intre

30.000 si 100.000 de persoane declarate apartinand acelei minoritati;

e) 25 de membri, pentru minoritatile nationale care au avut la recensamant

intre 100.000 si 500.000 de persoane declarate apartinand acelei

minoritati;

f) 45 de membri, pentru minoritatile nationale care au avut la recensamant

intre 500.000 si 1.000.000 de persoane declarate apartinand acelei

minoritati;

g) 91 de membri, pentru minoritatile nationale care au avut la recensamant

peste 1.000.000 de persoane declarate apartinand acelei minoritati.

In sfarsit, pe langa Consiliul National al Autonomiei Culturale va

functiona un Secretariat Permanent, cu atributii administrative si de gestionare

curenta, ale carui cheltuieli de organizare, functionare si salarizare vor fi

acoperite de la bugetul de stat. Alegerile interne vor avea aceeasi sursa bugetara.

Or, acest sistem introduce doua tipuri de protectie care se intersecteaza pe mari portiuni. El nu a fost adoptat pana astazi datorita opozitiei fata de ideea autonomiei culturale, sau cel putin, fata de anumite prevederi ale acesteia. Nu a existat insa nici o evaluare si eventual, critica a sistemului din perspectiva cost-beneficii. In timpul dezbaterilor proiectului care au avut loc, incepand cu luna februarie 2005, in diferite intruniri, nu a fost ridicat niciodata problema costurilor. In mod evident, sistemul pare sub anumite aspecte foarte costisitor – dincolo de faptul ca da o prea mare putere institutiilor specifice, ceea ce permite discriminarea interna pe criterii politice. Bugetul de stat si cele locale sunt solicitate atat pentru a asigura functionarea organizatiilor persoanelor apartinand minoritatilor nationale, cat si a Consiliilor Nationale ale Autonomiei Culturale. Desigur, trebuie investit in democratie, dar si acest tip de cazuri investitia trebuie sa fie optimizata din perspectiva cost-beneficiu.

De ce indiferenta fata de tema costurilor sistemului de protectie? Cazul proiectului de lege privind statutul minoritatilor nationale este un foarte bun exemplu de tema care este complet ideologizata in termenii traditionali ai doctrinei minoritatilor nationale, aproape indiferenti la chestiunile legate de cheltuieli-beneficii. Din perspectiva politicilor publice, evaluarea economica a sistemului normativ in raport cu avantajele sale explicite fata de cel anterior reprezinta o etapa indispensabila in procesul adoptarii sale.

(d) Perspectiva specifica

Dincolo de imprumuturile conceptuale si metodologice, o paradigma isi dezvaluie valoarea si prospetimea prin modul propriu de a pune intrebarile si de a interpreta ideile domeniului. Iata cateva schimbari de optica aduse prin adoptarea unei viziuni de tipul politicilor publice in problematica minoritatilor nationale.

Rolul important al modelelor

In doctrina minoritatilor se face o diferenta de natura intre „standarde” si „modele”. Primele reprezinta continutul unor norme internationale, descrise prin acorduri si conventii, care enunta, pentru minoritatile nationale, rasiale, religioase, lingvistice, pentru popoarele indigene etc. anumite oportunitati. Ca standarde, toate statele care adera la acordurile sau conventiile respective sunt obligate sa le recunoasca si sa le aplice cu buna credinta la ele acasa. Evolutia problematicii minoritatilor a fost inteleasa, intr-o mare masura, ca evolutie a dreptului international al minoritatilor, i.e., evolutia sistemului de standarde. Efortul considerabil depus la nivel universal pentru adoptarea Declaratiei ONU privind drepturile persoanelor apartinand minoritatilor nationale, etnice, religioase si lingvistice, sau, ca exemplu regional, pentru adoptarea Recomandarii 1201, arata ca gasirea unor standarde a fost vazuta ca expresia „lucrului cel mai important care trebuie facut” in domeniul minoritatilor. Odata standardele adoptate, relatia dintre organismele internationale si cele nationale revine la discutarea respectarii, de autoritatile nationale, a ceea ce a fost asumat la nivel international.

Modelele sunt solutii proprii – i.e., politici publice specifice – pe care statele nationale le gasesc corespunzatoare pentru a raspunde situatiei minoritatilor – sau a unei minoritati. Astfel de modele sunt masurile luate de tari precum Canada, Australia ori Suedia pentru educatia copiilor de emigranti; ori statutele speciale ale Trentino Alto-Adige in Italia, ori Insulele Åland in Finlanda s.a.m.d. Intotdeauna, masurile luate in favoarea minoritatilor in astfel de cazuri depasesc standardele internationale, reprezentand solutii proprii, la indemana statelor suverane, de a regla raporturile dintre majoritate si minoritati.

Totusi, in doctrina minoritatilor, accentul este pus pe ideea de standard. Statele au dreptul sa introduca solutiile lor originale, dar mai curand ca adaos la curentul principal definit prin standarde. E adevarat ca exista o idee generala, constant repetata, aceea ca statele nu trebuie sa aiba in vedere doar standardele, ci necesitatile minoritatilor de pe teritoriul lor. Totusi, aceasta idee isi capata adevarata substanta de abia in paradigma politicilor publice. Se poate spune ca din perspectiva politicilor publice, accentul cade mai curand pe ideea de model, decat pe standard. Intr-adevar, rolul autoritatilor publice si a celorlalti actori implicati este sa creeze o politica publica eficace si deci inteligenta, nu sa importe anumite masuri negociate la masa organizatiilor internationale. Aceasta intrucat, prin excelenta, prevederile internationale au in vedere cel mai mic numitor comun al unei varietati de situatii. Ca atare, ele nu pot oferi solutia optima intr-un context national dat.

O linie de mijloc a celor doua perspective, a drepturilor si politicilor publice pare a fi tendinta spre adoptarea unor acorduri si conventii-cadru, cu prevederi tip-program. Tendinta este relativ recenta si poate fi recunoscuta in adoptarea, de catre Consiliul Europei, a Conventiei-cadru privind protectia minoritatilor nationale sau, in contextul Uniunii Europene, a acelei norme anti-discriminatorii cunoscute ca Directiva antirasista. In cadrul stabilit de prevederile tip-program, statele opteaza, in principiu, pentru solutiile adecvate la profilul national. Un exemplu de prevedere-program este urmatorul (Art. 11, paragraful 3 al CCPMN):

In ariile locuite in mod traditional de un numar substantial de persoane apartinand unei minoritati nationale, Partile vor depune eforturi, in cadrul sistemului lor legal, inclusiv, atunci cand este cazul, in cadrul acordurilor incheiate cu alte state, si tinand seama de conditiile lor specifice, pentru expunerea denumirilor locale traditionale, a denumirilor strazilor si a altor indicatii topografice destinate publicului, deopotriva in limba minoritara, acolo unde exista o cerere suficienta pentru astfel de indicatii.

Acest exemplu este instructiv pentru a arata limita prevederilor-program ca atare si a semnificatiei lor in raport cu paradigma politicilor publice. Acestea sunt elaborate astfel incat sa depaseasca reticenta statelor de a-si asuma obligatii internationale excesive. Este motivul care face ca, in mare parte, continutul lor sa fie mai curand expresia compromisului, decat al eficientei. Astfel, articolul reprodus mai sus pare dedicat menajarii statelor membre in defavoarea minoritatilor de vreme ce nu exista vreun argument practic care sa argumenteze de ce „un singur enunt tratand o chestiune relativ necontroversata precum denumirea strazilor contine nu mai putin de sapte clauze conditionale.

In masura in care o politica publica este gandita, prin insasi spiritul ei, sa fie cat mai functionala si eventual sa se apropie de un optim, cautarea clauzelor cu functie restrictiva nu poate fi decat auxiliara in raport cu stabilirea enunturilor constructive, cu consecinte practice. E adevarat ca o politica publica nu poate sa puna in discutie ceea ce, din alt punct de vedere, constituie un drept.[28] Dincolo de aceasta restrictie, solutiile folosite de un stat sau altul in rezolvarea unei problematici a minoritatilor reprezinta o experienta utila a carei fructificare nu poate fi decat de dorit. Nici un alt motiv in afara functionalitatii sale intr-un context diferit nu are de ce sa impiedice preluarea solutiei. Sa vezi in diferite experiente nationale o „piata a modelelor” aduce cu sine o atitudine mai flexibila si mai curajoasa in importarea sau adaptarea acestora.

Politicile publice ca nivel superior de elaborare in raport cu masurile speciale si actiunile afirmative

Doctrina minoritatilor distinge, cum s-a aratat, intre drepturi, masuri speciale si actiuni afirmative. Deciziile autoritatilor publice care au ca obiectiv, in conformitate cu competenta specifica, sa asigure drepturile persoanelor apartinand minoritatilor nationale, punerea in practica a unor masuri speciale sau actiuni afirmative precum cele recomandate de organismele internationale sunt exemple de politici publice. Dar intre lista obiectivelor si lista mijloacelor standard relatia este simpla si directa. Cel putin, aceasta reflecta perspectiva traditionala, in termeni de protectie si de drepturi, a doctrinei minoritatilor nationale, care este pur si simplu prea stramta.

In momentul in care privim o problema ce vizeaza minoritatile din perspectiva politicilor publice, drepturile si principiul nediscriminarii devin constrangeri sau obiective, iar masurile speciale si actiunile afirmative, ingrediente de baza, de folosit eventual in scopul atingerii obiectivelor. Bogata experienta a politicilor publice indreapta atentia la puncte de vedere care pot aprofunda esential strategiile destinate minoritatilor, dincolo de luarea in considerare a celor trei categorii enuntate mai sus. Ca exemplu, voi aminti metoda ce analizeaza politicile publice in functie de impactul lor asupra vietilor cetatenilor.[29] Se disting in acest sens:

alegerile de politici aflate la dispozitia autoritatilor publice ale caror competente in domeniul reglementarii le permit influentarea vietii cetatenilor;

actiunile de punere in practica a politicilor alese, ceea ce implica alocari de la buget, investitii in forta de munca, reglementari de aplicare;

impactul real al politicilor elaborate si puse in aplicare de catre autoritati asupra celor carora le sunt destinate politicile.

Care ar fi innoirea adusa prin punerea accentului pe impactul politicilor? Sa revenim la procesul care a dus la adoptarea, de catre Consiliul Europei, a unui instrument specific de protectie a minoritatilor nationale. Intre 1990 si 1995 s-a facut un efort frenetic pentru adoptarea sau respingerea reglementarilor propuse, considerate a raspunde dezideratelor. S-au mobilizat organizatii ale minoritatilor nationale, experti ai domeniului, guvernele, institutiile Consiliului Europei, politicieni reprezentand autoritatile nationale in Adunarea Generala de la Strasbourg sau altii activi in organisme precum Uniunea Europeana. Implicarea guvernelor era atat de intensa, incat succesul obtinut de un diplomat in promovarea unei tendinte – in favoarea Recomandarii 1201 – sau a alteia – spre impunerea Conventiei-cadru –, putea sa aiba un rezultat imediat asupra carierei diplomatului respectiv. Progresul standardelor, eliminarea referintei la drepturi colective, reducerea numarului de masuri speciale acceptate, referirea sau respingerea referirii la autonomii au concentrat in anii de pregatire a instrumentului european intreaga energie a actorilor. Apoi, odata procesul finalizat, multi dintre cei implicati, dar mai ales statele, au considerat ca tema protectiei minoritatilor este practic incheiata. S-au multumit cu listarea prevederilor interne pe care le-au adoptat ca sa raspunda obligatiilor asumate.

Or, perspectiva politicilor publice ne invata sa schimbam centrul de greutate al intregului proces. In particular, sa aratam atentie aplicarii normei si procesului de monitorizare a acestei aplicari. Procesul formal de monitorizare al CCPMN consta in (i) elaborarea rapoartelor pe care statele membre la Conventia-cadru pentru protectia minoritatilor nationale le inainteaza din cinci in cinci ani Consiliului Europei; (ii) Opiniile Comitetului consultativ pe marginea acestor rapoarte; (iii) Rezolutiile Comitetului de Ministri.

Procesul de monitorizare al CCPMN ar putea sa reprezinte o resursa exceptionala pentru protectia minoritatilor nationale pe pamant european. Opiniile Comitetului consultativ au imbogatit doctrina si au facut o descriere substantiala a ceea ce guvernele mai au de implinit la ele acasa. Din pacate, acest proces se afla intr-un con de umbra si pentru ca guvernele nu percep importanta necesara nivelului punerii in aplicare a normelor si analizei de impact. Cel putin, pana astazi, nu am vazut nici un demers guvernamental care sa raspunda direct observatiilor facute de catre Comitetul Consultativ in Opinia sa privind respectarea obligatiilor luate de statul roman la ratificarea CCPMN.

Paradigma ar parea sa sublinieze, inca o data, faptul ca greutatea politicilor publice fata de minoritati se situeaza la nivel national, acolo unde se joaca miza ultimelor doua din cele trei categorii. Totusi, asa cum am aratat referindu-ma la importanta ideii de guvernanta pentru intelegerea a ceea ce influenteaza domeniul minoritatilor nationale, nivelul supranational nu este deloc unul de ordinul doi. El conteaza prin sine insusi, dar si prin interactiunea care se realizeaza din inima organizatiilor internationale cu actorii privati ce actioneaza la nivel sub-national. Concluzia ar fi ca raporturile dintre diferite nivele nu sunt deloc reductibile la o relatie ierarhizata.

Intrebari specifice

Printre cele mai interesante efecte pe care le-ar putea avea asumarea paradigmei politicilor publice in materia minoritatilor ar fi de-dramatizarea domeniului. O prima tema „dramatica” a fost analizata deja: raportul dintre modele si standarde. Din perspectiva proprie a politicilor publice, declaratii traditionale de genul: „Ceea ce se cere depaseste standardele internationale” isi pierd semnificatia. O alta tema subiect de controverse aprinse este distinctia dintre drepturile colective si drepturile individuale. Ca scopuri sau ca mijloace, acestea nu au nimic problematic „in sine”. Intrebarea va fi intotdeauna care sunt obiectivele generale, alegerea unor tipuri de drepturi, si nu a altora, ori a ambelor, reprezentand o analiza de costuri, beneficii si impact.

Sfere ale politicilor publice pentru minoritati: teza interconexiunii

Cum putem clasifica politicile publice destinate minoritatilor nationale? Una din lucrarile clasice ale conexiunii dintre politicile publice si diversitatea etnoculturala a fost editata de Crawford Young (ed.), Ethnic Diversity and Public Policy. A Comparative Inquiry, vorbeste despre existenta a patru sfere al politicilor publice adresate minoritatilor :

1. formule constitutionale ca alternative la statul unitar centralizat (federale, solutii de descentralizare;
2. politici culturale din domeniul educatiei si limbii in special;
3. remedii pentru populatii marginalizate (popoare indigene, imigranti, minoritati periferice);
4. aspecte ale distribuirii resurselor.

Aceasta impartire amesteca criteriul ce se refera la nivel (constitutie) criteriul mijloacelor (solutii federale, descentralizare) cu cel al domeniului acoperit (educatie si limba) si cel al subiectului politicii (populatii marginalizate etc.) De ce aceste criterii selectate intre altele? Un motiv este faptul ca seria de criterii amintita acopera cea mai mare parte a problemelor carora li se adreseaza politicile publice. Dar de ce patru si nu cinci sau sase criterii, de ce nu o alta tipologie? Daca urmarim care sunt problemele reale ale autoritatilor responsabile cu politicile publice menite sa aduca pacea si justitia multiculturala, atunci trebuie vazut ca rareori problema ce e de rezolvat este uni-criteriala – oricare ar fi natura criteriului. Poate fi uni-criteriala, dar poate sa raspunda la doua criterii in acelasi timp, la trei sau la ansamblul lor. Din perspective paradigmei politicilor publice, lucrurile seamana cu un tames-balmes. Probabil, datorita faptului ca solutiile au trebuit sa raspunda unor factori puternic contextuali si oarecum arbitrar. Iata cateva tipologii posibile:

Domeniul politicilor uni-criteriale: limba in justitie;

Domeniul limbii si cetateniei [Estonia, Letonia]

Domeniul limbii, educatiei si culturii [educatia in Romania]

Domeniul culturii, educatiei [autonomii culturale]

Domeniul cetateniei si discriminarii [imigrantii in Europa occidentala]

Domeniul cetatenilor periferici [strategia pentru romi]

Domeniul cetatenilor nativi [popoare indigene: nativii din America]

Domeniul impartirii puterii in stat [autonomii teritoriale si culturale; recunoasterea status-ului: [autonomiile teritoriale standard din Insulele Aland si Alto-Adige; minoritatile istorice in sistemul de protectie al Consiliului Europei; autoguvernarile vs reprezentarea parlamentara; sistemele electorale etnicizate]

Faptul ca in dezvoltarea politicilor publice, acestea s-au adresat mai multor criterii in acelasi timp nu este o intamplare. Ci este expresia faptului ca diferitele aspecte ale identitatii, ale vietii minoritarilor, sunt interconectate. Asumarea acestei observatii este atat de importanta, incat putem sa o luam ca teza: teza interconexiunii criteriilor. Exemplele de politici publice care urmeaza in al doilea capitol al lucrarii:

interconexiunea dintre cetatenie si limba in cazul Tarilor Baltice,

interconexiunea dintre statutul identitatii nationale si educatie,

interconexiunea dintre problemele unei minoritati cu cele ale unor minoritati diferite

si alte exemple de acest gen pun in lumina legatura de adancime a unor criterii.