a. Efectul direct al prevederilor tratatului
În perioada ulterioara semnarii tratatului de la Roma, în majoritatea statelor membre se considera ca relatia dintre dreptul international si ordinea juridica interna este definita de regulile constitutionale ale fiecarui stat. În consecinta, Tratatul CEE era privit ca un tratat multilateral obisnuit de drept international, ce nu determina statele sa îsi piarda suveranitatea. Totusi, Curtea s-a folosit de autonomia conferita de prevederile tratatului pentru a construi în perioada 1963 -1970 doctrina suprematiei dreptului comunitar si a efectului direct. Acestea au fost dezvoltate în anii urmatori, ca urmare a dialogului cu instantele supreme si constitutionale ale statelor membre si a derularii procesului de acomodare a instantelor nationale cu caracterul supranational al dreptului comunitar.
Cauza 26/62, NV Algemene Transporter Expenditive Ondeneming Van Gend en Loos c. Nederlandse Administratie der Belastinger
Societatea comerciala Van Gend en Loos a importat o cantitate de substante chimice (ureeformaldehida) din Germania în Olanda. La acea data produsul era încadrat într-o sectiune a tarifului vamal olandez, ce int 414q162e rase în vigoare la 1 martie 1960, conform careia se taxa cu 8 % din valoare. Compania a înaintat o plângere Inspectiei vamale sustinând ca din ianuarie 1958 (data intrarii în vigoare a TCEE) o alta substanta, ce continea ureeformaldehida, era clasificata într-o alta sectiune, cu o taxare de 3% din valoare. Van Gend a afirmat ca prin cresterea taxei la import, dupa intrarea în vigoare a tratatului, guvernul olandez încalca art. 12 al TCEE, care prevedea ca statele membre se abtin sa introduca între ele noi taxe vamale la import si la export sau taxe cu efect echivalent, precum si sa le majoreze pe cele în vigoare.
Obiectiile companiei au fost respinse de Inspectia vamala ca fiind inadmisibile. Van Gend a atacat decizia Inspectiei în fata unei instante specializate, Tariefcommissie. Aceasta institutie a suspendat procedura si, întrucât partile ridicau chestiuni de interpretare a tratatului, a folosit procedura hotarârii preliminare prevazuta de art. 234 TCE (la acea data, art.177 TCEE), prin care a adresat Curtii Europene de Justitie doua întrebari, una din acestea fiind daca art.12 al tratatului era direct aplicabil într-un stat membru.
În cursul procedurii, alaturi de guvernul Olandei au intervenit si cele ale Germaniei si Belgiei.
Guvernele Olandei si Belgiei, initial, au contestat competenta Curtii în materie, cu argumentul ca în cauza este necesara o interpretare ce priveste efectul pe plan intern al dreptului comunitar si ne aflam în prezenta unei probleme de natura constitutionala, ce se afla în competenta exclusiva a instantelor nationale. Pentru a-si întari argumentele, guvernele au invocat regulile de drept international public. Curtea a raspuns ca i s-a solicitat sa interpreteze scopul art. 12 din Tratat, ceea ce corespunde mandatului încredintat prin art. 177 al Tratatului si deci are competenta de a raspunde întrebarii.
În ceea priveste substanta întrebarii, guvernele Belgiei, Olandei si Germaniei au prezentat opinii întemeiate pe prezumtia ca TCEE nu difera de tratatele internationale obisnuite. Olanda a sustinut ca intentia Partilor Contractante în ceea ce priveste articolul 12 a fost sa impuna o obligatie statelor membre, care sunt libere sa decida cum o îndeplinesc. Guvernul belgian a argumentat ca prevederile din Tratat care sa aiba efect direct sunt rare, iar art. 12 nu se numara printre acestea. În sfârsit, guvernul german a insistat ca art. 12 impune o obligatie pentru statele membre ce poate fi implementata numai de autoritatile nationale legislative.
Curtea nu a încercat sa identifice intentiile Partilor Contractante si a folosit un criteriu mai larg pentru interpretarea tratatului. Dupa ce a luat în considerare spiritul, organizarea generala si terminologia Tratatului CEE, Curtea a statuat:
"Comunitatea Economica Europeana constituie o noua ordine de drept în dreptul international, pentru a carei buna functionare statele si-au limitat drepturile suverane în anumite domenii, si ai carei subiecti sunt nu doar statele membre, ci si cetatenii acestora.
În mod independent de legislatia statelor membre, legislatia comunitara nu impune doar obligatii asupra persoanelor, ci este menita sa le confere acestora si drepturi, care devin parte constitutiva a patrimoniului lor juridic. Aceste drepturi apar nu doar acolo unde ele sunt conferite în mod expres prin tratat, ci si în urma obligatiilor pe care tratatul le impune în mod clar persoanelor, precum si statelor membre si institutiilor comunitare."
Pentru a-si sustine interpretarea, CEJ a mentionat obiectivele tratatului (stabilirea unei piete comune) si preambulul tratatului (ce se refera nu numai la guverne, ci si la popoare [vezi capitolul 1]).
Urmare a faptului ca trei state membre (jumatate din numarul statelor fondatoare) exprimasera obiectiuni cu privire la posibilitatea implicarii cetatenilor lor în relatiile cu Comunitatea si pentru a evita situatiile în care prevederile vagi ale tratatului ar fi condus la interpretari diferite de catre instantele nationale, Curtea a adoptat o interpretare nuantata cu privire la caracteristicile articolelor din Tratat ce pot fi invocate de persoane. A sustinut ca testul decisiv al efectului direct este chiar continutul articolului din tratat si numai acele articole care exprima o interdictie clara si neconditionata, neînsotita de vreo rezerva din partea statelor membre, prin care punerea sa în aplicare sa fie conditionata de un act de drept intern, pot permite persoanelor sa solicite protectia drepturilor conferite de acea prevedere.
Curtea a mentionat ca obiectivul art.177 îl constituie interpretarea uniforma a tratatului de catre instantele nationale, ceea ce presupune acordul statelor membre asupra faptului ca dreptul comunitar poate fi invocat de cetatenii lor sau de persoanele juridice în fata instantelor nationale. În aceeasi masura, Curtea a stabilit ca este necesar ca particularii sa aiba la îndemâna o metoda prin care sa se asigure eficienta drepturilor conferite lor de dreptul comunitar.
Aceste argumente (ale interpretarii uniforme si asigurarii eficientei) demonstreaza importanta pe care o acorda Curtea interpretarii teleologice si vor fi folosite de CEJ si mai târziu, de exemplu în cursul dezbaterilor legate de principiul suprematiei.
Urmatorul pas logic ar fi fost proclamarea suprematiei dreptului comunitar asupra normelor nationale. Comisia formulase o solicitare în acest sens. În cauza, aceasta problema nu a fost ridicata de instanta olandeza, posibil ca urmare a faptului ca prevederile constitutiei olandeze de la acea data contineau deja referiri la suprematia articolelor din tratatele internationale cu caracter direct aplicabil. Modificarea constitutionala avusese loc în 1953, dupa intrarea în vigoare a Tratatului CECO si fusese însotita de dezbateri ample în mediul academic. Aceasta este si explicatia faptului ca din primele 12 cereri de hotarâri preliminare adresate Curtii, 11 apartin instantelor olandeze.
Ulterior acestei hotarâri, CEJ a trebuit sa se pronunte de mai multe ori cu privire la efectul direct al prevederilor tratatelor si al legislatiei secundare.
Trei ani mai târziu, Curtea a modificat partial testul prin care se stabilea daca o prevedere a Tratatului are sau nu efect direct.[1] Într-o trimitere preliminara de la o instanta germana, Curtea a fost întrebata daca articolul 95 al tratatului are efect direct si creaza drepturi pe care particularii le pot invoca în fata instantelor nationale. Curtea a statuat ca art. 95 (3) al Tratatului CEE, ce continea o obligatie pozitiva de a abroga sau modifica prevederi discriminatorii în materia impozitarii interne dupa o anumita perioada, poate avea efect direct dupa expirarea acelei perioade.
În cauza C 41/74, Van Duyn c. Home Office, Curtea a clarificat conditiile pentru efectul direct al prevederilor tratatelor, într-o cerere preliminara a unei instante britanice privind art. 48 TCEE. Aceasta norma, ce impunea o obligatie pozitiva de a aboli discriminarea în cadrul liberei circulatii a persoanelor la sfârsitul unei perioade de tranzitie, devenea direct aplicabila la sfârsitul perioadei deoarece impunea o obligatie precisa statelor membre, întrucât nu era dependeta de adoptarea altor masuri si nu aloca competente acestora pentru implementarea prevederii. Într-o serie de hotarâri, Curtea hotarât ca anumite prevederi ale tratatelor pot avea efect direct nu numai între particulari si stat, ci si între partile, persoane fizice sau juridice (efectul direct orizontal). Astfel, în Defrenne c. Sabena[2], articolul 119 TCEE, care proclama principiul egalitatii platii pentru munca egala, are efect direct în relatiile de munca între particulari si poate fi invocat în fata instantelor nationale.
Curtea nu a întâmpinat mari dificultati în a convinge statele membre ca regulamentul si decizia au efect direct, datorita modului în care sunt acestea definite în art. 249 TCE[3].
În ceea ce priveste aceste doua tipuri de instrumente juridice, o distinctie a fost operata între "aplicarea directa" (daca este necesar sau nu ca o prevedere sa fie implementata prin intermediul legislatiei nationale, ca instrument juridic) si "efectul direct" (când continutul unei prevederi poate fi invocat pentru protectia unui drept conferit de aceasta).[4]
Cazul particular al directivelor
Armonizarea legislativa în diferite domenii ale dreptului comunitar (precum dreptul fiscal, dreptul societatilor comerciale, dreptul consumatorilor, dreptul mediului etc.) depinde în mare masura de implementarea directivelor elaborate de institutiile comunitare. Neimplementarea unei directive constituie o încalcare grava a dreptului comunitar[5] si are un impact negativ asupra procesului de integrare europeana. Un stat membru ce nu implementeaza o directiva o priveaza de rezultatele ce ar trebui obtinute, pune sub semnul întrebarii egalitatea statelor membre în fata dreptului comunitar prin imposibilitatea aplicarii uniforme a dreptului si creaza discriminari între cetateni, prin neacordarea drepturilor ce le sunt conferite de directive.
În încercarea de a depasi acest tip de obstacole, CEJ a cautat mai multe mijloace pentru a asigura eficienta directivelor, iar unul din cele mai importante se refera la aplicarea doctrinei efectului direct în cazul acestora. Asa cum rezulta din definitia directivei (vezi capitolul 2), aceste acte nu au fost concepute sa opereze în mod automat la nivel national. Ulterior publicarii în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, este necesara transpunerea lor în ordinea juridica interna, prin adoptarea legislatiei sau a altor masuri de catre autoritatile nationale. Curtea a apelat la efectul direct al prevederilor directivei pentru a contracara tendinta statelor membre de "a uita" de implementarea directivelor la timp si în mod corect.
Chiar daca directivele lasa la latitudinea statelor membre forma si metodele de implementare este posibil ca acestea sa contina prevederi clare si neconditionate, ce nu lasa posibilitatea unei alegeri statului membru. Daca acesta nu transpune sau transpune incorect directiva, Curtea va sustine ca:
"în toate cazurile în care dispozitiile unei directive apar, din punctul de vedere al continutului lor, ca fiind neconditionate si suficient de precise, aceste dispozitii pot fi invocate, în absenta unor masuri de transpunere în termenul stabilit, împotriva oricarei dispozitii de drept intern neconforme cu directiva sau daca sunt de natura sa defineasca drepturi pe care particularii pot sa le invoce împotriva statului."[6]
sau
"oricând prevederile unei directive apar a fi, în ceea ce priveste subiectul in cauza, neconditionate si suficient de precise, acele prevederi pot fi invocate de o persoana împotriva statului, atunci când statul respectiv neglijeaza sa introduca directiva în ordinea juridica nationala pâna la sfârsitul perioadei recomandate sau nu reuseste sa introduca acea directiva in mod corect."
În conformitate cu jurisprudenta Curtii, pentru ca prevederile unei directive sa aiba efect direct, în plus fata de cerintele mentionate anterior (prevederile sa fie neconditionate si suficient de precise), urmatoarele doua conditii trebuie îndeplinite:
Perioada prevazuta pentru implementarea directivei trebuie sa fi expirat;
Persoana poate invoca prevederile relevante numai împotriva statului.
Efectul direct al prevederilor directivei ia nastere doar la sfârsitul perioadei de timp prescrise, daca statul membru încalca obligatia de de transpunere a directivei.[8] Daca statul membru a implementat la timp si corect directiva, efectele sale ajung la persoane prin intermediul masurilor de implementare, iar particularii nu mai au nevoie sa îsi protejeze drepturile prin invocarea acesteia.
Efectul direct al directivei este numai ascendent. O persoana poate invoca prevederile directivei care au efect direct numai împotriva statului care nu si-a îndeplinit obligatiile ce rezulta din directiva.[10] Rationamentul Curtii este urmatorul:
"Cu privire la argumentul ca o directiva nu poate fi invocata împotriva unei persoane, trebuie subliniat ca, potrivit art. 189 al Tratatului CEE, natura obligatorie a unei directive, care sta la baza posibilitatii de a invoca directiva în fata instantelor nationale, exista doar in relatie cu fiecare stat membru caruia i se adreseaza. Rezulta ca o directiva nu poate impune obligatii prin ea însasi unei persoane individuale si ca prevederile unei directive nu pot fi invocate împotriva unei astfel de persoane.
În aceasta privinta trebuie subliniat ca, atunci când o persoana implicata intr-un proces poate invoca o directiva împotriva statului, poate face acest lucru indiferent de capacitatea cu care actioneaza acesta din urma, fie angajator, fie autoritate publica. În oricare din aceste cazuri este necesar ca statul sa fie împiedicat în a se folosi de propria nerespectare a dreptului comunitar."[11]
Ceea ce Curtea afirma nu este decât reflectarea în dreptul comunitar a principiului de drept continental nemo auditur turpitudinem suam allegans sau doctrina estoppel din common law.
Ca o consecinta, în absenta unei legi care sa transpuna directiva în ordinea juridica nationala, statele membre nu pot angaja raspunderea penala a celor ce încalca dispozitiile unei directive, invocând prevederile acesteia.
În cauza Marshall I, citata anterior, Curtea defineste într-un sens foarte larg termenul de "stat", pentru a acoperi cât mai multe din situatiile în care un particular poate invoca efectul direct. Jurisprudenta a indicat, în contextul doctrinei efectului direct, ca principiul poate fi invocat împotriva agentiilor care se afla sub autoritatea sau sub controlul statului (C 188/89, Foster), autoritatilor financiar - fiscale (C 8/81 Becker), autoritatilor locale sau regionale (C 103/88 Fratelli Constanzo), autoritatilor independente constitutional însarcinate cu mentinerea ordinii publice (C 222/84 Johnston), autoritatilor aflate sub controlul statului si însarcinate sa furnizeze servicii publice (C 157/02 Rieser Internationale Transporte and Asfinag).
În aceeasi cauza, CEJ subliniaza ca efectul direct al prevederilor unei directive se poate manifesta numai vertical si nu orizontal, respectiv o persoana nu poate invoca prevederile împotriva altei persoane.
Aceasta opozitie împotriva recunoasterii efectului direct orizontal a fost mentinuta, desi mediul academic a solicitat înlaturarea discriminarilor ce rezulta din faptul ca o persoana poate utiliza efectul împotriva angajatorului - stat, dar nu si împotriva angajatorului - particular. În jurisprudenta ulterioara a fost admis un efect "indirect orizontal" pe cale incidentala în cauza CIA Security International SA, cu conditia sa nu impuna o obligatie unui particular, aspecte care nu fac decât sa sublinieze caracterul complex al directivei ca instrument juridic.
Explicatia acestui refuz este data de Curte în cauza C 91/92, Paola Faccini Dori:
"...jurisprudenta referitoare la posibilitatea de invocare a directivelor împotriva entitatilor statale este întemeiata pe caracterul constrângator pe care art. 189 îl recunoaste directivei, caracter constrângator care nu exista decât cu privire la oricare stat membru destinatar. Aceasta jurisprudenta urmareste sa evite cazul în care un stat se poate prevala de necunoasterea dreptului comunitar.
Extinderea acestei jurisprudente în domeniul raporturilor dintre particulari ar însemna sa i se recunoasca Comunitatii competenta de a legifera cu efect imediat obligatii în sarcina particularilor, în timp ce aceasta nu are competenta respectiva, care îi este recunoscuta doar în privinta regulamentelor."
În viziunea Curtii, admiterea efectului direct orizontal al directivelor ar constitui o modificare judiciara a tratatului, conferindu-le acestora aceleasi efecte cu cele ale regulamentelor.
Dar ce se întâmpla cu directivele sau celelalte prevederi ale dreptului comunitar care nu au efect direct? Pentru a da un raspuns corect, trebuie sa ne întoarcem într-un moment apropiat de cel al emiterii hotarârii în cauza Van Gend.
|
