REVEDEREA UNOR NOTIUNI SI CONCEPTE FUNDAMENTALE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV
1. Normele dreptului administrativ
1.1. Codificarea normelor de drept administrativ
Indiferent de parerile vehiculate in legatura cu importanta operei de codificare a dreptului pentru evolutia generala a civilizatiei, a culturii si a dreptului, vom constata ca, daca pentru dreptul civil, spre exemplu, existenta unor coduri ne reintoarce cu multe secole in urma, in ceea ce priveste dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat doar in epoca moderna si aproape exclusiv in dreptul penal, determinate de aplicarea celor doua principii nulla poena sine lege si nulla crimen sine lege.
Cat priveste dreptul administrativ, cea mai facila atitudine a constat in sustinerea tezei imposibilitatii obiective a codificarii. Argumentele vizand asa-numita „imposibilitate obiectiva” se bazau pe constatarea subiectiva a mobilitatii excesive a textelor si a practicii administrative variate, complexe, in continua schimbare, realitate pe care o admitem si noi. Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemanator altor domenii si ramuri ale dreptului si probabil ca un cod administrativ nu ar fi niciodata in consens cu legislatia „la zi” din cauza innoirilor prea frecvente ale legilor ce il alcatuiesc.
Cu toate ca a fost reluata si sustinuta si astazi, o asemenea teza nu ar trebui admisa cu usurinta si in zilele noastre, intrucat o administratie moderna intr-un stat de drept, care apara cele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile si libertatile sale, libera dezvoltare a personalitatii umane, pluralismul politic) trebuie sa se bazeze pe legi, principii si norme clare, unitare si transparente, cunoscute deopotriva de oamenii politici, legiuitor, magistrati, functionarii publici, alti functionari ai statului, persoanele juridice si persoanele fizice, ori o asemenea opera nu ar fi altceva decat un cod administrativ.
Nu comentam, in acest spatiu despre intentiile teoreticienilor dreptului administrativ ci despre nevoia acuta a aparitiei acestui cod de legi unitar, clar si util pentru toata lumea, adaptat vremii si viitorului administrativ, asa cum este prefigurat de legislatia comunitara si de Tratatul pentru Constitutia Uniunii Europene, si a posibilelor efecte ale dreptului comunitar asupra dreptului intern.
Daca avem in vedere faptul ca o parte dintre componentele unui viitor cod s-au realizat prin adoptarea legilor privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, a proprietatii si a contenciosului, sau ca au fost adoptate Statutul functionarului public si Statutul politistului, precum si Legea contenciosului administrativ, putem afirma ca o prima etapa a procesului codificarii a fost realizata.
Cat despre teza permanentei modificari si actualizari, ca argument al inutilitatii si dificultatii codificarii, ea trebuie inlaturata, prin comparatie cu aceleasi mutatii inregistrate in domeniul dreptului penal si al codului de procedura penala, de pilda, modificate in mod succesiv in ultimii ani. Este momentul sa se inteleaga faptul ca, statul de drept nu inseamna pluralitate de proceduri administrative, ci reguli si norme identice pentru guvernanti si guvernati, in primul rand in ceea ce priveste procedura administrativa necontencioasa si contencioasa.
1.2. Structura normelor de drept administrativ
In mod asemanator cu celelalte norme juridice, normele de drept administrativ cuprind trei elemente: ipoteza, dispozitia si sanctiunea.
In dreptul administrativ, ipoteza este, de obicei, mai dezvoltata si prevede imprejurarile, conditiile in care se aplica si respectiv subiectele la care se refera dispozitia. In ipoteza sunt incluse si alte parti ale normei: definitii, principii, scopul activitatii unui organ, intelesul unor termeni. De altfel, in articolul 2 al Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici sunt redate mai multe definitii, astfel:
„(1).Functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala”.
„(2). Functionarul public este persoana numita, in conditiile prezentei legi, intr-o functie publica. Persoana careia i-a incetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei isi pastreaza calitatea de functionar public, continuand sa faca parte din corpul de rezerva al functionarilor publici”.
„(5). In sensul prezentei legi, totalitatea functionarilor publici din autoritatile si institutiile publice din administratia publica centrala si locala constituie corpul functionarilor publici”.
Este de notat faptul ca, in ultimii ani, indeosebi in domeniul dreptului administrativ, s-a generalizat practica si tehnica legislativa de a defini, in cadrul ipotezei normei de drept, notiunile cu care opereaza actul normativ respectiv, cu intentia vadita de a clarifica exhaustiv, in cele mai mici amanunte, notiunile utilizate in cuprinsul acestora. De pilda, noua Lege a contenciosului administrativ defineste nu numai notiunea de baza - interes legitim - ci si formele acestuia: interesul legitim privat si interesul legitim public.
Observam ca necesitatea obiectiva a acestui mod de redactare a ipotezei normei de drept administrativ a devenit o necesitate. Obiectul administratiei publice si implicit al dreptului administrativ, aplicarea practica in cele mai variate forme si situatii concrete a valorilor aparate si prestarea serviciilor publice, care urmaresc realizarea intereselor generale ale statului si cele personale ale cetateanului, cer si impun o asemenea maniera de legiferare. Acelasi context, al importantei activitati desfasurate de administratia publica, reclama o multitudine de ipoteze dezvoltate, oferind administratiei publice si locale cat mai multe elemente si argumente pentru identificarea cadrului legal, a interesului public aparat si aplicarea cat mai exacta a legii.
In doctrina, mergand in detaliul analizei, se face distinctie intre ipoteza precis determinata (conturarea detaliata si precisa a imprejurarilor in care se va aplica dispozitia) care impune functionarului doar sa ia act, sa verifice ori sa constate si sa confirme si ipoteza relativ determinata, care prevede, la modul general, imprejurarile in care se aplica norma, lasand la aprecierea organului modalitatea de aplicare, acestia avand competenta de apreciere (ele sunt evocate prin expresii de genul: „in situatii deosebite ”, „in cazuri bine justificate”, „daca este necesar”, „si altele de natura ” sau „si altele de asemenea ”.
In ce ne ce priveste, daca ne referim la ipotezele relativ determinate, vom observa tendinta legiuitorului roman de a abuza de asemenea sintagme, care largesc plajele arbitrariului si abuzului in practica administrativa, aspect relevat cu obstinatie de catre comisiile, observatorii si specialistii apartinand Comunitatii Europene. Acest lucru va trebui analizat si solutionat de-a lungul procesului legislativ, ramanand ca numai in situatiile in care obtinerea unui act, a unui aviz, a unei propuneri este conditionata de o ancheta administrativa sau o procedura prealabila, sa se mai utilizeze asemenea formulari.
In ceea ce priveste dispozitia normei de drept administrativ, vom constata ca ea este mai intotdeauna categorica, precisa si imperativa, reflectand procesul de realizare a puterii. Astfel, principalele norme obliga subiectele la o anumita conduita. Spre exemplu, „articolul 17 din Legea administratiei publice locale nr.215/2001 stipuleaza ca „In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand minoritatilor nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, autoritatile administratiei publice locale vor asigura folosirea, in raporturile cu acestia, si a limbii materne a acestora, in conformitate cu prevederile Constitutiei ”. In mod asemanator, in articolul 8 din legea invocata anterior se prevede: „Autoritatile administratiei publice centrale vor consulta, inainte de adoptarea oricarei decizii, structurile asociative ale autoritatilor administratiei publice locale, in toate problemele care le privesc in mod direct, potrivit legii”.
Este de observat ca o mare parte dintre normele de drept administrativ contin dispozitii prohibitive, stipuland norme de interzicere a unor actiuni, asa cum se intampla indeobste cu cele cu caracter contraventional prin care se stabilesc regulile de constrangere administrativa. In acest sens, ne sta la indemana articolul 9 din Legea nr.60/1991, republicata, privind organizarea si desfasurarea adunarilor publice, redactat astfel: „Sunt interzise adunarile publice prin care se urmareste: a) propagarea ideilor totalitare de natura fascista, comunista, rasista, sovina sau ale oricaror organizatii terorist-diversioniste, defaimarea tarii si a natiunii, indemnul la ura nationala sau religioasa, incitarea la discriminare, la violenta si la manifestari obscene, contrare bunelor moravuri: b) organizarea unei lovituri de stat sau altei actiuni contrare sigurantei nationale; si c) incalcarea ordinii, sigurantei sau moralitatii publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor ori punerea in pericol a sanatatii acestora”.
Uneori, dispozitia normei de drept administrativ are si caracter permisiv, stabilind numai facultatea de a actiona sau nu intr-o anumita modalitate, evocata mai ales prin verbele „a putea”, sau „a face” si/sau prin utilizarea sintagmelor „autoritatea administrativa poate ” sau „cetateanul poate ”. Spre exemplu, articolul 12 din Legea administratiei publice locale stipuleaza: „Autoritatile administratiei publice locale pot incheia si pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la initierea si la realizarea unor programe de dezvoltare regionala, in conditiile legii. In acelasi sens, invocam, spre pilda, formularea articolului 46, al aceluiasi act normativ, care, printre altele, stipuleaza: „nominalizarea comisiilor si compartimentelor carora li se transmit materiale spre analiza se face de catre primar impreuna cu secretarul”.
In legatura cu sanctiunea normei de drept administrativ, o serie de autori si specialisti considera, in mod eronat, ca normele de drept administrativ, asemanator celor de drept constitutional, nu ar avea sanctiune, bazandu-se pe constatarea faptului ca, la fel ca si in cazul altor ramuri ale dreptului, ea nu apare intotdeauna si in mod expres, fiind dedusa, prin analiza logica a continutului normei juridice respective sau fiind aplicata aceeasi sanctiune pentru incalcarea a mai multor norme juridice continute de acelasi act legislativ.
Pe de alta parte, consideram si noi, ca sanctiunea ramane elementul potential al normei de drept administrativ, intrucat trebuie sa admitem ca ea se pune in aplicare nu numai din teama de a nu fi sanctionat, ci mai ales din convingerile morale ale organului, functionarului si ale cetatenilor.
Apoi, pe un plan mai larg, tinand cont de notiunile cu care operam si cele unanim acceptate, precum si de continutul legislatiei in vigoare, suntem si noi de acord ca trebuie facuta distinctie intre sanctiune, ca element al structurii logico-juridice a normei si, sanctiune, ca element al raspunderii juridice de natura administrativa. Privind astfel lucrurile, pot fi identificate mai multe forme principale ale sanctiunii normei de drept administrativ:
a) sanctiuni administrativ-disciplinare (destituirea din functie, revocarea alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinara, trecerea intr-o functie publica inferioara, suspendarea dreptului de avansare in gradele de salarizare, sau dupa caz, de promovare in functia publica s.a.);
b) sanctiuni administrativ-contraventionale (avertismentul, amenda, confiscarea s.a.).
c) sanctiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o dauna materiala sau morala);
d) masuri tehnico-administrative de constrangere (de protectie a unor interese personale sau publice, de preventie si de protectie a unor interese personale sau publice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: retinerea administrativa, retinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical s.a.);
e) masuri de executare silita (de infrangere a unei rezistente fizice: actiuni in forta ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiintarea unor constructii s.a.);
f) masuri cu privire la actele juridice (anulari, suspendari, cai de atac, s.a.).
1.3. Clasificarea normelor de drept administrativ
Am vazut anterior ca normele de drept administrativ pot imbraca cele mai diverse forme: fie sunt cuprinse in diferite acte juridice normative, fie imbraca forma actelor administrative cu caracter normativ, fiind necesara distinctia intre normele de drept administrativ si actele administrative normative.
In plus, actele administrative normative cuprind de regula si alte norme juridice decat cele administrative, cum sunt cele de drept civil, la muncii, al familiei, etc.
In literatura de specialitate, si inainte de 1989, au fost utilizate mai multe criterii de clasificare a normelor de drept administrativ, printre care: a) al sectorului de activitate; b) al ramurii si al domeniului activitatii administrative; c) al obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere.
Cele mai elaborate lucrari si mai fundamentate clasificari apartin profesorului Valentin Prisacaru (care utilizeaza criteriile obiectului reglementarii si al sferei de reglementare a normelor si ajunge la patru categorii de norme: organice, de drept material si de drept procesual - respectiv generale, norme speciale si norme exceptionale) si profesorului Antonie Iorgovan, care, la cele patru criterii amintite adaugam si un altul: al functiei care se realizeaza, norma respectiva, ajungand astfel la cinci categorii de norme, la care achiesa si noi, astfel:
a) norme organice;
b) norme de structurare in sistem a altor categorii de norme juridice;
c) norme de garantare a aplicarii altor categorii de norme juridice;
d) norme de aparare a valorilor sociale cu caracter generic (neesentiale) pentru societate;
e) norme de contencios administrativ.
Se cuvine sa mentionam ca, in opinia autorilor mentionati mai sus, prin sintagma norme organice se pot evoca toate normele care se refera la organizarea si functionarea institutiilor politico-administrative, indiferent, de pilda, daca reprezinta legi organice, legi ordinare sau norme edictate chiar de catre autoritatile administrative centrale sau locale.
Am adauga ca importanta cunoasterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului administrativ decurge din nevoia de categorisire si de ordonare intr-o succesiune logica atunci cand se pune problema aplicarii unora sau altora intr-o speta concreta. De pilda, conform cu continutul, sensul si organismul de la care emana vor avea prioritate normele organice fata de cele ce rezulta din legile ordinare, respectiv cele de drept administrativ fata de cele ce apar si raman subordonate, respectiv dreptul muncii, dreptul civil, si nu in ultimul rand, normele cu caracter special se aplica inaintea celor cu caracter general, iar norma de exceptie numai inaintea celor doua mai sus mentionate.
2. Izvoarele dreptului administrativ
Cercetarea normelor dreptului administrativ, prin care se reglementeaza raporturile sociale ce constituie obiectul acestuia, contribuie la clarificarea problematicii definirii si intelegerii acestei importante ramuri a dreptului. De aceea, pornim de la convingerea ca analiza izvoarelor dreptului administrativ trebuie sa aiba in vedere deopotriva normele, adica formele juridice de exprimare a acestora, cat si pe cele nescrise, cum sunt cutuma, jurisprudenta, doctrina si principiile generale ale dreptului. In fond, ne reintoarcem la teoria generala a dreptului care analizeaza doua mari categorii de izvoare: in sens material, care au in vedere conditiile de existenta; si in sens formal, adica formele juridice de exprimare a vointei legiuitorului.
Pe aceleasi coordonate si moduri de gandire se aseaza si doctrina juridica occidentala, care imparte izvoarele dreptului in izvoare scrise si izvoare nescrise. Prima este constituita din : constitutii, legi, regulamente, tratate, conventii, iar cea de a doua vizeaza: cutuma, jurisprudenta, principiile generale si doctrina celor mai recunoscuti juristi ai tarilor respective.
Daca in ceea ce priveste izvoarele scrise nu exista pareri contradictorii, cu privire la izvoarele nescrise, indeosebi in raport cu jurisprudenta si doctrina, s-au formulat pareri diferite. Se cunoaste ca in Romania, intre 1948-1989, practica judiciara a fost exclusa din sfera dreptului administrativ. A fost necesar ca insasi Constitutia sa transeze disputa si sa consacre: „Inalta Curte de Casatie si Justitie asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti, potrivit competentelor sale”. Un argument in plus este adus si de articolul 23 al Legii contenciosului administrativ care consacra solutia publicarii in Monitorul Oficial a hotararilor definitive si irevocabile ale instantelor de contencios administrativ.
Facand o interpretare a pozitiilor exprimate in doctrina romaneasca si in conformitate cu experienta occidentala, este de preferat sa admitem existenta a trei categorii de izvoare: scrise, nescrise de sorginte cutumiara si nescrise de sorginte jurisprudentiala.
2.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ
In consonanta cu principiul normativitatii juridice, care ierarhizeaza normele dupa forta lor juridica, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din Romania se ordoneaza si ierarhizeaza astfel: 1) Constitutia; 2) Legea organica; 3) Legea ordinara si ordonanta; 4) Hotararea Guvernului; 5) ordine, instructiuni ale administratiei ministeriale (si ale altor organe centrale de specialitate subordonate Guvernului si organe administrative centrale autonome); 6) ordinul prefectului; 7) Hotararea Consiliului judetean; 8) Hotararea Consiliului local; 9) dispozitia primarului.
La aceste izvoare unii autori adauga si decretele Presedintelui Romaniei, actele adoptate de serviciile publice descentralizate si chiar actele emise de conducerile regiilor autonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Daca in cazul Presedintelui s-ar putea admite ca, in situatii exceptionale (de agresiune) si numai cu titlu de exceptie, decretul Presedintelui sa aiba caracter normativ, in alte conditii, potrivit opiniei majoritatii autorilor, aceste decrete nu au decat semnificatia unui fapt administrativ.
De asemenea, reprezinta dezvoltari exagerate parerile care sustin ca, in aplicarea unor instructiuni ministeriale, si ordinele prefectului sau actele conducatorilor organelor descentralizate ar putea emite acte normative.
In privinta actelor cu caracter intern ale regiilor autonome, care pot fi atacate in contenciosul administrativ, suntem de parere ca scopul lor este buna organizare si functionare interna a serviciului public si nu modalitati de reglementare a relatiilor sociale in vederea executarii prevederilor legilor care vizeaza aceste servicii.
Constitutia, celelalte legi si ordonante
Este evident ca textul constitutional si normele acestuia formeaza bazele constitutionale ale dreptului administrativ intrucat, atat in sens material, cat si in sens organic, Constitutia este sursa directa sau indirecta a tuturor prerogativelor de administratie publica.
Analiza textului constitutional ne arata ca, prin enumerarea valorilor supreme garantate de statul roman ca stat de drept, democratic si social, si prin enuntarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, se stabilesc, explicit sau implicit, sarcinile, drepturile, obligatiile si limitele ale administratiei publice. Prin formulari directe sau prin cele de genul „statul este obligat sa ia masuri”, „autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate” s.a. sunt vizate una sau mai multe autoritati ale administratiei publice.
Cea mai mare parte a textelor constitutionale referitoare la obiectivele pe care trebuie sa le asigure statul in plan economic, financiar si social directioneaza activitatea Guvernului si a unor ministere in domeniile: economic si financiar, comertului si turismului, resurselor si mediului, invatamantului si cercetarii, lucrarilor publice si amenajarii teritoriului, culturii, s.a.
Legile organice
Majoritatea legilor organice vizeaza administratia publica: organizarea Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare al Tarii, statutul functionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul starii de asediu si al celui de urgenta, organizarea invatamantului, organizarea si functionarea administratiei publice locale, a teritoriului, precum si regimul general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio si televiziune, organizarea administratiei centrale autonome, structura sistemului national de aparare, organizarea armatei, pregatirea populatiei, a economiei si a teritoriului pentru aparare, precum si statutul cadrelor militare, politistilor, magistratilor, personalului didactic, organizarea si functionarea politiei, a serviciilor de informatii ale statului etc.
De asemenea, o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept administrativ, cum ar fi Legea cetateniei romane, Legea electorala sau Legea privind organizarea si desfasurarea referendumului.
Legile ordinare si ordonantele
Aceasta categorie de acte normative este considerata izvor de drept administrativ doar in masura in care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul administratiei publice. Astfel, Constitutia Romaniei precizeaza ca ministerele se infiinteaza si se organizeaza prin legi ordinare (fie o lege generala si legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o lege generala sau numai legi speciale.
In privinta ordonantelor, trebuie observat ca ele pot fi utilizate numai in materiile in care se adopta legi ordinare, ele neputand reglementa sau modifica legi organice. Este evident ca si acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar in masura in care se refera la sfera de activitate a administratiei publice, la raporturile de drept administrativ, la relatiile sociale reglementate de dreptul administrativ.
Tratatul international
Se admite, astazi, ca orice tratat international care este de aplicativitate imediata, directa si nemijlocita, este ratificat potrivit dispozitiilor constitutionale si contine reglementari ale relatiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului administrativ, trebuie inclus in sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ. Acest punct de vedere este impus de catre prevederile articolului 20 din Constitutia Romaniei, care stipuleaza ca, pactele si tratatele internationale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, au prioritate fata de legile interne in situatii in care nu exista concordanta intre ele.
Pe de alta parte, si alte texte ale Constitutiei Romaniei clarifica natura de izvor de drept administrativ al tratatelor ratificate de Romania. Astfel, articolul 11 stipuleaza ca Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
De asemenea, prin Legea de revizuire a Constitutiei s-a introdus si atributia Curtii Constitutionale de a se pronunta asupra constitutionalitatii tratatelor, iar in articolul 11 a fost introdus un alineat nou (3) potrivit caruia ratificarea unui tratat care contine dispozitii contrare Constitutiei se poate face numai dupa revizuirea Constitutiei.
Evolutiile europene recente si viitoare fac ca relatiile dintre sursele interne ale dreptului administrativ si sursele internationale sa dobandeasca o alta semnificatie. In acest context, este imperios necesara implicarea stiintei dreptului administrativ pentru identificarea solutiilor necesare integrarii Romaniei si asimilarea teoriilor existente in Occident.
Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunitatii Economice Europene confera autoritatilor comunitare dreptul de a adopta regulamente si directive, primele fiind direct aplicabile de catre administratia publica si justitia statelor membre, iar secundele obligand statele membre sa adopte reglementari in aplicarea lor. Aplicarea Tratatului presupune, in continuare, probleme interpretarii dispozitiilor Tratatului prin apelare la Curtea de Justitie a Comunitatii Europene ale caror decizii devin hotaratoare.
Pe de alta parte, sa ne amintim ca si Conventia Europeana pentru protectia drepturilor omului si a libertatilor fundamentale da dreptul cetatenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a se adresa Curtii Europene a Drepturilor Omului daca apreciaza ca sunt victime ale drepturilor garantate prin Conventie, evident dupa epuizarea cailor de atac oferite de dreptul national.
O discutie aparte comporta, pentru viitor, natura si semnificatia Tratatului Constitutional al Uniunii Europene din perspectiva integrarii Romaniei si a includerii acestuia in izvoarele dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi ale Constitutiei Romaniei va fi necesara revizuirea Constitutiei. Mai mult, prin prevederile noi introduse in momentul revizuirii, motivate de perspectiva integrarii, s-a mentionat ca aderarea Romaniei la Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organica, adoptata in sedinta comuna ale celor doua camere, cu majoritate calificata de doua treimi, in scopul transferarii unor atributii catre institutiile comunitare si pentru exercitarea in comun cu celelalte state membre a competentelor prevazute in tratatele respective.
Legea indicata in articolul 148 a fost adoptata cu unanimitate de voturi, la 17 mai 2005, la textul propriu-zis al Tratatului, care contine doar 6 articole, fiind atasat Actul de aderare care a fost anexat Tratatului privind Uniunea Europeana.
Referindu-ne la natura juridica a Tratatului pentru Constitutia Uniunii Europene, apreciem, si noi, ca acesta poate fi incadrat in sfera actelor de drept international, ca tratat constitutional si nu al unei veritabile Constitutii. Este clar ca el poate fi inclus in sfera izvoarelor dreptului constitutional si, nu in ultimul rand el reprezinta si un principal izvor al dreptului administrativ european. Este, insa, la fel de clar faptul ca, in mod asemanator altor tratate, Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa se prefigureaza ca un izvor de drept administrativ roman nu numai in materia drepturilor omului, asa cum rezulta din textul articolului 143 alineat 2, care stipuleaza ca, urmare aderarii „prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Acest proces va presupune, evident, declansarea procedurii de revizuire a Constitutiei Romaniei in cadrul unui proces pluridimensional de europenizare a constitutiilor nationale, aflat sub monitorizarea Comisiei pentru afaceri constitutionale a Parlamentului Uniunii Europene.
2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
Consideram ca, asemanator doctrinei si practicii dreptului international, si izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ romanesc.
In primul rand cutuma, adica acea practica repetata, indelungata, care creeaza perceptia obligativitatii si a legitatii, trebuie admisa ca izvor de drept, inclusiv al dreptului administrativ romanesc. Apreciem si noi ca o practica repetata si indelungata tinde sa acopere o lacuna legislativa. Dar numai acest lucru nu este suficient, intrucat, o a doua conditie presupune ca autoritatile publice si cei administrati sa aiba convingerea ca prin cutuma s-au stabilit deja veritabile drepturi si obligatii juridice.
Numerosi autori sunt de parere ca si in Romania evolutia practicii autonomiei locale a condus la aparitia si manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoasterea, in primul rand de catre instantele judecatoresti, a caracterului de reguli juridice pentru unele autoritati administrative si pentru cetateni a unor practici administrative impuse de diferiti factori. Cu toate ca nu exista norme scrise ca sa-i oblige pe reprezentantii autoritatilor administratiei locale sa-si regleze propria activitate cu traditia si obiceiurile, cutuma a impus aceste reguli juridice ca izvor de drept.
Un alt izvor de drept ce va trebui acceptat de doctrina romaneasca, evocat adesea doar in referire la practica judiciara din tarile occidentale sau in practica dreptului international public, este constituit de principiile generale ale dreptului si regulile generale. Avem in vedere faptul ca, in principal, instantele administrative si cele de contencios administrativ dezvolta, in jurisprudenta lor, principii generale si reguli care nu se regasesc promulgate in legile materiale, dar care, izvorand din practica instantelor, pot guverna conduita justitiei si a partilor.
Aceleasi comentarii ar trebui admise si impuse si in legatura cu recunoasterea practicii judiciare ca izvor de drept, fiind, de asemenea, vorba despre practica instantelor de drept administrativ sau de drept constitutional. Sa ne raportam doar la semnificatia deciziei Curtii Constitutionale de a declara un text de lege ca fiind neconstitutional sau a unei Curti Administrative de a declara ilegal un act administrativ pentru a constata faptul ca aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice alta instanta. In opinia noastra, mai mult decat a constata ilegalitatea unui text de lege ori a unui act administrativ, instantele pot intari, prin argumente noi aduse, tocmai constitutionalitatea sau legalitatea acestora. Va trebui sa admitem si sa sustinem aceste realitati intrucat, chiar si in perioadele anterioare, a existat in traditia democratica din Romania tendinta de a considera practica judiciara izvor de drept, inclusiv pentru domeniul contenciosului administrativ. De altfel, multe dintre solutiile instantelor de contencios administrativ, pronuntate pe baza legii si a principiilor dreptului administrativ, s-au impus in practica administrativa si judecatoreasca cu valoarea si autoritatea unor adevarate norme de drept.
Pe de alta parte, va trebui sa constatam ca, prin Legea de revizuire a Constitutiei, Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost abilitata cu interpretarea si aplicarea unitara a legilor in practica celorlalte instante judecatoresti. Plecand de la continutul si sensul formularii textului constitutional nu putem intelege altfel decat faptul ca deciziile de interpretare, date in promovarea unui recurs in interesul legii, are semnificatia unui izvor de drept pentru cazul in speta si pentru viitor. Aceleasi considerente le avem in vedere si pentru solutiile date de instantele de contencios si pentru actele administrativ normative, care, potrivit exigentelor noii legi a contenciosului administrativ, trebuie publicate.
Am putea concluziona, astfel, ca trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile Curtii Constitutionale, deciziile Inaltei Curti de Casatie si Justitie si deciziile instantelor de contencios administrativ prevazute de articolul 23 din Legea nr.554/2004.
In referire la doctrina, parerile sunt nuantate, chiar impartite, nu numai in Romania. Astfel, unii recunosc caracterul de izvor de drept, altii resping aceste teze. Noi ne raliem pozitiei exprimate de cei care considera ca, din punct de vedere strict tehnic, doctrina nu constituie izvor de drept in sensul deplin al continutului acestei categorii juridice. Pe de alta parte, admitem faptul ca, in cele mai multe dintre tarile democratice, instantele isi motiveaza solutiile facand trimitere la argumentele produse de doctrina; astfel, tratatele, cursurile, monografiile si/sau comentariile textelor legale sunt des invocate de catre tribunale in virtutea principiului ratio scripta. Si, mai departe, consideram si noi ca doctrina celor mai recunoscuti juristi poate indruma conduita magistratilor, a practicienilor dreptului administrativ si a legiuitorului chiar si poate reprezenta un semnal de alarma cu privire la anumite reglementari sau necesitati de lege ferenda care ar trebui sa stea in fata acestuia.
3. Raporturile juridice de drept administrativ
3.1. Notiunea raportului juridic de drept administrativ
Intr-o formulare simplista, raporturile juridice ne apar ca relatii sociale cazute sub incidenta normelor juridice. Pentru a fi si mai exacti, vom preciza ca nu toate relatiile sociale sunt reglementate de normele dreptului administrativ. Aceste premise, ne vor permite sa afirmam ca raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ care se constituie intr-o categorie cu totul distincta.
O serie de autori afirma ca raportul juridic concret, din care deriva drepturile si obligatiile subiectelor, se poate stabili fie in urma interventiei unui fapt juridic, fie rezulta direct din norma juridica asa cum se intampla curent in domeniul dreptului penal. Spre deosebire de domeniul penal, care contine nu numai norme cu dispozitii si sanctiuni, am vazut ca in domeniul administrativ normele au in structura ipoteza, dispozitia si sanctiunea. De aceea, teza raporturilor de conformare si conflict nu poate fi extinsa la toate raporturile juridice care cad sub incidenta sa, decat, de pilda, la normele contraventionale, in interiorul carora agentul de autoritate poate solicita si impune o anumita conduita iar celalalt participant la raportul respectiv este obligat sa-l execute, deci sa se conformeze.
Indiferent de teoriile avansate, vom putea afirma ca raportul de drept administrativ este reprezentat de relatia sociala reglementata de catre norma dreptului administrativ, indiferent daca s-a nascut direct, din norma juridica, sau indirect din fapta juridica savarsita in executarea acesteia.
3.2. Clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ
Vom consemna mai intai evolutia contradictorie, in literatura de specialitate din perioadele interbelica si postbelica, a problematicii clasificarii raporturilor de drept administrativ. In perioada interbelica s-a pus accent mai mult pe analiza subiectelor administrative de drepturi sau a persoanelor morale de drepturi, in timp ce literatura postbelica s-a angajat in teorii care au incercat sa explice, uneori de o maniera tehnico-juridica, fenomenele politice ale perioadei socialiste si comuniste. Se poate cita, de pilda, teza pluralitatii de forme ale raporturilor de drept administrativ, fiind identificate trei mari categorii de raporturi de drept administrativ: de subordonare, de participare si de colaborare.
Pentru a ajunge la opinia dominanta actuala a clasificarii raporturilor de drept administrativ, in raporturi de subordonare si in raporturi de colaborare, ne vom ralia la parerea celor care sustin faptul ca denumita categorie a raporturilor de participare nu reprezinta o categorie de sine statatoare, ci o forma a raporturilor de colaborare, astfel incat vom putea analiza cele doua mari categorii identificate.
Raporturile de subordonare se stabilesc intre o autoritate a administratiei de stat, pe de o parte, si un alt subiect de drept, pe de alta parte (o alta autoritate publica, o persoana juridica civila, o persoana fizica). Important de retinut este faptul cardinal ca, in cadrul acestui tip de raport, subiectul purtator al autoritatii publice este „subiectul supraordonat”. Acesta, fie in baza autoritatii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru realizarea interesului public dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.
Se accepta, insa, si posibilitatea ca subiectul supraordonat sa fie si o persoana privata, in masura in care a fost sau este autorizata prin lege sau, dupa caz, de catre o autoritate a administratiei publice sa desfasoare activitati in regim de autoritate publica.
Raporturile de colaborare se stabilesc intre subiecte aflate in pozitii de egalitate, dintre care cel putin unul dintre acestea este reprezentantul unei autoritati administrative, deci purtatorul autoritatii publice. Acest tip de raporturi apare, de regula, intre doua autoritati ale administratiei publice care actioneaza impreuna, pe picior de egalitate, exercitandu-si fiecare competenta, pentru aplicarea legii. Este cazul, destul de frecvent, al activitatii desfasurate pentru mentinerea ordinii si linistii publice, realizate in cadrul unor raporturi de colaborare, de catre Jandarmerie si Politie.
Acest tip de raporturi pot aparea si intre o autoritate a administratiei publice centrale sau locale si o alta autoritate publica, atunci cand legea le obliga sa actioneze impreuna pentru indeplinirea unei sarcini care revine administratiei publice. (Putem cita prezenta judecatorilor in Comisia de pe langa Ministerul Justitiei in materie de cetatenie sau in birourile electorale), respectiv intre o autoritate a administratiei publice si o persoana juridica civila sau o persoana fizica, in situatiile in care acestea din urma sunt atrase la prestarea unor servicii publice.
Cat priveste inter-relatiile raporturilor de subordonare, profesorul Antonie Iorgovan observa, cu just temei, existenta unor reguli: a) un raport de conformare poate fi atat un raport de colaborare, cat si un raport de natura conflictuala; b) un raport de natura conflictuala este intotdeauna un raport de subordonare si c) realizarea unui raport conflictual poate reclama si un raport administrativ de colaborare, in situatia in care raportul administrativ de colaborare se constituie intr-un mijloc juridic de garantare a realizarii drepturilor si obligatiilor organului de stat ca subiect.
3.3. Trasaturile raporturilor juridice de drept administrativ
In literatura de specialitate, corespunzator tezelor, clasificarilor si definitiilor date raporturilor de drept administrativ, opiniile prezentate au oferit pozitii teoretice si cu privire la trasaturile acestora. Astfel, profesorul Romulus Ionescu a propus patru trasaturi: a) au acelasi obiect cu administratia de stat; b) cu necesitate, unul dintre subiecte este organ al administratiei de stat; c) se nasc, in general, pe baza unei manifestari unilaterale de vointa care emana de la un organ al administratiei de stat si d) nasterea si realizarea lor in concret constituie o obligatie chiar si pentru organul administrativ de stat.
Avand in vedere opiniile personale exprimate anterior, consideram ca trasaturile generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel:
a) sunt raporturi care se nasc, se modifica si se sting in sfera relatiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ;
b) sunt raporturi de putere in care subiectul supraordonat actioneaza in calitate de purtator al autoritatii publice si de organ al administratiei de stat;
c) se bazeaza preponderent pe subordonare si nu pe autonomia partilor, de obicei fiind realizata la initiativa unui organ al administratiei de stat.
Prima trasatura delimiteaza raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public (constitutional, penal s.a.).
Cea de a doua trasatura explica pozitia si forta pe care unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilalti participanti, iar acesta nu poate fi decat un organ al administratiei publice, investit cu autoritate publica necesara bunei indepliniri a atributiilor sale. Ea invalideaza faptul ca unul dintre subiectele raportului juridic este o persoana juridica (morala) de drept public.
In fine, cea de a treia trasatura explica pozitia privilegiata in care se afla unul dintre subiecte, faptul ca si in cadrul raporturilor de colaborare unul dintre subiecte, si obligatoriu cel ce reprezinta administratia de stat, este in pozitia de subiect supraordonat. Ne referim indeosebi la situatia in care, de pilda, la indeplinirea unei activitati participa mai multe organe ale administratiei de stat ce indeplinesc atributiile potrivit competentelor, dar in care unul dintre organe are responsabilitatea conducerii, coordonarii si/sau a finalizarii activitatii, si in aceasta pozitie, de subiect supraordonat, poate dispune cu privire la comportamentul celorlalte subiecte participante.
4. Notiuni si concepte privind activitatea administratiei publice
Doctrina juridica si legea, actele normative in general, opereaza si concepte carora le confera un continut si inteles unitar tocmai pentru a asigura aplicarea corecta, in acelasi fel, a normelor juridice in activitatea practica a celor care sunt abilitati cu aplicarea lor si o percepere corespunzatoare din partea celor carora li se adreseaza.
In principiu, sarcina de a da definitii, de a stabili continutul si intelesul unor notiuni si concepte revine stiintelor juridice, disciplinelor de profil, nu dreptului, dreptul utilizand notiunile astfel cum ele au fost definite de doctrina juridica, pe care legiuitorul le-a insusit si le-a institutionalizat in ceea ce literatura juridica numeste „constante” ale dreptului. Aceste constante pot fi comune mai multor ramuri ale dreptului sau pot caracteriza numai o singura ramura a acestuia.
Ar fi gresit sa se inteleaga, insa, ca stiintele juridice creeaza ele insele notiuni si concepte pornind de la zero, de la un teren gol, pe care le ofera legiuitorului, pentru ca acesta sa le incorporeze numai in actul normativ pe care il emite. Doctrinarii nu inventeaza ei asemenea notiuni si concepte, ci incearca sa le extraga si sa le defineasca in toate elementele lor pornind de la ceea ce insusi legiuitorul a vrut sa exprime prin aceasta. Cu alte cuvinte, incearca sa afle vointa legiuitorului si sa o transpuna in formele care sa fie pe deplin valabile si in alte situatii de acelasi gen.
Pe de alta parte, ori de cate ori legiuitorul a dorit sa se abata de la intelesul clasic al unor notiuni si concepte, conferindu-le, eventual, un continut mai larg sau mai restrans, a facut acest lucru precizand in insusi actul normativ in cauza continutul (intelesul) acelor notiuni si concepte.
Este si motivul pentru care in numeroase acte normative emitentul lor precizeaza, intr-un articol distinct ori intr-o anexa, intelesul pe care, in materia data, doreste sa-l confere unor anumite notiuni si concepte pe care le utilizeaza in acel act si care, fie sunt notiuni si concepte noi, fie se abat de la intelesul lor clasic. Cert este ca, in egala masura, legiuitorul, practicianul si teoreticianul si, de ce nu toti cei carora li se adreseaza normele juridice, trebuie sa inteleaga in mod corect si sa utilizeze uniform si cu maxima rigoare stiintifica, aceleasi notiuni si concepte, intrucat numai astfel se poate asigura ordinea juridica fireasca intr-un stat de drept.
Aceasta cerinta imperativa se pune in primul rand pentru creatorul dreptului si, am sublinia noi, mai ales pentru acesta, ale carei ordine trebuie sa fie clar si precis formulate pentru cei obligati sa le execute sau sa le respecte. Din pacate insa, in prezent, in teoria si practica juridica din Romania, multe dintre notiunile si conceptele cu care se opereaza sunt definite, atat in forma, cat si in continut, in chip diferit, ori se intalnesc notiuni si concepte frecvent folosite de legislatia in vigoare fara a fi definite in continutul si specificitatea lor prin norme juridice, lasandu-se aceasta sarcina, in exclusivitate, pe seama stiintelor juridice de profil.
Este lesne de inteles ca aceasta situatie, in ambele ipoteze, este de natura a crea confuzie, ambiguitate mai ales in randul celor care au abilitarea si obligatia de a aplica in concret legea, conducand, in final, la practici si solutii neuniforme, cu consecinte juridice si sociale nedorite, nefiresti statului de drept. Existenta si persistenta acestei situatii are, desigur, si o explicatie obiectiva, care rezida in primul rand in complexitatea procesului de tranzitie de la un sistem de drept totalitar - emanatie a statului comunist dictatorial - la un sistem de drept nou, democratic, care nu numai ca a schimbat fundamental continutul si semnificatia unor notiuni considerate, pana nu demult constante ale dreptului, dar a si creat notiuni si concepte noi, nemaiintalnite in legislatia romana, cel putin in ultimii 50 de ani.
A. Notiunile de administratie publica si administratie de stat
Administratia, in sensul cel mai larg, este o activitate care consta intr-o prestatie a unei persoane sau grup de persoane in folosul altora, fata de care prestatorul activitatii se afla in anumite raporturi juridice, fie de subordonare, fie de colaborare sau de participare, si caruia beneficiarul prestatiei ii pune la dispozitie mijloacele materiale si financiare necesare.
Daca activitatea prestata are drept scop realizarea unor interese particulare, vorbim de o administratie particulara, iar daca are ca scop un interes general, de nivel national sau local, suntem in prezenta unei administratii publice.
De regula, interesul general este exprimat, direct sau indirect, in actele politice si juridice ale celor care detin puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare in cauza sa aiba, in principiu, caracter politic, prin ea punandu-se in executare decizia politica si juridica.
La randul sau, administratia publica poate fi o administratie a statului (administratie de stat), sau o administratie a unitatilor administrativ-teritoriale (administratie publica locala). In primul caz, interesul realizat de cei ce infaptuiesc administratia este un interes general al statului, ca reprezentant oficial al intregii natiuni; in cel de al doilea caz, interesul realizat este al unei colectivitati locale, recunoscuta ca atare de stat, adica al unei unitati administrativ-teritoriale.
Sub un alt aspect, pe plan organizatoric, administratia, indiferent ca este particulara sau publica, ori realizeaza un interes al statului sau al colectivitatii locale, trebuie privita nu numai ca activitate, ca actiune prestatoare, ci si ca mod de organizare a unor structuri menite sa realizeze aceasta activitate4, structuri care fiinteaza in toate sferele puterii statului, si in cea legislativa si in cea judecatoreasca si, mai ales, in cea executiva, precum si in afara acestora, ca activitati prestatoare fie de interes particular, fie de interes public.
Prin scopul sau, administratia publica este legata de puterea legislativa care, prin actele sale juridice (legea), circumscrie si stabileste finalitatea si sensul pe care trebuie sa il aiba actiunile prestatoare, adica administratia publica. Dar, ea este legata de puterea judecatoreasca, ale carei hotarari sunt aplicate si executate tot in sfera administratiei publice, prin activitati prestate de autoritati ale administratiei publice si de functionari ai acesteia. Administratia publica este legata, prin natura ei, mai ales de puterea executiva, dar nu se identifica cu aceasta, avand o sfera mai larga de cuprindere.
Administratia publica se realizeaza atat de autoritati ale puterii executive (Guvern, ministere, prefecti si alte autoritati din sistemul acestora), cat si de autoritati ale administratiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (Consilii locale, primarii, Consilii judetene), precum si de catre structuri organizatorice care nu au calitatea de autoritati si chiar de catre structuri organizatorice particulare, dar care presteaza activitati de interes public (barourile de avocati, birourile notarilor publici, asociatiile si fundatiile s.a.).
Administratia publica se realizeaza prin doua categorii de activitati: unele cu caracter dispozitiv (exprimate in adoptarea de acte juridice administrative), altele cu caracter prestator (concretizate in acte si fapte materiale), ambele categorii constituind obiectul sau specific. Atat activitatile dispozitive, cat si cele prestatoare sunt efectuate pe baza legii si in vederea executarii acesteia.
Am sublinia, totusi, ca structurile organizatorice constituite ca autoritati, fiind dotate de catre stat cu putere, desfasoara, in principal, activitati cu caracter dispozitiv, in timp ce celelalte structuri organizatorice realizeaza, mai ales, activitati prestatoare de interes public cu caracter general si permanent, descongestionand astfel, autoritatea publica de astfel de activitati.
De subliniat este faptul ca activitati de organizare a executarii legii si de executare in concret a acesteia, adica activitati administrative, de natura celor doua categorii mentionate, desfasoara nu numai structurile organizatorice din sfera administratiei publice, ci si cele din sfera puterii legislative si judecatoresti. Este cazul, de pilda, al actelor adoptate de Parlament, ori una din Camerele acestuia pentru numirea in functie a unor persoane sau pentru administrarea bazei sale materiale, acte care, prin natura lor juridica, sunt acte administrative.
Acelasi caracter il au si actele juridice emise de presedintii judecatoriilor, tribunalelor, Curtilor de Apel si al Inaltei Curti de Casatie si Justitie, care au ca obiect buna administrare a justitiei si a bazei materiale pe care o folosesc. In aceste situatii, ei actioneaza ca autentici functionari publici din administratie, actele emise de ei fiind acte administrative. In acelasi context,, s-ar mai putea avea in vedere ca, si in cazurile multora dintre hotararile judecatoresti care, potrivit legii, sunt pronuntate de instantele de judecata, in calitatea lor exclusiva de autoritati judecatoresti (nu administrative), acestea se pun in executare prin acte si actiuni administrative, de catre executorii judecatoresti.
In astfel de cazuri, toate aceste activitati apar ca activitati subsidiare celor care sunt specifice acestor autoritati, iar autoritatile care le realizeaza apar nu ca subiecti ai puterii legislative si, respectiv, ai celei judecatoresti, ci ca autoritati administrative, situate, insa, in sfera puterii care le constituie obiectul principal de activitate.
In alte situatii, activitati de organizare a executarii legii si de executare a acesteia, deci activitati de natura administrativa, se realizeaza si de catre institutii particulare care desfasoara activitati de interes public. Este cazul, de pilda, al celor desfasurate de barourile de avocati, precum si de notarii publici. Prestatiile acestora nu mai sunt in sfera autoritatii statale si, deci, subordonate vreunuia din puterile statului, chiar daca ele trebuie sa se desfasoare in conditiile impuse de stat, prin lege. Nu este insa mai putin adevarat ca activitatile pe care le realizeaza avocatii si notarii publici intereseaza intr-un mare grad nu numai statul, ci si societatea civila in ansamblul sau, actele avocatilor si cele ale notarilor intrand in ordinea juridica a statului ca acte administrative, care concura fie la realizarea puterii judecatoresti, fie a celei executive, dupa caz, incadrandu-se in cerintele principiilor statului de drept.
Fata de aceste succinte consideratii, administratia publica ar putea fi definita ca activitate de organizare si de executare in concret a legii, cu caracter dispozitiv si prestator, care se realizeaza, in principal, de autoritatile publice si functionarii acestora si, in subsidiar, si de celelalte autoritati ale statului, precum si de structurile organizatorice particulare care desfasoara activitati de interes public.
B. Notiunile de activitate executiva si activitate administrativa
O atentie cu totul speciala a fost rezervata in literatura de specialitate descifrarii modalitatilor prin care se realizeaza puterea executiva a statului (functia executiva), elementelor care o compun si subiectelor care o realizeaza, cu atat mai mult cu cat intre acestea sunt adesea recunoscute si unele care depasesc sfera statalului.
Profesorul Paul Negulescu considera ca in realizarea functiei executive a statului se desfasoara doua categorii de activitati: unele de guvernare, altele de administrare, acestea din urma reunind toate serviciile publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale. Chiar daca autorul precizeaza ca statul modern are trei categorii de atributii (functii), de a legifera, de a executa si de a distribui justitia, toate trei ca atribute ale suveranitatii, totusi releva ca numai legislativul si executivul au caracter politic, au rolul de a veghea la asigurarea intereselor generale, a existentei si integritatii statului.
Profesorul Anibal Teodorescu considera ca prin notiunea de organ legislativ se inteleg, de fapt, doua organe: autoritatea judecatoreasca si autoritatea administrativa, dar, in sfera executivului, aceste doua autoritati au competente bine stabilite, ceea ce impiedica justitia sa faca acte de administratie si pe administrator sa judece conflicte intre particulari.
Profesorul Constantin Rarincescu defineste cea de a doua categorie de activitate ca fiind o functie administrativa care se realizeaza atat prin emiterea de acte juridice, cat si prin savarsirea de acte materiale, adica prestari de servicii si efectuari de lucrari.
In literatura de specialitate au existat si alte nuantari in explicarea conceptului de putere (functie) executiva si putere (functie) administrativa. Dintre acestea, ni se par a fi cea mai pertinenta cea a Institutului de Cercetari Juridice din Bucuresti. In viziunea acestui institut, administratia de stat nu se confunda cu activitatea executiva, prima fiind infaptuita de organele executive ale statului, in timp ce administratia de stat, in sens larg, se infaptuieste de toate organele statului prin acte proprii, precum si, in anumite conditii, de organizatiile obstesti.
Modalitatea in care actuala Constitutie a reglementat sistemul de autoritati publice din Romania ne obliga la o analiza mai atenta si diferentiata si a conceptelor de activitate executiva si activitate administrativa.
Asa cum observa, cu multi ani in urma, prof. Constantin Rarincescu, functia executiva a statului nu coincide in toate cazurile cu activitatea administratiei, deoarece administratia este investita, uneori, cu putere discretionara, cand in exercitiul acestei activitati nu se aplica nici o lege.
Pentru a intelege mai bine trasaturile specifice fiecareia si deosebirile care le separa, consideram ca ele trebuie analizate dintr-un intreit punct de vedere: al puterii (functiei) in care se pot inscrie actiunile, al formei pe care le pot imbraca aceste actiuni si al organului care le realizeaza.
Sub aceste aspecte, activitatile executive tin exclusiv de puterea statului, pot fi intalnite in sfera oricareia dintre puterile statului, imbraca fie forma actului juridic (normativ sau individual), fie pe cea a operatiunilor materiale-tehnice si se realizeaza, in exclusivitate, de autoritatile statului, in principal de cele anume create pentru realizarea functiei executive a statului.
Spunem ca activitatile executive tin exclusiv de puterea statului pentru a releva inca o trasatura specifica acestora si anume, dimensiunea lor politica. Statul insusi fiind o institutie politica a societatii, iar puterea de stat o putere politica reprezentativa a intregii societati, este firesc ca acest caracter sa fie imprumutat tuturor activitatilor prin care se realizeaza puterea statului si, in principal, activitatilor din sfera legislativului, si, desigur, a executivului. Activitati executive se infaptuiesc, asa cum am mai relevat mai sus, si in domeniul puterii judecatoresti, acestea insa au, in principal, daca nu in exclusivitate, un caracter tehnic, scopul lor nefiind politic, ci de asigurare a realizarii acestei functii a statului, autonoma de celelalte functii.
Cat priveste forma pe care o imbraca activitatile executive, acestea pot fi cea a unui act juridic (de autoritate, de gestiune sau jurisdictional, dupa caz, normativ sau individual), ori forma operatiunilor material-tehnice sau a unor fapte materiale - executari de lucrari si prestari de servicii.
Dupa unii autori, activitatea executiva cuprinde ca elemente constitutive inseparabile atat dispozitia cat si executia. In aceasta viziune, se considera ca activitatea executiva propriu-zisa ar consta in aplicarea directa a legii la cazuri concrete, forma juridica de realizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de dispozitie ar consta in dreptul organului executiv de a lua masuri pentru aplicarea in concret a legii, forma juridica de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ.
Intr-un asemenea inteles, organele executive situate pe treapta inferioara a sistemului, care nu mai au alte organe in subordine, realizeaza numai o activitate executiva, prin aplicarea directa a legii la cazuri concrete, in timp ce organele situate pe o treapta superioara au, in afara de aplicarea legii la un caz concret, si dreptul de a da dispozitii organelor subordonate. Acestea au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ.
In primul caz, in care organul administratiei este situat pe treapta cea mai de jos a sistemului, nici nu se poate pune problema ca aceasta sa emita norme obligatorii pentru un alt organ, intrucat nu mai are in subordine un asemenea organ, dupa cum, in cel de-al doilea caz, realitatea activitatii executive de catre un organ situat pe o treapta superioara a sistemului nu inseamna in mod necesar si conferirea competentei de a emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ.
In conceptia acestor autori, executarea de lucrari si prestari de servicii, sau cum le numesc ei, activitati direct productive si social-culturale, care fac obiectul de activitate al agentilor economici si, respectiv, al institutiilor, nu se includ in sfera activitatilor executive.
In prezent, marea majoritate a autorilor nu mai impartasesc o asemenea intelegere a activitatii executive, considerand-o ca fiind o singura forma de activitate, executia si dispozitia nefiind decat elemente ale aceleiasi activitati.
Activitatile executive se mai caracterizeaza prin faptul ca se infaptuiesc de catre structuri organizatorice (organe) ale statului, ca urmare a imputernicirilor primite din partea statului. Aceste imputerniciri reprezinta, totodata, obligatii, nu facultati pentru cel caruia i-au fost conferite, tocmai pentru ca numai prin infaptuirea lor puterea statului isi realizeaza mai bine scopul si obiectivele.
Fata de cele de mai sus, se poate spune ca sunt activitati executive: cele realizate de autoritatile puterii executive, Presedintele Romaniei, Guvern, ministere si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate (subordonate Guvernului sau ministerelor), serviciile publice deconcentrate ale acestora si prefecti, inclusiv de structurile organizatorice subordonate acestora, precum si unele activitati care, prin natura lor tin de puterea executiva, dar se realizeaza de autoritatile din sfera celorlalte puteri ale statului, ori de structurile din subordinea acestora. Aceste activitati imbraca, in principal, forma actelor administrative de autoritate cu caracter normativ sau individual si, in subsidiar, cea a operatiunilor administrative-tehnice, ori a faptelor materiale.
Daca ne referim la activitatile administrative, din acelasi intreit punct de vedere, vom sesiza, sub unele aspecte, anumite particularitati.
Mai intai, se cuvine sa subliniem ca acestea nu tin exclusiv de puterea statului, neavand neaparat o dimensiune politica. Ele pot sa serveasca statul, dar in considerarea atributelor sale de persoana juridica civila, nu de o persoana juridica de drept public. De aici decurge o a doua trasatura, aceea ca activitati administrative intalnim in toate cele trei puteri ale statului, chiar daca, poate ca volum, cele mai multe sunt in sfera puterii executive. Aceasta rezulta din faptul ca toate autoritatile statului, fiind persoane juridice civile, realizeaza si activitati care presupun administrarea patrimoniului pe care il detin.
Din punct de vedere al formelor pe care le pot imbraca, activitatile administrative pot fi, ca si activitatile executive, fie acte juridice, fie operatiuni materiale-tehnice, ori fapte materiale. Dar, tocmai, pentru ca sunt lipsite de conotatii politice, activitatile administrative se infaptuiesc, in principal, prin acte de gestiune, iar daca se emit si acte de autoritate acestea sunt, de regula, acte cu caracter individual. Totodata, in cadrul acestor forme, faptele materiale, executarea de lucrari si prestarea de servicii, ocupa un loc mult mai important decat in cazul activitatilor executive, care tin de puterea politica a statului, fiind infaptuite si de subiecti din afara puterilor statului.
Sub raportul subiectelor care realizeaza activitati administrative, este de observat ca mobilul politic care caracterizeaza activitatile executive, nefiind prezent si in cazul celor administrative, fac ca acestea din urma sa se realizeze nu numai de structuri organizatorice statale, ci si de structuri organizatorice nestatale. Mai mult chiar, aceste structuri nestatale pot fi autoritati publice, cum este cazul Consiliilor locale, Consiliilor judetene, primarilor, unitati de interes public, regii autonome si institutii publice, ori structuri organizatorice particulare, societati comerciale, asociatii fundatii.
Sintetizand cele de mai sus, am putea spune ca activitatile administrative, spre deosebire de cele executive, se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:
Fata de cele de mai sus, putem considera ca sunt activitati administrative cele care se infaptuiesc de Consiliile locale, primari, Consiliile judetene si structuri din subordinea sau de sub autoritatea acestora, de institutiile publice si regiile autonome, precum si de unitatile particulare, societati comerciale, asociatii, fundatii, birouri notariale sau de avocatura etc.
Prin urmare, asa cum pe plan organizatoric, nu orice autoritate publica are si calitatea de organ, tot asa, pe planul activitatilor realizate de acesta, nu toate activitatile administrative sunt si activitati executive. Mai mult chiar, unele dintre activitatile administrative se infaptuiesc, asa cum am aratat, de structuri organizatorice care nu au nici calitatea de organ si nici pe cea de autoritate publica.
4.1. Mijloacele de actiune ale autoritatilor administratiei publice
Mijloacele de actiune ale autoritatilor administratiei publice reprezinta formele concrete prin care administratia publica isi indeplineste misiunea de organizare a aplicarii si de aplicare in concret a legii, precum si de prestare, respectiv organizare a prestarii serviciilor publice.
Afirmatia de mai sus contine doua sintagme – organizarea aplicarii si aplicarea in concret a legii, respectiv prestarea si organizarea prestarii serviciilor publice – care explica dubla natura a activitatii administrative. Rezulta ca administratia publica nu este numai cea care aplica legile, dar si cea care organizeaza activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii. Pe de alta parte, constatam ca administratia publica nu mai este singura chemata si capabila sa presteze serviciile publice, intrucat o importanta tot mai mare o au serviciile publice prestate prin agenti privati, sub supravegherea administratiei publice.
Majoritatea autorilor de drept administrativ, considera ca forme ale activitatii administrative:
a) actele juridice - actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaza doar actele si contractele administrative, actele civile facand obiectul de studiu al dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic, emise fie de autoritatile centrale - Guvern, Presedinte, fie de autoritati locale (primarul, Consiliul local, Consiliul judetean si prefectul) care, avand caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ.
Sunt astfel de acte: declaratiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Presedintelui Republicii cu prilejul semnarii unui acord international, apelul primarului catre cetateni cu privire la un aspect de politica publica locala, etc.
Aceste acte cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind data de prestigiul si pozitia in stat a emitentului.
c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin in sfera activitatii administratiei publice; ele reprezinta transformari in lumea inconjuratoare care produc efecte juridice, independent de existenta unei manifestari de vointa, in acest sens, a autoritatilor publice (de exemplu, construirea de catre primarie a unei cladiri pe terenul proprietatea localitatii, omisiunea de a raspunde la o cerere de informatii de interes public, etc.), ci doar in baza legii.
Legea este, asadar, cea care da valoare unui fapt material, transformandu-l intr-un fapt juridic, in speta administrativ.
Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cladiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contraventia).
Operatiunile administrative sunt operatiuni material-tehnice, adica activitati ale administratiei publice care nu produc efecte juridice prin ele insele: avize, dari de seama, referate, comunicari, note interne, statistici, etc.
Concluzionand, observam ca, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorita manifestarii de vointa, in acest sens, a autoritatii publice emitente, si faptul administrativ produce efecte juridice desi nu exista o manifestare de vointa, in acest sens, iar operatiunile administrative, cu toate ca reprezinta manifestari de vointa ale autoritatilor publice, nu produc efecte juridice.
Simtim nevoia de a sublinia importanta distinctiei intre diferitele forme de activitate ale administratiei publice, aparute din perspectiva efectelor juridice produse in mod direct, dar si a actiunilor in contencios administrativ; astfel, doar actele administrative, contractele administrative si faptul administrativ denumit „tacerea administratiei” pot fi contestate prin actiune directa, nu si operatiunile administrative.
4.2. Definitia si caracteristicile actelor administrative
Folosind elementele definitorii ale actului administrativ putem afirma ca acesta consta in manifestarea unilaterala si expresa de vointa a autoritatilor publice, realizata in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice.
In acest fel acceptam atat aspectul formal al actului, de a fi emis de autoritati publice, cat si aspectul material al acestuia, in referire la continutul sau, din care trebuie sa rezulte emiterea sa in temeiul puterii publice cu care sunt inzestrate autoritatile publice.
Puterea publica poate fi definita ca atributul derivat din lege pe care-l are o anumita entitate - persoana fizica sau juridica - de a-si impune cu forta obligatorie deciziile altor subiecte de drept: persoane fizice sau juridice.
In principiu numai autoritatile publice dispun de putere publica in raporturile cu particularii. Drept urmare, nu pot exista situatii in care persoane private, fara nici o atributie de putere publica, sa emita acte administrative. Pe de alta parte, insa, nu toate manifestarile de vointa ale autoritatilor publice, facute in scopul producerii efectelor juridice, sunt acte administrative, ci numai cele intemeiate pe puterea publica de care dispune autoritatea respectiva.
In lipsa Codului de procedura administrativa, definitia actului administrativ o gasim in prezent in Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „Actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice”.
In proiectul Codului de procedura administrativa, depus la Senatul Romaniei, in cuprinsul art. 7, este uzitata urmatoarea definitie: (1)”Actul administrativ este manifestarea de vointa unilaterala a unei autoritati publice emis/adoptat in regim de putere publica si care produce efecte juridice”. (2) „Actelor administrative le sunt asimilate contractele administrative”.
Asadar, desprindem cateva dintre trasaturile caracteristice ale actului administrativ, si anume:
a) Actul administrativ consta intr-o manifestare „unilaterala” de vointa. Prin aceasta caracteristica, el se deosebeste de actele contractuale ale administratiei, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.
Actul administrativ isi pastreaza permanent caracterul unilateral, chiar si in cazul in care este emis in urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizatia de constructie), cand este adoptat de doua sau mai multe autoritati administrative impreuna (un ordin comun al mai multor ministri, spre exemplu), sau cand este adoptat prin participarea mai multor persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judetean, Guvernul).
b) Actul administrativ concretizeaza vointa uneia sau mai multor autoritatii publice, ca subiecte de drept special, investit cu „putere publica”, si, in consecinta, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public.
c) Actul administrativ este „obligatoriu” pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta sa, pentru autoritatea publica emitenta sau inferioara, precum si pentru autoritatea publica superioara.
Simtind nevoia, fata de afirmatia anterioara sa facem anumite precizari:
obligativitatea actului administrativ poate inceta, in primul caz, prin revocare sau anulare;
in cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea publica poate revoca actul, sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publica superioara, respectiv anulat de instanta judecatoreasca;
in fine, sub aspectul obligativitatii pentru autoritatea publica superioara, exista cel putin doua ipoteze:
1) autoritatea superioara este tinuta la respectarea actelor normative ale autoritatilor inferioare pana cand emite un act normativ cu continut contrar, care abroga total sau partial actul autoritatii inferioare;
2) autoritatea superioara va respecta actul individual al autoritatii inferioare, pana cand il anuleaza, emitand in locul lui un act propriu, sau, atunci cand legea nu-i da aceasta posibilitate, obligand autoritatea inferioara sa emita un act legal.
d) Actul administrativ este „executoriu” din oficiu, in sensul ca poate fi sau trebuie executat imediat dupa aducerea la cunostinta persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, asadar din momentul din care produce efecte juridice, fara a mai fi nevoie de interventia unui alt act in acest sens. Din aceasta perspectiva, actele administrative se deosebesc de hotararile judecatoresti, care au nevoie de o procedura posterioara, de investire cu formula executorie, pentru a putea fi puse in executare.
Actul administrativ are, pe de alta parte, forta executorie si impune unilateral fara ca, de regula, contestarea sa sa aiba efect suspensiv de executare. Prin exceptie, unele legi pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al actiunii in contencios administrativ, insa, o astfel de solutie nu este imbratisata ca principiu de drept administrativ in sistemul nostru de drept.
Ne simtim obligati sa atragem atentia asupra faptului ca forta executorie nu trebuie confundata cu executarea fortata (din oficiu) a actului administrativ. Executarea fortata poate aparea doar in anumite conditii, si anume doar atunci cand legea o autorizeaza (ex.: expulzarea unui cetatean strain, confiscarea anumitor bunuri de catre agentul constatator al contraventiei, etc.) sau cand exista anumite circumstante exceptionale. In toate celelalte cazuri, executarea silita sau fortata se face numai cu ajutorul justitiei.
Actele administrative sunt emise pe baza legii, in scopul executarii sau organizarii executarii legilor si a celorlalte acte normative emise de autoritatile superioare.
In literatura de specialitate, s-a precizat ca aceasta trasatura este consecinta ierarhiei in care se constituie normele juridice: in frunte se afla Constitutia (legea fundamentala a statului) si dreptul comunitar, urmeaza legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonante), alte acte normative ale Guvernului (hotarari de Guvern) actele administrative normative ale altor autoritati centrale (ordine si instructiuni ale ministrilor, spre exemplu), actele administrative individuale ale autoritatilor centrale, actele normative ale autoritatilor locale, si, in final, actele administrative individuale ale acestora.
Ierarhia normelor juridice, dispuse intr-o piramida, guverneaza eficienta si aplicabilitatea actelor administrative, astfel incat fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformeaza actelor administrative cu forta superioara, legilor si Constitutiei tarii.
4.3. Clasificarea actelor administrative
A. Clasificarea din perspectiva criteriului material
Din perspectiva continutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative
Actul administrativ normativ cuprinde reglementari de principiu, de ordin general, formulate in abstract, si sunt destinate unui numar nedeterminat de persoane.
Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotararea de guvern prin care se stabilesc anumite preturi maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate in vederea calcularii impozitului, o hotarare a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.
In general, actele normative pot contine norme juridice imperative (care impun o anumita activitate), prohibitive (care interzic o anumita activitate) sau permisive (care ofera posibilitatea de a realiza o anumita activitate.
Astfel, sunt considerate norme imperative dispozitiile art. 72 din Legea nr. 215/2001, conform caruia, in cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de incetarea mandatului primarului.
Pe de alta parte, ca norme prohibitive, exemplificam art. 84 alin. 2, din aceeasi lege, care instituie interdictia pentru secretarul orasului sau comunei de a fi sot, sotie sau ruda de gradul intai cu primarul sau cu viceprimarul.
In fine, observam, ca norme permisive cuprinsul art. 57 alin. 1, din Legea nr. 215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva Consiliul local, in anumite conditii.
b) Acte administrative individuale
Actul administrativ individual este o manifestare de vointa care produce efecte juridice cu privire la persoane precis determinate, sau, intr-o formula mai explicita, care „creeaza, modifica sau desfiinteaza drepturi si obligatii in beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate”.
Actele individuale pot fi clasificate, la randul lor, in:
b1) acte creatoare de drepturi si obligatii, prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuinte sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise in temeiul unei „puteri publice” legate a autoritatii publice (de pilda, in prezenta tuturor conditiilor prevazute de lege, emiterea autorizatiei de constructie nu poate fi refuzata de primar), in timp ce altele sunt emise in temeiul unei „puteri discretionare” a autoritatii publice (dizolvarea consiliului local prin hotarare guvernamentala; modificarea organigramei primariei prin hotarare a consiliului local). Daca primele pot fi controlate de catre autoritatile publice superioare numai in ceea ce priveste legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate si sub aspectul oportunitatii emiterii acestora;
b2) acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de invatamant, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor le este recunoscuta o activitate anterioara si li se confera un complex de drepturi, in conditiile prevazute de lege. Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigura, prin ea insasi, legalitatea unei activitati viitoare desfasurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu); in acest caz, este necesar sa intervina un alt act administrativ sau de alta natura, cum ar fi numirea intr-o functie publica, respectiv incheierea unui contract individual de munca.
b3) acte de constrangere administrativa (procesul-verbal de constatare a contraventiei), prin care se aplica o sanctiune administrativa.
b4) acte administrativ jurisdictionale, categorie hibrida de acte juridice, emise de autoritati ale administratiei publice, care au ca obiect solutionarea unor litigii si sunt emise potrivit unei proceduri ce are caracteristici apropiate de procedura judiciara (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei), cum ar fi hotararea comisiei judetene de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fondului funciar. In prezent, potrivit art. 21 alin. 4, din Constitutia revizuita in 2003, procedurile administrativ jurisdictionale sunt facultative si gratuite. Drept urmare, petitionarul nu este obligat sa recurga la ele, iar daca a sesizat, totusi, o jurisdictie administrativa, el va putea sa renunte la aceasta cale de atac in vederea sesizarii instantei de contencios administrativ.
b5) acte administrative prin care se incheie contracte, prin care autoritatile publice devin parte a unui contract administrativ sau civil.
B. Clasificarea din perspectiva criteriului organic
Criteriul organic poate fi utilizat in scopul clasificarii actelor administrative, in functie de emitentul acestora. Drept consecinta, exista:
a) acte administrative emise de autoritatile administrative publice: Guvernul, Presedintele Republicii, ministere, Consiliile locale, Consiliile judetene, prefectul, primarul, etc.
Prin „autoritate administrativa” se intelege acea autoritate cuprinsa in puterea executiva a statului, putere denumita generic „administratia publica”. Pentru a intelege aceasta sintagma, precizam ca autoritatile administrative alcatuiesc, alaturi de autoritatea legislativa si autoritatea judecatoreasca, autoritatile publice ale statului, adica acele entitati inzestrate cu putere publica. Prin urmare, autoritatile administrative (sau autoritatile administratiei publice) constituie specia, iar autoritatile publice, genul.
In proiectul Codului de procedura administrativa, prin autoritate publica sunt intelese: (1) „…orice structuri publice (institutie, serviciu, regie autonoma etc.), centrale sau teritoriale, cu sau fara personalitate juridica, cu conducere colegiala sau unipersonala, infiintate prin lege sau pe baza legii, indiferent de sursa de finantare, care actioneaza cu putere publica”.
b) acte administrative emise de alte autoritati publice, apartinand altor puteri in stat – Parlamentul sau instantele judecatoresti.
Conform prevederilor Constitutiei Romaniei, de regula, Parlamentul adopta legi, iar instantele judecatoresti, hotarari judecatoresti; cu toate acestea, in unele cazuri, structurile amintite emit si acte administrative, in realizarea unor sarcini specifice administratiei publice, de gestionare a resurselor materiale si umane, activitate necesara in vederea functionarii adecvate a acestora. Suntem, astfel, in prezenta unui act administrativ de numire in functie atunci cand presedintele Camerei deputatilor sau al Senatului numeste functionarii din aparatul propriu al Parlamentului, sau cand Presedintele Tribunalului sau Curtii de Apel, insarcinat si cu atributii administrative, numeste in functie directorul executiv si directorul executiv adjunct al acestei institutii, care este functionar public.
c) acte administrative prin delegatie, emise de persoane private, angajate, sub control statal, in activitatea de prestare a serviciilor publice.
Proiectul Codului de procedura administrativa, in art. 4, alin. 2, prevede: „Sunt asimilate autoritatilor publice …: asociatiile si fundatiile de utilitate publica, precum si orice alte persoane sau structuri private, in masura in care actioneaza cu putere publica, in vederea satisfacerii unui interes public …”
Constatam, astfel, ca statul sau unitatile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administrati, sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private, care sa le gestioneze in interes public dar cu respectarea cerintelor de eficienta si eficacitate.
Prestand un serviciu public sub control statal, persoanele private mentionate dobandesc atributii de putere publica, si, in consecinta, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaza de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ.
Cu titlul de exemplu, mentionam serviciul public de invatamant este prestat, in principiu, de universitati de stat, dar si de universitati private, aflate sub controlul permanent al Consiliului National de Evaluare Academica si Acreditare, precum si al Ministerului Educatiei si Cercetarii; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care presteaza acelasi serviciu public de sanatate, sub controlul ministerului de resort; serviciile publice de transport local calatori pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice private, in conditiile legislatiei in vigoare, etc. In acest context, decizia Rectorului unei universitati particulare de numire in functie a unui preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ, la fel ca si actul omologului sau de la o universitate de stat, cu precizarea ca regimul lor este reglementat prin lege speciala, Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban calatori de a majora pretul biletelor de calatorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept privat.
5. Definitia si clasificarea functiei publice
5.1. Definitia si trasaturile functiei publice
Cu privire la definirea notiunii de functie publica, dupa ce constata ca o asemenea asertiune trebuie sa ia in considerare si sa contina elementele de drept obiectiv si de subiect al unui raport juridic, toti autorii de drept administrativ au formulat definitii care difera intre ele si intre ele si cea adoptata de legiuitor.
Astfel, profesorul Antonie Iorgovan afirma ca prin functie publica se intelege „situatia juridica a persoanei fizice investita, legal, cu atributii in realizarea competentei unei autoritati publice ce consta in ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul juridic complex dintre persoana juridica si organul care l-a investit”.
Legea nr.188/1999 republicata privind Statutul functionarilor publici, in articolul 2 alineat 1 se opreste la definitia urmatoare: „Functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala”.
Fara a intra intr-o polemica doctrinara cu ceilalti autori, apreciem ca definitia data de lege este mai concisa si mai acoperitoare. Ea se raporteaza la esenta notiunii de functie publica: ansamblul atributiilor stabilite prin lege, pentru realizarea prerogativelor de putere si de serviciu public, care decurg din necesitatea indeplinirii unui interes public general de catre un organ sau altul al administratiei publice. Apreciem ca legiuitorul a intuit mai bine esenta existentiala a functiei publice: aplicarea legii si asigurarea serviciului public derivand din comandamentele si interesele generale pe care trebuie sa le satisfaca organele administratiei publice.
Afirmatia anterioara accepta ideea ca drepturile si obligatiile sunt stabilite pentru ca titularul functiei publice sa le aduca la indeplinire in scopul realizarii functiei de putere publica. Este insa vorba despre drepturi si obligatii care contureaza competenta viitorului titular al functiei publice, indiferent de persoana incadrata pe acea functie, perceputa fizic.
Suntem de acord cu faptul ca drepturile si obligatiile in realizarea competentei, ca prima trasatura a functiei publice, sunt stabilite apriori, pe cale unilaterala, prin norme juridice obligatorii, de catre organele de stat ca si atributiile care definesc competenta insasi. Privite astfel, conchidem ca ele vizeaza fiecare functie din ansamblul organizational in parte si nu unele sau altele dintre persoanele care sunt sau vor fi incadrate; in fapt, drepturile si obligatiile se stabilesc si exista mai inainte de numirea, repartizarea sau alegerea titularului, iar acesta, dupa incadrare, este obligat sa le respecte. Astfel, ele vor trebui respectate atata timp cat exista functia publica respectiva de catre toti titularii succesivi care o vor ocupa.
Fiind vorba despre drepturi si obligatii stabilite pe cale unilaterala nu putem sa ne aflam in prezenta unei institutii a dreptului muncii, a contractului de munca ce presupune acordul de vointa intre doua parti - unitate si persoane incadrate - ci a unei institutii a dreptului public, intrucat este vorba despre realizarea unui interes public.
Pe de alta parte, abordand cealalta trasatura a functiei publice - atributii ale functiei de stat - trebuie sa facem distinctie intre atributiile functionarului care realizeaza prin actele indeplinite puterea publica si restul personalului dintr-un organ al statului, care este incadrat in functii publice si nu realizeaza puterea de stat, cum sunt cele direct productive, administrative sau de deservire. Nu suntem nici noi de acord cu acei autori care asimileaza aceste functii productive la functiile publice pe considerentul ca ele contribuie la realizarea puterii de stat. Este adevarat ca activitatile tehnice, productive, administrative sau de deservire sunt absolut necesare si contribuie la indeplinirea activitatii organului de stat, dar, prin ele insele, acestea nu presupun exercitarea puterii publice, nu apartin institutiei dreptului administrativ si nici competentei de drept administrativ, ci se regasesc la toate unitatile de stat si sunt reglementate prin alt gen de norme care nu apartin dreptului administrativ. De altfel, raporturile juridice dintre organul respectiv si personalul tehnic, economic, administrativ, lucrul cu publicul si/sau de deservire sunt fixate prin contracte individuale de munca, realizate de Dreptul muncii.
Trecand de la dezvoltarea din doctrina la practica dreptului, vom constata ca, indubitabil, aceste diferente de opinii au fost transate de legiuitor si ca atare trebuie sa ne conformam vointei acestuia. Astfel, articolul 5 alineat 2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici stipuleaza, fara echivoc, faptul ca: „Personalul din aparatul de lucru al autoritatilor si institutiilor publice, care efectueaza activitati de secretariat, administrative, de protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire, este angajat cu contract individual de munca. Persoanele care ocupa aceste functii nu au calitatea de functionar public si li se aplica legislatia muncii”.
In al treilea rand, desprindem si a treia trasatura a functiei publice, abordata unilateral si anterior: continuitatea. Ea presupune a nu se confunda functia de stat insasi cu realizarea practica a acesteia, de catre o persoana anumita. Continuitatea functiei semnifica existenta drepturilor si obligatiilor atata timp cat exista competenta pe care functia o realizeaza, corespunzator cu masura legala de a organiza functia in vederea organizarii competentei respective.
In al patrulea rand, prin extensie, putem asimila functiei publice si raporturile care se stabilesc intre organul care a organizat si sustine existenta functiei publice si persoana fizica numita sa o realizeze. Aceste raporturi sunt extrem de complexe, care contin cel putin doua laturi aflate intr-o legatura indestructibila, fapt pentru care, profesorul Antonie Iorgovan a denumit-o „situatie juridica”.
Intrucat exista o diversitate de functii, vom spune doar ca tuturora le sunt caracteristice cel putin doua elemente: a) titularul functiei este subiect subordonat intr-un raport juridic de autoritate, de drept constitutional sau, dupa caz, de drept administrativ fata de organul sau institutia publica care l-a investit; b) titularul functiei este subiect supraordonat intr-un raport de autoritate, de drept administrativ, fata de terti, respectiv subiectele de drept in legatura cu care realizeaza competenta.
In al cincilea rand, nu neaparat din definitie ci din analiza textelor normative incidente in domeniu, rezulta ca functiile publice pot fi indeplinite si de catre persoane private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul de a presta un serviciu public, in regim de autoritate publica. Este vorba, in primul rand, de imputerniciti ai autoritatilor, numiti, de regula, temporar, care sunt asimilati functionarilor publici ce indeplinesc prerogative de puteri delegate.
Abordarile anterioare ne pot conduce la formularea unei definitii a functionarului public: „persoana fizica investita in mod legal, prin actul unilateral de vointa al unei autoritati publice sau al cetatenilor, cu sarcina indeplinirii pe un timp determinat sau nelimitat a unei functii publice, in vederea realizarii competentei organului din structura caruia face parte functia respectiva „.
In doctrina, termenul de functionar public a fost definit in sens larg si in sens restrans.
In sens larg, prin notiunea de functionar intelegem orice persoana care lucreaza in domeniul public, respectiv in cadrul administratiei publice centrale si locale si a altor servicii publice chiar daca sunt organizate de catre organisme private.
In sensul legii penale, prin functionar intelegem atat functionarul public, cat si orice salariat care exercita o insarcinare in serviciul unei alte persoane juridice decat cele de interes public, dar care sa desfasoare o activitate de interes public, respectiv sa fie asimilata stabilimentelor de utilitate publica.
In sens restrans, este evident ca notiunea de functionar este echivalenta cu functionarul public, adica acea persoana care este investita cu o functie publica in cadrul autoritatilor si institutiilor publice ale statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.
Se observa ca, in plus fata de trasaturile analizate anterior, specifice functiei publice, mai apare legalitatea functiei. Legalitatea functiei indeplinite, mai corect spus legalitatea numirii in functia publica, este importanta daca o raportam la problema regimului juridic al actelor functionarilor de fapt, adica a celor care nu mai au nici o investitura si a celor care au fost investiti ilegal. In general s-ar putea sustine ca ceea ce este ilegal si nul de la inceput produce efecte unele in continuare, iar actele indeplinite de functionarii de fapt trebuie considerate unele de drept.
In legatura cu nulitatea actelor dresate de functionarii de fapt au fost exprimate felurite pareri. Mai multi teoreticieni au apreciat ca este mai corect ca, in baza unei analize profunde, sa se aprecieze daca efectele anularii unor acte nu sunt mai nocive. Se dau ca exemplu anularea actului casatoriei, sau a celui de inregistrare a nasterii. Ca atare, in domeniul starii civile a fost acceptata teoria functionarului de fapt. Astfel, aceasta stare este legalizata prin articolul 7 al Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civila, care stipuleaza: „Actele de stare civila, intocmite de o persoana care a exercitat in mod public atributiile de stare civila cu respectarea dispozitiilor prezentei legi, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea aceasta calitate”.
Legea administratiei publice locale a stabilit pentru primar exercitarea functiei de ofiter de stare civila, ingaduind expres posibilitatea delegarii acestor atributii altor functionari cu competenta in acest domeniu, potrivit legii (43), adica cu respectarea conditiilor prevazute de lege pentru delegarea competentelor. Ne raportam, in primul rand, la legea administratiei publice locale, potrivit careia, delegarea, pentru a fi valabila, trebuie realizata prin dispozitia scrisa a primarului cu respectarea conditiilor de forma si de fond, sub sanctiunea nulitatii.
Este de subliniat ca in dreptul civil si in dreptul muncii s-au impus si alte principii pentru situatii aproape similare, intre care putem exemplifica: principiul salvgardarii actului, principiul validitatii de drept si principiul importantei sociale. Opinam si noi ca, mutatis mutandis, aceste principii pot fi translatate si asimilate si de dreptul administrativ, respectiv in practica activitatii administratiei publice centrale si locale. In fond, scopul activitatii administratiei publice este si acela de a presta servicii publice in interesul general dar si particular, ori atunci cand administratorul ce nu a fost legal investit s-a manifestat public, masura anularii actelor ne apare excesiva si neproductiva.
Clasificarea functiilor publice din administratia publica
A. Orientari si opinii in perioada 1949-1989
Doctrina romaneasca in domeniul administratiei publice a avansat mai multe criterii si forme de clasificare a functiilor publice si a functionarilor publici, diversitatea putand fi explicata prin existenta unor orientari diferite in abordarea fenomenului, a absentei, chiar in legislatie, a unei terminologii coerente si unitare, a prelungitei absente a Statutului functionarilor publici sau a Codului de procedura administrativa.
In perioada postbelica, spre exemplu, o serie de autori au operat cu patru criterii, altii cu trei iar unii doar cu doua. Spre exemplu, profesorul Romulus Ionescu opina ca pentru clasificarea functionarilor de stat trebuie avute in vedere criteriile: a) gradul de independenta in exercitarea functiei; b) gradul de strictete al disciplinei pe care trebuie sa o respecte; c) gradul de tehnicitate a functiei pe care o indeplinesc si d) modul de recrutare. Continuand, acest autor considera ca sub aspectul primului criteriu se pot distinge alte doua mari categorii: 1) functionari cu munci de raspundere, incluzand functionarii cu functii de conducere si 2) functionari ce nu au munci de raspundere sau functionarii auxiliari, care indeplinesc, in general, operatiuni administrative si de tehnica administrativa si doar in mod exceptional unele acte juridice individuale.
Dupa gradul de strictete al disciplinei ce trebuie respectata, autorul impartea functionarii publici in: 1) muncitori; 2) functionari civili, precizand ca primilor li se aplica statute speciale si nu prevederile Codului muncii, iar celei de a doua legislatia muncii. La randul lor, functionarii civili se clasifica in: a) functionari care indeplinesc functii de stat mai strans legate de productia de bunuri materiale sau prestarea de servicii, care au un continut tehnic si b) functionari care nu indeplinesc asemenea functii.
In fine, sub aspectul modului de recrutare, se pot distinge: 1) functionari alesi si b) functionari numiti.
Un alt autor al epocii, Ilie Iovanas, propunea doua criterii pentru clasificarea functionarilor publici: a) rolul in realizarea activitatii executive si b) rolul de investire. Potrivit primului criteriu, putem distinge: a) functionari de decizie; b) functionari de control si c) functionari de executie, iar potrivit celui de-al doilea: a) functionari numiti si b) functionari alesi, ultimii avand cateva caracteristici distincte: functionarii alesi au o durata limitata – determinata a mandatului; ei pot fi revocati din functie nu numai pentru cazurile de incetare a raportului de munca, ci si pentru lipsa de incredere a organului care i-a ales.
B. Clasificarea actuala a functiilor publice
Este evident ca aceste sisteme si criterii de clasificare evocate nu mai au astazi decat o valoare doctrinara si scolastica, intrucat practica ultimilor ani in legislatia in domeniu a adus elementele de clasificare juridica si teoretica absolut necesare. Este cert ca, legea romaneasca actuala nu este inca suficient de riguroasa in tratarea problematicii functiei publice si a functionarilor publici. De aceea cei mai multi autori trateaza in comun cele doua notiuni, argumentele invocate si opiniile exprimate completand reciproc lacunele despre care aminteam.
In ce ne priveste vom axa propria conceptie pe conceptia si formularile utilizate de legiuitor, raportandu-ne, in primul rand la continutul Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, iar, in subsidiar, la celelalte legi care reglementeaza activitatea autoritatilor administratiei publice centrale si locale, respectiv actele normative care se refera la statutul special al unor categorii de personal (militari, politisti, magistrati, personalul din invatamant s.a.). In acest sens, vom aborda clasificarile in functie de: a) caracterul atributiilor; b) nivelul atributiilor; c) nivelul studiilor; d) continutul procesului decizional si e) regimul juridic aplicabil.
Potrivit articolului 7 alineat 1 litera „a” din Legea nr.188/1999, dupa caracterul atribuit, functiile publice se clasifica in:
functii publice generale, care reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter general si comun tuturor autoritatilor si institutiilor publice, in vederea realizarii competentelor lor generale;
functii publice specifice, care reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter special al unor autoritati si institutii, in vederea realizarii competentelor specifice pe care le au.
Unii autori critica aceasta clasificare, considerand ca ea nu ar avea finalitate, legiuitorul neprecizand care sunt criteriile de delimitare intre cele doua categorii de functii publice. In opinia noastra, cel putin sub aspect doctrinar, o asemenea clasificare prezinta importanta si vor trebui facute introspectii pentru a le explica si a identifica modalitatile de valorificare practica.
In functie de nivelul atributiilor titularilor lor, functiile publice se impart in trei mari categorii:
functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici;
functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de conducere;
functii publice corespunzatoare functionarilor publici de executie.
In categoria de functii corespunzatoare inaltilor functionari publici, legea include urmatoarele functii publice:
secretar general al Guvernului si secretar general adjunct al Guvernului;
consilier de stat;
secretar general si secretar general adjunct in ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;
prefect;
subprefect;
secretar general al prefecturii, secretar general al judetului si al municipiului Bucuresti;
director general din cadrul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.
Categoria de functii corespunzatoare functionarilor publici de conducere, potrivit articolului 12 din Legea nr.188/1999, se refera la:
secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucuresti, al orasului si comunei;
director general adjunct, director si director adjunct din aparatul ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;
director executiv si director executiv-adjunct al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si ale autoritatilor administratiei publice locale;
sef de serviciu, sef de birou.
Functiile publice de conducere sunt prevazute cu atributii principale de conducere si coordonarea activitatii celorlalti salariati, inclusiv a activitatii desfasurate de functionarii publici de executie, putand adopta si acte decizionale.
Prin derogare de la dispozitiile Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.56/2004 a fost instituita functia publica specifica de manager public, potrivit careia, titularul acesteia are rolul de a contribui la asigurarea eficientei si a continuarii reformei in administratia publica si la implementarea acquis-ului comunitar.
Potrivit prevederilor articolului 6 alineat 1, autoritatile si institutiile publice din administratia publica centrala vor infiinta posturile corespunzatoare functiilor publice specifice de manager public, Ordonanta stabileste si ca asemenea functii publice specifice de manager public pot fi infiintate si de catre autoritatile si institutiile administratiei publice locale.
Posturile corespunzatoare functiilor publice specifice de manager public se infiinteaza prin transformarea functiilor publice de executie vacante in functii publice de manager public, ale caror grade sunt echivalente functiilor publice de conducere sau prin crearea de noi posturi in conditiile legii.
Potrivit articolului 11 alineat 1 functia publica specifica de manager public se imparte in trei trepte profesionale de incadrare, denumite astfel:
a) manager public treapta I, corespunzatoare sistemului de promovare foarte rapida;
b) manager public treapta a II-a, corespunzatoare sistemului de promovare rapida;
c) manager public treapta a III-a, corespunzatoare sistemului de promovare accelerata.
Functia publica specifica de manager public este structurata pe grade profesionale, dupa cum urmeaza:
a) asistent, echivalent cel putin functiei publice de sef de birou;
b) special, echivalent cel putin functiei publice de sef de serviciu;
c) principal, echivalent cel putin functiei publice de director adjunct;
d) superior, echivalent cel putin functiei publice de director;
e) general, echivalent cel putin functiei publice de director general adjunct.
Numirea in functii publice specifice de manager public se face printr-un act administrativ de catre conducatorul autoritatii sau al institutiei publice in cadrul careia a fost infiintata functia respectiva.
Numarul de functii publice specifice de manager public nu se ia in calcul la stabilirea procentului de 12% prevazut de lege pentru functiile publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici si a categoriei functionarilor publici de conducere.
Functiile publice specifice de manager public incuba atributii si sarcini care vizeaza: a) asigurarea sprijinului pentru politicile de reforma ale Guvernului Romaniei; b) proiectarea, managementul si implementarea, de la nivelurile strategice la cele operationale, a procedurilor si activitatilor uzand accelerarea reformei administratiei publice si c) implementarea legislatiei armonizate cu acquis-ul comunitar si integrarea in structurile Uniunii Europene.
Responsabilitatile stabilite pentru titularii functiilor publice specifice de manageri publici consta in coordonarea de programe, proiecte si activitati menite sa accelereze modernizarea administratiei si a serviciilor publice in scopul cresterii calitatii actului administrativ si a serviciilor furnizate cetateanului, in vederea organizarii acestora cu standardele Uniunii Europene.
In acest sens, articolul 56 al Hotararii Guvernului nr.783/2005 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr.56/2004 privind crearea statutului special al functionarului public denumit manager public configureaza cu mai multa exactitate atributiile si responsabilitatile care revin titularilor acestui tip de functie publica si anume:
a) coordonarea de activitati, proiecte, programe, compartimente, alte structuri functionale sau servicii publice, dupa caz;
b) identificarea de domenii care ar putea beneficia de asistenta externa privind reforma administratiei publice, precum si de proiecte corespunzatoare;
c) sustinerea de prezentari publice privind reforma administratiei publice si integrarea europeana, precum si alte domenii de activitate in legatura cu realizarea atributiilor si responsabilitatilor sale;
d) analizarea si elaborarea de documente legate de problematica integrarii europene;
e) evaluarea impactului masurilor ce se dispun de conducerea autoritatii sau institutiei publice respective;
f) orice alte atributii de nivel de complexitate similar, relevante postului de manager public.
De asemenea, in alineatul 2 al aceluiasi articol sunt fixate atributiile si responsabilitatile minimale ale prestarii serviciilor publice in relatiile cu beneficiarii, astfel:
a) revizuirea, evaluarea si propunerea de recomandari privind simplificarea, modernizarea si imbunatatirea modalitatilor de prestare a serviciilor publice in relatie cu beneficiarii;
b) elaborarea si propunerea de strategii de comunicare si management la nivel intra si inter-institutional;
c) elaborarea de metodologii de monitorizare continua si control al calitatii activitatilor privind reforma administratiei publice si integrarea europeana;
d) elaborarea de rapoarte asupra activitatilor-cheie din sectoarele privind reforma administratiei publice si integrarea europeana.
Categoria functiilor de executie cuprinde celelalte functii publice din structura autoritatilor administratiei publice centrale si locale prevazute cu atributiuni si sarcini de executie faptica, fie de pregatirea actelor decizionale, fie de punere in executare a acestora.
Dupa nivelul studiilor necesare ocuparii acestora, functiile publice se impart astfel:
- clasa I, cuprinde functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta;
- clasa a II-a include functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii superioare de scurta durata absolvite cu diploma;
- clasa a III-a, este formata din functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii medii sau postliceale absolvite cu diploma.
Sub aspectul continutului procesului decizional, functiile de conducere sunt:
functii care presupun toate elementele conducerii;
- functii care presupun, preponderent, realizarea numai anumitor elemente de conducere: planificarea programelor, organizarea, coordonarea, controlul, evaluarea s.a.
Dupa regimul juridic aplicabil distingem trei mari categorii ale functiei publice:
functiile carora li se aplica un regim de drept public axat pe competitie politica (functiile de parlamentar, ministrii, secretari de stat, prefecti, alesi locali);
functii carora li se aplica regimul juridic al dreptului comun, respectiv cel instituit prin Statutul functionarilor publici;
functii carora li se aplica regimuri statutare speciale, adaptate conform principiilor Statutului functionarilor publici (cadre active ale armatei, politisti, functionarii publici din autoritatea vamala, serviciile diplomatice si consulare s.a.).
Dupa modul de desemnare a titularilor, pot fi distinse:
functii care presupun desemnarea titularilor;
functii care presupun repartizarea titularilor;
functii care presupun alegerea titularilor, realizata, dupa caz, de: populatie, o Camera a Parlamentului, Camerele unite ale Parlamentului, Consiliul judetean, Consiliul local, diferite consilii de conducere administrative sau stiintifice s.a..
Sub aspectul sursei legislative (sediul, naturile de reglementare), se disting:
functii prevazute numai in Constitutia Romaniei: functiile de demnitari si anumite functii eligibile;
functii prevazute in Statutul functionarilor publici;
functii prevazute in statute speciale aplicabile anumitor sectoare ori anumitor organe precis determinate.
5.3. Comentarii teoretice privind functia publica
Legea nr.188/1999, modificata prin Legea nr. 161/3003 defineste functia publica, asa cum am mentionat deja, ca ansamblul atributiilor si al responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala. Am putea adauga, fara teama de a gresi, faptul ca scopul fiintarii functiilor publice este nu numai acela de a executa legea, de a indeplini prerogativele pe care le incuba puterea publica ci si aceea de a indeplini serviciul public, legalmente datorat in interesul cetatenilor, al autoritatilor si institutiilor publice din administratie si din alte organisme si institutii ale statului.
Aceasta lege precizeaza din ce constau aceste atributii si responsabilitati, aratand ca activitatile desfasurate de titularii functiilor publice care implica exercitarea prerogativelor de putere publica, constau din:
a) punerea in executare a legilor si a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative si a altor reglementari specifice autoritatii sau institutiei publice, precum si asigurarea avizarii acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor si strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor si statisticilor, precum si a documentatiei privind aplicarea si executarea legilor, necesare pentru realizarea competentei autoritatii sau institutiei publice;
d) consilierea, controlul si auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane si a resurselor financiare;
f) colectarea creantelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autoritatii sau institutiei publice in raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din tara si strainatate, in limita competentelor stabilite de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, precum si reprezentarea in justitie a autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;
h) realizarea de activitati in conformitate cu strategia de informatizare a administratiei publice.
Functiile publice, potrivit legislatiei incidente in domeniu, trebuie exercitate cu respectarea unor principii, cum sunt:
a) principiul legalitatii, impartialitatii si obiectivitatii activitatilor desfasurate de titularii functiilor publice, care presupune obligatia tuturor functionarilor publici de a asigura impartirea egala si impartiala a serviciilor efectuate pentru fiecare cetatean, ca modalitate esentiala a principiului constitutional al egalitatii in drepturi.
El mai semnifica si necesitatea respectarii dispozitiilor mai generale ale textului constitutional care consacra faptul ca Romania este stat de drept, democratic si social in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme si sunt garantate.
b) principiul transparentei presupune realizarea intregii activitati la vedere, transmiterea tuturor informatiilor de interes public, referitoare la continutul activitatii, la drepturile si serviciile de care beneficiaza cetatenii, precum si supunerea acesteia controlului public si civic.
c) principiul stabilitatii functionarilor publici, consta in asigurarea continuitatii in functii a titularilor functiilor publice, respectarea drepturilor prevazute in Statutul functionarilor publici, indeosebi cele care privesc transferul, mutarea, delegarea si detasarea, incetarea raporturilor de serviciu si/sau destituirea din functia publica.
d) principiul eficientei si eficacitatii, priveste cresterea operativitatii, calitatii si finalitatii activitatilor titularilor functiilor publice, raspunzand nevoilor de conformitate, oportunitate, ritmicitate si celeritate ale actelor indeplinite, precum si pe cele de productivitate generala si individuala a intregului corp de functionari publici.
Gestiunea curenta a functiilor publice este organizata si realizata in cadrul fiecarei autoritati de catre compartimente specializate care colaboreaza cu Agentia Nationala a Functionarilor Publici, organul de specialitate al administratiei publice centrale, aflat in subordinea Ministerului Administratiei si Internelor.
Agentia Nationala a Functionarilor Publici administreaza evidenta nominala a functiilor publice pe baza datelor transmise de toate autoritatile si institutiile publice, conform formularelor care se stabilesc prin hotarare a Guvernului, la propunerea agentiei.
Functiile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate si institutie publica, in parte, de conducatorul acesteia ori prin hotararea Consiliului judetean, ori, dupa caz, a Consiliului local, astfel incat sa se asigure indeplinirea ansamblului de atributii si responsabilitati cu care acestea sunt investite.
In acest scop, autoritatile si institutiile publice din administratia publica centrala si locala au obligatia de a face modificari in structura organizatorica si a statelor de functii, in scopul stabilirii numarului maxim de functii publice, conform articolului XVI alineat 2 literele „a si d” si alineatele 3-6 din Titlul III al Cartii a II-a din Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, precum si formei revizuite a Legii nr.118/1999.
Statutul functionarilor publici mai prevede ca dispozitiile sale se completeaza cu prevederile legislatiei muncii, precum si cu reglementarile civile administrative sau penale, dupa caz, in masura in care nu contravin legislatiei specifice functiei publice.
|
