ABORDĂRI sI REZULTATE DIFERITE ALE IMPLEMENTĂRII POLITICII REGIONALE ÎN STATE MEMBRE UE: EXPERIENŢA A PATRU STATE MEMBRE

3.1 Irlanda

Irlanda este o insula a continentului european, cu o suprafata de 68 895 km˛ si o populatie de 4,2 milioane locuitori[1], având o singura granita cu gruparea comunitara - Irlanda de Nord. Irlanda este o zona periferica a Uniunii Europene - atât în termeni de distanta, cât si de potential economic, indicele de periferalitate pentru regiunile NUTS III ale Irlandei are valori cuprinse între 79% - 86% .

Profunda transformare a economiei irlandeze pe parcursul ultimelor decenii reprezinta un exemplu pentru restul Europei, în ceea ce priveste progresul economic si social care poate fi obtinut într-o scurta perioada de timp.

Istoricul economiei Irlandei arata ca la sfârsitul secolului al XX - lea PIB/locuitor era relativ ridicat, dar a scazut treptat pâna în anul 1960 comparativ cu nucleul înregistrat de primele sase tari ale CEE, din cauza unor politici protectioniste adoptate de toate guvernele care s-au succedat în aceasta perioada. Atât comertul cât si investitiile au întârziat deschiderea spre exterior, comparativ cu alte state europene. Începând cu anul 1961 si pîna în anul încheierii Tratatului de aderare la CEE (1972) Irlanda a avansat cu liberalizarea comertului, a dezvoltat industria prelucratoare si a accelerat ritmul de crestere a investitiilor (în medie 9,4% pe an), ceea ce s-a concretizat într-un ritm mediu de crestere de 4,3% pe an. În anul 1973, PIB-ul Irlandei reprezenta 60% din media comunitara (la paritatea puterii de cumparare).

Solicitari de aderare cu refuzuri repetate si negocieri de aderare de numai doi ani au determinat Irlanda sa adopte mereu o atitudine pro-europeana, partial pentru a evita dependenta de Marea Britanie, dar si pentru sprijinul constant pe care i l-a acordat UE.

Dupa aderarea la UE, avantajele integrarii nu s-au resimtit imediat, pentru ca a fost nevoie de un interval de timp pâna când statele vest-europene si SUA sa constientizeze potentialul oferit de "un stat - punte între America si Europa", un stat în care se vorbea engleza (deci costurile ce s-ar fi impus pentru instruirea unui personal cunoscator de limba engleza - limba internationala a afacerilor - nu mai erau necesare) si în care forta de munca era dispusa sa lucreze pentru salarii relativ modeste, comparativ cu cele din celelalte tari comunitare sau SUA.

Înca din momentul în care a devenit stat membru (1973), Irlanda a fost unul dintre principalii sustinatori ai politicii regionale, ceea ce, aparent, contrasteaza cu caracterul centralizat al sistemului sau administrativ[4] (majoritatea autoritatilor politice si administrative aflându-se în Dublin). De fapt, alocarile financiare din anvelopa fondurilor structurale au reprezentat una din principalele motivatii ale aderarii la UE si a sustinerii constante pentru politica regionala. Mai mult, începând cu anul 1993, Irlanda, împreuna cu alte state membre cu un PIB/cap de locuitor sub 90% din media CE - Grecia, Spania si Portugalia, au beneficiat, nu numai de suport financiar comunitar prin intermediul Fondurilor Structurale, dar si de asistenta financiara oferita prin Fondul de Coeziune.

Astfel, de la aderarea sa la Uniunea Europeana, din 1973, Irlanda a primit peste 17 mld. Euro din fonduri structurale si de coeziune, finantare care reprezinta un factor fundamental pentru cresterea economica recenta a Irlandei. Începând cu momentul reformei fondurilor structurale de la sfârsitul anilor '80, Irlanda a primit transferuri semnificative din Fonduri Structurale. Atât în perioada de programare 1989 - 1993, cât si în perioada 1994 - 1999, Irlanda s-a calificat pentru finantare în cadrul Obiectivului 1. Pentru ambele perioade de programare, Irlanda a primit cele mai mari alocari din fondurile comunitare pe cap de locuitor, chiar daca disparitatile de dezvoltare nu erau cele mai mari din rândul statelor de coeziune. Astfel, acest suport financiar substantial a contribuit semnificativ la reducerea decalajelor de dezvoltare într-o perioada relativ scurta de timp. În prezent, Irlanda a devenit o natiune cu un nivel de bunastare situat peste media comunitara, un factor principal pentru atingerea acestei performante fiind politica regionala a UE.

Investitiile cuprinse în Planurile de Dezvoltare Nationala din perioadele de programare 1989 - 1993 si 1994 - 1999 se ridica la o valoare de aproximativ 30 mld. Euro, din care contributia fondurilor structurale si de coeziune este de peste 11 mld. Euro, reprezentând aproximativ 1,7% din media PIB Irlanda în aceasta perioada. Suportul financiar oferit prin Fonduri a permis Irlandei sa-si îmbunatateasca în primul rând, sistemul de transport, de educatie si pregatire si sectorul productiv. Fondurile alocate Irlandei în cadrul politicii regionale în diferite perioade de programare, precum si proportia acestora în finantarea Planului National de Dezvoltare sunt prezentate în tabelul 12:

Tabelul 12: Perioadele aferente finantarii prin fonduri structurale în Irlanda

Sursa: prelucrare proprie dupa date furnizate de Departamentul de Finante, Irlanda, 2004

În anul 1999 Irlanda realiza 116,6% din media comunitara pentru PIB la paritatea puterii de cumparare. Înca din anul 1991, Irlanda depasise deja limita de 75% din media comunitara, care permite regiunilor sa se califice pentru finantare în cadrul Obiectivului 1. Pe parcursul perioadei 1991 - 2000, Irlanda a realizat o medie exceptionala a ratei de crestere anuala, de 7,9%, în comparatie cu cea a UE (15) de 2,1%. Tabelul 13 surprinde sintetic principalele evolutii economice ale Irlandei în perioada 1960 - 2004:

Tabelul 13: Evolutii economice si evenimente caracteristice în Irlanda în diferite perioade de timp

Sursa: date AMECO, 2004, din European Economy, No. 6/2005

3.1.1 Primele evolutii post-aderare: perioada 1973 - 1988

Evolutia economiei irlandeze în aceasta perioada a fost marcata de sinuozitati, într-un context global nefavorabil, determinat de criza petrolului din anii 1973 - 1974. În primii ani, Irlanda a cunoscut o criza financiara severa generata de insuficienta liberalizare a comertului si de lipsa investitiilor în infrastructura. Daca pâna la acea data, relatiile economice erau concentrate spre Marea Britanie, dupa aderare, Irlanda întelege treptat ca, pentru a se dezvolta într-un sens modern, trebuie sa-si deshida economia si sa-si liberalizeze comertul cu toate tarile din spatiul comunitar. Deschiderea sa economica s-a reflectat, pe de o parte, în încurajarea mobilitatii fortei de munca, iar pe de alta parte în primirea unui volum semnificativ de investitii straine.

Dupa primii ani post-aderare, în care economia Irlandei a crescut  în medie cu 5,1% pe an, începând cu 1 14114t194o 979 pâna la jumatatea anilor 1980 economia Irlandei a fost în recesiune, crescând nivelul datoriei statului, a somajului si al fiscalitatii si înregistrându-se un ritm negativ de crestere a investitiilor (-0,9% pe an). În consecinta, s-a redus si convergenta cu nivelul mediu al CEE, în special ca urmare a interventiei statului în economie, a managementului fiscal incorect, dar si a impactului crizei petrolului.

Studii ale Comisiei Europene[5] concluzioneaza ca în primii 15 ani postaderare, convergenta venitului Irlandei cu primele sase state membre ale Comunitatii Economice Europene nu a fost un proces continuu si automat, în pofida politicilor economice de liberalizare si orientare spre exterior a economiei, initiate în anii de preaderare, iar greselile politicilor guvernamentale s-au repercutat asupra dezvoltarii economice si a nivelului de convergenta.

În anul 1987, Irlanda a initiat reforme orientate spre crestere economica care s-au dovedit a fi de succes, prin asigurarea unui mediu fiscal stabil si al unui nivel scazut al inflatiei, prin realizarea unei cresteri sustenabile a salariilor si reducerea reglementarilor economice.

3.1.2 Crearea premiselor necesare aparitiei si promovarii dezvoltarii: perioada de programare 1989 - 1993

Aceasta perioada a constituit baza dezvoltarii rapide ulterioare, dar tranzitia a fost dificila si dureroasa. Irlanda a urmarit dezinflatia, stabilizarea deficitului bugetar, disciplina salariala, reforme economice la nivel microeconomic. De asemenea, s-a facilitat intrarea firmelor straine pe teritoriul sau prin taxe si impozite foarte mici si multe facilitati[6]. Aderarea la normele comunitare privind mediul de afaceri a constituit un element pozitiv, creând un mediu economic atractiv pentru investitorii din UE. Prezenta numeroaselor firme din tarile vest-europene si din SUA a contribuit la crearea unei piete competitive, ceea ce a condus la reducerea inflatiei, la cresterea salariilor si a nivelului de trai. Tot în aceasta perioada, Irlanda a întreprins o serie de reforme pentru reducerea birocratiei, încurajând totodata privatizarea în toate sectoarele economice.

Ca urmare a cresterii economice, Irlanda a atras si a încurajat emigratia si a dezvoltat programe speciale pentru integrarea imigrantilor pe piata locala a muncii. Politicile în domeniul formarii profesionale au avut la baza Strategia Generala de Dezvoltare, adoptata de Irlanda imediat dupa aderare. Analizând tendintele pe plan mondial si propriul potential, Irlanda a ales domeniile industriale la care sa renunte si cele pe care sa le dezvolte în continuare. Din industria usoara, care era traditionala în Irlanda, s-a decis mentinerea pe termen mediu a industriei textile si promovarea industriei chimice, în special cea farmaceutica, a celei electronice, a tehnologiei informatiei si comunicatiilor.

Pentru aceasta perioada de programare, Irlanda a fost împartita[7] în opt regiuni: Dublin, South-East, South-West, Mid-West, West, Border, Midlands si Mid-East.

Irlanda a identificat prin Planul National de Dezvoltare (PND), doua obiective fundamentale: (1) redresarea deficientelor structurale din economie si (2) crearea unui mediu favorabil cresterii investitiilor în productie si dezvoltarii unor sectoare cheie ale economiei. Acest PND a devenit Cadru de Sprijin Comunitar (CSC) pentru prima perioada de programare, având o alocare financiara de 9,5 mld. euro, din care 4,2 mld. euro reprezentau finantare din fonduri structurale.

CSC a urmarit dezvoltarea a patru prioritati strategice: (1) agricultura, pescuitul, domeniul forestier, turismul si dezvoltarea rurala; (2) industria si serviciile, (3) masuri de îndepartare a periferalitatii si (4) dezvoltarea resurselor umane. Initiativele Comunitare au fost folosite în mod extensiv în Irlanda, în special pentru sustinerea capacitatii institutionale regionale si locale, concepându-se în acest sens un program desemnat sa promoveze dezvoltarea integrata rurala si care a fost finantat prin initiativa LEADER.

3.1.3 Tigrul celtic: perioada de programare 1994 - 1999

Pentru aceasta perioada de programare, Irlanda s-a calificat pentru finantare ca o singura regiune tip Obiectiv 1. Cadrul de Sprijin Comunitar[8] a fost implementat prin noua programe operationale adresate celor patru prioritati strategice de dezvoltare identificate: transport, sectorul productiv, resurse umane si dezvoltare locala.

Cadrul de Sprijin Comunitar pentru perioada 1994-1999 a avut o alocare financiara totala de 10,2 mld. euro, fiind o combinatie de fonduri comunitare (5,5 mld. euro) si nationale (publice 2,2 mld. euro si private 2,4 mld. euro). Fondurile comunitare care au asigurat aceasta anvelopa financiara au fost : FEDR (2,5 mld. euro), FES (1,9 mld euro), FEOGA (1 mld. euro), IFOP (47 m euro), Fondul de Coeziune (1,5 mld. euro).

CSC s-a bazat pe Planul National de Dezvoltare 1994 - 1999, care a fost "un plan pentru ocuparea fortei de munca", având ca obiective centrale:

Asigurarea unei rate de crestere pe termen lung a economiei, prin dezvoltarea potentialului economic si a locurilor de munca pe termen lung,

Reintegrarea economica si sociala a somerilor pe termen lung existenti si potentiali.

Cele mai importante contributii ale CSC s-au evidentiat în urmatoarele domenii:

Investitii în infrastructura, inclusiv sectoarele de transporturi si mediu, a caror stare precara afectau procesul de crestere

Investitiile din sectorul productiv au vizat direct expansiunea întreprinderilor si noile domenii (Cercetare/dezvoltare)

Asistenta FES în domeniul resurselor umane a sustinut un efort major de training national, care a coincis cu expansiunea rapida a fortei de munca

Promovarea dezvoltarii locale prin sustinerea aplicarii unor abordari de "jos în sus" pentru problemele locale de dezvoltare.

Aceste prioritati au fost implementate ca programe operationale (noua la numar), care acopereau diverse domenii precum dezvoltarea industriala, turismul, transportul, dezvoltarea rurala si servicii destinate protectiei mediului. Toate fondurile erau alocate prin intermediul departamentelor guvernamentale. Astfel, Departamentul de Finante era responsabil de implementarea CSC, în timp ce responsabilitatea PO - urilor individuale revenea departamentelor guvernamentale relevante (de exemplu, în cazul Programului Operational pentru pescuit, responsabilitatea revine Departamentului pentru resurse naturale si marine). În plus, au fost create Comitete de Monitorizare, atât pentru CSC (în responsabilitatea departamentului de Finante) cât si pentru cele 9 PO - uri (organizate la nivelul departamentelor corespunzatoare din Guvern), formate din reprezentanti ai departamentelor guvernamentale, partenerilor sociali, agentiilor de implementare, autoritatilor regionale si Comisiei Europene.

În urma reformei Fondurilor Structurale din 1988, Irlandei i s-a alocat un buget pentru Initiativele Comunitare, care, similar Fondului de Coeziune, erau finantate în afara CSC. În aceasta perioada de programare, în Irlanda au fost implementate 13 initiative comunitare, adresate fie cooperarii trans-nationale, fie unor aspecte sectoriale specifice - de exemplu, sprijinirea ariilor dependente de sectoare în declin.

În general, atât Cadrul de Sprijin Comunitar, cât si Programele individuale au evaluat corect circumstantele si nevoile de dezvoltare pentru Irlanda în aceasta perioada. Strategiile identificate s-au concentrat pe acele zone prioritare din CSC, acceptate ca fiind deficitare si au propus un program de interventii dedicat în primul rând atenuarii esecurilor pietei. Totusi, tendinta remarcata la acel moment a fost ca strategiile sa reflecte investitiile planificate si nu invers. Cresterea economica rapida care a urmat a pus în dificultate dezbaterea relevantei strategiilor propuse, pentru ca "este greu sa te lupti cu succesul", existând si un oarecare grad de inflexibilitate în cadrul departamentelor si agentiilor responsabile.

Per ansamblu, CSC a fost implementat într-o maniera eficienta, majoritatea masurilor din cadrul Programelor Operationale atingându-si indicatori stabiliti. Dar, având în vedere faptul ca acesti indicatori sunt de natura macro-economica si reflecta tendinte economico-sociale generale, acest lucru face dificil de evaluat eficienta lor proprie[9].

Factorii care au contribuit la succesul implementarii acestor programe de investitii au fost: planificare eficienta, monitorizare atenta, evaluarile intermediare si re-programarea, existenta unor structuri de implementare cu experienta, complementaritatea între programe. Realizarea obiectivelor propuse a fost sprijinita si de influenta unor politici complementare interventiilor finantate din fonduri comunitare: politica de personal, reforma sistemului de taxe, dezvoltarea strategiei nationale anti-saracie, dezvoltarea planurilor nationale de actiune pentru cresterea ocuparii, si nu în ultimul rând, politica macro-economica stabila urmarita pe parcursul întregii perioade.

Totusi, au existat si o serie de dificultati directe care au afectat eficienta implementarii programelor, separat de rigiditatile institutionale. Exista câteva proiecte "de referinta" pentru insuccesul lor (Centrul National de Conferinta, Dublin Port Tunnel) cauzat fie de un cumul de întârzieri în procesul de planificare, fie de lipsa consensului în privinta proiectului, fie de dificultatea generala de a initia investitii în infrastructura mare. De asemenea, lipsa sistematica a valorilor de referinta (benchmarking) pentru activitati similare a facut dificila stabilirea lor definitiva.

Din punct de vedere al managementului implementarii, acesta s-a realizat printr-un sistem al administratiei publice experimentat si eficient, care a functionat pe o baza nationala-sectoriala de departamente si agentii. Totusi, aceasta structura verticala de coordonare a condus în anumite cazuri la inflexibilitate si rezistenta la schimbare si reprogramare. De asemenea, natura mai mult "simbolica" a administratiei regionale s-a reflectat printr-o dimensiune regionala slab conturata la acel moment la nivelul CSC.

O trasatura distincta a CSC 1994 - 1999 a fost faptul ca Irlanda a fost tratata ca o singura regiune din punct de vedere al interventiilor fondurilor comunitare, fapt unic în Comunitate. În timp ce Grecia si Portugalia erau de asemenea încadrate cu întreg teritoriul ca fiind eligibil pentru Obiectivul 1, au existat totusi programe regionale individuale. Situatia Irlandei demonstreaza "formalitatea" structurilor guvernamentale regionale. CSC contine referinte limitate cu privire la dimensiunea nationala, regionala sau geografica. Principalele obiective, strategia si mecanismele sunt definite la nivel national, nefiind precizate explicit obiective regionale, cheltuieli pe estimate pe regiuni sau indicatori regionali cuantificati.

Planul National de Dezvoltare reflecta totusi intentia de a promova politica regionala, prin sprijinirea/mentionarea conceptului de "dezvoltare regionala echilibrata", dar nu defineste acest obiectiv concret.

Astfel, Autoritatile Regionale au fost stabilite în anul 1994 cu scopul primordial de a raspunde cerintelor CSC în aceasta privinta. Înainte de acest moment nu exista nici o structura regionala definita prin statut legal. Comitetele "operationale" constituite din reprezentanti la nivel politic ai autoritatilor locale, departamente si agentii guvernamentale, parteneri sociali si reprezentanti ai Comunitatii, aveau sarcina de a urmari procesul de implementare si de a prezenta recomandari în cadrul Comitetelor de Monitorizare. Rolul lor pe parcursul perioadei a ramas oarecum ambiguu.

Agentiile de implementare aflate sub coordonarea departamentelor guvernamentale aveau propriile structuri regionale, si în cele mai multe cazuri planuri sau strategii regionale. Totusi, aceste strategii erau formulate de organizatii nationale, care raportau pe o structura verticala proprie, fara sa existe o integrare formala a acestor strategii în CSC la nivel regional.

În ceea ce priveste alocarea financiara, desi nu a existat o alocare formala individuala pe regiuni, au existat alocari orientative pe regiuni - vezi tabelul 14, prin care s-a încercat o abordare echilibrata a nevoilor celor mai putin dezvoltate regiuni, tinând cont si de dimensiunea populatiei lor:

Tabelul 14: Alocare orientativa:  % din total- NUTS III

Sursa: Departamentul de Finante, Irlanda, 1996

Evolutii ale contextului socio-economic

În timpul perioadei de programare a Cadrului de Sprijin Comunitar 1994 - 1999, Irlanda a înregistrat o crestere medie a PIB - ului de peste 8% (9,2%) pe an, o crestere medie anuala a ocuparii cu 4,5 % si o crestere a investitiilor cu 14,4% pe an[10]. Desi procesul de crestere economica s-a manifestat pe întreg parcursul celor sase ani, apogeul cresterii l-a reprezentat anul 1999 (când PIB-ul Irlandei a crescut cu 11,1%), cu un impact rapid asupra pietei fortei de munca. somajul a continuat sa scada semnificativ, de la 7,8% în 1998 la 4,2% în anul 2000.

Pentru economia Irlandei, aceasta perioada este considerata cea mai performanta comparativ cu toate celelalte economii ale statelor membre UE 15.

În aceeasi perioada, 1994 - 1999, inflatia a înregistrat valori scazute, cu o medie de aproximativ 2,1%. Totusi, de la începutul anului 2000, inflatia a crescut brusc, ajung în luna mai a acestui an la peste 5%. Aceasta evolutie reflecta, pe de o parte, decizia de a majora substantial taxele pe tigari, iar pe de alta parte, impactul unui euro slab si cresterea pretului petrolului, într-o economie foarte deschisa, si de asemenea, presiunile interne ale unei piete de munca în dezvoltare.

În termeni macro-economici, obiectivul general de convergenta regionala a fost îndeplinit. Pe parcursul perioadei de programare, PIB pe cap de locuitor a crescut de la 89% din media comunitara în 1994 la 105% în 1999. Conform Institutului de Cercetare Economica si Sociala, CSC a generat o crestere a PIB cu 1,6% în 1994 si cu pâna la 2,8% în 1999, cu un impact de peste 1%.

În ceea ce priveste valoarea adaugata a comunitatii, CSC 1994 - 1999 a coincis cu o perioada de transformari economico-sociale si convergenta rapide în Irlanda, ceea ce nu înseamna ca CSC poate fi asumat ca si cauza unica pentru acest impact. Exista un numar de factori cheie - investitii anterioare care au facut posibil acest "cerc virtuos": sistem educational dezvoltat, politica macro-economica coerenta, impactul integrarii europene asupra comertului si a investitiilor, mediu extern favorabil (incluzând aici si suportul oferit prin Fonduri Structurale). Tabelul 15 surprinde sintetic principalele evolutii ale dezvoltarii Irlandei si regiunilor componente în perioada 1960 - 1999:

Tabelul 15: Evolutia performantei regiunilor irlandeze pâna la finalul perioadei de programare 1994 - 1999:

Sursa: prezentare în cadrul celei de-a saptea conferinte anuale a Asociatiei regiunilor irlandeze, Irlanda, octombrie 2004

Unii economisti[12] atribuie cresterea economica spectaculoasa a Irlandei în anii 90 atât ratei scazute de impozitare, cât si programelor guvernamentale care ofereau garantii si facilitati pentru companiile din industria de tehnologie a informatiei dispuse sa investeasca în Irlanda.

Alti analisti europeni[13] explica succesul perioadei "Tigrul celtic" prin doi factori de baza:

Conjunctura favorabila pe piata internationala în toti anii 1990 a fost fundamentala pentru dezvoltarea economica a Irlandei si integrarea sa în economia globala. Irlanda a reusit sa exploateze beneficiile globalizarii pentru ca si-a deschis piata investitorilor straini si pentru ca a ales sa îsi dezvolte un mediu de afaceri competitiv, încurajând libera concurenta. În acest context, compozitia sectoriala a cresterii a fost importanta cu sectoarele tehnologia informatiei si comunicatii si chimie legate semnificativ de economia SUA.

Gradul înalt de deschidere a economiei irlandeze a facilitat exploatarea boomului economic global de catre Irlanda. Astfel, influxul de capital si forta de munca au generat atât crestere economica intensiva (bazata pe cresterea productivitatii) dar si o crestere economica extensiva (factori de productie, precum intrarea capitalului strain si a fortei de munca imigrate)

Ce a cauzat tigrul celtic? Conform figurii prezentate mai jos,"tigrul celtic" a fost rezultatul unui mix de factori, care au contribuit în mod conjugat la declansarea sa:

Sursa: Idem tabelul 15 (prezentare în cadrul celei de-a saptea conferinte anuale a Asociatiei regiunilor irlandeze, Irlanda, octombrie 2004)

Contributia specifica a UE se remarca la mai multe nivele:

În termeni macroeconomici, cerintele referitoare la aditionalitate demonstreaza faptul ca investitii la o asemenea scara nu puteau fi suportate doar din surse nationale

Din punct de vedere al politicii implementate, respectarea regulilor UE a condus la prioritizarea unor teme politice, care altfel nu s-ar fi produs în aceeasi masura: probleme de gen si egalitate, mediu, inovare, cooperare Nord-Sud în interiorul Irlandei.

În termeni de programare a cheltuielilor, cerintele CSC au contribuit la dezvoltarea si extinderea programarii multianuale, a abordarii parteneriale la nivel central si local si a unui nivel ridicat de monitorizare si evaluare a Programelor.

În termeni de "încredere", datorita unui program public multianual de investitii în domenii cheie ale economiei, cu sprijinul specializat al asistentei UE. Acest fapt a oferit un semnal afacerilor si altor factori cheie cu privire la angajamentul UE pentru atingerea convergentei în Irlanda si la angajamentul autoritatilor irlandeze de a beneficia de oportunitatea oferita.

O "lectie" importanta care reiese din experienta Irlandei în aceasta perioada se refera la estimarea costurilor, care în acest caz a fost în mod constant depasita de realitate. Desi în unele situatii proiectele au fost bine concepute si manageriate pe parcursul implementarii, au existat o serie de factori externi care au influentat costurile estimate initial: inflatia, dezvoltarea scopului proiectului, dificultati fizice neanticipate, etc. În acest sens, experienta Irlandei demonstreaza ca este foarte important sa nu se subeztimeze costurile proiectului în perioada de planificare, sau anterioara aprobarii, sa se utilizeze tehnici de evaluare consacrate (analiza multi-criterii sau analiza cost-beneficiu), sa se acorde o atentie sporita aspectelor referitoare la managementul riscului si schimbarile de context care afecteaza valorile parametrilor.

3.1.4 Cel mai ambitios plan de investitii pentru consolidarea dezvoltarii: perioada de programare 2000 - 2006

În contextul stagnarii, sau dupa unii analisti chiar a recesiunii economiei UE, în anul 2005, Irlanda a avut cel mai înalt ritm de crestere din zona Euro, de 4,8% (dar mai mic decât ritmul mediu anual din perioada 2001 - 2004, de 5,3%). Populatia activa a depasit recordul de 2 milioane de persoane, ceea ce reprezinta dublul fata de acum 15 ani. Desi exporturile ramân motorul cresterii economice, Irlanda înregistreaza o relansare a activitatii în sectoarele de constructii si lucrari publice. Succesul Irlandei se bazeaza atât pe utilizarea eficienta a fondurilor europene, cât si pe atragerea de investitii straine directe.

Ca o consecinta a succesului înregistrat în perioada de programare 1994 - 1999, întreaga tara si-ar fi pierdut statutul de Obiectiv 1 pentru perioada de programare 2000 - 2006. Totusi, desi toate regiunile au înregistrat o crestere economica sustinuta, acest recent model de dezvoltare, inclusiv cresterea gradului de urbanizare si centralizarea activitatii economice, au evidentiat inegalitati între si în interiorul regiunilor. Din acest motiv, Guvernul Irlandez a ajuns la un acord cu Comisia pentru împartirea tarii în doua regiuni NUTS II.

In cadrul rundelor precedente ale fondurilor structurale, întreaga tara era clasificata ca o regiune Obiectiv 1 a Uniunii, dar ca urmare a performantelor economice exceptionale, unele zone au depasit criteriile de eligibilitate pentru acest statut. Consiliul de la Berlin a decis ca pentru perioada de programare 2000 - 2006, Irlanda sa fie împartita în doua regiuni NUTS II :

Border, Midland & Western Region (BMW) - care este în continuare Obiectiv 1 pentru întreaga perioada de programare. Aceasta regiune ocupa 47% din suprafata Irlandei, are o populatie care reprezinta cam 27% din total si participa cu 19% la formarea PIB. Economia este caracterizata prin prezenta unor sectoare traditionale în declin: agricultura, turism, etc., si, de asemenea, prin activitati cu o valoare adaugata scazuta.

Southern & Eastern Region (SE) - care este clasificata ca regiune Obiectiv 1 în tranzitie pâna la sfârsitul anului 2005 (ceea ce înseamna ca regiunea se califica pentru sprijin financiar UE, dar cu finantare pe o scara descrescatoare).

Cresterea economica rapida înregistrata în perioada anterioara de programare a avut un efect pozitiv si asupra reducerii disparitatilor economice comparativ cu media UE. Fenomenul de crestere a fost mai intens în partea de sud - est a tarii, care a evoluat de la un nivel al PIB/cap locuitor de 83% din media UE în anul 1988, la 105% în anul 1996. Desi si regiunea BMW a crescut de la 60% la 74% din media UE (performanta mai scazuta fiind determinata de o productivitate mai mica si de somaj) în aceeasi perioada, disparitatile între regiuni au crescut. Procesul de distribuire a progresului economic regional nu a avut loc în mod uniform, echilibrat, fenomenul de crestere rapida instalându-se în special în centrele urbane principale: Dublin, Cork, Limerick, Galway. Totusi, aceste perfomante sunt notabile si reprezinta un grad de convergenta semnificativ cu UE.

Planul National de Dezvoltare/Cadrul Strategic Comunitar 2000 - 2006 este un plan de investitii pentru Irlanda. Prin alocarea financiara de 52 mld euro (preturi 1999), din care 3,2 mld. Euro investitii din fonduri structurale, planul îsi propune sa investeasca în proiecte de îmbunatatirea infrastructurii, dezvoltarea unei forte de munca calificata si flexibila, cresterea competitivitatii, promovarea incluziunii sociale si distribuirea echitabila a beneficiilor cresterii economice a Irlandei.

Prin cele patru Initiative Comunitare, Irlanda primea o alocare financiara de 176 mil. Euro:

INTERREG: 89,34 mil. Euro

LEADER +: 47,9 mil. Euro

EQUAL: 47 mil. Euro

URBAN: 5,3 mil. Euro.

Investitiile prevazute în Cadrul de Sprijin Comunitar aveau o valoare de aproximativ 7 mld. Euro, din care 3,2 mld. reprezentau fonduri structurale, 2,3 mld. cofinantare publica nationala si 1,5 mld. euro cofinantare privata nationala. Prioritatile CSC au fost formulate astfel:

Dezvoltarea infrastructurii economice

Dezvoltarea resurselor umane si a ocuparii

Investitii în sectorul productiv

Dezvoltare regionala echilibrata

Dezvoltare rurala

Incluziune sociala

Aceste prioritati erau implementate prin programe operationale în cadrul PND: 2 regionale (BMW si S&E), 3 interr-regionale (Ocupare si Dezvoltarea Resurselor Umane, Sectorul Productiv, Infrastructura Economica si Sociala) si un program PEACE care opereaza în judetele granita si Nordul Irlandei. Fiecare program este divizat în sub-programme, care sunt formate din masuri, si în anumite cazuri în sub-masuri, care reliefeaza temele specifice de finantare din cadrul fiecarui program. Tabelul 16 prezinta sintetic programele operationale, alocarile financiare si autoritatile de management ale acestora în perioada de programare 2000 - 2006:

Tabelul 16: Programele Operationale aferente acestei perioade de programare

Sursa: prelucrare dupa date PND 2000 - 2006

Contributia Fondurilor Structurale si de Coeziune pentru Planul National de dezvoltare 2000 - 2006

În timp ce responsabilitatea generala pentru implementarea Planului revine Departamentului de Finante, fiecare Program Operational este administrat de o Autoritate de Management. Aceasta autoritate, deleaga, la rândul ei, implementarea unei masuri individuale unui Organism de Implementare (în cele mai multe cazuri unui Departament al guvernului sau unei agentii de stat).

Stabilirea regiunilor de dezvoltare BMW si S&E a condus la o contributie si influenta în crestere a regiunilor asupra modului de dezvoltare si implementare a Planului. Pentru prima data, Consiliile Regionale au primit responsabilitatea elaborarii programelor regionale pentru Plan, activitate care initial a fost centralizata, la nivelul departamentelor guvernamentale ale Irlandei.

Planul National de Dezvoltare 2000 - 2006 este cel mai ambitios plan de investitii care s-a elaborat vreodata pentru Irlanda, si reprezinta programul de investitii al guvernului pentru aceasta perioada. Acest document este fundamentat de un studiu intitulat Prioritatile Nationale de Investitii pentru perioada 2000 - 2006, realizat de Institutul de Cercetare Economica si Statistica, si de alte doua studii care au ajutat la identificarea prioritatilor de dezvoltare pentru cele doua regiuni. Alocarile financiare comparative pe domenii de activitate în perioadele de programare 1994 - 1999 si 2000 - 2006 sunt surprinse în tabelul 17:

Tabelul 17: Aocarea fondurilor politicii regionale[15], comparativ cu perioada anterioara de programare

Sursa: prelucrare date dupa PND 1994 - 1999 si 2000 - 2006

Chiar daca cea mai mare parte a investitiilor prevazute în Plan sunt finantate din surse nationale (90%), totusi contributia din fonduri comunitare este semnificativa - 3,8 mld. Euro din fonduri structurale si de coeziune si 2,2 mld. Euro în cadrul Planului de Dezvoltare Rurala. Investitiile finantate din parteneriate public - private sunt în valoare de cel putin 2,4 mld. Euro. Cadrul de Sprijin Comunitar reprezinta un subset de masuri în cadrul PND, care acopera toate interventiile cofinantate din fondurile structurale ale UE, cu exceptia schemelor financiare eligibile în cadrul Politicii Agricole Comune.

Ambele documente programatice urmaresc realizarea obiectivului global de "continuare a procesului de crestere economica si de îmbunatatire a ratei de ocupare la nivel national", într-un context în care, începând cu anul 2000, atât economia mondiala, cât si economia Irlandei au suportat un ritm de crestere care a scazut semnificativ.

Recunoscând evolutia "economiei bazate pe cunoastere", în care inovatia determina avantajul competitiv si faptul ca acumularea "capitalului de cunoastere" faciliteaza evolutia economiei bazate pe cunoastere, guvernul Irlandei a hotarât sa faca investitii importante în cercetare. Factorul inovatie în dezvoltarea economica a Irlandei s-a aflat într-un stadiu incipient pe parcursul anilor 1990 si a început sa ia amploare începând cu anul 2000. Politica inovarii a fost incorporata în politica nationala ca urmare a faptului unanim acceptat ca inovarea, cercetarea si dezvoltarea tehnologica pot genera competitivitate, creare de locuri de munca si dezvoltarea societatii.

În ceea ce priveste investitiile prioritare în infrastructura, exista o oarecare preocupare în privinta eficientizarii modului în care se cheltuiesc banii, sintetizata prin expresia consacrata: "value for money". În primul rând, costurile aferente investitiilor în drumuri sunt considerate prea mari si în al doilea rând exista îngrijorarea ca serviciile oferite depasesc cererea existenta. Pentru a evita situatia în care aceste probleme devin reale, este foarte importanta realizarea unei analize cost - beneficiu pentru fiecare proiect mare de infrastructura, înainte ca acesta sa fie aprobat. Mai mult, în anumite cazuri infrastructura existenta poate genera beneficii importante daca este administrata si întretinuta corespunzator.

Faptul ca doar o parte din investitiile în capitalul uman au fost incluse în CSC a generat o serie de probleme, în sensul ca managementul resurselor financiare dedicate acestui important sector este dificil, în conditiile în care investitiile în învatamântul primar si secundar sunt excluse din PND.

Multe din dificultatile care au intervenit pe parcursul implementarii acestui PND au fost influentate de o rata a inflatiei mai mare decât cea estimata si de o capacitate limitata a industriei de constructii.

În ce priveste aspectele de management[17], au existat anumite deficiente referitoare la transparenta procedurilor de selectie si la prioritizare, pentru care exista nevoia unui cadru mai formalizat, pentru situatiile în care baza pentru care s-a luat decizia s-a schimbat din cauza modificarilor costurilor sau a mediului extern. Aceste deficiente s-au concretizat ulterior fie în costuri mai mari ale proiectelor, fie în întârzieri în livrarea proiectelor.

Referitor la valoarea adaugata a comunitatii, practica CSC a încurajat introducerea unei planificari eficiente pe termen lung a investitiilor publice. Formularea unui plan national de dezvoltare, care a fost implementat fara întreruperi majore a condus la o alocare "mai" rationala a resurselor. Totusi, exista îngrijorarea ca în momentul în care UE nu va mai fi implicata în acest proces, seriozitatea planificarii si implementarii vor fi afectate.

3.1.5 Inovatie, competitivitate, cunoastere în perioada 2007 - 2013

Viziunea pentru viitorul Irlandei se concentreaza pe conceptul crearii unei "economii puternic inovative, bazata pe cunoastere si competitivitate internationala".

Din 1989, fondurile structurale au reprezentat un element central în finantarea Planului National de Dezvoltare. Având în vedere progresul economic al Irlandei comparativ cu alte tari UE, nivelul fondurilor structurale alocate Irlandei a scazut în timp. Ambele regiuni se califica pentru finantare în cadrul Obiectivului Competitivitate. Contextul general UE a suportat o schimbare de viziune si de prioritati pentru politica regionala, conform tabelului 18:

Tabelul 18: Principalele directii ale politicii regionale UE pentru ultimele doua perioade de programare

Sursa: prelucrare proprie dupa documente ale Comisiei Europene (Al treilea raport de coeziune, Orientarile Strategice Comunitare)

Din aceste motive, guvernul Irlandei a decis pentru prima data ca pentru perioada de programare 2007 - 2013, sa elaboreze documente separate pentru PND si pentru programele finantate din fonduri structurale.

Cadrul National Strategic de Referinta pentru perioada 2007 - 2013 propune 3 programe operationale, pentru care Autoritatea de Management este Departamentul de Finante:

Program Operational Regional pentru regiunea S&E

Program Operational Regional pentru regiunea BMW

Program Operational Ocupare si Resurse Umane (FES)

Programele Operationale Regionale sunt elaborate de Ansamblele Regionale, fiind finantate din FEDR, în cadrul Obiectivului de Competitivitate. Saracia si incluziunea sociala vor fi abordate ca teme orizontale în toate programele, în timp de 75% din fonduri trebuie alocate pe prioritati Lisabona, în vederea implementarii Programelor Nationale de Reforma.

Planul National de Dezvoltare 2007 - 2013, numit "Transformarea Irlandei - O calitate mai buna a vietii pentru toti", propune urmatoarele obiective globale:

Abordarea deficitelor de infrastructura: continuarea îmbunatatirii competitivitatii, a dezvoltarii regionale, a calitatii generale a vietii în contextul unor cereri generate de o populatie în crestere.

Dezvoltarea întreprinderilor, a stiintei, tehnologiei si informatiei, tinând cont de aspecte precum: necesitatea de pregatire a populatiei, vârsta populatiei active, asigurarea competentelor. Este esential sa se dezvolte capacitatea tarii de a determina aparitia unor "învingatori" nationali în sectorul de întreprinderi si de a atrage investitii straine directe care sa aduca valoare adaugata în economie.

Dezvoltare regionala integrata cu cadrul Strategiei Nationale Spatiale: orasele mari, poli de crestere sa atinga obiectivele cresterii economice, pe care sa a induca si la nivelul regiunii si mai ales în economia rurala.

Investitii durabile din punct de vedere al mediului - pastrarea integritatii mediului si îndeplinirea responsabilitatilor internationale cu privire la schimbarea climatica - ceea ce impune o utilizare mai eficienta, mai echilibrata a resurselor naturale.

Crearea conditiilor necesare unei cooperari mai strânse cu toate teritoriile din insula, în arii de interes reciproc (infrastructura, inovare, etc.).

Abordarea multi - dimensionala a problemelor de incluziune sociala - astfel încât sa se îmbunatateasca calitatea vietii pentru toate grupele de vârsta si toate grupurile dezavantajate din rândul populatiei.

Oferirea unei "valori" banilor publici care vor fi investiti pentru realizarea acestor obiective, prin asigurarea unor sisteme transparente de management, evaluare, monitorizare pentru implementarea PND.

Astfel, PND 2007 - 2013 propune un buget de 184 mld. Euro, care sa fie investiti în 5 prioritati de dezvoltare, conform tabelului de mai jos:

Tabelul 19: Prioritatile PND 2007 - 2013

Sursa: PND 2007 - 2013 Irlanda

În cadrul Planului, prioritatile de investitii sunt influentate de obiective politice strategice formulate în special pentru urmatoarele domenii: dezvoltare regionala, economie rurala, cooperare pe întreg teritoriul insulei, durabilitate (din punct de vedere al mediului), incluziune sociala.

În ceea ce priveste dezvoltarea regionala, PND stabileste cadrul pentru promovarea unei abordari bazate pe centrele urbane stabilite în Strategia Nationala Spatiala, care sunt considerate promotorii cresterii regionale.

Cheia dezvoltarii regionale va fi o utilizare eficienta a investitiilor din PND, în special în domeniul infrastructurii. În sprijinul acestui proces, va fi creat un Fond de inovare, care initial va opera pe o baza pilot pentru perioada 2008 - 2010, fiind finantat cu 300 mil. euro din bugetul central. Aceste fonduri în sinergie cu alte surse, publice sau private, vor fi dedicate atragerii de propuneri de proiecte (regenerare urbana, transport, calitatea vietii, etc.) din partea autoritatilor locale din orasele - poli de crestere.

3.1.6 Concluziile "povestii de succes" irlandeze

Experienta Irlandei demonstreaza ca, integrarea poate aduce cu sine o crestere economica spectaculoasa, însa nu imediata. Desi sintagma "miracolul economiei irlandeze" se refera în general la perioada anilor 1990, pentru a atinge performantele de dezvoltare înregistrate, Irlanda a trebuit sa depaseasca dificultatile anilor '80 (când deficitul bugetar era incontrolabil, iar stimulentele pentru angajare, asumarea de riscuri si de inovatie nu erau posibile) si sa implementeze o serie de reforme macro-economice "dureroase" mai ales în domeniul pietei muncii, alaturi de investitiile în educatie si reducerea fiscalitatii.

Conditiile care au contribuit la o programare eficienta a Instrumentelor Structurale au inclus, printre altele, un larg consens cu privire la natura politicii de dezvoltare a companiilor, o gama de agentii de implementare calificate si accent sporit pe selectarea unor proiecte de calitate - în exterior si în tara.

Lectiile învatate din experienta irlandeza includ:

Întelegerea nevoii de a avea o strategie nationala de competitivitate economica si corporativa pentru a directiona planificarea si programarea Fondurilor Structurale comunitare. Daca o astfel de strategie nu exista sau nu este clara, avantajele si beneficiile vor fi mult diminuate;

Întelegerea obiectivelor ca oportunitati de valoare adaugata, si nu numai de angajare sau la nivel declarativ;

Nevoia de a defini criterii clare de selectie si disponibilitatea de a face deosebire între solicitanti, finantarea proiectelor care au potential de dezvoltare;

Organismele de implementare au nevoie de resurse materiale si umane corespunzatoare daca se implementeaza programe sofisticate, si organismele de implementare care detin aceste capacitati trebuie identificate si folosite în continuare pentru a se asigura continuitatea si pentru a se exploata specializarea care deja exista;

Evitarea alocarii financiare pentru obiective si activitati care pot fi finantate din alte surse trebuie sa constituie principiul fundamental daca se doreste ca resursele sa nu fie risipite la scara nationala. Nu se câstiga nimic nici din sustinerea companiilor care pur si simplu vor scoate pe cineva de pe piata, nici din subventionarea unor activitati pe care firmele le-ar fi facut oricum. În general, s-a urmarit sustinerea firmelor de productie si a celor care deruleaza operatiuni de comert international (export sau potential de a exporta);

Monitorizarea eficace si evaluarea sunt deziderate fundamentale care pun accent nu doar pe îndeplinirea cerintelor regulamentare impuse de Fondurile Structurale, ci pe un proces de monitorizare a ceea ce functioneaza, dar si pe învatamintele care trebuie trase si puse în aplicare.

De asemenea, "povestea de succes" irlandeza prezinta si o reteta proprie pentru a atinge competitivitatea prin investitiile realizate în cadrul politicii regionale, prezentata în tabelul 20:

Tabelul 20: sapte pasi care fac legatura între instrumentele structurale si competitivitate

Sursa: prezentare în cadrul Conferintei "Instrumente Structurale în România", 11 - 12 decembrie 2006, Bucuresti

Totusi, circumstantele specifice unui Stat Membru mic, cum este Irlanda anilor 1990, nu pot fi imediat aplicate unui Stat Membru mai mare, cum este România anilor 2000. În consecinta, România va trebui sa faca fata propriilor provocari în procesul de implementare a primei generatii de instrumente structurale de care beneficiaza.

3.2 Grecia

Grecia reprezinta un caz unic printre celelalte state membre ale Uniunii Europene, în primul rând din punct de vedere geografic, fiind situata în sudul extrem al gruparii. Pe lânga faptul ca este cea mai îndepartata[18] tara fata de centrul Uniunii Europene, nu are nicio granita comuna cu comunitatea.

Aderarea Greciei la UE a fost considerata înca de la început o decizie strategica majora, în primul rând pentru a contrabalansa influenta Turciei (condusa de o dictatura militara) în zona, dar si pentru a evita o influenta militara si ideologica a URSS. Aceste considerente explica decizia UE de a primi rapid Grecia în interiorul sau, desi din punct de vedere economic si institutional, aceasta tara nu era pregatita sa faca acest pas.

Printre statele membre OCDE, Grecia era considerata o tara cu o economie slab dezvoltata, PIB/locuitor în anul 1980 era de 1890 dolari/locuitor, ceea ce reprezenta doar o treime de nivelul înregistrat de grupul tarilor vest-europene cu cel mai înalt nivel de dezvoltare (Germania, Elvetia, Suedia, Olanda, etc.).

Structura industriei era "una specifica tarilor în curs de dezvoltare". Cu o contributie de 32,2% la formarea PIB-ului, sectoarele industriale cele mai dinamice erau reprezentate de industria alimentara, textila si siderurgica. Circa 90% din întreprinderile grecesti erau mici, iar competitivitatea produselor grecesti se baza pe costurile reduse ale fortei de munca si pe reglementarile mai putin restrictive în ceea ce priveste protectia muncii, poluarea si protectia mediului. Aderarea Greciei la UE schimba radical aceste conditii, fiind necesara alinierea la reglementarile comunitare.

Agricultura (unde lucreaza 30% din populatia tarii) contribuia în 1980 cu 16% la formarea PIB, fiind dominata de gospodariile de mici dimensiuni, cu un grad redus de mecanizare. Sectorul serviciilor detinea în 1980 cea mai ridicata pondere în formarea PIB, fiind dominat de transporturile maritime, comert, asigurari, activitati bancare si comunicatii.

Una dintre cele mai grave probleme ale economiei grecesti înaintea momentului aderarii era reprezentata de deficitul cronic al balantei de plati curente, care în conditiile liberalizarii schimburilor intracomunitare va cunoaste o evolutie negativa. Inegalitatile sociale foarte accentuate si rata inflatiei (25% - dublu decât media pe comunitate) sunt alte probleme serioase care au marcat economia Greciei la momentul aderarii (anexa III.1 prezinta date suplimentare referitoare la aceasta situatie).

Chiar daca Grecia este variata din punct de vedere geografic, disparitatile regionale nu au un caracter atât de pronuntat ca în alte state membre ale UE. Ţara este compusa din 13 regiuni (NUTS II), clasificate în trei categorii:

Attiki, Macedonia Centrala si doua regiuni-insula: Creta si Egeea de Sud, reprezentând cele mai bogate regiuni ale Greciei, cu un ritm de crestere rapid;

Cel de-al doilea grup este format din regiuni izolate, putin populate ale Greciei: Epirus (cea mai saraca regiune, în care 59% dintre locuitori traiesc în mediul rural), Grecia de Vest si Peloponez. Aceste regiuni sunt cele mai sarace regiuni ale Greciei, care se confrunta cu un nivel ridicat de subdezvoltare;

Al treilea grup prezinta un PIB/cap de locuitor la un nivel de 60-65% din media comunitara, cu un ritm moderat de crestere, dar fara sa recupereze decalajele de dezvoltare.

O imagine sintetica a alocarilor financiare în cadrul politicii regionale a UE implementate în Grecia, pe parcursul diverselor perioade de programare este prezentata în tabelul de mai jos:

Tabelul 21: Situatia financiara a programelor de dezvoltare cofinantate ân Grecia prin politica regionala

Sursa: Material prezentat în cadrul vizitei de studiu în Grecia, Ministerul Economiei si Finantelor, Atena, 2005

Grecia a suportat un proces de crestere economica fluctuant, cu perioade când PIB-ul a crescut mai mult decât media UE (anii 1985, 1988, 1991), dar si ani în care cresterea a fost sub media UE (1987, 1990, 1996). Cresterea economica s-a concentrat în jurul Atenei, principalul centru al industriei manufacturiere si al serviciilor. Cu exceptia insulelor, în care turismul produce efecte pozitive asupra nivelului de trai, celelalte regiuni înregistreaza înca lacune în dezvoltare. Aderarea Greciei la zona euro cu doi ani mai târziu decât primele tari membre ale UEM releva faptul ca dupa 25 de ani de la aderarea la UE, economia acestei tari continua sa fie afectata de dificultati de tip structural si de competitivitate (în anul 2005, Grecia nu îndeplinea criteriul deficitului bugetar, care depasea 3% din PIB).

3.2.1 Programele Mediteraneene Integrate si Primul Cadru de Sprijin Comunitar: 1986 - 1993

Înca din primul an în care Grecia a devenit stat membru al Uniunii Europene, regiunile sale au beneficiat de un volum semnificativ de fonduri alocate la nivel comunitar. Un moment emblematic în istoria interventiilor financiare UE a fost reprezentat de introducerea Programelor Mediteraneene Integrate (cu o durata de 7 ani), considerate punctul de pornire în promovarea actiunilor suport pentru regiunile mai putin dezvoltate ale gruparii. Pentru Grecia au fost elaborate 6 astfel de programe regionale si unul tematic - pentru tehnologia informatiei.

Strategia de dezvoltare adoptata de Grecia pentru aceasta perioada a fost caracterizata printr-o dispersie larga (contrar principiului concentrarii) a fondurilor disponibile la nivelul unor proiecte mici de infrastructura si pe întreg teritoriul tarii. Aceasta politica a sprijinit activitatea economica si a îmbunatatit conditiile de viata în zonele rurale si în cele izolate[19]. Proiectele finantate s-au concretizat în drumuri, spitale, porturi, scoli, sisteme de canalizare, statii de tratare a apelor uzate, îmbunatatirea sistemelor de pregatire, etc..

Deficienta majora a acestei strategii a constat în lipsa promovarii unor proiecte mari de infrastructura, lipsa asigurarii unor pre-conditii pentru atragerea investitiilor straine si o abordare mai putin concentrata pe productivitate, calitate si dezvoltare durabila.

Aceasta perioada a coincis la nivel comunitar cu un punct critic în dezvoltarea politicii regionale - reforma radicala a Fondurilor Structurale din anul 1988, ceea ce a facut posibila coordonarea între politicile structurale ale comunitatii, autonome pâna la acel moment. Noile regulamente solicitau o responsabilitate comuna între autoritatile nationale si regionale ale statului membru si Comunitatea Europeana, pentru etapele de programare si implementare ale actiunilor de dezvoltare finantate în comun.

3.2.2 Cadrul de Sprijin Comunitar 1994 - 1999: oportunitate istorica pentru economia Greciei

Al doilea Cadru de Sprijin Comunitar al Greciei a fost adoptat pe 13 iulie 1994, cu o anvelopa financiara totala de 29.721,3 m ecu (preturi 1994), din care 13,980 (47%) reprezenta contributia din Fonduri Structurale, 7.069,3 (23,8%) cheltuiala publica nationala si 8.671,4 (29,3%) contributia sectorului privat. Acest CSC a reprezentat o oportunitate istorica pentru economia Greciei de a a-si îmbunatati convergenta comparativ cu media comunitara si în acelasi timp, a reprezentat cel mai mare efort investitional din ultimele trei decenii dedicat coeziunii economice si sociale.

Principalele probleme identificate în perioada de programare 1989 - 1993 si modalitatea prin care s-a încercat ameliorarea lor în cadrul acestei perioade de programare sunt sintetic prezentate în tabelul de mai jos:

Tabelul 22: Cadrul de Sprijin Comunitar 1989 - 1993 / 1994 - 1999

Sursa: prezentare în cadrul Conferintei "Instrumente Structurale în România", 11 - 12 decembrie 2006, Bucuresti

Pe parcursul perioadei de programare 1994 - 1999, s-a pus un accent mai mare pe proiectele mari de infrastructura, cu caracter national, care aveau rolul sa asigure conexiunea Greciei cu alte tari. Fara a abandona scopul unei dezvoltari echilibrate, s-a acordat prioritate promovarii dezvoltarii economice si îmbunatatirii competitivitatii si mediului si stabilirii unor conditii de viata mai bune în zonele urbane.

Principalele caracteristici[20] ale perioadei se refera la eforturile de pregatire ale tarii, pentru a intra în Uniunea Economica si Monetara si începerea unor proiecte de infrastructura de importanta nationala (modernizarea Retelei Feroviare Elene, a metroului din Atena, autostrazi - PATHE, Egnatia Odos, etc.).

În aceasta perioada, îmbunatatirea starii generale a economiei, împreuna cu masurile de stabilitate macro-economica, schimbarile structurale si fondurile comunitare alocate au creat preconditiile pentru o performanta mai mare a eforturilor de dezvoltare ale tarii. Totusi, implementarea celui de-al doilea CSC nu a fost lipsita de o serie de probleme care au afectat capacitatea mecanismelor de implementare de a opera cu interventii în crestere, atât ca numar, cât si ca volum.

CSC 1994-1999 a fost structurat pe 5 obiective strategice (infrastructura - 28% alocare financiara din bugetul total, conditii de viata - 9%, competitivitate - 25%, resurse umane - 13% si reducerea disparitatilor regionale - 25%), implementate prin 31 de programe operationale (17 dedicate sectoarelor specifice de interventie, 13 dedicate unor arii geografice specifice - regiuni si 1 program de asistenta tehnica).

Obiectivele definite la nivelul CSC au fost în cele mai multe cazuri clar formulate, dar obiectivele operationale la nivelul programelor operationale sau a sub-programelor de investitii nu au fost întotdeauna cuantificate, cu valori de referinta si indicatori-tinta clari. Aceasta deficienta a reprezentat unul dintre motivele principale care a pus în dificultate cuantificarea CSC la nivel de prioritate si posibilitatea efectuarii unei comparatii pertinente între programe. În ceea ce priveste programele operationale regionale, acestea au fost elaborate în conformitate cu CSC, în multe cazuri creând practic infrastructura necesara, astfel încât proiectele finantate prin programele operationale sectoriale sa fie cu succes implementate.

Alocarea initiala a resurselor financiare a indicat o preferinta clara pentru infrastructura fizica, în general si pentru transport, în mod special. De asemenea, deosebit de important s-a demonstrat a fi si domeniul resurselor umane, pentru care cheltuielile s-au concentrat mai mult pe educatie decât pe activitati de pregatire (training). Comparativ cu celelalte tari de coeziune, care au alocat fonduri mai multe pentru industrie si servicii, Grecia a investit cel mai mult în proiecte de infrastructura, mai putin în resurse umane si cel mai putin în mediul productiv.

Alocarea initiala reprezinta în primul rând intentia de a acumula capital public, creând astfel premisele pentru o dezvoltare durabila pe termen lung. La începutul celei de-a doua perioade de programare, Grecia înregistra deviatii ample pentru majoritatea indicatorilor socio-economici care sunt în general analizati pentru a evalua diferite nivele de crestere economica. De asemenea, trebuie remarcat faptul ca pentru majoritatea politicilor de dezvoltare, Grecia înregistra la acel moment performante scazute nu numai comparativ cu media UE, dar si cu celelalte tari de coeziune.

Astfel, strategia adoptata în anul 1994 a ramas în mare parte intacta pâna la finalul celei de-a doua perioade de programare. Aceasta situatie a fost cauzata pe de o parte de absenta unor mecanisme de realocare a fondurilor si re-directionare a CSC pe parcursul implementarii si a dezvoltarii politicilor comunitare si pe de alta parte de faptul în cadrul Comitetelor de Monitorizare au fost abordate problemele de natura operationala (absorbtia financiara, implementarea, etc.) si mai putin cele de natura strategica, precum reformularea politicii cadru (ex. - în ceea ce priveste politica somajului si a ocuparii locurilor de munca, erau necesare modificari în strategie). [21]

În ceea ce priveste implementarea bugetara, Grecia a reusit sa absoarba fondurile, si cel putin din punct de vedere financiar, al doilea CSC a reprezentat un succes, care s-a bazat în primul rând pe mobilizarea tuturor resurselor umane implicate, de la ofiterii de proiect, pâna la guvernanti sau lideri politici oficiali.

Factorii care au influentat eficienta interventiilor CSC sunt reprezentati atât de anumite progrese care au îmbunatatit si facilitat implementarea, dar si de deficiente care nu au fost rezolvate pâna la finalul perioadei de programare. Cele mai relevante progrese înregistrate în acest sens au fost: stabilirea unor noi structuri de monitorizare, elaborarea obligatorie a fiselor tehnice, pregatirea unor studii de impact asupra mediului, ca preconditie pentru aprobarea proiectelor, introducerea unui nou cadru legislativ pentru lucrarile publice. Cele mai importante obstacole[22] au fost cauzate de o capacitate insuficient dezvoltata de planificare, lipsa unui mecanism de evaluare eficient, bazat pe criterii specifice, proceduri de monitorizare si implementare inadecvate si o distribuire ne-rationala a fondurilor, ceea ce a condus în cele mai multe cazuri la re-alocarea lor. În ceea ce priveste sistemele de management si monitorizare, autoritatile au raspuns cu dificultate sau inadecvat solicitarilor privind respectarea conditiilor legale, tehnice si de mediu impuse de reglementarile Fondurilor Structurale.

În general, autoritatile responsabile cu managementul si implementarea CSC au fost insuficient pregatite nu doar în termeni de resurse umane sau de alt gen, dar si în termeni de instrumente legale si know-how specializat. Acest fapt a cauzat întârzieri semnificative în primii trei ani de implementare a programelor, conducând ulterior la transformari radicale în mecanismele de management si monitorizare. Desi dificultatile de implementare variau de la program la program, în functie de specificul caracteristic fiecaruia, factorii care afectau eficienta implementarii erau comuni tuturor programelor.

Dincolo de faptul ca rezultatele implementarii CSC au corespuns obiectivelor initiale, acoperind un spectru larg de domenii, cea mai importanta contributie a CSC a constat în initierea si promovarea unor schimbari necesare la nivel de politici si practici, sub forma diseminarii unor proceduri noi si a modernizarii structurilor organizationale. Cele mai evidente schimbari s-au produs în domeniul mediului, energiei, administratiei publice si a infrastructurii publice, pentru care o noua legislatie a fost introdusa si noi mecanisme si unitati de management (EYDE, EGNATIA SA, etc.) au fost create, care si-au continuat functionarea si pentru implementarea celui de-al treilea CSC. Astfel, introducerea si functionarea unor instrumente moderne de management în serviciul administratiei publice grecesti a reprezentat un punct critic în procesul de gestionare a fondurilor comunitare eficient.

Atât autoritatile publice cât si promotorii de proiecte au fost obligati în multe cazuri sa depuna eforturi aditionale pentru a combina obiectivele strategice ale celui de-al doilea CSC cu intensificarea promovarii egalitatii sanselor si a protectiei mediului, care reprezentau prioritati orizontale pentru fiecare program. Implementarea a numeroase masuri, în special a celor din cadrul programelor de Energie, Industrie si Mediu au contribuit semnificativ la îmbunatatirea starii mediului, în timp ce evaluarea obligatorie de mediu la nivelul fiecarui proiect a integrat practic aceasta prioritate orizontala în implementarea CSC. Egalitatea de sanse a fost abordata prin programele dedicate Ocuparii si Pregatirii Continue si Combaterii Excluziunii pe Piata Muncii, având o influenta limitata în cadrul altor programe sectoriale si regionale.

În ceea ce priveste functia de monitorizare, Comitetul de Monitorizare pentru fiecare program era format dintr-un spectru larg de parteneri, majoritatea reprezentând autoritatile publice, care practic aveau rolul de a aproba deciziile care decurgeau în urma consultarilor dintre autoritatea competenta, Comisia Europeana si Ministerul Economiei Nationale. Dar în general, activitatea lor a contribuit semnificativ la solutionarea problemelor care au aparut pe parcursul perioadei de implementare si a oferit posibilitatea partenerilor sociali si a altor parti interesate de a-si exprima opiniile cu privire la progresul programului si de a participa în procesul de monitorizare.

Responsabilitatea centrala pentru managementul operational al programelor era în sarcina unor unitati care faceau parte din autoritatea competenta pentru managementul fiecarui program (Minister sau Secretariat General pentru fiecare regiune). Aceste unitati, în cele mai multe cazuri, nu aveau asigurat numarul necesar de personal, iar cei angajati erau depasiti de volumul mare de munca si în general, nemotivati în privinta depunerii unor eforturi suplimentare pentru redresarea deficientelor de sistem. Activitatea desfasurata în aceste unitati avea ca scop atingerea indicatorilor financiari si mai putin concentrarea pe anumite schimbari calitative necesare conform specificului fiecarui program.

Pentru a atenua aceste deficiente care puteau afecta procesul de implementare, Ministerul Economiei Nationale a avut initiativa constituirii Unitatii de Management al Organizatiei la nivel central, care pe lânga rolul de a functiona ca un mecanism de supervizare la nivelul întregului CSC, avea si sarcina de a sprijini echipele de experti de la nivelul Ministerelor sau Secretariatelor Generale ale regiunilor, care erau responsabile cu managementul programelor operationale. O alta modalitate de a solutiona aceste dificultati orizontale a fost stabilirea unor unitati specializate cu asigurarea calitatii, a certificarii, managementului de proiect pentru interventiile CSC. Aceste actiuni însa, aveau loc în afara unitatii centrale de administratie, care în final nu si-a putut îndeplini adecvat rolul de reglementare.

Unitatea de Management al Organizatiei recruteaza experti din sectorul privat pentru a oferi personal Autoritatilor de Management (dispunand de un efectiv de aproximativ 800 de angajati) si a le oferi acestora conditii de munca dintre cele mai moderne, birouri moderne, echipamente moderne si sisteme moderne de tehnologie a informatiei. De asemenea, acorda consultanta organismelor mentionate mai sus, realizeaza studii organizationale, precum si manuale pentru managementul proiectelor finantate din fonduri structurale. Mai mult dec t at t, ofera sprijin continuu beneficiarilor finali, prin intermediul unor grupuri de actiune specializate. Se asigura si transfer de know-how, prin intermediul unor cursuri de formare extinse organizate la cererea Autoritatilor de Management si /sau beneficiarilor finali.

Activitatea acestor organisme a raspuns cerintelor de management la nivel central, dar probleme existau în continuare la celelalte nivele, în special la nivelul promotorilor de proiecte. Lipsa unor mecanisme care sa sprijine autoritatile locale sau promotorii individuali de proiecte (ex. fermierii), lipsa expertizei si a informatiilor referitoare la cerintele administrative ale programelor, au condus în anumite cazuri la întârzieri majore sau chiar la anularea unor activitati.

De asemenea, probleme au existat si în ceea ce priveste activitatile de colectare a datelor si instrumentele de monitorizare. Separat de sistemul central de monitorizare a informatiilor de la nivelul CSC, fiecare autoritate de management opera propriul sistem informatic, fara sa existe o interfata cu sistemul central, ceea ce conducea uneori la diferente privind datele disponibile si poate crea dificultati în utilizarea lor ca date reale. Mai mult, capacitatea limitata a acestor sisteme de a oferi date calitative si cantitative cu privire la progresul fizic al proiectelor a pus în dificultate defasurarea activitatilor de monitorizare si evaluare pentru majoritatea programelor.

În ceea ce priveste activitatile de evaluare, acestea au avut loc doar ca urmare a faptului ca erau impuse prin regulamentele fondurilor structurale, si desi evaluarile desfasurate au reprezentat un pas important din punct de vedere al pregatirii mentalitatii în cadrul serviciilor publice, au initiat dezvoltarea unei baze de cunostinte utile si relevante, care urmau sa fie încorporate în noile planuri si programe, concluziile si recomandarile acestor evaluari nu au avut o influenta majora asupra implementarii programelor sau a formularii strategiilor.

Referitor la impact, per ansamblu, obiectivele startegice ale CSC 1994-1999, inclusiv obiectivul de "a obtine un progres substantial pentru coeziunea economico-sociala a Greciei cu UE", au fost în mare masura îndeplinite. Dincolo de toate problemele si dificultatile întâmpinate, influenta celui de-al doilea CSC asupra coeziunii economice a fost pozitiva, determinând crestere economica, îmbunatatirea productivitatii si intrarea Greciei într-un ritm de convergenta reala de la mijlocul anilor '90.

si totusi de ce a beneficiat Grecia atât de putin de primul CSC si a trebuit sa astepte pâna la jumatatea anilor '90 pentru a înregistra anumite progrese concrete? În primul rând, fondurile disponibile pentru Grecia în prima perioada de programare au fost considerabil mai putine decât cele alocate în perioada 1994-1999. În al doilea rând, factorul crucial care a marcat directia contextului socio-economic a fost politica economica. Înca de la începutul anilor '90, dar mai ales, în a doua jumatate a deceniului au avut loc reforme majore ale politicii economice, care au contribuit semnificativ la succesul efortului de dezvoltare. O alta diferenta fundamentala între cele doua perioade de programare a fost faptul ca în cea de-a doua, transferurile de fonduri de la UE au fost utilizate în paralel si în combinatie cu politicile structurale nationale, generând astfel un efect complementar de dezvoltare, decât substituind lipsa unor politici.

Impactul exclusiv al implementarii celui de-al doilea CSC nu poate fi evaluat sau masurat cu precizie prin setul de instrumente analitice existente. Totusi, poate fi demonstrat ca fondurile structurale au avut o contributie[23] pozitiva la îmbunatatirea convergentei pe cap de locuitor, si mai mult, la generarea factorilor structurali care au determinat competitivitatea pe termen lung si cresterea durabila.

CSC a însemnat, concret un set complex de proiecte, mari si mici, cu tematici variate, de la sprijinul pentru IMM-uri la interventii în domeniul mediului, de la drumuri la pregatirea profesorilor si furnizarea de conexiuni la Internet în scoli. Trei dintre cele mai prestigioase proiecte de transport pot fi mentionate ca exemplu: metroul din Atena, aeroportul Spata, podul Rion-Antirion. Importanta acestor proiecte este mai mult decât simbolica, ele schimbând practic imaginea Greciei. Mai mult, implementarea CSC a permis stabilirea unei noi formule de colaborare: parteneriatul public - privat, necesar în mod special Greciei, care nu avea deloc traditie în acest domeniu.

Dar daca în termeni economici, contributia CSC a fost decisiva, în ceea ce priveste promovarea coeziunii sociale impactul a fost mai putin vizibil. Cresterea ratei de ocupare si de activitate a fost modesta, în schimb rata somajului a crescut pe tot parcursul perioadei 1994 - 1999. Totusi, se poate afirma faptul ca prin implementarea CSC s-au creat sau pastrat câteva zeci de mii de locuri de munca anual, care altfel s-ar fi pierdut. Practic, politicile[24] au esuat în încercarea de a transforma rezultatele pozitive ale implementarii proiectelor în rezultate pentru ocuparea fortei de munca, acest aspect fiind cauzat si de faptul ca tipurile de interventii pentru educatie si pregatire nu erau adaptate pietei fortei de munca.

În ceea ce priveste coeziunea teritoriala, rezultatele obtinute sunt mixte. Disparitatile regionale pentru PIB pe cap de locuitor au înregistrat o tendinta de diminuare în aceasta perioada de programare (de la 10,4 în 1995 la 9,7 în 1999). În al doilea rând, doua dintre cele mai bogate regiuni ale Greciei - Attiki si Sterea Ellada au înregistrat un ritm de crestere mai scazut decât media, iar Atena a înregistrat o rata negativa de crestere a populatiei, ceea ce deterrminat anumite consecinte din punct de vedere al concentrarii activitatilor în aceasta zona. În paralel cu aceste evolutii, rolul orasului Thessalonic ca centru de activitate economica a crescut.

Pe de alta parte, patru regiuni - Anatoliki Makedonia, Epirus, Dytiki Ellada si Peloponez au fost identificate ca fiind "slab dezvoltate structural". Aceste regiuni nu au avut capacitatea de a beneficia de conditiile economice favorabile care s-au creat, nefiind influentate de procesul de dezvoltare economica. Într-o mare masura, aceasta situatie este cauzata de profilul agricol predominant si nemodernizat al regiunilor, dar si de închiderea rutelor de comunicare cu restul Europei prin fosta Iugoslavie. Mai mult, nici un proiect mare de infrastructura nu a fost implementat în aceste regiuni.

În ceea ce priveste sectoarele care au facut subiectul interventiilor, doua necesita eforturi substantiale în continuare: agricultura si cercetare&dezvoltare. Desi investitiile totale în sectorul cercetare&dezvoltare au crescut, se situeaza înca sub standardele UE. Agricultura însa reprezinta o provocare serioasa pentru Grecia: productivitatea si veniturile din acest sector sunt dintre cele mai mici, desi transferurile prin PAC au înregistrat o balanta pozitiva.

Pe lânga impactul economic si rezultatele modeste privind îmbunatatirea bunastarii per ansamblu, cel de-al doilea CSC a avut si un impact "institutional", asupra managementului public, care s-a manifestat pe doua paliere. În primul rând, s-a initiat un proces de colaborare si cooperare între diferitele autoritati, inexistent anterior pentru ca traditional, Grecia era o tara care promova politici mono-sectoriale, care se implementau fara a impune nici o cooperare între agentii si organisme. Prin participarea la implementarea CSC, actorii socio-politici relevanti precum: autoritati publice, agentii guvernamentale, autoritati locale si regionale, organizatii profesionale, ONG-uri, etc., au fost practic pusi în situatia de a colabora si de a oferi o abordare multi-dimensionala problemelor. În al doilea rând, impactul institutional este evident la nivelul managementului public. Functii precum programarea, implementarea, evaluarea proiectelor mari, complexe, au devenit operatiuni de rutina prin participarea la experienta CSC. Astfel, administratia publica a devenit mai performanta în rezolvarea problemelor si în oferirea unor servicii de calitate.

Continuarea sprijinirii dezvoltarii prin Cadrul de Sprijin Comunitar 2000-2006

Cel de-al treilea CSC a fost adresat unui context socio-economic foarte diferit comparativ cu cel din perioada anterioara de programare:

Reducerea inflatiei si a deficitului public pâna la cel mai mic nivel din ultimii 25 de ani si adoptarea monedei unice Euro în anul 2001;

Implementarea celui de-al doilea CSC a creat premizele necesare modernizarii infrastructurii tehnice a tarii, a mediului productiv si a competentelor fortei de munca;

Implicarea actorilor cheie, prin depasirea mentalitatii introvertite, protectioniste si dezvoltarea adaptabilitatii la noile conditii impuse de dezvoltarea tehnologica si de globalizarea economica;

Schimbari structurale în interiorul companiilor si organizatiilor publice, deschiderea în fata fortelor pietei si a competitiei (ceea ce a contribuit la diminuarea unui factor critic care afecta competitivitatea Greciei);

Patrunderea companiilor si a produselor grecesti în economiile balcanice si în cele de la Marea Neagra a înregistrat un ritm accelerat. Cooperarea transfrontaliera s-a îmbunatatit semnificativ în special în ceea ce priveste retelele de energie, telecomunicatii si infrastructura de transport;

Toate aceste dezvoltari au contribuit la cresterea gradului de profitabilitate a afacerilor si au creat premizele necesare pentru intensificarea investitiilor private.

În sfârsit, noile reglementari pentru fondurile structurale (1999) formulau un nou cadru partenerial la nivelul Uniunii Europene:

O distantare relativa a UE fata de procesele de programare si selectie a proiectelor;

O amplificare a rolului de monitorizare a UE si a posibilitatii de a impune penalizari stricte pentru iregularitati;

Un transfer de responsabilitate pentru CSC catre statul membru si obligatia ca acesta sa urmeze proceduri specifice de management si monitorizare delegate autoritatilor competente relevante prin proceduri legislative;

Pericolul unei permanente pierderi a resurselor în cazul întârzierilor în implementare.

Principalele probleme identificate în perioada de programare 1994 - 1999 si modalitatea prin care s-a încercat ameliorarea lor în urmatoarea perioada de programare sunt sintetic prezentate în tabelul urmator:

Tabelul 23: Cadrul de Sprijin Comunitar 1994 - 1999 / 2000 - 2006

Sursa: prezentare în cadrul Conferintei "Instrumente Structurale în România", 11 - 12 decembrie 2006, Bucuresti

Context macro-economic

Mediul macro-economic s-a îmbunatatit constant din momentul intrarii Greciei în Uniunea Economica si Monetara în anul 2001. PIB/cap de locuitor a crescut pâna la 81% din media comunitara în 2003, cu un ritm de crestere anual mai mare decât media UE[25].

Spre deosebire de PIB, rata de ocupare a avut un ritm modest de crestere (în unii ani fiind chiar negativ), atingând în anul 2003 valoarea de 57,8%, o valoare mai scazuta chiar decât media UE 25 de 63% si fiind una dintre cele mai mici din UE. Exista înca probleme structurale care afecteaza rata somajului pe termen lung. De asemenea, în timp ce disparitatile între sexe în termen de ocupare s-au diminuat, rata somajului în rândul femeilor (15% în 2003) este mult mai mare decât cea pentru barbati (6,2% în 2003). Numarul mare de imigranti, repatriati greci si refugiati care s-au stabilit în tara în ultimii ani (aproximativ 550.000 de persoane) au contribuit semnificativ la cresterea somajului, având în vedere faptul ca, în cele mai multe cazuri, acestia nu au calificari profesionale si nici aptitudini lingvistice adecvate.

Intensitatea relativ scazuta a capitalului uman aferent fortei de munca din Grecia (83,8% din media comunitara) este direct corelata cu performanta economica a tarii si, desi procesul de recuperare a diferentelor de dezvoltare este în crestere, acesta este totusi afectat de performantele scazute ale sistemelor de educatie si de pregatire.

Integrarea în zona Euro si într-o economie mondiala bazata pe cunoastere reprezinta o provocare majora si o oportunitate în acelasi timp pentru anii urmatori. Acest lucru implica ajustari continue pentru asigurarea potentialului necesar atingerii unor rate de productivitate si ocupare mai mari[26].

Transferurile de fonduri comunitare catre Grecia au generat o crestere a PIB cu 0,9 puncte procentuale în perioada 1982 - 1993 si 1,00 p.p în perioada 1994 - 2004. Fondurile comunitare au reprezentat în aceasta perioada 40% din totalul investitiilor realizate în Grecia.

Descrierea strategiei

Cadrul de sprijin comunitar al Greciei pentru perioada de programare 2000-2006 are ca obiectiv general continuarea integrarii Greciei în Uniunea Europeana si în economia mondiala bazata pe cunoastere, prin promovarea schimbarilor structurale si rate de productivitate si de ocupare mai mari. Productivitatea este factorul cheie care determina o rata a cresterii sustinuta pe termen lung si astfel, conditii de viata îmbunatatite. Prioritatile CSC sunt concentrate pe tipurile de investitii în capitalul fizic, uman si de cunostinte, care pot contribui, în cea mai mare masura, la cresterea productivitatii în Grecia. Prin aceasta strategie se urmareste crearea conditiilor pentru crestere economica sustinuta, în vederea atingerii convergentei reale cu restul Uniunii Europene în termeni de PIB/cap de locuitor, prin implementarea fondurilor comunitare alocate Greciei conform tabelului de mai jos:

Tabelul 24: Fondurile comunitare alocate Greciei pentru aceasta perioada de programare

Sursa: Cadrul de Sprijin Comunitar 2000-2006

Prioritatile identificate în domeniile de transport, tehnologia informatiei, mediu, educatie, agricultura si turism beneficiaza de alocari financiare substantial marite comparativ cu perioada anterioara de programare. În schimb, alocarile financiare pentru sectoarele de energie, sanatate si în special industrie si servicii au scazut drastic, iar cele adresate activitatillor de pregatire si cercetare/dezvoltare nu au suportat modificari majore în termeni absoluti.

În implementarea acestei strategii, se urmareste progresul pe mai multe directii:

Reforme structurale pe piata muncii, a bunurilor si serviciilor;

Dezvoltare durabila rurala si agricola;

Mobilizarea sectorului privat în toate regiunile;

Îmbunatatiri semnificative ale capacitatii de management.

Cele sapte axe prioritare ale strategiei si programele operationale care le implementeaza sunt, conform tabelului de mai jos, urmatoarele:

Tabelul 25: Prioritati si Programe Operationale

Sursa: Cadrul de Sprijin Comunitar 2000-2006

Ca trasatura distinctiva a sistemului conceput pentru programarea si implementarea Fondurilor Structurale si de Coeziune în Grecia se distinge complexitatea structurii administrative create pentru Cadrul de Sprijin Comunitar 2000 - 2006, cât si numarul foarte mare de programe operationale (11 sectoriale, 13 regionale), ceea ce a generat numeroase dificultati si întârzieri în implementarea si finalizarea proiectelor.

Dezvoltarea regionala este abordata în principal prin cele 13 programe operationale regionale, fiecare fiind conceput pentru câte o regiune, dar si în cadrul programelor operationale sectoriale, care au si o dimensiune regionala. Alocarea financiara pe regiuni se face pe baza competitiei libere între proiecte, iar pentru regiunile sarace sunt prevazute interventii integrate. Toate regiunile Greciei se încadreaza, în perioada de programare 2000 - 2006, în Obiectiv 1 de finantare.

Din punct de vedere institutional, Ministerul Economiei si Comertului este autoritatea de Management pentru Cadru de Sprijin Comunitar, cu un personal de aproximativ 200 de persoane si este responsabila pentru selectia tuturor proiectelor, ceea ce îngreuneaza foarte mult procesul din punct de vedere administrativ. Pentru fiecare program operational regional exista o Autoritate de Management la nivel regional, condusa de un Secretar General, cu un personal de aproximativ 40 de persoane.

Având în vedere faptul ca cele 13 regiuni de dezvoltare ale Greciei sunt administrative, iar sistemul administrativ pentru Fonduri Structurale este foarte descentralizat, Autoritatile de Management de la nivel regional pot avea relatii directe cu Comisia Europeana în termeni de programare.

În ceea ce priveste cofinantarea, aceasta este asigurata la nivel central si pentru nivelul regional printr-un program de cheltuieli publice: Schema Nationala de Cofinantare. Ministerul Economiei si Finantelor are asigurata o linie bugetara pentru fiecare Autoritate de Management.

Rata de absorbtie este strict monitorizata în cadrul fiecarui program operational, iar la nivel central prin intermediul Sistemului de Management Informatic gestionat de Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar.

3.2.4 Extinderea potentialului de crestere al Greciei prin Cadrul National Strategic de Referinta 2007 - 2013

Anterior perioadei de programare 2000 - 2006, majoritatea statelor membre erau optimiste cu privire la permanentizarea trendurilor pozitive generate de "noua economie". Totusi, ultimele date disponibile nu fundamenteaza acest optimism, concluzie valabila si în cazul Greciei. Problema competitivitatii economiei Greciei, prioritatile strategiilor Lisabona si Goteburg, reorientarea politicilor comunitare au condus la o serie de aspecte - problema pentru orientarea politicilor Greciei în perioada 2007 - 2013[27]:

Schimbarea  prioritizarii din domeniul infrastructurii în favoarea sectorului de afaceri si a competitivitatii. Cu exceptia cazurilor care propun solutionarea unor probleme grave si a celor care urmaresc completarea infrastructurii la nivel national, investitiile în infrastructura ar trebui limitate la sisteme suport, actiuni soft, infrastructura de inovare si de afaceri.

Prioritizarea interventiilor nationale si regionale pe criterii de competitivitate. Toate interventiile trebuie fundamentate de analize care sa demonstreze rolul si contributia lor în contextul provocarilor actuale: extinderea UE, competitia internationala, etc.

Accent pe mijloacele de realizare a competitivitatii, în special pentru interventiile regionale, atât pentru regiunile care acorda prioritate competitivitatii, cât si pentru cele care urmaresc coeziunea în primul rând. În ciuda faptului ca disparitatile de dezvoltare intre regiunile Greciei sunt mai mici decât în multe alte state membre, majoritatea regiunilor se confrunta cu probleme serioase în privinta indicatorilor de productivitate si competitivitate.[28]

O atentie sporita trebuie acordata aspectelor care au fost deficitare în perioadele anterioare de programare: actiuni macro-economice (privatizarea întreprinderilor de stat, dezvoltarea întreprinderilor care au potential sa patrunda pe piata internationala), interventii "dirijate" (sprijin pentru IMM-uri, crearea unor "poli de dezvoltare" competitivi pe plan international, aparitia unor arii "de excelenta" în industria si turismul Greciei).

Elaborarea unei strategii de dezvoltare care sa includa toate politicile sectoriale si care sa fie conectata la politicile macro-economice. Aceasta strategie trebuie sa aiba în vedere echilibrul financiar, sa propuna obiective de dezvoltare acceptabile pentru toata economia, sa tina cont de constrângerile internationale, sa mentina echilibrul social.

Strategia de dezvoltare orientata spre competitivitate si productivitate trebuie sa fie concentrata, prioritizata, coerenta.

Astfel obiectivul general al NSRF a fost definit ca fiind extinderea potentialului de crestere la nivelul tarii, accelerarea ratei de crestere economica si cresterea productivitatii la un nivel care sa depaseasca media comunitara si în vederea atingerii convergentei reale si îmbunatatirii calitatii vietii pentru toti cetatenii, fara excluderi.

Pe baza analizei socio-economice, a consultarilor cu toti partenerii implicati si în vederea realizarii obiectivului global, au fost identificate 5 prioritati strategice:

Investitii în sectorul productiv al economiei

Societatea informationala si inovare

Coeziune sociala si inovare

Mediul institutional

Cresterea atractivitatii Greciei si a regiunilor sale, ca locuri în care se traieste, se investeste si se munceste.

Un element cheie al acestei strategii îl reprezinta dimensiunea regionala si specificarea interventiilor de dezvoltare. Strategia de dezvoltare regionala se concentreaza pe dezvoltarea unor entitati spatiale mai mari si mai competitive, prin implementarea adaptata a strategiei de dezvoltare si crearea unui numar mic de poli de crestere în cadrul lor. Au fost definite trei obiective "teritoriale": stabilirea unui sistem policentric urban echilibrat, cu accent pe dimensiunea urban - rural, acces sigur si egal la infrastructura si informatie, dezvoltare durabila si management rational si protectie a patrimoniului natural si cultural, pe baza carora s-au stabilit 5 prioritati teritoriale:

Dezvoltare urbana durabila

Dezvoltarea arealelor montane

Dezvoltarea arealelor insulare

Dezvoltarea ariilor rurale si a pescuitului

Cooperare transnationala, inter-regionala si transfrontaliera.

Stabilirea a 5 entitati spatiale în termeni de programare - dezvoltare a avut la baza criterii de dezvoltare si factori - consecinta ai aplicarii politicii regionale în ultimii 20 de ani:

1. Organizare "mai" functionala - se asteapta ca o concentrare a interventiilor regionale în 5 entitati spatiale sa reprezinte o stimulare a performantelor lor economice si a inducerii acestui efect în exterior. Faptul ca dimensiunea lor este mai mare raspunde mai bine noilor circumstante de dezvoltare ale Greciei si rolului international la care Grecia aspira.

2. Date reale cu privire la populatie (cu exceptia regiunii Attiki, care are cea mai numeroasa populatie, celelalte sunt echilibrate din acest punct de vedere), ierarhizarea centrelor urbane (pe trei niveluri: 1. Atena, Thessaloniki), 2. principalele centre urbane care pot actiona ca poli de crestere, 3. alte centre urbane si ariile urbane), planificare spatiala (conectarea entitatilor spatiale la axele de dezvoltare - noua abordare vizeaza expansiunea axei traditionale de dezvoltare PATHE - Patras, Atena, Thessaloniki, Evzonoi si a inducerii dezvoltarii echilibrate pe noi axe).

3. Abordare mai eficienta a provocarilor pe termen mediu - noua structura urmareste difuzarea rezultatelor pozitive în ariile învecinate, mai putin dezvoltate si evitarea crearii unor regiuni cu o viteza de dezvoltare mult mai rapida decât altele.

Obiectivele de dezvoltare ale celor 5 entitati spatiale sunt urmatoarele:

Makedonia si Traki (Kentriki Makedonia, Anatoliki Makedonia - Thraki, Dytiki Makedonia): crearea unei economii regionale durabile si competitive, atingerea coeziunii interne economice, sociale si teritoriale, cu o orientare catre piata externa entitatii si valorificarea pozitiei geografice la granita Greciei. Aceasta orientare urmareste întarirea rolului entitatii ca nod international de energie si transport, revitalizarea sistemului policentric urban si dezvoltarea rolului metropolei Thessaloniki ca centru de servicii si inovare.

Peloponez, Dytiki Ellada si Ionia Nisia: crestere economica accelerata în vederea atingerii convergentei reale, prin restructurarea productiei si revigorarea sectorului de turism (prin promovarea patrimoniului cultural), promovarea unor produse agricole superioare calitativ si a inovarii. Se urmareste întarirea axei de dezvoltare structurate în jurul centrelor urbane principale din entitate.

Thessalia, Sterea Ellada si Iperios: revigorarea competitivitatii economice prin îmbunatatirea coeziunii spatiale si teritoriale, dezvoltarea unor activitati de productie durabila si managementul mediului natural si construit.

Kriti si Nisia Aigaiou (regiunile Kriti, Notio Aigaiou, Voreio Aigaiou): revigorarea competitivitatii economice si a atractivitatii entitatii spatiale, în conditii de crestere durabila.

Attiki: întarirea rolului international al regiunii Attiki, ca pol european de dezvoltare în Sud - Estul Europein si în zona mediteraneana, îmbunatatirea performantei generale a orasului si a regiunii si cresterea atractivitatii ca locatie de afaceri.

Cadrul National Strategic de Referinta va fi implementat printr-un numar mai mic de programe decât cel din perioada anterioara de programare: 8 Programe Operationale Sectoriale, 5 Programe Operationale, 12 Programe de Cooperare Teritoriala, finantate conform tabelului 26:

Tabelul 26: Programele Operationale/Fonduri/Obiective

Sursa: Cadrul National Strategic de Referinta, 2007 - 2013 Grecia

Pentru a îmbunatati calitatea implementarii si a reduce dificultatile care o afecteaza, perioada de programare 2007 - 2013 propune un cadru de implementare mai eficient, pe baza urmatoarelor principii orientative: simplificarea procedurilor, reducerea programelor operationale, realizarea unui sistem inovator de management si control pe baza bunelor practici, rationalizarea organismelor de implementare, extinderea capacitatilor tehnice si manageriale, consolidarea problemelor legislative în curs de rezolvare.

3.2.5 Lectii care pot fi învatate din experienta Greciei

S-au realizat schimbari esentiale în cursul celor douazeci si cinci de ani de la aderarea Greciei la UE si ca urmare a constatarii nevoii unui management mai performant al asistentei oferite prin Fondurile Structurale pentru administratia publica din Grecia. În ciuda problemelor persistente, experienta a demonstrat ca dupa 20 de ani, în Grecia exista:

Capacitate tehnica si administrativa îmbunatatita

Mecanisme transparente de monitorizare si coordonare

Institutii reformate.

Au fost identificate punctele slabe pe parcursul implementarii a trei generatii de interventii ale UE, adica, ineficienta structurala a organismelor publice, birocratia, lipsa personalului specializat precum si diferente de natura tehnologica.

Unele dintre ele au fost abordate prin extinderea rolului sectorului privat, deconcentrarii procesului decizional si introducerii unui sistem sanatos de management financiar în cadrul programelor si proiectelor finantate de UE. Acest efort a fost sustinut si prin înfiintarea unor agentii guvernamentale care functionau pe baza unor reguli din sectorul privat si cu personal calificat, toate înfiintate cu scopul specific de a se asigura flexibilitate si eficacitate la reactia de raspuns.

De asemenea, a fost introdusa o legislatie noua în domeniul lucrarilor publice, auditului si controlului cheltuielilor publice, ceea ce a dus la consolidarea unor metode îmbunatatite de management. Toate aceste interventii au avut un efect pozitiv în întregul sector al administratiei publice din Grecia si au dus la îmbunatatirea capacitatii tehnice si administrative, precum si la înfiintarea unui mecanism mai transparent de monitorizare si coordonare pentru organismele legate de FSC.

Unitatea de Management al Organizatiei a fost înfiintata în anul 1996, ca urmare a unei decizii comune a Comisiei Europene si a Guvernului Greciei. Scopul sau principal a fost si înca este de a consolida capacitatea administrativa si de management a organisemelor de implementare a instrumentelor structurale.

Aceasta unitate este un experiment singular în Grecia. In ciuda naturii sale legate de sectorul public, unitatea poate oferi servicii flexibile si de calitate comparabile cu cele ale sectorului privat. Totusi, misiunea sa nu este de a intra în concurenta cu acesta, ci de a complementa atât sectorul public cât si pe cel privat.

În concluzie, exercitiile de evaluare a interventiilor prin fonduri structurale, care au avut loc pe parcursul perioadelor anterioare de programare, au identificat urmatoarele tipuri de probleme cu care Grecia s-a confruntat în procesul de implementare a politicii regionale a UE, referitor la:

Cadrul de reglementare cerinte prea stricte, introducerea unor proceduri uniforme mai degraba decât ajustarea lor la standardele nationale,

incompatibilitati ale cadrului legislativ national cu sistemele de management si control stabilite prin reglementarile UE,

Managementul procesului:

proceduri dificile, lipsa de flexibilitate, coordonare neadecvata între departamentele guvernamentale, lipsa independentei organismelor de management,

Implementarea: fragmentare în proiecte multe mici, numar mare de beneficiari finali slabi si ineficienti, lipsa de resurse umane specializate si de know-how, diferente de tehnologie.

Impactul principal al fondurilor structurale asupra administratiei din Grecia s-a resimtit în primul rând printr-o guvernare mai buna:

Consultari extinse cu partenerii sociali

Înfiintarea unui cadru institutional mai coerent

Îmbunatatirea graduala a performantei planificarii si implementarii programelor si proiectelor

Parteneriat cu sectorul privat

Introducerea reformelor cu beneficii pozitive  pentru externalizari în administratia publica.

Unitatea de Management este recunoscuta ca structura model, flexibila si eficienta si este perceputa ca fiind principalul efect de valoare adaugata, reprezentând în primul rând un aspect cultural nou în administratia publica, care a contribuit la modernizarea structurilor publice.

În concluzie, experienta Greciei demostreaza ca statutul de stat membru UE, si implicit cel de aplicant al politicii regionale a UE a impulsionat procesul de dezvoltare socio-economica a Greciei, dar a si generat o serie de dificultati majore de adaptare la structurile si politicile comunitare, ale caror consecinte înca se resimt.

3.3 Polonia

Extinderea de la 1 mai 2004 a adus Uniunii Europene un stat membru, care prin marimea sa (al saselea ca dimensiune din grupare: suprafata 312.685 km si o populatie de 38,2 milioane locuitori - aflata în scadere din cauza ratei negative a natalitatii si emigrarii) si prin pozitia geostrategica pe care o detine (la granita cu Rusia, Ucraina si Belarus) este destinat sa joace un rol important în arena politica europeana: Polonia. Pe de o parte, Polonia va trebui sa se adapteze în anii urmatori si sa recupereze diferentele de dezvoltare fata de celelalte state membre si fata de media comunitara, iar pe de alta parte sa-si însuseasca rolul de membru al gruparii si sa devina, dintr-un stat care implementeaza politica UE, un stat care contribuie activ la definirea si formularea sa.

La momentul aderarii, Polonia prezenta o performanta slaba a dezvoltarii - circa 31% din nivelul mediu al PIB/cap locuitor UE, chiar daca disparitatile între regiuni atingeau nivele comparabile cu cele ale UE (de la rapoarte de 1:2 între voievodate la 1:5 între sub-regiuni)[29].

Toate cele 16 regiuni NUTS II prezinta valori ale PIB/cap locuitor sub pragul de 75%, 4 dintre acestea situându-se pe ultimele locuri la nivel comunitar. 

Dupa momentul aderarii, s-a pus problema daca s-au facut suficiente pregatiri pentru adaptarea si ajustarea Politicii Regionale Europene la o Uniune Europeana largita si la nevoile noilor state membre. Într-adevar, unele dintre noile prevederi ale politicii de coeziune sunt problematice pentru o parte din noile state membre, altele pentru toate. Un exemplu, probabil comun pentru toate statele membre noi, este cel referitor la constrângerile existente cu privire la fondurile publice, care sunt adesea invocate ca justificare pentru reducerea alocarilor bugetare, dar în realitate, complexitatea procedurilor pentru accesarea fondurilor este perceputa ca fiind o cauza majora pentru ineficienta. Exista riscul clar ca multe state membre noi, inclusiv Polonia, vor fi fortate sa returneze fondurile la bugetul UE, ceea ce înseamna ca acestea nu-si vor îndeplini scopul pentru care au fost alocate.

Bineînteles, problemele nu pot fi restrictionate doar la sfera de influenta a Politicii Regionale, fiind identificate si o serie de deficiente în abordarea Poloniei fata de politica regionala, în special cele manifestate si criticate în Planul National de Dezvoltare elaborat pentru perioada 2004 - 2006. Desi PND dedicat perioadei 2007 - 2013 a suportat unele îmbunatatiri pe anumite aspecte, altele au ramas înca problematice.

Principalele probleme cu care se confrunta economia Poloniei în context Lisabona sunt rata ridicata a somajului (18%) si rata redusa de ocupare (aprox. 52%), nivelul redus de inovare, inclusiv alocari financiare limitate pentru sectorul de cercetare - dezvoltare (aprox. 0,6% din PIB).

3.3.1 Crearea cadrului necesar functionarii politicii regionale

Înfiintarea administratiei locale s-a realizat în Polonia în doua etape:

în 1990 la nivel municipal (al localitatilor)

în 1999 la nivel districtual si regional.

În 1990, Polonia reintroduce guvernarea locala si acorda drepturi de autoguvernare catre municipalitatile (gminas) relative la o arie larga de competenta care cuprindea formularea programelor de dezvoltare locala finantate partial de la bugetele lor semi-autonome. Independenta guvernelor regionale a fost întarita prin introducerea în 1993 a Camerelor de Cliring regionale prin care era permisa supravegherea independenta a finantelor locale. Pentru aceasta etapa, obiectivul a fost desfiintarea a cinci monopoluri ale statului autoritarist[30]. Principalele obiective ale reformei si instrumentele prin care s-a încercat realizarea acestora sunt prezentate în tabelul 27:

Tabelul 27: Obiective si instrumente ale reformei

Sursa: prezentare în cadrul conferintei "Procesul de descentralizare în România - experiente comparative", 2006, Bucuresti

Reforma din 1999 a avut ca obiectiv finalizarea modelului descentralizat, prin limitarea administratiei centrale si trecerea unei sfere mai largi de responsabilitati în sarcina administratiilor publice autonome.

Din anul 1999, Polonia a fost organizata în 16 voievodate (regiuni NUTS II), 315 districte (poviat) si 65 orase (cu statut de poviat, corespunzatoare nivelului NUTS IV). PIB polonez (masurat la paritatea puterii de cumparare) reprezenta aproximativ 40% din media UE 15, regiunea cea mai dezvoltata - Mazovia, având un PIB/cap locuitor de 2,2 ori mai mare decât cea mai saraca - Lubelskie. În urma reformei Administratiei de stat din anul 1999, nou createle autoritati independente provinciale (voivodate) si regionale (poviat) au devenit operationale si au început sa puna în aplicare functii importante ale politicii regionale în Polonia. Un sub-comitet  guvernamental pentru politica regionala si dezvoltare rurala (KERM) era însarcinat cu redactarea propunerilor si coordonarea initiativelor de dezvoltare regionala de la nivelul central. Agentia Poloneza pentru Dezvoltare Regionala (APDR) a fost înfiintata în 1993 pentru administrarea asistentei straine în domeniul politicii regionale.

Un proces de descentralizare este un lant continuu de conflicte si bariere care trebuie depasite. In Polonia, conflictele - prezentate în cadrul tabelului 28, au fost rezultatul luptelor pentru putere, bani si proprietate. Fiecare reforma legislativa modifica împartirea acestor resurse.

Tabelul 28: Conflicte în cadrul procesului de descentralizare.

Sursa: prezentare în cadrul conferintei "Procesul de descentralizare în România - experiente comparative", 2006, Bucuresti

Aceste experiente timpurii cu administrarea regionala a dat posibilitatea Poloniei sa faca o evaluare a eficientei institutionale a guvernarii locale înainte ca tara sa înceapa negocierile de aderare[31].

Polonia a început negocierile de aderare în 1998, a deschis capitolul 21, referitor la "Politica regionala si coordonarea instrumentelor structurale", în anul 2000 si l-a închis temporar în anul 2002. Adoptarea în mai 2000 a Legii privind Dezvoltarea Regionala a introdus regulile generale privind programarea, managementul si structurile institutionale, iar în particular a definit conceptul contractului regional[32] (contractul de voivodat) ca baza pentru finantarea programelor de dezvoltare regionala în toata tara. Aceasta lege stabilea si înfiintarea unui Consiliu al politicii regionale care urma sa aiba un rol consultativ. În iunie 2000, a fost creat Ministerul Dezvoltarii Regionale cu atributii principale în programarea, monitorizarea si evaluarea programelor.

3.3.2 "Lectii învatate" si implicatii viitoare ale instrumentelor de pre-aderare

Scopul primar al sprijinului de pre-aderare a fost sa pregateasca Polonia pentru ca socul integrarii si a tuturor transformarilor pe care acest proces le impune sa nu fie unul dur. La acel moment, coeziunea era privita ca un scop secundar, desi se astepta sa câstige din ce în ce mai multa importanta în viitor. Responsabilitatea critica pentru aceasta etapa era ca Polonia sa se familiarizeze cu logica fondurilor structurale si sa înceapa sa aplice acquis-ul comunitar.

Programele de pre-aderare ale UE au introdus o organizare administrativa si o disciplina financiara care erau cu totul noi pentru Polonia. Atât administratia publica, cât si decidentii politici erau concentrati pe învatarea noilor reguli: planificare, implementare, monitorizare, evaluare, fara a fi însa în pozitia de a putea contribui sau adapta aceasta politica la nevoile specifice ale Poloniei. Preocuparea principala la acel moment era asigurarea unei capacitati de absorbtie a resurselor oferite de fonduri[33]. Astfel, propunerea Poloniei în acest sens s-a concretizat în proiecte "simple", fara scopuri diversificate, prin care banii puteau fi absorbiti usor, dar care nu determinau crestere economica sau dezvoltare relevante în zonele în care erau implementate. O serie de exemple în acest sens indica proiecte de infrastructura, care desi au contribuit la aborbtia fondurilor într-o masura semnificativa, nu au contribuit însa si la îmbunatatirea spiritului antreprenorial sau desi s-au construit autostrazi care au determinat cresterea traficului în anumite zone, nu au generat însa si efecte pozitive.

Astfel, proiectele care solicitau finantare din fondurile de pre-aderare erau aprobate pe baza îndeplinirii conditiilor si solicitarilor formale, si nu pentru ca si-ar fi justificat contributia la realizarea unor scopuri strategice sau operationale. Practic, toate proiectele eligibile erau finantate, indiferent daca aveau un impact mai mare sau mai mic asupra dezvoltarii. Totusi, nu exista riscul ca un proiect sa fie total inutil: infrastructura Poloniei avea un grad atât de ridicat de subdezvoltare, încât probabil fiecare euro care era investit avea sa determine anumite schimbari necesare. Deci, se poate concluziona ca oficialii europeni au avut o contributie mai mare asupra continutului programelor de pre-aderare decât oficialii polonezi, care au actionat mai mult sau mai putin ca niste consultanti.

Pe parcursul implementarii fondurilor de pre-aderare au aparut o serie de probleme specifice, cauzate uneori de capacitatea institutionala inadecvata a Poloniei, capital uman insuficient si structuri organizationale subdezvoltate[34].

Suma totala a asistentei financiare alocate Poloniei prin instrumentele de pre-aderare a fost în valoare de 7,2 mld. euro:

Phare 1990 - 2003: 3,9 mld. euro. Phare Economic si Social a fost implementat în 4 transe: 2000, 2001, 2002 si 2003. Bugetul total alocat programului a fost de 1 mld. euro, din care resursele Phare au fost în valoare de 650 mil. Euro. Proiectele finantate adresau probleme referitoare la infrastructura de afaceri, dezvoltarea IMM-urilor, servicii de consultanta, resurse umane, creare de noi locuri de munca. Programul a fost implementat în toate cele 16 regiuni, adresându-se cu precadere celor cu probleme structurale. Phare Cooperare Transfrontaliera a fost implementat prin proiecte euro - regionale: Polonia - Germania (44 mil. euro), Polonia - Republica Ceha si Polonia - Slovacia (aproximativ 4 mil. Euro anual), Polonia- zona Marea Baltica (aproximativ 3 mil. euro). Phare Capacitate Institutionala - prin programele 2000 si 2001 a finantat masuri de pregatire a functiilor de monitorizare si control a fondurilor europene, atât la nivel national, cât si regional, masuri de pregatire a coordonarii Cadrului de Sprijin Comunitar si de programare si management pentru FEDR si FES. Programele din 2002 si 2003 s-au concentrat pe pregatirea autoritatilor de management pentru programele operationale.

ISPA 2000 - 2003: 1,4 mld. euro. Alocarea anuala prin acest program a fost de aproximativ 348 mil. Euro. Comisia Europeana a aprobat un buget de 2,5 mld. euro pentru finantarea unui numar de 69 de proiecte în domeniul mediului si al transportului, a caror implementare este continuata în cadrul Fondului de Coeziune.

SAPARD 2000 - 2003: 0,7 mld. euro. Programul a oferit asistenta financiara pentru îmbunatatirea industriei de procesare a alimentelor, conformarea organizatiilor agricole la normele sanitare si veterinare aplicate în UE, investitii în infrastructura rurala locala

3.3.3 Polonia si Politica regionala UE: compatibilitati si conflicte

Aspecte controversate pe parcursul negocierilor de aderare

Abordarea Poloniei fata de fondurile structurale si politica regionala s-a schimbat în paralel cu procesul de integrare si cu cel de învatare indus prin practica ajutorului de pre-aderare. La finalul procesului de negocieri, Polonia avea o imagine clara asupra aspectelor care o avantajau si a beneficiilor pe care le putea avea, si de asemenea, avea si mai multa putere politica sa-si sustina punctul de vedere, fiind cea mai mare tara dintre tarile candidate, cu o pozitie geografica centrala în Europa, separând practic UE 15 de Ţarile Baltice. Mai mult, aspectele financiare erau mult mai importante acum decât în perioada de pre-aderare, deoarece fondurile negociate nu mai erau alocate pe o baza de gratuitate, ci reprezentau o parte din contributia Poloniei la bugetul UE.

Negocierile în domeniul politicii regionale[35] si a coordonarii fondurilor structurale au început în data de 6 aprilie 2000 si s-au finalizat pe 1 octombrie 2002. Controversele au avut ca baza în primul rând aspecte financiare si mai putin continutul politicii regionale a UE.

În primul rând, Polonia a sustinut faptul ca absorbtia fondurilor structurale ar putea fi dificila (asa cum au demonstrat fondurile de pre-aderare), si astfel, o parte din fondurile alocate ar putea ramâne neutilizate. De aceea, Polonia a propus ca participarea sa la bugetul UE sa se faca pe o baza graduala, atingând 100% într-o perioada de 5 ani, si evitând astfel posibilitatea de a deveni contributor net la bugetul uniunii în primii 5 ani ca stat membru. UE nu a fost de acord cu aceasta propunere, având în vedere sprijinul si experienta acumulate de Polonia pe parcursul perioadei de pre-aderare si a considerat ca nu exista pericolul ca Polonia sa devina contributor net la buget, chiar daca nu va fi posibil sa absoarba fondurile alocate chiar de la început.

În al doilea rând, Polonia a propus în cadrul negocierilor ca o parte din alocarea pentru dezvoltarea rurala - finantata si din fonduri structurale - sa ia forma platilor directe catre fermieri. Conform propunerii UE, sistemul platilor directe ar fi trebuit sa functioneze etapizat si în Polonia (ca si în cazul celorlalte state membre noi), pe perioada 2004 - 2013, începând cu 25% în 2004, 30% în 2005, 35% în 2006, 40% în 2007, si aditional cu 10% în fiecare an, pâna în anul 2013 când s-ar fi atins 100%. Aceasta propunere era inacceptabila pentru Polonia atât în termeni economici, cât si politici. La Consiliul de la Copenhaga, decembrie 2002, s-a ajuns la un compromis în aceasta privinta, stabilindu-se transformarea unor fonduri dedicate dezvoltarii rurale, care probabil nu ar fi fost absorbite oricum, în plati directe, astfel: 36% în 2004, 39% în 2005, 42% în 2006, si chiar posibilitatea de a le mari de la bugetul de stat, pâna la 55% în 2004, 60% în 2005 si 65% în 2006.

În al treilea rând, Polonia a solicitat o alocare financiara mai mare din Fondul de Coeziune, deoarece existau conditii favorabile absorbtiei în aceasta forma (cofinantare, proceduri, etc.), decât în cazul altor fonduri. În final, Polonia a obtinut un miliard de euro în plus fata de propunerea initiala a Comisiei, pentru regiunile sarace.

De asemenea, s-a mai negociat diviziunea teritoriului tarii în unitati NUTS, diviziune care influenta eligibilitatea în cadrul Obiectivelor. Astfel, Polonia a fost clasificata Obiectiv 1 cu întreg teritoriul sau (dar exclusa de la Obiectivele 2 si 3), si s-a calificat si pentru initiativele INTERREG, EQUAL, URBAN si LEADER.

Astfel, dezbaterile în cadrul negocierilor de aderare nu au vizat prioritatile politicii de coeziune si compatibilitatea lor cu obiectivele specifice poloneze, ci aspecte financiare si de absorbtie. Guvernul polonez a urmat logica securizarii fondurilor si ulterior cea a distribuirii lor strategice. Surprinzator, aceasta abordare a fost adoptata si de UE.

Conditionalitati impuse de noile prioritati ale Politicii Regionale Europene

Doar dupa ce Polonia a asimilat experienta în domeniul Fondurilor Structurale, a început sa înteleaga filozofia interna a Fondurilor Structurale si ratiunile conceptuale pe baza carora acestea functioneaza, si de asemenea, ce conditionalitati o avantajau în raport cu preferintele si limitarile sale specifice, si care nu. Unele probleme au rezultat din diferente economice si institutionale între Polonia si statele membre vechi, diferente precum: nivel diferit de dezvoltare, nevoi economice specifice unei transformari nefinalizate a economiei, deficiente institutionale, etc.

Desi propunerea de excludere a dezvoltarii rurale si a restructurarii industriei pescuitului din cadrul politicii de coeziune a avut la baza intentia de simplificare a managementului, aceasta decizie are consecinte importante asupra scopului primordial al politicii de coeziune si a ierarhiei prioritatilor pe care aceasta le finanteaza. Altfel spus, beneficiile simplificarii politicii pot fi depasite de costurile renuntarii la anumite obiective strategice, atenuând în acelasi timp semnificatia politica a politicii regionale si întarind politica agricola, care deja domina bugetul comunitar.

Polonia este o tara profund agricola, majoritatea problemelor sale structurale fiind identificate în acest sector[36]. Totusi, guvernul polonez nu a respins oficial propunerea de a exclude dezvoltarea rurala din politica regionala, asteptând probabil sa ajunga la anumite compromisuri cu UE în domenii pe care le considera mai importante.

Totusi, exista o inconsistenta fundamentala în strategia Poloniei: pe de o parte sprijina ideea finantarii mono-fond, dar pe de alta parte pregateste 16 programe regionale. Elaborarea unor programe operationale descentralizate, care sa ofere regiunilor mai multa libertate de decizie asupra propriei dezvoltari ar fi avantajat mai mult Polonia. Chiar si Comisia admite faptul ca un management regionalizat reprezinta o maniera mai eficienta de a dezvolta competitivitatea regionala si cresterea ratei de ocupare, decât managementul centralizat.[37]

Astfel, vor fi necesare reforme atât la nivel comunitar, cât si national: UE va trebui sa-si stabileasca un mod de lucru cu cei 16 reprezentanti ai administratiilor regionale - în loc de administratia centrala, în timp ce Polonia va trebui sa-si finalizeze reforma finantelor publice si sa construiasca o structura administrativa regionala solida, cu functionari publici pregatiti corespunzator.

Propunerea Comisiei de a întari prioritatea de competitivitate în cadrul dezvoltarii durabile este în concordanta cu nevoile de dezvoltare ale Poloniei, având în vedere ca aceasta este caracterizata de un nivel ridicat al somajului si de un proces de restructurare economica nefinalizat. Prin urmare, crearea noilor obiective, precum Competitivitatea sau Cooperarea Teritoriala, care se bazeaza pe strategiile Lisabona si Goteburg sunt, cel putin teoretic, în avantajul Poloniei.

Totusi, s-ar parea ca doar statele membre vechi si alte câteva exceptii vor fi singurii beneficiari ai acestor noi obiective[38]. Desi este posibila finantarea unor activitati care vizeaza cresterea economica si inovarea în cadrul Obiectivului de Convergenta (dedicat noilor state membre), finantarea acestor prioritati va fi oarecum marginalizata în cadrul acestui obiectiv, adresat în primul rând prioritatilor de infrastructura si de mediu.

Propunerea de includere a prioritatilor referitoare la zonele urbane (inclusiv transportul public) si a surselor reînnoibile de energie este compatibila cu necesitatile Poloniei. Cresterea nivelului de infrastructura tehnica disponibila în marile aglomerari urbane din Polonia se adauga efectelor pozitive externe si de asemenea, contribuie la marirea pietelor eficiente. De aceea, actiunile regionale trebuie sa urmareasca îmbunatatirea infrastructurii de transport existenta în marile orase. Extinderea prioritatilor în cadrul Fondului de Coeziune prin includerea transportului public ar contribui la cresterea flexibilitatii masurilor (de exemplu - posibilitatea de a combina infrastructura trans-Europeana cu infrastructura de transport a aglomerarilor urbane).

În acelasi timp, introducerea acestei prioritati implica o crestere a puterii de decizie si a autonomiei financiare pentru guvernele locale, deoarece, nivelul local este cel adecvat dezvoltarii unor astfel de proiecte, fara a fi necesare actiuni inter-regionale. Având în vedere ca în general, procesul de programare pentru proiectele de transport finantate din Fondul de Coeziune a fost unul centralizat, aceasta propunere este atât în beneficiul prioritatilor de dezvoltare ale Poloniei, cât si constructiei institutionale.

Totusi, compatibilitatile mentionate nu exclud posibilitatea aparitiei unor probleme. Asa cum experienta a demonstrat în cazul implementarii Programului ISPA, administratia poloneza a întâmpinat dificultati în procesul de management al proiectelor mari de infrastructura. În al doilea rând, din evaluarile implementarii fondurilor de pre-aderarea reiesit ca eficienta acestor investitii difera semnificativ pe teritoriul Poloniei - de exemplu, construirea unui drum nu declanseaza în mod necesar dezvoltare (experienta Greciei este relevanta în acest sens).

Conditionalitati impuse de noile regulamente ale Fondurilor Structurale

Decizia de simplificare a prevederilor fondurilor, cu conditia respectarii principiilor de asigurare a eficientei si eficacitatii implementarii politicii regionale a fost una utila si foarte importanta. În cazul Poloniei,  exista convingerea larg sustinuta ca procedurile si centralizarea sistemului de management au condus de multe ori la întârzieri si constrângeri. În acest context, propunerea Comisiei de a include principiul proportionalitatii - cu efecte asupra proceselor de programare, monitorizare, evaluare a programelor în functie de dimensiunea lor - este un element pozitiv al reformei Fondurilor structurale.

Conceptul de complementaritate a fondurilor (matching funds) reprezinta o provocare pentru Polonia, din punct de vedere al finantelor publice nationale. În primul rând, pot aparea probleme referitoare la asigurarea cofinantarii programelor, si în al doilea rând, chiar daca exista fonduri rezervate cofinantarii, ar putea fie sa fie insuficiente, fie sa afecteze resursele destinate politicii nationale. Astfel, exista riscul ca politica nationala sa fie marginalizata - politica regionala este prioritizata pe cheltuiala politicii nationale, dar pe de alta parte, situatia poate cauza o presiune pozitiva asupra Poloniei de a asigura consistenta si sinergie între programele finantate din fonduri structurale si cele planificate în cadrul politicii interne.

Principiul parteneriatului reprezinta un instrument util pentru reducerea problemelor de informare asimetrica între diversii actori implicati în procesul de dezvoltare regionala. Totusi, în Polonia, exista o puternica centralizare a deciziei si finantarii pentru programele regionale, cauzata de întârzierea reformei finantelor publice si amplificata de pozitia de forta a geuvernului în toate etapele negocierii cu reprezentantii locali. Aceasta situatie poate degenera într-un conflict de interese si dominarea politicii sectoriale, fara sa promoveze perspectivele regionale/orizontale.

O alta provocare lansata de prevederile fondurilor structurale se refera la planificarea pe termen lung. O examinare a proiectelor propuse în cadrul programelor de pre-aderare demonstreaza ca multo potentiali beneficiari le-a lipsit imaginatia administrativa si competenta de planificare pe termen lung. Practic, a existat o deficienta cu privire la abilitatea de a gândi secvential si a planifica strategic. Strategiile locale, adesea dezvoltate doar de forma, au fost confuze în specificarea prioritatilor de dezvoltare sau crearea unor planuri de afaceri eficiente. Practica în cazul aplicatiilor PHARE, a demonstrat ca dorinta de a cheltui fondurile UE, indiferent de scop, a prevalat ratiunii de a le utiliza în beneficiul intereselor locale si a fost mai importanta decât impactul real al acestor fonduri.

3.3.4 Planul National de Dezvoltare 2004 - 2006

Planul National de Dezvoltare 2004 - 2006 este caracterizat de o lipsa de viziune si planificare strategica în ceea ce priveste politica de dezvoltare si a fost foarte criticat din cauza lipsei de indicatori pe termen lung. Mai mult, desi sunt definite corect nevoile Poloniei, nu exista practic o lista de prioritati de dezvoltare. Documentul ofera informatii despre cadrul institutional pentru finantari regionale prin Fonduri Structurale si Fondul de Coeziune, dar nu prezinta si informatii clare despre cum se vor face aceste cheltuieli si în ce scop.

Obiectivul strategic al PND 2004 - 2006 este dezvoltarea unei economii competitive, bazata pe cunoastere si spirit antreprenorial, capabila sa asigure cresterea ocuparii si îmbunatatirea coeziunii economice, sociale si spatiale cu Uniunea Europeana, la nivel regional si national.

Obiectivele specifice care sprijina implementarea acestui obiectiv strategic se refera la: asigurarea si mentinerea unei rate sustinute de crestere a PIB, cresterea nivelului de ocupare, includerea tarii în retelele europene de transport si de informatie, cresterea participarii sectoarelor cu o valoarea adaugata ridicata în structura economiei, cresterea participarii tuturor regiunilor si grupurilor sociale din Polonia la procesul de dezvoltare si modernizare. Tabelul 29 prezinta alocarile financiare prevazute în PND 2004 - 2006:

Tabelul 29: Alocarea financiara a PND 2004 - 2006 (la preturi 1999)

Sursa: PND 2004 - 2006 Polonia

PND a fost implementat prin 7 programe operationale (sase sectoriale si unul regional) si 2 Initiative Comunitare (INTERREG si EQUAL).

Pe baza PND si a negocierilor programelor operationale, Comisia Europeana a adoptat în iunie 2004 Cadrul de Sprijin Comunitar pentru Polonia 2004 - 2006. Programele operationale au fost aprobate cu urmatoarele alocari financiare (preturi 2004):

Îmbunatatirea Competitivitatii Întreprinderilor (1250,984 mil. euro) si Dezvoltarea Resurselor Umane (1470,033 mil. euro)

Transport (1163,384 mil. euro)

Restructurarea si modernizarea sectorului alimentar si dezvoltare rurala (1192,689 mil. euro)

Pescuit si procesarea pestelui (201,832 mil. euro)

Programul Operational Regional Integrat (2968,470 mil. euro)

În privinta managementului asistentei, Polonia a ales o abordare mixta. Aproximativ 80% din fonduri sunt administrate de programe nationale, iar restul sunt alocate astfel: 80% catre toate regiunile în proportie cu populatia, 10% catre regiunile cu un PIB / locuitor mai mic decât 80% decât media nationala, iar 10% catre regiunile cu o rata a somajului cu 50% mai mare decât media nationala[39].

Sistemul de management si implementare pentru fonduri structurale si Fondul de Coeziune a fost stabilit si agreat cu Comisia Europeana, fiind compus din diferite departamente din ministere, special înfiintate pentru a avea rolul de Autoritati de Management, Organisme Intermediare, Autoritate de Plata, cu participarea agentiilor guvernamentale ca Agentii de Implementare pentru anumite masuri si a Autoritatilor Regionale (Birouri Marshall) si Oficii Voievodale, care îndeplinesc functii specifice implementarii Programului Operational Regional Integrat. De asemenea, a fost pregatit un plan pentru dezvoltarea capacitatii institutionale, care prevedea angajarea de personal suplimentar si pregatire specializata, sub monitorizarea guvernului. Informatii suplimentare despre sistemul administrativ din Polonia si rolul structurile cheie în domeniul dezvoltarii regionale sunt prezentate în anexa IV.

În sistemul national legal au fost introduse noi regulamente pentru legiferarea principalelor aspecte de programare si implementare a instrumentelor structurale UE. Dintre cele mai importante initiative în acest sens au fost: Actul asupra Planului National de Dezvoltare, decrete guvernamentale si ministeriale, formate standard pentru aplicatiile pentru granturi. S-a introdus o noua lege a achizitiilor publice, precum si amendamente la alte legi, inclusiv Legea Finantelor Publice. Toate schemele de ajutor de stat au fost legiferate prin decrete ale ministerelor de resort, pe baza Actului asupra PND. Mai mult, relatiile dintre institutiile implicate în implementarea PND au fost formalizate, cu specificarea obligatiilor aferente. Proceduri interne si manuale au fost pregatite.

Utilizarea efectiva a fondurilor a început în prima parte a anului 2004, initial prin Programul Operational Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, urmat de Programul Operational Regional Integrat.

Pâna în aprilie 2006 s-au primit cereri de finantare reprezentând 179,1% din valoarea totala a sumei alocate prin instrumentele structurale. Numarul de proiecte eligibile depasea la acea data 41.500, în timp ce valoarea acestor proiecte însuma 6 miliarde de euro. Pâna la 1 aprilie 2006, beneficiarii primisera 1 miliard de euro. În ceea ce priveste Programul Operational Regional Integrat, în functie de capacitatea de absorbtie a fiecarei regiuni, s-au efectuat plati cu valori cuprinse între 30,10% si 8,90% din valoarea fondurilor alocate prin acest program în fiecare regiune.

Principalele aspecte deficitare care au intervenit pe parcursul implementarii CSC 2004 - 2006 au fost urmatoarele:

Nu exista o împartire clara a responsabilitatilor la nivelul central, între nivelele centrale si regionale, iar la nivel regional, între Voivodate si Marshals

Ne-asigurarea cofinantarii suficiente, în special la nivel local, în zonele mai sarace ale Poloniei

Probleme referitoare la eligibilitatea asistentei structurale, conditionata de acquis-ul relevant în domenii precum achizitiile publice, ajutorul de stat, protectia mediului

Schimbari frecvente ale Programelor Complement si ale ghidurilor beneficiarilor

Schimbari frecvente ale procedurilor privind evaluarea economica si financiara  si monitorizare, inclusiv lipsa unor indicatori de monitorizare

Modificarile frecvente ale regulilor de selectie a proiectelor, precum si pregatirea tehnica necorespunzatoare a acestora

Instrumentele electronice de cerere de aplicare - au existat peste 100 de versiuni iar modificarile surveneau chiar si de 3 ori pe saptamâna

Costurile referitoare la cantitatea mare de documentatie solicitata pentru cererea de finantare

Timpul îndelungat necesar selectiei de proiecte si contractarii

Lipsa unui sistem de informare a beneficiarilor coerent - punctele de informare la nivel national sau regional erau divizate conform fiecarui program operational si respectiv la nivelul fiecarei institutii responsabile

Nu a existat un sistem IT centralizat pentru monitorizarea si controlul fondurilor structurale - rapoartele se faceau pe hârtie sau în Excel

Procedurile extrem de stricte impuse de Autoritatea de Management - de exemplu, solicitarea de a folosi numai cerneala albastra pentru semnarea contractelor

lipsa de informatie din partea beneficiarilor potentiali cu privire la conditiile de asistenta structurala.

Una dintre problemele structurale cu care s-a confruntat Polonia în perioada 2000 - 2006 a fost cresterea semnificativa a somajului, generata fie de circumstante demografice, masuri de restructurare si ajustari neadecvate ale cererii si ofertei pe piata muncii. Pentru a contracara aceste tendinte, guvernul a adoptat programul Primul Loc de Munca, de care a beneficiat un numar de 2994,2 mii persoane în perioada iunie 2002 - septembrie 2005. Ca rezultat al acestui program si a revigorarii economice, rata somajului s-a redus gradual, ajungând la 17,6% în Decembrie 2005.

În pofida unei politici regionale din ce în ce mai active, nivelul disparitatilor raportate la PIB/cap locuitor în diferite regiuni ale Poloniei a crescut în mod constant. Comparativ cu PIB/cap locuitor în UE, nivelul PIB/cap locuitor din cea mai dezvoltata regiune a Poloniei - Mazowieckie, a atins în anul 2003 aproape 70% din media UE 25. Acelasi indicator masurat în cele mai putin dezvoltate regiuni (Swietokrzyskie, Lubelskie, Podlaskie, Podkarpackie, Warminsko - Mazurskie) atinge valori cuprinse între 31 - 35% din media UE 25. Aceste diferente reprezinta consecinta dezvoltarii rapide a polilor de crestere locali si nu deteriorarea situatiei economice a regiunilor mentionate comparativ cu media comunitara.

3.3.5 Perioada de programare 2007 - 2013

Pregatirile pentru perioada de programare 2007 - 2013 au început din ianuarie 2004, când primul ministru al Poloniei a înfiintat Echipa Interministeriala pentru elaborarea PND, care a fost prezentat într-o versiune preliminara în ianuarie 2005, când s-a initiat un larg proces de consultari. Pe baza acestor consultari s-a agreat o evaluare ex-ante a PND, care a fost acceptat de Consiliul de Ministri în septembrie 2005. În aceeasi perioada au fost elaborate si primele versiuni de programe operationale sectoriale, iar autoritatile regionale au pregatit cele 16 programe operationale regionale care înlocuiau programul operational regional integrat.

La sfârsitul anului 2005, noul guvern a decis introducerea unor modificari în sistem, în special schimbari de natura institutionala la nivelul administratiei centrale. A fost creat un nou Minister pentru Dezvoltare Regionala, care a preluat rolul Autoritatilor de Management pentru toate Programele Operationale, cu exceptia Programelor pentru restructurarea si modernizarea sectorului alimentar si dezvoltare rurala si pentru pescuit si procesarea pestelui, pentru care Autoritatea de Management a ramas în Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale. De asemenea, a fost introdus un amendament la Legea achizitiilor publice, în vederea accelerarii procesului de achizitii si, în general, s-a urmarit flexibilizarea sistemului prin reducerea substantiala a decretelor.

Noul guvern stabilit în noiembrie 2006 a decis sa renunte la pregatirea PND si sa-l înlocuiasca cu o Strategie Nationala de Dezvoltare, pentru perioada 2007 - 2015. O noua versiune pentru Cadrul National Strategic de Referinta a fost elaborata, aprobata de Consiliul de Ministri în februarie 2006 si transmisa Comisiei Europene si partenerilor sociali spre consultare.

Cadrul National Strategic de Referinta 2007 - 2013

Obiectivul global al CNSR pentru aceasta perioada de programare este reprezentat de crearea conditiilor pentru cresterea si competitivitatea economiei Poloniei, asigurând o crestere a ratei de ocupare si a coeziunii economice, sociale, teritoriale a Poloniei, atât în interior, între regiuni, cât si în cadrul Uniunii Europene.

Acest obiectiv va fi realizat prin implementarea obiectivelor specifice:

Crearea conditiilor pentru mentinerea ritmului cresterii economice durabile

Cresterea ocuparii prin dezvoltarea capitalului uman si social

Îmbunatatirea competitivitatii întreprinderilor poloneze, în special a celor din sectorul de servicii

Dezvoltarea si modernizarea infrastructurii tehnice

Cresterea competitivitatii regiunilor poloneze si prevenirea marginalizarii lor sociale, economice si teritoriale

Dezvoltare rurala.

Alocarea financiara totala pentru implementare CNSR este de aproximativ 59533 mil. euro, si este repartizata între urmatoarele programe:

16 programe operationale regionale 15 985,5 mil. euro (FEDR)

PO Dezvoltarea Poloniei de Est 2161,6 mil. euro (FEDR)

PO Infrastructura si mediu 21 275,2 mil. euro (FEDR si Fondul de Coeziune)

PO Economie inovativa 7004,9 mil. euro (FEDR)

PO Capital Uman 8125,9 mil. euro (FES)

PO Cooperare teritoriala europeana 576 mil. euro (FEDR)

PO Asistenta tehnica 216,7 mil. euro (FEDR).

3.3.6 Concluziile experientei poloneze

Analizând cursul reformelor în Polonia, rezulta ca succesul reformei descentralizarii depinde de patru conditii prealabile si concomitente:

a)      Vointa politica a conducatorilor,

b)      Sprijin public pentru schimbarile propuse,

c)      Cunostinte si experienta,

d)      Resurse umane, adica persoane pregatite, capabile sa implementeze, sa puna în aplicare  reforma.

Implementarea unei reforme a statului reprezinta o sarcina dificila, o provocare. Asistenta externa poate juca un rol deosebit de important daca este oferita în directia sprijinirii acelor conditii prealabile care nu sunt suficient dezvoltate. Daca informatiile sunt limitate, vor trebui sprijinite programele de cercetari. Daca publicul larg nu sprijina reforma, trebuie organizata publicitatea si activitatea de informare. Daca lipsesc resursele umane calificate, programele de pregatire vor trebui sa constituie o prioritate.

O astfel de reforma nu poate fi implementata decât de populatia locala. Asistenta externa poate ajuta nivelul local, dar nu îl poate înlocui. Identificarea corecta a institutiilor locale care sa beneficieze de asistenta devine astfel critica. De asemenea, este foarte importanta capacitatea acestor institutii de a a-si îndeplini rolul si în absenta asistentei financiare externe.

Administrarea asistentei financiare alocate în cadrul politicii regionale UE pentru Polonia a sprijinit crearea cadrului institutional si procedural pentru politicile de dezvoltare economica regionala, completând lacunele existente în domeniul dezvoltarii regionale ca urmare a sistemului comunist si a prioritatilor identificate la începutul tranzitiei. În prezent exista functiile de monitorizare si evaluare si se pune accent din ce în ce mai mult pe participarea mai multor niveluri în proces si pe modalitati descentralizate de implementare a politicii regionale. De asemenea, exista un nou set de obiective si prioritati care vizeaza în primul rând potentialul fortelor endogene ale regiunii, în special în domeniul serviciilor, resurselor umane, cercetare, dezvoltarea unui mediu de afaceri competitiv.

Desi a fost creat cadrul care sa faciliteze administrarea fondurilor UE în regiuni, totusi, realizarea obiectivelor politicii regionale se dovedeste a fi dificil de obtinut în practica. Obstacolele în fata descentralizarii includ persistenta abordarii centralizate, nationale pentru politica regionala, deficientele noului nivel regional (lipsa competentelor financiare, în special) si dilema alegerii între cele doua optiuni: posibilitatea obtinerii unor rezultate regionale valoroase - daca politica regionala este gestionata de catre nivelul regional, care, teoretic, cunoaste cel mai bine problemele de dezvoltare cu care se confrunta regiunea si posibilitatea asigurarii unui management eficient al fondurilor - daca politica regionala este gestionata de catre nivelul national, care, teoretic, detine pârghiile necesare pentru coordonarea întregului proces.

3.4 Ungaria

Ungaria are o populatie de 10,4 milioane locuitori si o suprafata de 93 000 km². Aderarea la UE în 2004 a reprezentat un pas major în istoria politica a Ungariei, cu efecte determinante în aproape fiecare sector al economiei si societatii, inclusiv în relatiile fiscale dintre nivelurile administratiei publice.

Pentru a întelege procesul de dezvoltare regionala care s-a desfasurat în Ungaria dupa 1990, este foarte important sa se cunoasca premisele care au stat la baza acestei evolutii. Schimbarile de natura teritoriala suportate de Ungaria pe parcursul secolului XX - ca urmare a celor doua razboaie mondiale, au influentat dezvoltarea teritoriala în mod considerabil - stabilind practic noi granite care aveau sa însemne sfârsitul unor relatii organice cu anumite teritorii. Astfel, a aparut problema centru - periferie: datorita populatiei si a importantei ca centru economic, Budapesta a devenit singurul centru reprezentativ al tarii.

În perioada economiei planificate centralizat, politica economica (concentrata pe industrializare, în special pe industria grea) nu a gasit solutii pentru problemele regionale pe termen lung, fiind bazata pe metode directe centralizate si anihilând practic initiativa locala. Aceasta politica de dezvoltare nu a putut face fata provocarilor generate atât de nivelul scazut de dezvoltare generala, cât si de inegalitatile regionale.

Investitiile straine directe, un factor cheie în modernizarea economica a Ungariei au contribuit la cresterea disparitatilor regionale.  Pe lânga problema centru - periferie, diferentele de dezvoltare pe axa Est - Vest au devenit mai pregnante. Teritoriile din apropierea centrelor Viena - Budapesta sau cele pe granita cu Austria au experimentat o dezvoltare rapida, partial si datorita investitiilor straine de capital si a apropierii fata de piata UE. Circumstantele specifice economiei de piata au favorizat aparitia unor probleme necunoscute economiei centralizate: somaj, rata de activitate scazuta. Conform datelor oficiale, Ungaria avea cel mai mic nivel de somaj înregistrat, fiind încadrata în rândul statelor membre vechi ca performanta în acest sens. În acelasi timp, Ungaria prezenta cel mai mic nivel de activitate pentru populatia în vârsta de munca. Aproximativ 1 milion de persoane, cu vârste cuprinse între 18 - 65 ani au "disparut" practic de pe piata de munca în primul deceniu de transformari. Reintegrarea acestor persoane pe piata muncii reprezinta o problema critica din punct de vedere al politicii economice si sociale si al asigurarii conditiilor de baza pentru cresterea capacitatii de absorbtie atât a resurselor financiare UE, cât si nationale.

Inegalitatile economice regionale au persistat si chiar s-au agravat pe parcursul anilor 90, în anul 2000, diferentele între cea mai dezvoltata regiune - Ungaria Centrala si cea mai putin dezvoltata - Ungaria de Nord fiind mai mult decât duble.[40] De asemenea, problema centru - periferie s-a agravat în primii ani ai economiei de piata: zonele sarace si slab dotate din punct de vedere al infrastructurii nu au putut concura cu posibilitatile economice oferite de Budapesta.

3.4.1 Crearea cadrului necesar functionarii Politicii Regionale

Descentralizarea în Ungaria este considerata o reusita, si majoritatea analistilor sunt de acord ca sectorul administratiei locale a contribuit la succesul relativ al tranzitiei. Dar procesul descentralizarii nu a fost lipsit de conflicte, fiind stopat uneori de masuri de centralizare partiala (sectoriala); interesele politice si institutionale în favoarea centralizarii erau si ele puternice.

Esentiale pentru descentralizare în Ungaria au fost urmatoarele elemente: (1) alegerile democratice desfasurate din patru în patru ani (responsabilitate) (2) substantiala responsabilitate a cheltuielilor si (mai putin) a veniturilor atribuita administratiilor publice locale (autonomie) si (3) severele constrângeri bugetare (disciplina fiscala). Aceste conditii au determinat cadrul modificarii structurale a responsabilitatilor administratiilor publice locale, desi procesele au comportat si costuri sociale, economice si politice.

Reforma administratiei publice a fost subiect de discutii publice înca de la începutul tranzitiei. Legea din 1990 a dus la crearea unui sistem foarte fragmentat al administratiei publice locale (asemeni celui din Republica Ceha, Slovacia si România), cu un foarte slab nivel de mijloc (judetele) ca trasatura aparte. Legea din 1996 (modificata si completata în 1999) privind dezvoltarea regionala a introdus în dezvoltarea regionala o noua structura institutionala: regiuni statistice mici (150 la nivel NUTS 4), regiuni statistice (7 la nivel NUTS 2) si consilii regionale si agentii de dezvoltare regionala. Consiliile de dezvoltare sunt unitati organizatorice corporatiste reprezentând interesele locale publice si private, pe de-o parte, si interesul administratiei publice centrale, pe de alta parte. Ele au autoritatea de a aloca fondurile de dezvoltare descentralizate.

Incercarile de reforma[41] au fost, pâna acum, anihilate de politica, deosebit de interesata în mentinerea structurii traditionale ("de mai bine de o mie de ani") bazate pe judete. (Judetele constituie baza organizatorica a marilor partide). În paralel cu apropierea momentului în care Ungaria avea sa devina membru UE, devenea tot mai necesara descentralizarea politica în vederea conturarii unor structuri teritoriale care sa fie compatibile pentru cooperarea cu UE si sa absoarba fondurile structurale.

Accentul pus pe regiuni în politica de dezvoltare a UE a constituit un sprijin implicit pentru sustinatorii unei reforme radicale a administratiei publice (grupul IDEA). IDEA - acronimul de la Integrare, Descentralizare, Europa (UE), Autonomie, reprezinta proiectul de reforma a administratiei publice din Ungariei, prin transfer de competente si fonduri de la nivel central la nivel regional.

Acestia argumenteaza ca structura fragmentata a administratiei publice locale si "arhaicele" administratii judetene sunt cele mai importante constrângeri în calea modernizarii tarii si ca este, deci, inevitabil ca regiunilor mici si regiunilor mari sa li se acorde un rol mai important, aceasta însemnând ca vor trebui sa aiba un rol de administrare autonoma (consilii alese cu un oarecare grad de autonomie în ceea ce priveste veniturile). Aceasta propunere radicala de administratie publica ar necesita reducerea numarului administratiilor locale, si reducerea si mai mult a responsabilitatilor judetelor care ar fi preluate de regiuni si regiunile mici. Desi nu exista nici un angajament legal din partea UE de introducere a regiunilor ca unitati autonome, suporterii reformei presupun ca noile regiuni vor da Ungariei posibilitatea unui mai bun acces la fondurile structurale UE. La fel de importante sunt si micile regiuni propuse deoarece, în afara celor 150-200 municipii, micile administratii publice locale nu au nici capacitatea, nici resursele de a furniza servicii publice eficiente si a pregati proiectele de dezvoltare. Cooperarea voluntara a administratiilor locale s-a dezvoltat încet si nu a dat înca rezultatele sperate.

Definirea regiunilor în Ungaria a cauzat multe probleme la diferite nivele. Cele 20 de unitati statistice NUTS 3, corespunzatoare judetelor, aveau o traditie istorica în tara, spre deosebire de cele 7 regiuni (NUTS 2), a caror stabilire a reprezentat o sarcina dificila. Organizarea teritoriala a Ungariei este prezentata în tabelul 30:

Tabelul 30: Organizarea teritoriala a Ungariei

Sursa: Oficiul central de statistica al Ungariei

Regiunile NUTS 2 au fost definite prima data prin Conceptul National de Dezvoltare Teritoriala, în anul 1998, fiind numite regiuni "statistic-teritoriale". Scopul pentru care au fost create aceste regiuni a fost sa se realizeze compatibilitatea statistica cu regiunile definite la nivelul Uniunii Europene. Modalitatea de constituire a acestor unitati statistice (NUTS 2) în Ungaria nu s-a bazat pe principiul unei coeziuni interne a regiunilor, în formularea lor (spre deosebire de cazul Poloniei, în care s-a urmarit obiectivul stabilirii unor regiuni "organice", dar ca rezultat al stabilirii granitelor celor 16 unitati NUTS 2, statisticile sunt greu de urmarit).

Introducerea unui nivel intermediar nou de administratie publica - nivelul NUTS 2 - a fost privit cu suspiciuni atât de administratia publica centrala - cel mai puternic actor în dezvoltarea teritoriala, dar si de judete, care se temeau ca ar putea pierde si putinele competente pe care le aveau. Astfel, nu este deloc surprinzator faptul ca pentru o mare perioada de timp regiunile au ramas doar entitati statistic-teritoriale, si ca desi au fost stabilite anumite organisme la nivel regional, atât competentele lor, cât si instrumentele financiare pe care le aveau la dispozitie au ramas limitate. Practic, regiunile existau doar pe hârtie, fiind organisme deconcentrate ale administratiei centrale, având rolul de a administra fondurile primite de la acest nivel. Tipul de management elitist si lipsa resurselor materiale au condus la mari fluctuatii de personal în entitatile stabilite la acest nivel.

Singura trasatura comuna pe care o aveau cele 7 regiuni ale Ungariei la momentul crearii lor era faptul ca toate aveau granite externe comunitatii. Totusi, cum aceste regiuni create în anul 1998 nu au reprezentat rezultatul unui proces traditional de regionalizare, efectele granitelor pot fi foarte diferite în functie de judetele care constituie regiunea. Înainte de momentul 1 mai 2004, doar regiunea Vest Transdanubia avea granite comune cu UE. Dupa aderarea Ungariei, situatia s-a schimbat: granitele Ungaria - Austria, Ungaria- Slovenia si Ungaria - Slovacia au devenit granite interne ale uniunii, ceea ce a condus la dezvoltarea economiei pe granita, cu efecte si viteze diferite. Granitele regiunilor Câmpia de Nord si Câmpia de Sud, au devenit si ele granite interne ale uniunii dupa integrarea României.

Regiunile nu au o istorie a lor si nici sentimentul de apartenenta culturala. Rivalitatea resedintelor de judet în interiorul regiunii reprezinta un alt important element de constrângere a reformei. Desi, din punct de vedere politic, reforma nu a fost un succes, administratia publica îsi sporeste, pas cu pas, rolul în alocarea fondurilor de dezvoltare. Dar finantarea dezvoltarii regionale se face în cea mai mare parte prin ministerele din sector. Dupa aderare, în perioada 2004-2006, regiunile nu au avut programe UE proprii (a existat un program regional dedicat tuturor regiunilor).

Pentru perioada 2000 - 2003, Ministerul Finantelor Publice a detinut un rol foarte important în guvernarea si controlul politicilor de dezvoltare economica ale Ungariei, iar Ministerul Afacerilor Economice (în subordinea caruia a functionat initial Oficiul National de Dezvoltare) avea responsabilitatea generala a elaborarii acestora. Sistemul însa nu a functionat corespunzator, iar coordonarea inter-ministeriala si la nivel de guvern nu a putut fi asigurata. Pentru aceasta perioada, Oficiul National de Dezvoltare s-a constituit ca unitate operativa de lucru în subordinea primului-ministru. Tot în subordinea acestuia a functionat si Oficiul National pentru Dezvoltare Regionala, constituit ca Autoritate de Management pentru Programul Operational Regional si Programul Interreg.

La sfârsitul anului 2003, prin hotarâre a guvernului, Oficiul National de Dezvoltare a preluat integral atributiile de dezvoltare si planificare pe termen lung si mediu, de pregatire a planurilor necesare utilizarii asistentei financiare a UE, precum si de coordonare a activitatilor altor organisme guvernamentale implicate în sistemul de implementare a Instrumentelor Structurale, trecând împreuna cu Oficiul National pentru Dezvoltare Regionala (si Teritoriala) în subordinea Ministrului de Stat (fara portofoliu) pentru Integrare Europeana. Având în vedere importanta strategica a Oficiului National de Dezvoltare, precum si conexiunea cu politica de dezvoltare a Uniunii Europene, institutia a beneficiat, pe lânga o flexibilitate foarte mare în raport cu alte oficii si/sau ministere economice, si de un sprijin politic "operativ", asigurat la cel mai înalt nivel, respectiv direct de catre guvern prin Cabinetul de Ministri. Acest sprijin politic a fost determinat în mare parte si de atributiile în domeniul elaborarii politicilor de dezvoltare economica generala, a Planului National de Dezvoltare a Ungariei si a procedurilor de planificare multianuala.

Astfel, guvernul maghiar conduce direct întregul proces de planificare a dezvoltarii economice. Nivelul de decizie si exersarea efectiva a acesteia are loc la cel mai înalt nivel si implica permanent nivelul politic, sistemul de management al instrumentelor structurale fiind unul foarte centralizat.

În structurile Oficiului National de Dezvoltare Teritoriala si Regionala, functioneaza Autoritatea de Management pentru Programul Operational Regional si Programele Interreg, Societatea pentru Dezvoltare Regionala si Planificare Urbana, si VATI, respectiv Agentia Nationala pentru Dezvoltare Regionala.

Cel mai dificil si de durata proces a fost reprezentat de constructia institutionala, care fara o decizie politica consecventa, luata la cel mai înalt nivel în vederea sustinerii nivelului tehnic, nu ar fi fost posibil.

3.4.2 "Lectii învatate" si implicatii viitoare ale instrumentelor de pre-aderare

În pofida unor dezvoltari considerabile pe anumite dimensiuni, determinate de interventiile comunitare, gradul de compatibilitate cu UE ramâne scazut. În paralel cu pregatirile de aderare la UE a început sa se contureze o politica regionala, determinata de regulile si principiile UE, care treptat a devenit o politica importanta de dezvoltare în Ungaria[42]. Experienta Ungariei cu privire la instrumentele de pre-aderare este prezentata sintetic în caseta de mai jos:

3.4.3 Planul National de Dezvoltare 2004 - 2006

Pe parcursul negocierilor de aderare, cele mai importante dezbateri privind Politica regionala 2004 - 2006 au fost de natura financiara.

Similar cu alte state membre noi, Ungaria era interesata sa elaboreze Programe Operationale la nivel national si nu regional, din cauza lipsei de experienta si a capacitatii administrative limitate a regiunilor. Aceasta abordare a fost acceptata de CE pâna în anul 2006, pe de o parte pentru ca CE nu avea capacitatea necesara pentru a lucra cu un numar mare de regiuni noi si lipsite de experienta, iar pe de alta parte, pentru ca CE avea un interes primar în absorbirea cât mai rapida a fondurilor disponibile statelor membre noi, mai ales în primii ani dupa aderare.

Obiectivul fundamental al PND este reducerea diferentelor considerabile în nivelul PIB/cap locuitor în comparatie cu media UE. Documentele de programare si Programele Complement, inclusiv CSC au fost adoptate în iulie 2004. Pentru CSC 2004 - 2006 s-a aprobat o alocare financiara din Fonduri Structurale în valoare de 1995 mil. euro (care reprezinta 60% din valoarea CSC, 40% fiind asigurati prin cofinantare: guvern central 19%, guvern local 2%, surse private 19%),

Au fost identificate 4 prioritati de interventie pentru implementarea obiectivului PND:

Îmbunatatirea productivitatii sectorului productiv

Cresterea ratei de ocupare si dezvoltarea resurselor umane

Îmbunatatirea infrastructurii si a mediului

Dezvoltarea potentialului local si regional

Aceste prioritati de interventie sunt operationalizate prin urmatoarele Programe Operationale, conform tabelului de mai jos:

Tabelul 32: Programele Operationale si bugetul alocat

Sursa: Planul National de Dezvoltare 2004 - 2006

Una dintre problemele care a pus în pericol implementarea PND a fost lipsa specificarii obiectivelor. Este foarte importanta stabilirea unor obiective clare, care ulterior sa fie comunicate organismelor de implementare si beneficiarilor, astfel încât proiectele implementate sa contribuie la realizarea lor.

Atât la nivel institutional, cât si individual eficienta putea fi îmbunatatita considerabil prin introducerea unor sisteme de evaluare a performantei, care sa identifice la timp existenta unor probleme sau blocaje în implementare.

Rapoartele de evaluare au specificat faptul ca la momentul stabilirii programelor, s-a acordat prioritate solutiilor traditionale, familiare politicilor nationale anterioare, în sensul facilitarii utilizarii resurselor. Principiul pe care s-a bazat programarea a fost acela ca: "doar fondurile care sunt cheltuite pot avea un impact, cele nefolosite nu pot avea nici un impact". Un alt motiv pentru care programarea a urmarit doar obtinerea resurselor a fost lipsa unor analize, evaluari, studii suport. Astfel, a fost dificil sa se selecteze acele investitii care ar fi permis o implementare eficienta a obiectivelor politicii regionale. În consecinta, s-a reusit cheltuirea fondurilor alocate, dar noile masuri incluse în programe spre finantare nu au fost foarte populare în rândul aplicantilor de proiecte. Mai mult, respectarea principiilor orizontale a fost dificila în selectarea si implementarea proiectelor, din cauza lipsei instrumentelor necesare si capacitatii resurselor umane insuficient dezvoltate.

Strategia elaborata pentru Fondul de Coeziune a fost coerenta cu Planul National de Dezvoltare. Din experienta ultimilor ani de implementare, principalele probleme în implementarea proiectelor au fost:

lipsa unor strategii sectoriale coerente (cu orientarile nationale si comunitare)

nivel scazut de pregatire a proiectelor (planurile tehnice nu erau detaliate la momentul stabilirii bugetului)

proceduri de autorizare complexe si greoaie (erau necesare proceduri simplificate si standardizate - ex. procedura de evaluare a impactului asupra mediului)

beneficiari diversi ca statut (pentru municipalitati care aplicau împreuna pentru un proiect, era necesara stabilirea unei asociatii cu statut legalizat)

Investitiile efectuate au avut forma unor împrumuturi nerambursabile, prin care au fost finantate proiecte - cheie fara competitie, dar si proiecte în cadrul unor competitii deschise.

Probleme întâmpinate pe parcursul implementarii Programului Operational Regional în perioada de programare 2004 - 2006:

selectia proiectelor a durat mai mult decât s-a estimat initial (durata estimata: 90 de zile, durata medie efectiva: 120 de zile)

procesul de contractare a fost greoi; clauzele contractuale nu au fost întotdeauna acoperitoare

implementarea proiectelor a fost dificila din cauza existentei reglementarilor foarte greoaie în domeniul achizitiilor publice, corelata cu lipsa de experienta a beneficiarilor

implementarea financiara a proiectelor a fost dificila din cauza lipsei de experienta a beneficiarilor în ceea ce priveste eligibilitatea cheltuielilor

comunicarea între diferitele nivele ale sistemului institutional a fost deficitara

experienta programelor implementate anterior nu a fost folosita în sensul remedierii unor aspecte care nu functioneaza corespunzator.

Un bilant general al PND 2004 - 2006 identifica atât probleme, dar si progrese evidente care au avut loc ca urmare a eforturilor si schimbarilor întreprinse pentru formularea si implementarea politicii regionale, conform tabelului de mai jos:

Tabelul 33: Principalele categorii de Efecte ale PND 2004 - 2006

Sursa: prezentare în cadrul Conferintei "Instrumente Structurale în România", 11 - 12 decembrie 2006, Bucuresti

3.4.4 Perioada de programare 2007 - 2013

O abordare comparativa între cele doua perioade de programare, 2004 - 2006 si 2007 - 2013, din punct de vedere al continutului si formularii programelor operationale, dar si al structurii institutionale propuse pentru implementarea acestor programe, scoate în relief un set de elemente definitorii, prezentate în tabelul de mai jos:

Tabelul 34: Abordare comparativa a caracteristicilor celor doua perioade de programare

Sursa: prezentare în cadrul Conferintei "Instrumente Structurale în România", 11 - 12 decembrie 2006, Bucuresti

Principalele modificari pentru perioada de programare 2007-2013, comparativ cu 2004 - 2006 sunt urmatoarele:

în timp ce acreditarea Organismelor Intermediare pentru perioada de programare 2004 - 2006 a fost efectuata punându-se accentul în special pe aspectele legate de existenta manualelor, procedurilor si cunoasterea acestora de catre personalul implicat în derularea fondurilor, pentru noua perioada de programare procesul de acreditare vizeaza în primul rând competentele profesionale.

alocarea sumelor destinate finantarii atributiilor delegate Organismelor Intermediare de catre AM-uri în vederea implementarii proiectelor finantate prin intermediul instrumentelor structurale, a fost fundamentata în baza unui studiu prin care au fost analizate costurile aferente acestor activitati. De asemenea, pentru urmatoarea etapa de programare au fost stabiliti indicatorii de performanta pentru Organismele Intermediare

cadrul institutional aferent implementarii instrumentelor structurale se afla în prezent în plin proces de restructurare, urmarindu-se prin acest proces, asigurarea unei cât mai bune coordonari între Programele Operationale. Astfel, în timp ce în perioada initiala de programare 2004-2006, pentru fiecare Program Operational a existat câte o Autoritate de Management ca entitate separata, pentru perioada 2007-2013 de programare Agentia Nationala de Dezvoltare va reuni toate Autoritatile de Management care vor fi organizate ca departamente în cadrul acestei agentii

în timp ce pentru perioada de programare 2004 - 2006 existau 5 Programe Operationale (4 Programe Operationale Sectoriale si 1 Program Operational Regional), în perioada de programare 2007 - 2013 vor exista 15 Programe Operationale: 7 Programe Operationale Sectoriale (Reforma de stat, Administratie Publica Electronica, Mediu si Energie, Dezvoltarea transportului, Dezvoltare Economica, Infrastructura Sociala, Regenerare Sociala), 7 Programe Operationale Regionale, câte unul pentru fiecare regiune de dezvoltare (6 programe Convergenta si 1 program competitivitate - pentru regiunea Ungaria Centrala) si un Program Operational de Asistenta Tehnica.

Strategia noului PND al Ungariei pentru perioada 2007 - 2013 urmareste eliminarea problemelor si deficientelor identificate în analiza si exploatarea oportunitatilor intelectuale, culturale, demografice, economice si de mediu, în vederea dezvoltarii competitivitatii tarii. Astfel, obiectivul global al PND este concentrat pe doua directii:

cresterea gradului de ocupare a fortei de munca (prin cresterea capacitatii indivizilor de a se angaja pe piata muncii, cresterea cererii pe piata de munca, crearea unui cadru pe piata muncii care sa asigure un echilibru între cerere si oferta) si

promovarea cresterii pe termen lung (îmbunatatirea competitivitatii - productivitate, informatie, inovare; extinderea prioritatilor economiei - dezvoltare regionala, extinderea pietei, capital uman, integrarea tehnologiilor moderne; dezvoltarea mediului de afaceri - îmbunatatirea accesibilitatii si a cadrului de reglementari).

Atât dezvoltarea sectoriala, cât si cea regionala vor respecta principiile orizontale de durabilitate, coeziune, oportunitati egale.

În vederea implementarii obiectivelor PND, au fost identificate urmatoarele prioritati si Programe Operationale, pentru care s-a alocat o anvelopa financiara comunitara în valoare de 22,4 mld. Euro (preturi 2004), conform tabelului 35:

Tabelul 35: Prioritati si Programe Operationale

Sursa: Prelucrare dupa documente strategice de programare a politicii regionale a UE în Ungaria

În cadrul prioritatii de dezvoltare regionala se urmaresc urmatoarele directii de interventie:

retea urbana competitiva, bazata în primul rând pe stabilirea unor poli de crestere

dezvoltare integrata si durabila a satelor si zonelor rurale

sprijinirea regiunilor ramase în urma ca nivel de dezvoltare

dezvoltare durabila a regiunilor din zona Lacul Balaton, Dunare si Tisa.

Investitiile efectuate vor avea forma unor împrumuturi nerambursabile, prin care vor fi finantate proiecte - cheie fara competitie, proiecte în cadrul unor competitii deschise, restrânse si scheme normative de sustinere.

3.4.5 Concluziile experientei maghiare

Atât PND 2004 - 2006, cât si institutiile responsabile cu implementarea sa au fost subiectul criticilor înca de la început. Structura obiectivelor, precum si maniera în care acestea au fost formulate (chiar din punct de vedere al acuratetii lingvistice), au facut dificila comunicarea lor în sistem. Reteaua institutiilor nou înfiintate era considerata foarte complexa si oarecum straina uzantelor de management existente. Solicitantii de proiecte au criticat complexitatea procedurilor si s-au declarat nemultumiti de incapacitatea institutiilor de a respecta termenele legale de procesare a aplicatiilor si a solicitarilor de plata.

Sintetic, criticile se refera la: diminuarea eficientei si eficacitatii prin crearea unei administratii complexe, consumarea timpului cu aspecte administrative în detrimentul principalelor obiective, perioadele lungi dintre stabilirea obiectivelor si finalizarea proiectelor, sistemul complicat de plati, derularea în continuare a unor proiecte cu rezultate nesatisfacatoare pentru a evita disensiuni de ordin politic.

În consecinta, atât nevoia de continuitate cât si cea de schimbare au influentat factorii de decizie în procesul de pregatire a documentelor strategice pentru noua perioada de programare. Ca rezultat, desi s-a decis mentinerea structurii existente a autoritatilor de management si a organismelor intermediare, întreaga organizare a procesului de planificare si implementare a politicilor nationale de dezvoltare s-a schimbat. Principalele obiective ale acestei reforme pot fi rezumate astfel:

Prioritatea strategiei inter-sectoriale în fata politicilor sectoriale

Simplificarea sistemului institutional

Standardizare diferentiata a procedurilor

Facilitarea accesului catre sprijinul financiar

Recompensarea performantei la toate nivelurile sistemului institutional.

Aceste schimbari trebuie percepute ca si componente ale unei reforme mai ample ale guvernului maghiar. Într-adevar, PND si CNSR devin din ce în ce mai mult nucleul politicii de dezvoltare, iar politica de dezvoltare începe sa ocupe o pozitie centrala pe agenda guvernului.

Astfel, câteva lectii care pot fi desprinse pe scurt din experienta maghiara în ceea ce priveste implementarea fondurilor structurale în vederea maximizarii valorii adaugate generate de aceste investitii se refera la faptul ca nevoia de coordonare trebuie înteleasa atât la nivelul de planificare cât si la nivelul de management al implementarii. Mai mult, responsabilitatile si atributiile trebuie sa fie foarte clar definite atât în relatia UE - stat membru, cât si la nivelul strategic al autoritatilor de management si la nivel de proiect.

Stabilirea unui cadru pentru bonusuri bazate pe performanta reprezinta un stimulent pentru promovarea eficientizarii activitatilor de implementare a politicii regionale. De asemenea, simplificarea si standardizarea, reguli de management comune, tipuri standard pentru schemele de ajutoare, management descentralizat si un cadru legal cât mai amplu reprezinta principii care ar trebui luate în considerare în procesul de stabilire a cadrului necesar pentru aplicarea politicii regionale.

Marea provocare pentru Ungaria consta în utilizarea eficienta a fondurilor structurale UE foarte substantiale, care, cel mai probabil, se vor reduce dupa 2013. De asemenea, acest moment trebuie exploatat la maxim pentru modernizarea administratiei publice si crearea unui sistem de administratie publica eficient si responsabil. Ramân deschise în continuare spre dezbatere o serie de aspecte, precum: rolul regiunilor, cadrul investitiilor administratiei locale si fiscalitatea pe plan local, dezvoltare sau echitate ca obiectiv în utilizarea banilor, logica regionala sau sectoriala în planificarea fondurilor, problema absorbtiei.