ACTORII SI INSTITUTIILE IMPLICATE IN PROCESUL DE IMPLEMENTARE AL POLITICILOR PUBLICE

ACTORII sI INSTITUŢIILE IMPLICATE ÎN PROCESUL DE IMPLEMENTARE AL POLITICILOR PUBLICE

Politicile publice vizeaza schimbarile comportamentale la nivelul intregii societati. Pe parcursul implementarii politicilor, schimbarile afecteaza mai ales relatiile dintre grupurile de interese, dintre personalitati sau chiar dintre institutiile statului. Constitutie o adevarata arta realizarea consensului intre toti acesti actori. Dezideratul punerii in opera a unei politici publice presupune abordarea simultana a cel putin doua aspecte:

v     Schimbarea intentiilor celor care elaboreaza politicile pe parcursul pr 15115l1112p ocesului de implementare;

v     Pozitia grupurilor de interese sau a clientilor politicii respective.[1]

Elaborarea politicilor publice are un impact direct asupra societatii, de aceea persoanele implicate direct in acest proces, la diferite niveluri, sunt numeroase si cu profiluri diferite. Aceste persoane sau grupuri, care au un interes direct sau indirect in rezultatul deciziei politice, adica actorii interesati poti fi reprezentati de agentii guvernamentale, de consilieri politici, precum si de un lung sir de grupuri neguvernamentale, sau comunitare si de persoane. In centrul comunitatii se afla agentia, sau agentiile guvernamentale relevante, abilitate sa rezolve problema data.

Politicile publice sunt facute de un grup de decidenti care se numesc policy-makers. Acestia determina cursul unei actiuni in mod intentionat urmarind anumite finalitati.

Pentru a identifica participantii la procesul de implementare al politicilor publice trebuie sa ne referim la elementele lor caracteristice: autoritatea, expetiza si ordinea.

Autoritatea. Autoritatea legitima este cea mai evidenta baza pentru a reclama un loc in procesul politicilor publice.

Polticile sunt descrise ca fiind munca autoritatilor. Aceasta autoritate poate sa fie reprezentata de o persoana, un ministru, un director, un fuctionar public, sau a unui organism, guvern, minister, etc.. Participantii oficiali la procesul politic sunt: guvernul, parlamanetul si justitia.

Exista un curent puternic in literatura de specialitate care identifica guvernul, drept sursa politicilor publice, insa aceasta imagine este diferita de realitate. De multe ori politicile publice pot fi generate de organisme care sunt infiintate de guvern, dar care nu se afla in subordinea lui.

Guvernul este institutia cea mai vizibla in procesul politic. Aici se regasesc persoanele cele mai in masura sa faca declaratii despre politicile publice. Munca executivului pare dominanta de luarea deciziilor, de elaborarea procedurilor de implementare. Pe de alta parte, este greu de crezut, ca omul politic aflat in fruntea unui minister este sigurul care directioneaza politicile publice. El se poate afla in aceasta pozitie pentru o perioada scurta de timp, doi- trei ani, iar uneori politicile publie au nevoie de mai mult timp pentru a fi implementate. Cei care se ocupa de succesul unei politici sunt functionarii care se afla in subordinea lui, care de multe ori au mai multe cunostinte si experienta.[3]

Ar trebui sa observam ca fluxul circula in ambele sensuri, de jos in sus si de sus in jos. Ministrii, ar putea incerca sa dea instructiuni subordonatilor, dar participantii de la nivel inferior ar putea incerca sa treaca problemele la nivelurile superioare, solicitand aprobarea autorizata pentru planurile lor. [4]

Politica este considerta ca fiind o expresie a legii, mai mult decat decizia unui conducator. In Statele Unite legislativul este un actor deosebit de important in procesul politiilor publice. Separare dintre executiv si legislativ, a incurajat parerea ca alesii sunt cei care proiecteaza politicile, iar guvernul este un simplu executant al acestora. In sistemele parlamentare, rolul legislativului nu este atat de important, insa dezbaterile din parlament ofera prilejuri pentru criticarea sau justificarea unei politici.

A treia ramura a guvernarii, justitia, neaga rolul ei in politicile publice, insa daca privim lucrurile in perspectiva, vom observa ca nu este deloc asa. Curtile Constitutionale pot juca un rol important in blocarea unor acte normative care stau la baza politicii.

Expertiza. Politicile publice nu se refera doar la deciziile luate de autoritati. Ele au ca obiect rezolvarea problemelor de catre specialisti. Responsabilitatea pentru o politica publica ii revine unui grup de specialisti. Expertiza este specifica unui anumit domeniu, sanatate, protectie sociala, transporturi etc. Concentrarea specialistilor difera de la o institutie la alta, exista minister pentru sanatate, protectie sociala, transporturi etc..

In afara specialistilor grupati in institutii guvernamentale exista si specialisti in afara sa, in special in universitati si organizatii profesionale. Cu toate acestea nu putem sa afirmam ca pentru fiecare problema de politici publice exista un numar determinat de experti. De multe ori se poate ca o problema sa fie abordata din mai multe puncte de vedere, de exemplu alcolismul poate fi considerat o problema sociala, alti experti il vad ca o problema de sanatate. Este important sa se spabileasca cu exactitate carui camp de activitate ii apartin anumite probleme, mai ales pentru alocarea resurselor.

Ordinea. La realizarea unei politici publice participa mai multe departamente ale unei organizatii, sau chiar ale unor organizatii diferite. Realizarea unei politici publice poate implica mai multe domenii: sanatatea, protectia sociala, fiecare dintre acestea au competente diferite, in aceste conditii nevoia de ordine este evidenta.

Politicile publice sunt realizate de subsisteme administrative [5] alcatuite din actori care se confrunta cu o problema publica. Termenul de actor include atat actorii din sfera socialului, cât si actori din structurile de stat, unii fiind mai putini implicati în procesul administrativ, în timp ce altii sunt simpli spectatori." Fiecare dintre acestia au propriile lor interese, iar felul cum interactioneaza, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori institutionali, de regulile care guverneaza procesul politic.In unele cazuri, un analist politic sau un centru de politici publice poate intra intr-o relatie directa de oferire a serviciilor de consultanta cu agentia guvernamentala. In acest caz agentia guvernamentala asteapta de la analistul politic sau de la centrul respectiv elaborarea unui studiu profund al problemei si prezentarea unor recomandari de politici care ar putea constitui o baza pentru politica guvernamentala. De regula, baza empirica a cercetarilor efectuate o constituie cercetarile prealabile efectuate de centrele de politici publice din domeniul respectiv.

Asadar, nu întreaga societate este în egala masura implicata în procesul de implementare al politicilor publice.

Actorii pot sa fie indivizi, sau grupuri. Este dificil de facut o clasificare a acestora datorita varietatii imense, insa specialistii au identificat cinci mari categorii de actori: oficialii alesi, oficialii numiti (functionarii publici), grupurile de interese, organizatiile de cercetare si mass media. Primele doua categorii se regasesc în structurile statului, în timp ce ultimele trei în cele ale societatii, împreuna formând elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politica publica. Nu trebuie însa pierdut din vedere faptul ca aceste grupuri sunt doar aproximari: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferiti si pot avea interese diferite. Desi aceasta simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate usura efortul nostru de a întelege modul de desfasurare a procesului politic, ea ramâne o simplificare. Modelarea mai apropiata de realitate a acestui proces ne cere sa luam în considerare în analiza noastra interesele individuale.[8]

3.1 Oficialii alesi

Oficialii alesi (politicienii) care participa la procesul politicilor publice pot sa fie împartiti în doua categorii mari: executivul si legislativul, ultimul jucând, adesea un rol minor însa.

Executivul

Executivul, guvernul sau cabinetul, are un rol deosebit de important in procesul politicilor publice, el intervenind in toate etapele ciclului politicilor (elaborare, implementare, evaluare). Puterea de care dispune variaza in fuctie de regimul politic existent in tara respectiva. In sistemele parlamentare, guvernele trebuie sa dispuna de o majoritate confortabila in cadrul parlamanetului pentru ca propunerile pe care le inainteaza acestuia sa ramana la forma initiala, in timp ce in regimurile prezidentiale, executivul are deseori sarcina dificila de a convinge Congresul sa ii accepte propunerile. Evident insa, guvernul prin functia sa de conducere a organelor administratiei publice, detine un rol semnificativ si in faza de implementare. [9]

Rolul sau central al executivului deriva din faptul ca autoritatea de a administra tara ii este conferita de constitutie. El este singurul care are autoritatea de a face si de a implementa politici. În sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atâta vreme cât guvernul se sprijina pe o majoritate parlamentara este de putine ori controlat. În cadrul sistemelor prezidentiale (Statele Unite) desi executivul trebuie de multe ori sa convinga adunarile legislative pentru ca acestea sa-i aprobe masurile, exista întotdeauna o zona mare de actiune pe care legislativul nu o poate controla.

Alaturi de prerogativa costitutionala, executivul poseda o suma de alte resurse care îi întaresc pozitia: controlul asupra informatiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferential în mass media, un aparat birocratic la dispozitia sa.

Prin aceste resurse poate sa îsi manifeste controlul sau influenta asupra unor actori din cadrul societatii, ca grupurile de presiune sau sindicatele. În multe tari, executivul poate controla prioritatile legislative si adoptarea legilor.

Legislativul

În sistemele parlamentare sarcina data de electorat legislativului este de a supraveghea actiunile executivului, sarcina care îi permite sa influenteze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice în agenda guvernului. Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, desi daca executivul se bucura de sprijinul majoritatii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil.

Functionarii publici

Functionarii publici responsabili cu implementarea trebui sa aiba experinta in acest domeniu si sa dea dovada de profesionalism. Studiile au aratat faptul ca acesti functionari publici au animite tipare comportamentale, ceea ce a determinat efectuarea unor cercetari pentru a identifica cauzele ce au dus la formarea acestora.

Reglementarile, dupa cum reiese din concluziile acestor studii, se dovedesc in unele cazuri a fi atat de complicate, incat functionarii publici nu pot stapanii in totalitate legea, normele de aplicare si cadrul politicii. In astfl e conditii pentru a lua o decizie, acestia apeleaza la un caz asemanator celui cu care se confrunta, ceea ce duce la u proces decizional haotic. Studiile reflecta si cazul in care preferintele personale ale functionarilor publici sau compasiunea fata de unii solicitanti influenteaza, in mare masura, decizia asumata de acestia. Libertatea de actiune de care se bucura functionarii in cursul procesului de implementare, permite ajustarea politicilor publice, in functie de caracteristicile fiecarui caz in parte. In consecinta ibrtatea de actiune nu prezinta in toate cazurile un fenomen care ar trebui limitat printr-o centralizare adminstrativa a procesului decizional. Mai mult restrictionarea acestei libertati de actiune poate genera efecte negative prin punerea functionarilor publici in impoibilitatea alegerii celei mai bune solutii, conforme cu viziunea politicii publice respective.[10]

Birocratiile au un rol important, mai ales în procesul de implementarea al politicilor publice, putând corupe în mod substantial continutul acestora.

Din perspectiva comportamental a tiparelor functionarilor publici studiile disting tre tipuri de fuctionari responsabili cu executia politicilor publice: birocratic, angajat politic si pragmatic.[11]

Functiorii publici care se caracterizeaza printr-un comportament birocratic se orienteaza dupa o imagine idealizata a birocratiei, cu o distribuire clara a competentelor si responsabilitatilor.

Functionarii publici angajati politic fac tot ce le sta in putinta pentru a satisface anumiti clienti in functie de propriile lor critetii si incerca sa maximizeze autonomia fata de autoritatea organizatiei.

Functionarii publici cu stil pragmatic incerca sa ajunga la un compromis intre cei trei patru factori care caracterizeaza stilul de lucru al functionarilor publici: munca in structura serviciilor publice, conformitatea cu standardele profesionale, managemebntul propriei cariere.

Grupurile de interese

Grupurile de interese[12] pot pune la dispozitia oficialilor guvernamentali atât expertiza si informatii, cât si importante resurse financiare. Colaborarea intre grupurile de interese si guvern se realizeaza fie prin angajamente ocazionale, prin care oficialii cheama grupuri de interes reprezentative sa-si exprime opinia, sau prin aranjamente aproape formale, în care grupuri de interese sunt chemate sa faca parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale.

3.4 Organizatiile de cercetare

O alta categorie importanta de actori din cadrul societatii sunt organizatiile de cercetare care pot fi localizate în cadrul universitatilor sau a think tank - urilor.

Un "think tank" poate fi definit ca o organizatie independenta angajata în cercetare multidisciplinara cu scopul de a influenta politicile publice.

Cercetarile lor ofera, de obicei, solutii practice la multe din problemele publice sau cauta argumente, dovezi pentru sprijinul unor pozitii. Faptul ca cercetarile lor au o finalitate practica, dar si practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizatii de centrele de cercetare din cadrul universitatilor.[13]

3.5 Mass media

Rolul presei în cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol esential pâna la unul marginal. Ceea ce este singur însa este ca presa constituie legatura primordiala dintre stat si societate, pozitie care îi permite influentarea agendei administratiei si a opiniei publice.

Rolul presei în cadrul politicilor publice rezida în faptul ca semnalând probleme aceasta combina rolul reporterului (pasiv, care relateaza si descrie o problema) cu cel al unui analist (activ, care analizeaza si ofera solutii pentru o problema).

Tot de aici rezulta o alta caracterisitica: semnalarea si introducerea anumitor probleme publice în cadrul agendei administratiei. [14]

In orice societate democraica toti actorii interesati, vor face tot posibilul pentru a sustine optiunea lor preferata de politici publice, prin diferite metode pe care le considera eficiente.

Cercetarile referitoare la implementarea politicilor publice graviteaza din ce in ce mai mult asupra modalitatilor in care este organizat acest proces la nivelurile microeconomice. In acest context, atentia este focalizata pe de-o parte asupra problemelor referitoare la libertatea de actiune si la dependenta fata de deciziile responsabililor cu implementarea a entitatilor ce reprezinta spatiul public tinta, iar, pe de alta parte, asupra stilurilor de implementare.