ComponenȚa, organizarea Și funcȚionarea comisiei

COMPONENȚA, ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA COMISIEI

1. Prezentare generala

Ca executiv al Uniunii Europene, Comisia Europeana este institutia independenta care reprezinta si apara interesele Uniunii in ansamblul sau[1]. Practic, ea este inima mecanismului institutional al Uniunii, deoarece propune legislatia, politicile si programele de actiune si pune in aplicare deciziile Parlamentului European si Consiliului Uniunii Europene. Membrii Comisiei Europene, denumiti intr-o maniera informala, comisari, sunt personalitati ale vietii politice a statelor membre care actioneaza numai in interesul Uniunii, neputand primi instructiuni de la guvernele lor nationale , printre care se inumara și Inaltul Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe si Politica de Securitate si presedintele .

Numirea Comisiei Europene se face pentru un mandat de 5 ani. Numirea are loc in termen de sase luni de la alegerile Parlamentului European, dupa o procedura care presupune parcurgerea urmatoarelor etape: guvernele statelor membre stabilesc de comun acord Presedintele Comisie; Presedintele Comisiei isi alege ceilalti membri ai Comisiei, in acord cu guvernele statelor membre; Parlamentul isi dă 848j95i ; acordul pentru Comisie in ansamblul ei. Dupa aprobarea Comisiei de catre Parlament, aceasta isi incepe oficial activitatea.

Atunci cand Uniunea Europeana numara 15 state, Comisia Europeana avea 20 de comisari, cate unul din fiecare stat, cu exceptia statelor mari – Germania, Franta, Italia, marea Britanie, Spania – care desemnau cate 2.

In contextul extinderii Uniunii Europene la 27 de state, a fost adoptat Tratatul de la Nisa prin a carui intrare in vigoare, fiecare stat membru al Uniunii Europene isi deleaga doar cate un comisar, caruia i se aloca o anumita sfera de competenta politica, care dupa posibilitati trebuie sa corespunda cu autoritatea detinuta de statul membru in acel domeniu politic.

Incepand cu 2007, avand in vedere aderarea Romaniei si Bulgariei la Uniunea Europeana la 1 ianuarie, Comisia Europeana era compusa din 27 de membri, cate un reprezentant pentru fiecare stat. Consiliul European numeste comisarii, dupa ce fiecare guvern national a propus pentru comisariat cate trei candidati. Dupa numirea acestora se solicita apoi acordul Parlamentului European pentru cabinetul astfel compus. Comisarii sunt membri cu drepturi egale ai Comisiei, reprezentand deciziile luate pe principiul colegial. Durata unui mandat este de 5 ani, inceputul si sfarsitul acestuia fiind corelate cu perioada legislativa a Parlamentului European. Limbile de lucru ale Comisiei sunt - engleza, franceza si germana.

Comisia este motorul sistemului institutional al Uniunii Europene[3]:

q      avand dreptul de initiativa intocmeste proiectele de acte normative, pe care le supune pentru adoptare Parlamentului si Consiliului. In comparatie cu organele interne intalnite in alte sisteme politice, cum ar fi in cazul guvernului federal german, Comisia poate oricand sa retraga orice initiativa legislativa care inca nu a fost adoptata definitiv de Consiliu;

q      in calitate de institutie executiva Comisia asigura aplicarea legislatiei europene (directive, decizii etc.), executia bugetara si realizarea programelor adoptate de Consiliu si Parlament;

q      impreuna cu Curtea Europeana de Justitie verifica respectarea legislatiei comunitare;

q      in calitate de reprezentant legal al Uniunii Europene la nivel global are dreptul de a negocia mai ales tratatele din domeniul comertului si colaborarii internationale.

Tratatul de reforma de la Lisabona, a facut reforme majore in privinta Comisiei Europene, in acest sens, noul Tratat prevazand reducerea pe termen lung a numarului membrilor comisiei la 2/3 din numarul statelor membre. Reducerea numarului de membri ai Comisiei are ca scop cresterea eficientei activitatii acesteia, respectiv a capacitatii de actiune a Comisiei intr-o Uniune extinsa. Numarul membrilor Comisiei poate fi modificat de Consiliul european cu unanimitate de voturi.

O alta schimbare importanta: Tratatul de la Lisabona introduce o legatura directa intre rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European si alegerea candidatului la presedintia Comisiei.

De asemenea, trebuie mentionat ca rolul presedintelui Comisiei este consolidat, din moment ce acesta ii poate obliga pe membrii colegiului sa demisioneze.

Inaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate este vicepresedinte al Comisiei pentru relatii externe. Infiintarea postului de Inalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate este una dintre inovatiile institutionale majore ale Tratatului de la Lisabona.

Acest Inalt Reprezentant are o dubla misiune:pe de o parte, este imputernicitul Consiliului pentru politica externa si de securitate comuna (PESC) iar pe de alta parte, este vicepresedinte al Comisiei pentru relatii externe. Responsabil pentru elaborarea politicii externe si a politicii de aparare comuna, prezida și Consiliul „Afaceri externe”. In plus, reprezinta Uniunea pe scena internationala in domeniul PESC si este asistat de un serviciu european pentru actiune externa, format din functionari ai Consiliului, Comisiei si serviciilor diplomatice nationale.

Dar, toate aceste subiecte, expuse succint in cadrul acestei parti introductive, vor fi dezbatute in detaliu, pe parcursul intregii lucrarii, un accent deosebit punandu-se bineinteles pe reforma asupra Comisiei.

2. Evolutii in componenta Comisiei Europene

Dupa extinderea Uniunii Europene din 2004, Comisia a fost compusa din 25 de membri, cate unul din fiecare stat membru. Avand in vedere, aderarea Romaniei si Bulgariei la Uniunea Europeana, Comisia Europeana avea un numar total de 27 de membri care aveau statut de independenta fata de guvernele nationale, cu toate ca sunt numiti de acestea[4]. Tratatul de la Lisabona precizeaza ca incepand cu 1 noiembrie 2014, Comisia va fi compusa dintr-un numar de membrii, incluzand președintele și Inaltul Reprezentant al Uniunii pentru Politica de securitate, corespunzator cu doua treimi din numarul statelor membre,atat timp cat Consiliul European nu decide modificarea acestui numar, hotarand in unanimitate.

Reprezentantul Romaniei in Comisia Europeana este dl. Dacian Ciolos, Comisar European pentru Agricultura.

Presedintele Comisiei era desemnat de comun acord de catre guvernele statelor membre, dupa ce in prealabil era consultat Parlamentul European. Conform art. 32 al Regulamentului de functionare interioara a Parlamentului, dupa ce guvernele statelor membre conveneau asupra propunerii privind desemnarea presedintelui Comisiei, presedintele Parlamentului invitau candidatul propus sa faca o declaratie in fata Parlamentului. La declaratie participa si Consiliul si ea era urmata de dezbateri. In continuare, Parlamentul aproba sau respinge propunerea cu majoritatea voturilor exprimate prin apel nominal. Rezultatul votului era transmis presedintelui Consiliului European si guvernelor statelor membre, el avand valoarea unui aviz. In cazul unui vot negativ, presedintele Parlamentului solicita guvernelor statelor membre sa-si retraga propunerea si sa prezinte ulterior una noua. Necesitatea aprobarii propunerii de desemnare a presedintelui Comisiei de catre Parlament a fost confirmata de Tratatul de la Amsterdam .

Din 1976, Consiliul European l-a desemnat pe presedintele Comisiei cu sase luni inainte ca acesta sa-si ia in primire mandatul. Ulterior, guvernele statelor membre impreuna cu presedintele propus stabilesc propunerile celorlalte persoane pe care intentioneaza sa le numeasca in Comisie, Tratatul de la Amsterdam stabilind ca aceste nominalizari trebuie facute de guverne de comun acord cu presedintele desemnat.

In ceea ce priveste vicepresedintii Tratatul de Fuziune stabilea existenta a 6 vicepresedinti, alesi de comun acord de catre statele membre pentru doi ani. Art. 11 din Tratatul de la Paris, art. 61 TCE si art. 130 din Tratatul de la Roma instituind CEEA stabileau unu sau doi vicepresedinti, fara a se preciza perioada mandatului (aceasta deducandu-se ca fiind de la momentul alegerii ca vicepresedinte pana la incetarea calitatii de comisar). Vicepresedintii se alegeau de catre Comisie dintre membrii acesteia, nefiind desemnati de catre guvernele statelor membre, asa cum stabilea Tratatul de Fuziune. In literatura de specialitate s-a aratat ca, avand in vedere ca Presedintelui i-a fost intarit prestigiul prin numirea sa prealabila restului Comisiei si prin atributii, este preferabil ca vicepresedintii sa fie numiti de catre acesta, cu acordul celorlalti membri ai Comisie. Din cele 6 locuri, patru reveneau statelor mari, iar restul reveneau, prin rotatie, statelor mici si mijlocii, acum statele membre nu mai pot impune nimic in acest sens, Presedintele fiind cel care, impreuna cu ceilalti membrii ai Comisiei, alege eventualii vicepresedinti, atat ca numar, cat si ca persoane.

Statutul membrilor Comisiei Europene

Dupa cum rezulta si din cele prezentate mai pe larg in cadrul paragrafului anterior, in ceea ce priveste numirea comisarilor, trebuia sa se tina cont de cel putin trei criterii, foarte importante:

q      primul criteriu este acela ca membrii Comisiei trebuie sa fie nationali ai statelor membre;

q      cea de-a doua regula limiteaza numarul membrilor care au nationalitatea unui stat membru. In acest sens, dupa cum am precizat si anterior, in prezent, fiecare stat are cate un membru in Comisie. Astfel, numarul membrilor Comisiei este de 27, insa precizam ca la fel ca si la celelalte institutii comunitare, acest numar va putea fi modificat, in functie de numarul de state membre ale Uniunii. Potrivit noului Tratat de reforma de la Lisabona, incepand din 2014, colegiul va fi format dintr-un numar de comisari egal cu doua treimi din numarul statelor membre (adica 18, in cazul  unei Uniuni cu 27 de tari).

q      cel de-al treilea criteriu este competenta, membrii Comisiei fiind alesi in functie de competenta lor generala.

In ceea ce priveste statutul membrilor, cand avem in vedere acest subiect trebuie sa ne oprim la urmatoarele aspecte foarte importante:

a. independenta – reprezinta primul element al regimului juridic al membrilor acestei institutii comunitare cu statut de institutie executiva a Uniunii[7].

Referitor la independenta, articolul 157 paragraful 2 din Tratatul CE prevede ca membrii Comisiei trebuie sa ofere toate garantiile de independenta. Ei isi exercita functiile in deplina independenta si exclusiv in interesul general al comunitatilor. Se poate intelege astfel, ca membrii Comisiei sunt sustrasi‚ in exercitiul functiei lor, autoritatii statului ai caror nationali sunt.

Ca o consecinta a acestei independente, comisarilor le este interzis sa solicite sau sa accepte instructiuni de la vreun Guvern sau orice alt organism.

Corelativ acestei dimensiuni a statutului lor juridic regasim, obligatia statelor de a respecta independenta nationalilor lor, membri ai Comisiei si de a nu mai comite vreun act prin care sa urmareasca sa influenteze membrii Comisiei in exercitarea sarcinilor lor .

b. membrii Comisiei au obligatia sa-si respecte statutul si sa nu comita nici un act sau actiune care ar fi incompatibile cu acest statut.

Din aceasta norma de principiu, trebuie inteles ca ea acopera orice forma de concretizare a actiunii persoanei respective, comisa in viata sa publica sau privata ‚ care ar putea fi calificata ca o incalcare a statutului de comisar european.

c. regimul incompatibilitatilor.

Membrilor Comisiei le este interzis ca pe perioada exercitarii functiilor lor sa desfasoare vreo activitate profesionala remunerata sau nu.

Asadar, exista o incompatibilitate absoluta intre functia de comisar european, pe de o parte, si orice alta functie publica sau privata, remunerata sau nu, pe de alta parte.

d. mandatul.

Prin articolul 158 TCE, mandatul comisarilor crestea de la patru la cinci ani, pentru a-l face sa coincida cu durata mandatului Parlamentului.

Acest mandat este reinnoibil.

Prin exceptie, mandatul poate inceta inaintea expirarii duratei lui, prin doua moduri:

q      in mod individual si

q      in mod colectiv.

In primul caz (incetarea in mod individual), mandatul poate inceta din urmatoarele cauze[10]:

q      prin demisie;

q      prin demiterea din oficiu - care nu poate fi pronuntata decat de Curtea de Justitie, la cererea Consiliului sau a Comisiei, pentru „greseli grave” sau daca cel in cauza nu mai indeplineste conditiile necesare exercitarii functiei[11];

q      prin interventia unui fapt natural - decesul.

Locul ramas vacant va fi ocupat de un comisar numit prin acordul guvernelor statelor membre, fara sa fie nevoie de prezentarea acestuia Parlamentului European. Consiliul poate, prin votul unanim, sa hotarasca vacanta functiei respective, fara sa numeasca un inlocuitor.

Referitor la cel de-al doilea caz, incetarea colectiva a mandatului membrilor Comisiei poate avea loc printr-un vot de cenzura adoptat de Parlament sau prin demisia colectiva. Numirea noi Comisii va respecta procedura obisnuita. Atat in cazul unei inlocuiri individuale, cat si in cazul numirii unei noi Comisii[12], ca urmare a incetarii colective a mandatului, noii numiti isi vor exercita atributiile numai in perioada de timp care a mai ramas pana la implinirea normala a mandatului stabilit initial.

e. obligatia de a depune angajamentul solemn.

Inainte de instalare, membrii Comisiei depun in fata Curtii de Justitie, intrunita in mod special, un juramant, prin care se angajeaza in mod solemn sa respecte, pe durata exercitarii functiei si dupa incetarea acesteia obligatiile decurgand din functie si, in mod special, datoria de onestitate si de prudenta in ceea ce priveste acceptarea, dupa incetarea mandatului, a anumitor functii sau avantaje[13].

In caz de incalcare a acestui angajament solemn, intervine sanctiunea drastica a demisiei din oficiu, care se va pronunta in baza articolului 160 CE (articolul 129 Tratatul Euratom si art. 13 Tratatul CECA).

f. privilegiile si imunitatile comisarilor europeni.

Comisarii europeni se bucura de privilegiile si imunitatile consacrate de art. 12-15 si 18 din Protocolul din 1965.

Asadar, la fel ca alti functionari comunitari, dar mai ales din prisma functiei importante ocupate, comisarii europeni au ca privilegii si imunitati de prim plan urmatoarele[14]:

r       deplasarea fara nici o ingradire;

r       facilitati de vama si de control;

r       imunitatea de jurisdictie pentru actele savarsite in exercitarea atributiilor ce le revin, ca oficiali ai Comunitatilor europene, imunitate care isi mentine efectele si dupa incetarea activitatii in cadrul Comisiei, insa, in raport cu raspunderea pe care o pastreaza in continuare;

r       scutirea de impozite pe salarii si alte drepturi banesti acordate, in exercitarea lor, de catre organele comunitare. De fapt, la investirea in calitate de reprezentant al statului, fiecare comisar se angajeaza printr-o procedura solemna sa respecte pe intreaga perioada a investiturii, precum si dupa aceea, obligatiile ce ii revin. Ei presteaza, astfel, un juramant in fata Curtii de justitie. Totodata, este obligatorie asigurarea aceleiasi atitudini, de independenta, si din partea statelor membre care inca de la inceput s-au angajat sa o respecte excluzand orice incercare de a influenta, intr-un sens sau altul, pe oricare dintre membrii Comisiei. Din aceste considerente, delegatilor le sunt interzise toate activitatile care sunt incompatibile cu demnitatea primita. Le este interzis, spre exemplu, sa fie membrii ai Parlamentelor nationale sau ai Parlamentului european. Nu pot ocupa nici alte functii care le-ar aduce avantaje la incetarea mandatului[15].

4. Colegiul Comisiei si principiul colegialitatii sub aspect evolutiv

Daca la inceputurile lor Inalta Autoritate a CECO, iar ulterior si Comisia CEE, erau compuse din cate noua membri al caror statut echivala cu cel al actualilor comisari europeni, acestia nu se gaseau - ca in prezent - in fruntea unor portofolii cvasi-ministeriale[16].

Regulamentul general de organizare al Inaltei Autoritati, adoptat la 5 noiembrie 1954, prevedea in articolul 9 constituirea unor grupuri de lucru formate din maximum patru membri si prezidate de unul dintre acestia. Acest tip de organizare urmarea respectarea unui principiu pe care il regasim constant pana astazi: acela al colegialitatii.

O organizare similara a fost retinuta si pentru Comisia CEE in 1958, pentru ca sarcinile sale erau divizate intre opt sectoare tehnice, la care se adauga inca unul administrativ. Fiecare sector era condus de un grup format din trei-patru membri ai colegiului (comisari), dintre care unul prezida lucrarile si exercita in sectorul respectiv o responsabilitate aparte. Schema reprezenta in realitate un compromis intre doua teze:

r      cea a strictei colegialitati in virtutea careia pregatirea deciziei, decizia propriu-zisa si controlul executarii sale s-ar efectua integral in sanul colegiului, si

r      teza partajului de atributii, conform careia fiecare membru al Comisiei si-ar asuma o responsabilitate particulara intr-un sector determinat.

Solutia adoptata reusea astfel sa prezerve colegia­litatea.

Dupa cum aminteam mai sus, la inceputurile sale Comisia a fost conceputa ca o „admi­nistratie de misiune”‚ prin opozitie cu „administratia de gestiune”. Prin aceasta intelegem o administratie adaptata la o problema data, la un moment de timp si la un loc, o structura specializata care trebuie sa dispara in ziua in care problema pentru care a fost infiintata si-a gasit rezolvarea. Trebuie deci retinut ca administratia de misiune este conceputa, asa cum o indica si numele, pentru o misiune precisa, ca ea are o structura lejera, ca este o administratie de conceptie. Aceasta era conceptia originara privind constituirea si organizarea Comisiei CEE, devenita ulterior Comisia Comunitatilor Europene (comuna pentru cele trei Comunitati: CEE, CECO, CEEA) si apoi Comisia Europeana.

Ideea de colegialitate, extinsa de la pregatirea la controlul deciziilor si trecand prin momentul adoptarii lor, nu era posibila decat intr-o astfel de conceptie privind menirea institutiei. Elaborarea principiilor si adoptarea deciziilor pentru atingerea scopurilor propuse, institutie de reflectie si conceptie - acesta era rolul pe care fondatorii edificiului comunitar il rezervasera Comisiei Europene, ceea ce explica de ce, in loc sa se opteze pentru o constructie cu dominanta verticala, asa cum fac majoritatea administratiilor nationale, s-a dat prioritate principiului colegialitatii. Nu trebuie insa uitat ca aceasta conceptie a debutat intr-o epoca in care totul trebuia facut si doar foarte putin era gata. In fapt, in masura in care activitatea principala a institutiei consta in a concepe decizii de principiu, este posibil sa se ramana la o structura colegiala.

Alegerea intre structura verticala si cea orizontala nu tine cont de numarul comisarilor, care depinde doar de numarul statelor membre. Cu toate acestea, prin anii ‘70 se considera ca o Comisie cu 17 membri ar fi putin de dorit din cel putin trei motive[17]:

r      o Comisie mai restransa permite o mai buna coordonare;

r      asigura dezbateri mai aprofundate ce permit degajarea rapida a concluziilor si

r      poate constitui o veritabila echipa prin crearea unui spirit colegial intre membrii sai.

Chestiunea a revenit in actualitate astazi, cand sunt deja 27 de comisari, iar perspectivele cresterii acestui numar ar putea fi determinate de aderarea la Uniunea Europeana a altor tari, precum Croatia sau Macedonia.

Problema numarului de comisari nu este doar una de management public, ci si politica.

In calitate de problema de management, ea este mai mult consecinta decat cauza evolutiei tipului de administratie. Incepand cu sfarsitul anilor ‘60, Comisia a capatat din ce in ce mai mult un rol de gestiune a politicilor de competenta comunitara, ceea ce a dus inevitabil la aparitia unui aparat administrativ propriu, numeros si greoi. Vointa politica si necesitatea de fapt au concurat la admiterea ideii unei Comisii - administratie de gestiune care nu mai corespunde schemei initiale ce o concepuse pentru o misiune data, sortita sa dispara odata ce problema era rezolvata.

In ceea ce priveste intrebarea daca schema initiala isi trage originea intr-o sursa nationala principala, raspunsul este destul de complicat[18]. S-a afirmat adesea ca administratia CECO era o transpunere mai mult sau mai putin fidela a structurii Comisariatului Francez al Planului, in timp ce CEEA (EURATOM) se baza pe Comisariatul Francez al Energiei Atomice, iar CEE pe modelul Ministerului German al Economiei.

In realitate, desi amprenta germana initiala era vizibila in structura administratiei CEE, Comisia a suferit mai multe influente ce traduc, de altfel, polivalenta de care am vorbit anterior atunci cand mentionam ca sarcinile sale erau divizate in opt sectoare tehnice si unul administrativ. Conceputa ca o administratie de misiune ce a evoluat spre gestiunea politica, Comisia CEE, devenita apoi Comisia CE - un singur organism pentru cele trei Comunitati - a suferit indirect influentele franceze ale celorlalte doua Comisii (CECO si CEEA), dar a imprumutat direct de la administratia germana un mod de organizare suplu si lejer care dispunea din start de un minim de infrastructura de gestiune.

In ceea ce priveste primul tip de influenta, cea franceza, schema initiala prevedea pentru Comisia CECO o structura administrativa constituita in jurul unui comisar general (ca in cazul Comisariatului Francez al Planului), un comisar adjunct, un secretar general si aproximativ 40 de functionari cu sarcini precise[19]), avand o medie de varsta scazuta si o formatie profesionala putin diferita .

In ceea ce priveste al doilea tip de influenta, cea germana, trebuie tinut cont de adaptarea acesteia la conditiile comunitare concrete. Aceasta explica de ce sistemul actual poate fi dificil atribuit unuia sau altuia din modelele nationale initiale.

Realizarea progresiva a primelor obiective trasate prin Tratatele originare, adoptarea unui numar important de masuri vizand aplicarea si controlul implementarii normelor comunitare si transferul de competente de la nivel national spre cel comunitar, toate acestea au contribuit la constientizarea unor schimbari cantitative si calitative in activitatea Comisiei Europene. Pe de o parte, dezvoltarea in timp a asa-numitului „acquis communautaire” si complexitatea problemelor cu care Comunitatea se confrunta au facut ca pregatirea noilor texte legislative ca si gestiunea celor deja adoptate sa nu mai poata fi realizata de catre un singur comisar, iar pe de alta parte nu se dorea sacrificarea rolului de institutie de reflexie si de decizie care fusese ratiunea de a fi a Comisiei. Solutia nu putea fi decat un compromis de genul celui prezentat anterior. Aceasta structura a Comisiei Europene, avand drept model initial de organizare administratia germana, dar suferind si influente franceze, prezinta un grad sporit de integrare verticala, ceea ce o face sa evite efectele nefaste ale unei ierarhizari greoaie. In aceasta structura, fiecare sectiune are sarcinile sale precise, iar importanta sa este pusa in valoare doar in contextul ansamblului, iar nu separat.

5. Functionarea inainte de Tratatul de la Lisabona a Comisiei Europene

Functionarea Comisiei Europene este guvernata, asa cum am mai

amintit si mai sus, de principiul colegialitatii[21]. Articolul 219 din Tratatul C.E. prevede, de altfel, faptul ca „Deliberarile Comisiei au loc cu majoritatea numarului membrilor. Comisia nu poate delibera valabil decat daca numarul de membri stabilit prin Regulamentul sau interior este prezent”.

Membrilor Comisiei le este incredintata responsabilitatea portofoliilor - care cuprinde sectoare ce nu corespund in mod exact armonizarii serviciilor administrative si a caror repartizare se schimba la fiecare reinnoire cu membri, in functie de evolutia problemelor si de echilibrul necesar de mentinut.

Membrii Comisiei sunt responsabili, in cadrul acestor sectoare, de pregatirea lucrarilor Comisiei si de executarea deciziilor sale.

Comisia este convocata de presedintele sau si isi desfasoara reuniunile cel putin o data pe saptamana (in principiu, miercurea, continuand activitatea si joi, daca este necesar); reuniuni suplimentare pot fi decise in functie de problemele nou aparute. Comisia adopta in fiecare an programul sau de lucru pentru anul respectiv si stabileste inclusiv programele de lucru trimestriale. Presedintele este cel care propune ordinea de zi. Fiecare membru al Comisiei poate sa propuna si o problema care nu este in programul trimestrial pe ordinea de zi sau are posibilitatea sa ceara amanarea dezbaterii unei probleme inscrise pe ordinea de zi.

Reuniunile nu sunt publice, iar dezbaterile sunt confidentiale.

Deciziile in cadrul Comisiei se iau, de obicei, de catre grupuri de comisari, numite „colegii”, chiar daca fiecare dintre comisari are raspundere directa numai pentru anumite domenii. Colegiile sunt formate, dupa caz, dintr-un numar mai mare sau mai mic de comisari, in functie de materia in care urmeaza a se adopta decizia respectiva. Aici opereaza principiul “raspunderii colective” pentru deciziile adoptate.

Sedintele desfasurate in plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Pentru problemele mai putin importante reuniunea sefilor de cabinet este suficienta.

Pentru desfasurarea sedintelor Comisiei, exista doua proceduri speciale, si anume[22]:

r      procedura scrisa si

r      procedura delegarii.

a. procedura scrisa consta in faptul ca fiecare comisar face propunerile pe care le considera necesare domeniului pe care il co­ordoneaza si le comunica, in scris, celorlalti comisari. Acestia, la randul lor, pot formula observatii si pot sa propuna amendamente. Daca nu formuleaza observatii ori amendamente, propunerile se considera adoptate, devenind decizii ale Comisiei, fara a mai urma si o alta procedura. Daca, insa, se formuleaza amendamente, propunerile urmeaza sa fie discutate in plenul Comisiei si numai dupa aceea devin decizii.

b. procedura delegarii este cea in cadrul careia un comisar poate actiona in numele altuia pentru probleme de gestiune sau administrare, clar definite, folosindu-se sistemul mandatarii.

In cazul in care o propunere necesita avizul mai multor D.G., pentru a putea fi inscrisa pe ordinea de zi a colegiului Comisiei, directia generala “chef de file” distribuie, in prealabil, proiectul si celorlalte servicii interesate, precum si cabinetelor comisarilor corespondenti.

Limbile principale de lucru ale Comisiei sunt: engleza; franceza; germana. Documentele oficiale, in totalitatea lor, sunt traduse si tiparite, insa, in toate limbile oficiale.

Reuniunile oficiale ale Comisiei cu guvernele statelor membre, precum si sedintele desfasurate impreuna cu Parlamentul European beneficiaza de traduceri in si din toate limbile oficiale.

Comisia poate constitui si grupuri de lucru dintre membrii sai.

In exercitarea atributiilor sale, fiecare comisar este asistat de cate un cabinet condus de un sef de cabinet si avand in componenta sa consilieri, ce servesc ca o punte de legatura intre comisar si directoratele generale din subordine. Dar ei au, pe de alta parte, si atributiile unor „ochi si urechi” ai comisarului in problemele de care acesta se intereseaza[23].

r      Presedintele Comisiei este asistat, asa cum aminteam anterior, de catre un Secretar general.

In ceea ce priveste serviciile Comisiei, acestea sunt repartizate, asa cum am precizat, in cadrul unor Directorate (Directii) Generale si servicii asimilate (subdivizate in directii, diviziuni si unitati).

Pe langa Directorate Generale, in structura Comisiei mai intalnim anumite comitete create sau prevazute de tratatele constitutive:

a. Serviciul juridic.

Serviciul Juridic furnizeaza asistenta specializata in domeniul juridic atat Comisiei, cat si departamentelor acesteia. Serviciul este consultat inaintea oricarei initiative a Comisiei si opinia sa este prezentata intregii Comisii. Serviciul poate actiona ca un agent de sine statator al Comisiei in relatiile cu Curtea de Justitie, cu Tribunalul de Prima Instanta sau chiar fata de Organizatia Mondiala a Comertului. Datorita rolului sau important, Serviciul se afla sub directa autoritate a Presedintelui Comisiei. Directorul General al Serviciului asista la sedintele saptamanale ale Comisiei.

b. Biroul ajutor umanitar.

Biroul Ajutor Umanitar are ca principal scop oferirea de ajutoare victimelor dezastrelor naturale si conflictelor armate din afara U.E. Ajutorul este prevazut sa ajunga direct la cei aflati in nevoie, oricare ar fi rasa, religia sau convingerea politica a acestora. Ajutorul poate consta in bunuri, cum ar fi alimente, medicamente si alte materiale sanitare, combustibili, dar si in servicii, ca de exemplu: tratamente medicale, purificari ale apei si ajutor logistic[24].

De asemenea, Biroul duce la indeplinire si alte misiuni, cum ar fi:

r      studii de fezabilitate pentru operatiunile umanitare desfasurate;

r      monitorizeaza proiectele umanitare;

r      promoveaza si coordoneaza masuri de prevenire a dezastrelor prin instruirea de specialisti, intarind institutiile promovand proiecte pilot in acest sens;

r      informarea publicului despre problemele de ordin umanitar.

c. Grupul de Consilieri Politici.

Grupul de Consilieri Politici ofera sfaturi in mod regulat, impartiale si informale Presedintelui Comisiei, precum si comisarilor asupra problemelor ce tin de politica viitoare a Uniunii Europene. Este un serviciu intern al Comisiei Europene care raspunde direct de Presedintele Comisiei.

Rolul consilierilor este acela de a se concentra asupra problemelor multi-disciplinare si care tind sa aiba un orizont mai lung de timp decat cele cu care se confrunta in mod obisnuit Comisia.

De regula, aceste probleme au mai multe dimensiuni, precum[25]: dimensiunea politica; dimensiunea institutionala; dimensiunea economica; dimensiunea sociala; dimensiunea stiintifica si tehnologica etc.

Din cauza faptului ca multe dintre politicile U.E. sunt prevazute sa fie implementate intr-un termen mai mare de timp, si deoarece o decizie luata in prezent are efecte ireversibile pentru viitoarele decizii, o perspectiva pe termen lung este de dorit a se avea in vedere. In principiu, rolul acestor consilieri este acela a unui „catalizator” pentru noile idei si tendinte de la nivelul U.E.:

In afara de cele amintite anterior, la buna functionarea a Comisiei Europene participa si alte servicii cu un rol foarte important, dintre care amintim: Serviciul Traduceri, Serviciul Unit de interpretari si Conferinte; Biroul pentru publicatiile oficiale ale Comunitatilor Europene; Serviciul de Audit Intern etc.

6. Relatiile Comisiei Europene cu celelalte institutii comunitare

Functionalitatea globala a sistemului institutional comunitar deriva atat din functionalitatea fiecareia dintre institutii cat si din interactiunea lor. In continuarea ne vom opri cu cateva detalii referitoare atat la modul de interferenta de care aminteam, cat si la rezultatul acestor interactiuni[26].

Temeiul juridic al relatiilor dintre Comisie si celelalte institutii comunitare rezida in prevederile cu caracter constitutional ale tratatelor comunitare.

Relatiile juridico-politice dintre institutiile comunitare sunt complexe si au un caracter dinamic, ele purtand amprenta fiecarei etape caracteristice din procesul integrarii.

In centrul sistemului institutional comunitar se afla situat, din punctul de vedere al importantei si al rolului sau, Consiliul European, urmat apoi de Consiliul Uniunii Europene, Comisia Europeana si Parlamentul European.

Constituirea si afirmarea Consiliului European in viata comunitara a avut repercursiuni si asupra Comisiei Europene. Astfel, initiativele politice ale Consiliului European devin, prin intermediul Consiliului Ministrilor (Consiliul Uniunii Europene), surse de initiativa legislativa a Comisiei Europene. In aceasta situatie, Comisia, alaturi de proiectele de legi initiate de ea, trebuie sa efectueze studii de specialitate si in privinta celor stabilite de Consiliul European, iar proiectele definitivate sa le inainteze spre aprobare Consiliului Uniunii Europene.

Activitatea Comisiei Europene in privinta initiativei legislative este favorizata si de faptul ca ea este reprezentata in Consiliul European de Presedintele sau sau de un membru al acesteia.

Reprezentarea Comisiei Europene la lucrarile Consiliului European, este benefica pentru activitatea Comisiei in general si pentru rolul ei in privinta initiativei legislative. Daca inainte de constituirea Consiliului European unele dintre initiativele legislative puteau fi amanate sau respinse de catre Consiliul Ministrilor, ulterior acest obstacol a fost depasit, cel putin in privinta chestiunilor majore care vizeaza Comunitatea si care sunt precizate de Consiliul European. Intr-un asemenea caz, Comisia Europeana, dupa efectuarea studiilor de rigoare, trimite Consiliului Uniunii Europene spre aprobare, proiectul in cauza.

In privinta relatiilor politico-juridice dintre Consiliul Ministrilor si Comisia Europeana, trebuie retinut faptul ca si acest for comunitar cu evident rol normativ, incredinteaza Comisiei Europene sarcina efectuarii de studii pe probleme in vederea pregatirii lor sub forma de proiecte de acte normative.

Participarea reprezentantilor Comisiei Europene la lucrarile Consiliului Ministrilor este benefica pentru activitatea celor doua institutii comunitare, si, implicit, pentru relatiile dintre ele.

Cele aratate mai sus, nu inseamna restrangerea dreptului de initiativa legislativa al Comisiei Europene, ci existenta si a altor foruri comunitare care, indirect, prin ceea ce sugereaza Comisiei influenteaza rolul ei in privinta initiativei legislative. Totodata, a devenit mai evidenta si importanta activitatii Comisiei in privinta efectuarii studiilor pe care le reclama pregatirea proiectelor actelor normative.

In cadrul analizei noastre, este interesant de urmarit si drumul pe care il parcurge o initiativa legislativa pornita si pregatita de catre Comisie pana la adoptarea ei in forma finala de act normativ de catre Consiliul Ministrilor (Consiliul Uniunii Europene).

Astfel, o propunere venita de la Comisia Europeana este dezbatuta si analizata in echipele de lucru ale Comitetului Reprezentantilor Permanenti in prezenta reprezentantilor Comisiei.

In cazul in care se ajunge la consens in respectivele echipe de lucru, propunerea este inscrisa in agendele de lucru ale Comitetului Reprezentantilor Permanenti.

Daca si in aceste organisme ale Consiliului se ajunge la consens, propunerea in cauza are sanse sa fie dezbatuta in sedintele plenare ale Consiliului.

Pentru a intra in dezbaterea Consiliului Uniunii Europene, respectiva propunere va trebui sa fie inscrisa in agenda ca o problema de categoria A. Inscrisa cu acest titlu in agenda, ea are sansele sa fie adoptata in Consiliu si, in consecinta, sa devina act normativ comunitar.

In cazul, desigur exceptional, in care unul din statele reprezentate in Consiliu se opune propunerii, s-a instituit practica re­trimiterii acesteia spre rediscutare in COREPER.

In situatia in care in echipele de lucru specializate nu se ajunge la consens in privinta chestiunii discutate, aceasta este inscrisa in agendele COREPER.

La acest moment al procedurii, in cazul in care propunerea este acceptata, ea va fi trecuta pentru aprobare la Consiliu ca o problema de categoria A. In caz contrar, ea va fi trecuta in agenda Consiliului ca o problema de categoria B.

Propunerile inscrise in categoria B vor fi supuse negocierilor in scopul armonizarii intereselor statelor membre, urmarindu-se astfel atinge­rea consensului cu privire la adoptarea masurilor respective.

In ceea ce priveste Parlamentul European, acesta s-a afirmat mai tarziu in ansamblul institutiilor comunitare, procesul de elaborare a deciziilor devenind mai complex si cu evidente conotatii democratice. Astfel, spre deosebire de trecut, cand Consiliul Ministrilor, ajutat de Comisia Europeana, detinea in exclusivitate rolul adoptarii legislatiei, ulterior, pe masura evolutiei institutiei parlamentare aceasta s-a implicat tot mai mult in acest proces legislativ.

O imagine veridica in privinta sporirii atributiilor legislative ale Parlamentului este oferita de procedurile folosite in procesul legislativ comunitar.

Astfel, consultarea obligatorie a Parlamentului de catre Comisia Europeana si Consiliul Ministrilor, care initial, prin Tratatul de la Roma, viza un set de probleme relativ restrans, prin Actul Unic European si apoi prin Tratatul de la Maastricht a capatat noi valente si dimensiuni.

Astfel, intre problemele noi, inscrise spre a fi rezolvate prin procedura consultarii, s-au regasit: legislatia referitoare la dreptul acordat cetatenilor statelor comunitare, stabiliti in alte state decat tarile lor de origine de a vota in alegerile europene; legislatia referitoare la determinarea statelor ai caror cetateni au nevoie de viza pentru a intra in Comunitate; de asemenea, incheierea tratatelor internationale de catre Consiliul Ministrilor se va realiza numai dupa consultarea Parlamentului.

Au fost trecute la procedura cooperarii prin prevederile Tratatului de la Maastricht: adoptarea si modificarea dispozitiilor referitoare la politica comuna de transport in Comunitate, adoptarea si modificarea masurilor referitoare la politica medi­ului inconjurator.

In cadrul procedurii consultarii Parlamentului, exista o limita de timp in care acesta trebuie sa-si exprime optiunea.

Paralel cu consultarea Parlamentului, Consiliul Ministrilor delibereaza asupra propunerii legislative a Comisiei, iar Comitetul Economico-Social, - si atunci cand este cazul - Comitetul Regiunilor emit opinii neobligatorii. In continuare, propunerea legislativa revine la Comisie care va lua in considerare opinia exprimata de Parlament, dupa care va inainta proiectul final Consiliului Uniunii Europene care adopta masura.

Daca legislatia comunitara este adoptata de Consiliul Uniunii Europene fara consultarea Parlamentului, in pofida prevederilor imperative incluse in tratatele comunitare, Curtea Europeana de Justitie este in masura sa o anuleze.

Interactiunea dintre institutiile implicate in procesul legislativ este si mai evidenta in cadrul procedurii cooperarii.

Dintre cele mai importante domenii in care s-a folosit aceasta procedura amintim: legislatia referitoare la eliminarea discriminarilor pe motive de nationalitate; legislatia privitoare la libertatea circulatiei fortei de munca; legislatia privind stabilirea cetatenilor in alt stat comunitar decat cel de origine; directivele referitoare la recunoasterea diplomelor si certificatelor stiintifice in Comunitate.

Prin Tratatul de la Maastricht, unele domenii au fost transferate la procedura codeciziei si, totodata, au fost trecute alte domenii in seama procedurii cooperarii.

Dintre acestea din urma amintim: masurile referitoare la retele transeuropene de transport, telecomunicatii si energie; regulile referitoare la supravegherea multilaterala a politicilor economice ale statelor membre ale Comunitatii etc.

In cele ce urmeaza vom prezenta mecanismul procedurii cooperarii.

In faza I-a procedura cooperarii este identica cu procedura consultarii descrisa mai sus. Opinia data in acest caz de catre Parlament, pentru a dobandi legalitate, trebuie adoptata cu majoritate calificata de catre Consiliul Ministrilor.

In cea de-a doua faza a cooperarii, Parlamentul trebuie ca in termen de trei luni sa-si definitiveze solutiile in privinta actului normativ pus in discutie.

In cazul in care Parlamentul nu-si exprima pozitia sau aproba propunerea in cadrul termenului de trei luni, atunci Consiliul Ministrilor este in drept sa adopte singur norma in cauza.

In situatia in care Parlamentul a respins cu majoritate absoluta proiectul aflat in discutie, Consiliul Ministrilor va putea adopta respectiva masura numai pe baza de unanimitate. Aceasta pozitie privilegiata a Consiliului Ministrilor este valabila numai timp de trei luni, ulterior el pierzandu-si acest drept.

Parlamentul mai beneficiaza de optiunea de a modifica pozitia Consiliului votand cu majoritate absoluta. Dupa amendarea respectivei pozitii propunerea este trimisa Comisiei Europene. Acest din urma for comunitar trebuie ca in termen de o luna sa reexamineze amendamentul Parlamentului. Comisia nu va fi obligata sa-l accepte. In caz de respingere a amendamentului parlamentar, Comisia Europeana trebuie sa-l trimita din nou Consiliului Ministrilor (Consiliului Uniunii Europene), insotit de propria sa opinie. Consiliul, in acest caz, poate in termen de trei luni, sa adopte propunerea Comisiei Europene cu majoritate calificata.

Prin unanimitate, Consiliul Ministrilor poate adopta amendamentele Parlamentului care au fost respinse de catre Comisia Europeana.

In ceea ce priveste procedura codeciziei, care ilustreaza particularitatile raporturilor dintre Parlament, Consiliul Ministrilor si Comisia Europeana in procesul legislativ, ea este de data mai recenta, fiind creata prin Tratatul de la Maastricht.

In prima faza, procedura codeciziei include intreaga procedura a cooperarii cu precizarea ca in situatia in care Parlamentul respinge propunerea Consiliului, acesta nu mai poate adopta masura nici chiar votand in unanimitate, ceea ce echivaleaza cu un adevarat drept de veto acordat Parlamentului. Faza a doua incepe cu momentul in care propunerea finala ajun­ge la Consiliul Uniunii Europene. Aceasta institutie are la dispozitie doua optiuni si anume[27]:

q      accepta amendamentele Parlamentului si adopta masura legislativa sau

q      modifica amendamentele Parlamentului si ca urmare are loc constituirea Comitetului de Conciliere format din reprezentantii Comisiei Europene, ai Consiliului Uniunii si respectiv ai Parlamentului.

In acest moment, Comisia Europeana poate sa-si modifice propunerea initiala, spre facilitarea concilierii.

Comitetul de Conciliere, mediind realizarea unei intelegeri intre Parlament si Consiliul Ministrilor urmareste concretizarea respectivului acord intr-un text comun care sa fie votat cu majoritatea calificata de reprezentantii Consiliului Uniunii Europene si cu majoritate simpla de catre reprezentantii Parlamentului.

Daca in timp de sase saptamani Comitetul de Conciliere a ajuns la o pozitie comuna, atunci Consiliul Uniunii Europene si Parlamentul dispun de inca sase saptamani pentru a o aproba in plenul lor.

Consiliul UE o va aproba printr-o majoritate calificata, iar Parlamentul printr-o majoritate absoluta. In cazul in care propunerea in cauza nu este acceptata de catre institutiile amintite, ea cade. Si acest din urma fapt confera Parlamentului un drept de veto.

In situatia in care Comitetul de Conciliere nu aproba un text comun pe parcursul celor sase saptamani pe care le are la dispozitie, Consiliul Ministrilor dispune de alte sase saptamani pentru a-si reafirma pozitia sa initiala, votand din nou cu majoritate calificata. In caz de neconfirmare, masura va cadea. Daca pozitia initiala este reafirmata, Parlamentul dispune si el de inca sase saptamani pentru a exercita dreptul sau de veto cu majoritate absoluta. In caz de exercitare a dreptului de velo, propunerea cade. In caz de aprobare sau de neexprimare a opiniei Parlamentului, Consiliul UE, actionand cu majoritate calificata, va adopta propunerea.

Potrivit prevederilor Tratatului de la Maastricht, Parlamentului ii revine ultimul cuvant in privinta blocarii legislatiei. Tot potrivit acestor prevederi. Consiliului pentru prima data i se interzice sa adopte masuri neacceptate de Parlament. Pe de alta parte, in lumina prevederilor tratatului, nici Parlamentului nu-i este acordat dreptul sa forteze votarea unor amendamente, pe care Consiliul Ministrilor nu le adopta.

In conformitate cu prevederile Tratatului de la Amsterdam, ce modifica dispozitiile articolului 198B din Tratatul Comunitatii Europene, procedura codeciziei a fost simplificata dupa cum urmeaza: Propunerea legislativa emisa de Comisia Europeana este inaintata Consiliului ce va incepe deliberarile pe marginea ei si Parlamentului, care-si va exprima opinia. In situatia in care Consiliul aproba amendamentele Parlamentului sau aceste amendamente nu exista, masura va putea fi adoptata la acest moment. Numai in cazul in care Consiliul nu aproba amendamentele Parlamentului va mai avea loc adoptarea unei pozitii comune si derularea restului etapelor de procedura.

In faza a doua a procedurii, potrivit dispozitiilor Tratatului de la Amsterdam, in situatia in care Comitetul de Conciliere nu aproba propunerea legislativa, aceasta nu va mai putea fi adoptata.

Aceasta procedura descrisa mai sus este utilizata in ceea ce priveste adoptarea unor masuri, cum ar fi cele referitoare la: programele multinationale de cercetare si dezvoltare tehnologica; actiunile inscrise in programe generale referitoare la protectia mediului inconjurator; stimularea adoptarii unor decizii similare in statele membre in domeniul sanatatii, educatiei, culturii. Prin Tratatul de la Amsterdam a fost extinsa aplicabilitatea procedurii co-deciziei si in ceea ce priveste adoptarea masurilor legislative in domeniul cooperarii vamale.

Interdependenta si interactiunea dintre Comisia Europeana, Consiliul Uniunii Europene si Parlamentul European este reflectata si in privinta incheierii tratatelor cu state terte si a acceptarii de noi membri in Comunitate.

In actualele conditii, pentru ca un stat tert sa devina membru al Comunitatii, el trebuie sa fie aprobat in unanimitate de Consiliu dupa ce are loc consultarea Comisiei Europene precum si dupa votarea sa cu majoritate absoluta de catre Parlamentul European.

Nu putem incheia analiza referitoare la interactiunea dintre institutiile comunitare fara succinte referiri si la conlucrarea dintre ele in privinta adoptarii bugetului comunitar. In acest caz, Comisia Europeana elaboreaza proiectul pentru buget si-l trimite apoi spre aprobare Consiliului Ministrilor pana la data de 1 septembrie a fiecarui an.