CONSILIUL UNIUNII EUROPENE SI COMISIA EUROPEANA
Lectia 1. Consiliul Uniunii Europene Pasul 1-Componenta si modul de activitate al Consiliului UE
Prin Tratatul de fuziune din 1965 se instituia, odata cu o Comisie
unica, un Consiliu al Comunitatilor Europene, numit Consiliu. El lua locul
Consiliului special de ministri al CECO, Consiliului CEE si Consiliului
CEEA. Consiliul era chemat sa exercite competentele atribuite prin fiecare
dintre cele trei tratate institutive. De unde rezulta ca fuziunea viza aspectul
institutional, nu si functional; Comunitatile ramaneau distincte, fiecare
Tratat fixand in domeniul propriu competentele ce reveneau Consiliului, ca
si Comisiei, de altfel. Tratatul de la Maastricht, consemnand evolutia
comunitara produsa intre timp, a consacrat pentru Consiliu denumirea de
Consiliul Uniunii Europene, extinzandu -i totodata competentele in afara
domeniului comunitar, pentru pilonii doi si trei.
Impreuna cu Parlamentul si Comi sia, Consiliul alcatuieste "triunghiul institutional al Uniunii Europene". Aceasta structura tripartita reprezinta centrul deciziilor majore in domeniul raporturilor omunitare si al raporturilor UE cu statele membre . In ordinea rolului jucat si a naturii sale, Consiliul este purtatorul direct al intereselor nationale ale
statelor membre in Comunitati si Uniune
Componenta si constituire
Tratatele instituind Comunitatile au atribuit Consiliului importante
competente, indeplinite in conformitate cu procedu ri riguroase, care sa
asigure definirea si fundamentarea optima a actiunilor comunitare.
Consiliul cuprinde cate un reprezentant la nivel ministerial al
fiecarui stat membru, imputernicit sa angajeze guvernul acelui stat in
decizii luate in plan politic si juridic. Intrucat este purtator al interesului
national, intr-un domeniu dat, reprezentantul statului in Consiliu nu
actioneaza cu titlu independent, precum membrii Comisiei. Guvernele pot
insa imputernici si alti demnitari de rang superior in reprezentar ea
intereselor sau chiar si exponenti, daca sunt competenti in domeniu, ai
unor entitati regionale
Fiecare stat membru asigura pe rand presedintia Consiliului pentru
sase luni, dupa o ordine stabilita prin Tratatul de la Maastricht si, pentru
cicluri ulterioare, prin decizii ale Consiliului. La cererea unui stat membru,
Consiliul poate accepta sa acorde presedintia pentru un alt interval decat
acela fixat initial.
O data pe luna, de regula, Consiliul se intruneste prin convocarea
presedintelui ori din initiativa unui membru sau a Comisiei. Este necesara
prezenta majoritatii membrilor cu drept de vot, in scopul asigurarii
procedurii de vot. In exercitiul procedurii, un membru al Consiliului poate
vota prin procura doar pentru un alt membru al consiliului . Delegarea de
vot nu poate opera, in consecinta, decat intre membrii Consiliului .
In raport cu subiectele abordate, Consiliul se intruneste fie intr -o
configuratie pentru probleme generale si relatii externe (cu ministrii de
externe ai statelor membre), fie in opt configuratii profilate p 838j99i entru aspecte
economico-financiare, justitie si afaceri interne, folosirea fortei de munca,
politica sociala si sanatate, transport, telecomunicatii si energie, educatie,
tineret si cultura etc. . Dar Consiliul poate intruni si sefii de stat si guvern
in probleme privind uniunea economica si monetara.
Cand se intruneste pentru probleme generale si relatii externe,
Consiliul acopera doua domenii prioritare de activitate, cu agende separate
pentru fiecare dintre ele. Mai int ai, el asigura coordonarea actiunilor
pregatitoare ale intrunirilor Consiliului European, precum si coordonarea
generala a politicilor, a dosarelor transmise de Consiliul European in
materia uniunii economice si monetare. In al doilea rand, Consiliul UE ar e
in vedere PESC-ul (politica europeana de securitate si aparare), comertul
exterior, cooperarea pentru dezvoltare si ajutorul umanitar . Ministrii de
resort, membri in Consiliul UE, isi desfasoara activitatea in buna masura in
tara fiecaruia. Neactivand p ermanent, Consiliul, in scopul asigurarii
continuitatii efortului de integrare, mizeaza pe sprijinul Comitetului Reprezentantilor Permanenti (COREPER), organ auxiliar permanent. El
urmareste pregatirea sesiunilor Consiliului UE si asigurarea activitatii intre
sesiunile sale. De asemenea, pentru a nu se reduce rolul Consiliului la o
intalnire periodica interguvernamentala, COREPER imprima permanenta
de facto a Consiliului . Fiind acelasi la nivelul Comunitatilor, acest organ
cuprinde functionari sau tehnicie ni ai statelor membre. Desi sunt numiti si
remunerati de ele, membrii COREPER alcatuiesc totusi un organ comunitar,
cu functii specifice, normate de dreptul comunitar. Fiecare stat dispune de
un Reprezentant permanent si de unul adjunct in fata Comunitatil or.
Consiliul coopereaza cu Comisia in COREPER; normarea acestei relatii s -a
facut inca in Tratatul de Fuziune. Presedintele COREPER elaboreaza
ordinea de zi a sesiunilor Consiliului. Daca o propunere a organului
auxiliar al Consliului UE nu e votata sau n u ajunge sa fie votata in Consiliu,
este remisa COREPER pentru reanalizare. Prin rolul incredintat, COREPER
a devenit garantul continuitatii si al permanentei Consiliului .
Consiliul UE dispune, potrivit TUE, de un secretariat general,
condus de un secretar general, ca inalt reprezentant pentru politica externa
si de securitate comuna. El este asistat de un secretar general adjunct,
responsabil cu administrarea secretariatului general. Cei doi sunt numiti de
Consiliu, chemat sa decida cu majoritate califica ta.
Pe langa Consiliul UE functioneaza si grupurile de experti,
desemnati unii de Comisie, altii - de statele membre. Ei au rolul de a
fundamenta tehnic actele normative. In acelasi scop tehnico -legislativ
functioneaza si Comitetul pentru agricultura. Pen tru coordonarea politicii
monetare, TUE a infiintat Comitetul monetar. TM a creat Comitetul politic,
angajat in definirea politicilor pilonului doi - PESC-ul; la cerere sau din
oficiu el inainteaza avize Consiliului. Exista insa si alte organe auxiliare p e
langa Consiliu, cum ar fi Comitetul permanent pentru forta de munca,Comitetul pentru cercetare stiintifica si tehnica, Comitetul pentru educatie etc.
Pasul 2. Competenta decizionala a Consiliului
Raportat la celelalte institutii, Consiliul Uniunii (CU) , ca organ de
natura interguvernamentala, este centrul de greutate decizional al
Comunitatilor, adevarata institutie cu forta deliberativa , ale carei acte
adoptate, angajand reprezentantii statelor, raman aplicabile fara conditia
ratificarii ulterioare.
Trebuie totusi sa distingem intre ceea ce inseamna Consiliul ca voce
a statelor membre si ceea ce constituie, in Consiliu, corpul operational al
reprezentantilor guvernelor reuniti in cadrul acestei institutii
Reprezentantii desemnati de guvernele statelor membre actioneaza doar ca
o conferinta ministeriala, materializandu -si insa hotararile, specifice
dreptului internaional public, in conventii internationale.
Caracterul fundamental al atributiilor CU se regaseste in competentele sale.
In primul rand, CU adopta legislatia UE. El colegifereaza, in diferite
domenii, cu Parlamentul European. Comisia inainteaza propunerile
normative, dupa cum tot ea este chemata sa le aplice, odata adoptate. In
legatura cu actele pe care le adopta, CU are dreptul de a atribu i Comisiei
competente de executie. Delegarea de competente - numita comitologie
deoarece Comisia consulta comitetele pentru obtinerea avizelor necesare,
comitete ale Comisiei la care participa functionari nationali in vederea
materializarii anumitor politici comunitare - reprezinta o practica institutionala proprie dreptului comunitar, menita a regla relatiile dintre Consiliu si Comisie, astfel incat aceasta din urma sa nu -si depaseasca atributiile incredintate de Consiliu. Altfel, CU isi pate rezerva siesi competente de executie in situatii date.
De asemenea, CU coordoneaza directiile majore ale politicilor
economice ale statelor membre prin Consiliul afacerilor economice si
financiare. Politica economica globala asigurata la nivel comunitar este de
fapt politica economica comuna statelor membre; cea dintai rezulta din
aceea din urma, este firul imanent care leaga politicile nationale in acest
plan, exprimandu-le convergenta. Pentru ca nu se manifesta ca o reductie a
lor, ea nu opereaza spontan, necesitand , o obiectivare constructiva,
asigurata, sub semnul autoritatii CU, de catre amintitul Consiliu al
afacerilor. Trebuie precizat ca sporirea atributiilor Consiliului in
coordonarea politicilor economice nu afecteaza, ci tocmai exprima faptul ca
decizia in elaborarea si aplicarea politicilor respective tine de competenta
statelor membre, ai caror reprezentanti alcatuiesc Consiliul.
Revine Consiliului importanta atributie a numirii membrilor
Comisiei, ai Comitetului Economic si Social, ai Curtii de Conturi si ai
Comitetului Regiunilor, fapt care evidentiaza, la randu -i, adevaratul sens de ordonare a relatiilor de autoritate intre aceste institutii: asezarea lor sub semnul interguvernamental si legitimarea lor prin vocea statelor membre in Consiliu. In acelasi timp, Consiliul, potrivit competentelor in domeniul personalului, adopta Statutul Functionarilor Comunitari si fixeazaremuneratiile membrilor Comisiei si CJCE.
Totodata, CU este imputernicit sa incheie acorduri internationale
intre UE si organizatii inter nationale ori terte state pe probleme ale
cooperarii si dezvoltarii, ale comertului etc. Dar CU incheie intelegeri si
intre statele CE in materii precum fiscalitatea, dreptul societatilor
comerciale, protectia consulara ori justitia si afacerile interne .
De competenta Consiliului tine si aprobarea, impreuna cu Parlamentul European, a abugetului UE. Daca aceste institutii nu convin asupra aceleiasi solutii, CU este in masura sa hotarasca, in final, asupra cheltuielilor obligatorii, indeosebi in domeniul agr icol sau al acelora legatede acordurile cu state din afara UE. La randu -i, Parlamentul, ca
reprezentant al vointei electoratului UE, dispune asupra cheltuielilor
neobligatorii, dar si asupra aprobarii finale a ansamblului bugetului.
Nu in ultimul rand, CU configureaza politica externa si de securitate
comuna. Dupa cum se stie, din motive obiective, derivand din vointa
statelor membre de a decide suveran in domeniul PESC, acesta nu revine,
spre gestionare, metodei comunitare . Pentru a realiza cooperarea in
domeniu, statele membre se folosesc de Consiliu (in sensul tare al
cuvantului, motiv pentru care nu avem de ce sa -l punem intre ghilimele,
care aici marcheaza, din partea acelora care le intrebuinteaza, nu doar un
semn grafic, ci si o mentalitate federali sta, tinzand sa plaseze institutiile
comunitare deasupra statelor nationale). Intre altele, CU poate interveni in
gestionarea crizelor internationale, scop in care, in 1999 la Helsinki, s -a
decis crearea unei forte de reactie rapida, alcatuita - semnificativ - din forte
armate nationale, supuse ordinelor nationale, nu dintr -un corp al unei
"armate europene", deci supranationale. CU de la Nisa (decembrie 2000) s -
a pronuntat pentru infiintarea unor structuri politico -militare cu regim
permanent, aflate sub raspunderea sa, intre care Comitetul politic si de
securitate, Comitetul militar al UE.
Consiliul are in vedere si asigurarea cooperarii intre instantele de
judecata si fortele de politie nationale in materie penala, reclamata de
implicatiile transfrontaliere ale criminalitatii. Pe de alta parte, cooperarea
interguvernamentala in cadrul Consiliului urmareste accesul egal la justitia
civila a cetatenilor din UE in orice stat membru.
Pasul 3. Procedura adoptarii deciziilor
La sedintele Consiliului participa re prezentantii Parlamentului
European si ai Bancii Centrale Europene, unde pot lua cuvantul, dar nu au
drept de vot, iar reprezentantii Consiliului pot fi prezenti la intrunrile Parlamentului si ale comisiei de resort, luand cuvantul si raspunzand la intrebarile adresate.
Consiliul UE ia decizii prin vot. Deciziile de procedura si regulamentul de ordine interioara se adopta, conform TCE, cu majoritate simpla (50% + 1), deci cu majoritatea statelor membre, intrucat aici fiecarui stat ii revine un vot. Sunt insa domenii unde, potrivit TA, se aplica votul cu unanimitate. Dar Consiliul voteaza si prin vot majoritar calificat, unde nu
mai opereaza regula clasica "un om, un vot", ci aceea a votului ponderat
potrivit distributiei pe state membre. Numarul voturilor reprezentantilor
statelor membre in CU este in raport proportional cu populatia fiecarui stat.
Dar proportionalitatea nu este strict matematica; ea opereaza ca tendinta,
intrucat se are in vedere o reponderare , apta sa previna "minorizarea
statelor mici" si sa permita exprimarea vointei lor decizionale. Uniunea
celor 27 (incluzand si Romania si Bulgaria) dispune de 345 de voturi in
Consiliu. In timp ce Franta, Germania, Italia si Marea Britanie au cate 29
voturi, la cealalta "extrema" sunt Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg,
Slovenia - cate 4 voturi si Malta - cu 3; Romania are 14 voturi, iar Bulgaria 10.
In situatia votului bazat pe unanimitate, abtinerea unora dintre
membrii prezenti nu blocheaza adoptarea actului normativ . De unde
rezulta ca, in realitate, e necesara doar o majoritate de fapt care sa asigure
aplicarea dispozitiilor . Unanimitatea se impune in situatii absolut
delimitate, privind mai ales hotarari capitale pe probleme de uniune
economica si monetara, industrie si cultura (conform TCE), d e fiscalitate,
libera circulatie a persoanelor, drepturile angajatilor resortisanti (Actul
unic european), de constatare a incalcarii de catre un stat membru a
principiilor TUE si suspendarea dreptului de vot, de politica externa si de
securitate comuna.
Pe langa majoritatea calificata, rezultand din votul ponderat, exista,
cum s-a spus, si majoritatea dublu calificata, pentru care voturile de la
majoritatea calificata se obtin de la cel putin doua treimi dintre statele membre.
Majoritatea calificata, considerata in genere, refera la luarea
deciziilor in domeniile precizate expres de tratatele comunitare. In acest
sens, AUE cere majoritate calificata pentru reglementari asupra tarifelor
vamale comune, libera prestare a serviciilor, libera circulatie a capi talului,
piata interna (cu unele exceptii) etc. La randul sau, TUE avea in vedere
politica vizelor, educatia, sanatatea publica, cooperarea in domeniul
dezvoltarii, sanctiuni economice etc. Iar TA trimitea, intre altele, la
autorizarea cooperarii consolida te, cooperarea vamala, refugiati, lupta
antifrauda, regiunile ultraperiferice . Finalitatea votului cu majoritate
calificata este de a aseza capacitatea decizionala pe criterii economico -
demografice si de a extinde aria aplicarii sale. Astfel, Tratatul de la Nisa
stipuleaza ca pentru incheierea unui acord trebuie ca cel putin 14 dintre
cele 27 state sa-l accepte si sa reprezinte, totodata, 62% din totalul
populatiei UE . Este vorba aici de o majoritate triplu calificata, cum s-a
admis , numita si demografica, deoarece adauga aceasta conditie
procentuala la cele doua conditii ale majoritatii dublu calificate. In cazul
adoptarii unei decizii care reclama majoritate calificata, un membru al
Consiliului poate solicita verificarea reprezentarii procentuale statut are.
Credem ca problema esentiala a votului in Consiliu, exprimata
formal in conditia ei tehnica, este de fapt aceea a felului in care se asigura
prin modalitatea votului realizarea functiei institutionale specifice
Consiliului, de institutie interguvernam entala, in sistemul comunitar.
Raspunsul la aceasta problema, dincolo de dimensiunea tehnica a abordarii
ei, nu poate sa nu fie in ultima analiza unul de factura ideologica. Cei mai
multi teoreticieni si analisti, exponenti ai optiunii supraetatiste, indeo sebi
federaliste in constructia europeana, prezinta votul bazat pe principiul
unanimitatii ca o modalitate tot mai depasita de obiectivare a vointei
Mai mult, unii isi exprima aproape frustrarea ca se mentine acest tip de vot, cand nu
predictioneaza cu satisfactie neretinuta asupra restrangerii sale accentuate
in perspectiva sau chiar a renuntarii cu totul la folosirea lui. Or, tine de
viziunea cardinala si de spiritul tratatelor instituti ve si al celor ce le-au
urmat de a respecta vointa statelor, prin votul reprezentantilor lor
ministeriali in Consiliu, in luarea deciziilor majore privind viata
comunitara si evolutia ei. In acest sens, unanimitatea se exprima ea insasi
ca un principiu constitutiv al Comunitatilor si o garantie a pastrarii
sensului unitar al constructiei europene, in care sistemul institutional -
nefiind un scop in sine, un sistem de autoritate originara si, prin aceasta,
supraetatica - este chemat sa slujeasca instrumental, asa cum am afirmat si
in alta ordine, cooperarea in sistem integrativ a statelor Uniunii.
Din aceasta perspectiva, ni se pare ca, atat teoretic, cat si practic -
politic, contrapunerea principiului unanimitatii aceluia al majoritatii
calificate, cu formele sale, in exprimarea votului in Consiliu, nu este de
natura a explica lucrurile si, in consecinta, de a asigura evolutia functionala
a Comunitatilor si Uniunii . Nu dorim sa fortam logica fenomenului
discutat, dar sustinem ca intre tipurile de vot exista a cele diferente si
opozitii care exprima de fapt corelarea lor necesara intr -un mecanism
sistemic, avand drept principiu director vocea statelor in Consiliu. Incat,
votul majoritar si acela majoritar calificat sunt complementare , nu
mecanic si absolut opozabile, celui bazat pe unanimitate. Mai mult, cele
dintai sunt chemate sa asigure functionalitatea celui din urma in
imprejurari si in probleme unde aplicarea lui liniara nu este posibila sau
adecvata, dar ramane valabila; chiar si acolo unde votul majoritar sau
majoritar calificat sunt statuate ca modalitati functionale potrivite
armonizarii vointei statelor membre reprezentate prin trimisii lor directi in
Consiliu, ele urmaresc acelasi scop: sa exprime cat mai adecvat, in raport
cu problemele dezbatute, voi nta stelor, exprimata institutionalizat prin
forma votului in Consiliu. Votul majoritar, oricare ar fi el, are aceeasi
finalitate ca si votul unanim: sa exprime vointa delegata etatic
reprezentantilor. Numai ca o face in ultima instanta si intr-o forma
opozabila, care numai asa da curs tendintei, directiei vectoriale si intalnirii
statistice a vointelor etatice. Acestea raman ca atare in individualitatea lor
autojustificativa si purtatoare de interese, dar se conjuga, prin votul
majoritar, intr-o rezultanta care, astfel, le exprima nu printr -o lege
dinamica, capabila sa mentina neatins elementul individual - vointa unui
anume stat, ci printr-una statistica, zicand asa, capabila sa exprime fiecare
vointa tendential, la nivelul ansamblului in care se regasest e prin idealurile
si interesele colective la care subscrie. Fie direct, in liniile strategice ale
deciziilor unanime, fie indirect, in liniile conjuncturale ale deciziilor luate
cu vot majoritar. Acesta din urma este un alt mod de a vehicula in Consiliu
aceeasi vointa etatica delegata reprezentantilor. Votul majoritar este pana
la urma forma elastica, adaptativa si negocianta a principiului
unanimitatii, este "negatia lui dialectica", adica un alt mod de a-l regasi in
imprejurari diferite (situatii si domen ii de reglementare determinate).
Din acest unghi, credem ca problema reala cu care ne intalnim nu
sta in contrapunerea tipurilor de vot si in optiunile politizate pentru unul
dintre ele. Consiliul, fiind autoritate interguvernamentala, are a beneficia
de sporirea functionalitatii sistemului de vot in acord cu trendul integrarii
si achizitiile de solidaritate comunitara inregistrate, ele insele urmand insa
principiul-forta al vointei institutive a statelor membre, intemeietoare si
pastratoare a ratiunii de a fi a Comunitatilor si Uniunii Europene.
Statele si popoarele nu intra in Comunitati si in Uniune ca sa
renunte la ele insele, la identitatea lor; prin integrare, ele cauta sa -si
sporeasca modul lor propriu. Vointa lor armonizata prin institutionalizare
comunitara nu poate face obiectul contestarii ori al unui troc politic. Votul
majoritar, eliminand dreptul de veto din motive functionale, nu anuleaza
insa fundamentul pozitiei proprii: interesul national. Cum insa interesul
national poate fi deosebit de la o natiune la alta si de la un stat la altul,
pentru ca de aceea e interes national, raman idealurile si valorile comune,
in numele carora, abia, un interes particular poate fi trecut in plan secund
prin votul majoritar, pentru a se regasi, complinitoriu, i n strategii
combinatorii ulterioare. Trecut in surdina, el nu poate fi anulat juridic de
vointe extranee, fie si unite institutionalizat in Consiliu, daca nu contrazice
principiile unanim admise. Motiv pentru care filosofia tratatelor a lasat
deschisa calea unor solutii practice, a unor compromisuri revelatorii in ce
priveste sistemul de votare. Iata, in urma Compromisului de la Luxemburg,
din 1966, dupa ce Franta parasise pentru mai multe luni Consiliul, dar fara
a iesi din Comunitatile Europene (criza "fotoliului gol"), s-a admis ca, intro
problema unde un stat membru arata ca prin votul majoritar simplu sau
calificat i se ating interesele vitale, negocierile vor continua pana cand
statul respectiv va vota impreuna cu celelalte actul normativ. Totodata,
Comisiei i se cerea sa nu mai trimita spre aprobare Consiliului proiecte de
acte normative care sa afecteze interesele vitale ale statelor membre,
Consiliul urmand sa nu aprobe astfel de proiecte prin vot cu majoritate
calificata, in situatiile in care, to tusi, tratatele ar fi permis-o. S-a afirmat ca
aceasta regula exista mai mult "in fapt" decat "in drept" . Dar, cu aceasta,
ea nu e mai putin regula, din moment ce viata o impune si practica
relatiilor intracomunitare si interguvernamentale o accepta. Cu a tat mai
mult cu cat ea este in spiritul tratatelor institutive, intemeiate pe principiul
vointei constitutive a statelor membre. Realitatea, implicit aceea a relatiilor
comunitare si de integrare, se lasa modelata de normele de drept, de
dreptul comunitar in speta, numai daca dreptul in cauza se revendica
imperativelor reale ale integrarii si nu este un prefabricat aventurist, de
sorginte federalista, in orice caz supranationala. Acest adevar elementar,
confirmat si reconfirmat de viata, infirma pretinsa ve racitate a supozitiei
dupa care regula amintita a practicii comunitare ar genera arbitrariul, pe
motiv ca orice stat ar putea oricand invoca interesul vital (expresie pusa de
obicei, in literatura problemei, intre ghilimele, pentru a se obtine efectul
ironic, daca nu acela de falsa ilegitimitate) in scopul egoist al blocarii
votului majoritar. Dar practica relatiilor si a institutiilor comunitare nu a
evidentiat pana acum ca arbitrariul ar veni din aceasta directie. Aici,
singurul arbitrariu tangibil poate veni din ignorarea vointei etatice delegate
reprezentantului sau in Consiliu prin folosirea mecanica, daca nu si
abuziva a votului majoritar. Dealtfel, in contrasens cu prezicerile despre
inerenta restrangere a materiilor supuse votului prin unanimitate, s -a
dovedit ca, pe alocuri, au fost introduse noi cazuri de vot cu unanimitate,
desi altele au fost reduse. De pilda, Tratatul de la Amsterdam a extins
unanimitatea la constatarea incalcarii de catre un stat a principiilor din art.
6, TUE, la deciziile luate in cadrul noului Titlu IV CE (cu unele exceptii aici),
la aplicarea acordurilor incheiate la nivel comunitar de parteneri sociali, la
suspendarea dreptului de vot, in Trattul CE, pentru un stat care a incalcat
principiile din art. 6, TUE si la adaptarea de catre Consiliu a actiunilor si
pozitiilor comune in cadrul PESC . Desi Tratatul de la Nisa a extins votul
cu majoritate calificata la noi domenii, lucrul nu dovedeste pretinsa
tendinta de fond a evanescentei votului bazat pe unanimitate. Miscarea
pulsatorie inregistrata de cele doua tipuri de vot, nu neaparat invers
proportionala in dinamica noilor domenii supuse unui tip de vot sau altul
nu valideaza o reconsiderare valorica a interesului vital si a vointei
etatice care il sustine institutional, ci o pe rmamenta peocupare pentru
afirmarea acestuia in regim functional, nu blocant , in relatiile cu
institutiile comunitare si, pana la urma, cu interesele celorlalte state membre.
Compromisul de la Luxemburg si-a dovedit utilitatea constructiva
si in alte situatii decat aceea, ades invocata, a Frantei, a carei delegatie in
Consiliu ceruse continuarea discutiilor cand in joc erau interese foarte
importante (legate, in speta, de dosarul agricol), pana la stabilirea unui acord reciproc acceptabil. Atat Marea Bitani e, cat si Germania s-au prevalat ulterior de aceasta practica, ceea ce a dovedit oportunitatea ei politica, desi compromisul nu avea valoare juridica.
Compromisul de la Ioanina a avut acelasi scop . S-a admis ca atunci
cand se inregistreaza 23 pana la 25 de voturi contra, se poate constitui o
minoritate calificata sau "minoritate de veto" , ceea ce impune
continuarea negocierilor pana la obtinerea consensului. (Desigur, dupa
aderarile ulterioare, estimarea "minoritatii de veto" are o alta cuantificare.)
Competentele majore care revin Consiliului UE in cadrul celor cinci
institutii comunitare se explica tocmai prin calitatea cu care este investit, de
a fi locul unde rasuna, prin reprezentantii trimisi, vocea statelor nationale.
Aceasta calitate defineste si relatia sa cu celelalte institutii comunitare. De
aceea, nu intelegem de ce o buna parte a comentatorilor si chiar a
doctrinarilor deplang pozitia institutionala centrala a Consiliului. Mai mult,
lamentarea merge pana acolo incat locul important detinut de Consiliu este
pus pe seama "slabiciunii si imaturitatii procesului de integrare" . Se
deplange, de asemenea, faptul ca "cele mai mari competente le are
Consiliul si nu Comisia sau Parlamentul European, singurele despre care
putem afirma, fara teama de a gr esi, ca sunt tipic comunitare si in afara
influentelor nationale". Comentand nu atat litera, cat orizontul de gandire
al acestei afirmatii (era sa spunem "spiritul" ei, dar ), vom constata
prezenta de subtext, iesita aici la suprafata, a unei mentalitat i reductive
pornita sa contrapuna autoritatea (totusi, am vazut, delegata!) a
institutiilor comunitare la autoritatea originara a statelor membre,
creatoare a Comunitatilor. Oare maturarea procesului de integrare are ca
sens de evolutie si criteriu de eval uare diminuarea rolului Consiliului sau,
dimpotriva, functionalizarea relatiilor institutionale, astfel incat ele sa -si
indeplineasca si mai bine rolul instrumental in evolutia ascendenta a
integrarii in folosul statelor membre si al popoarelor lor? E adev arat, rolul
Parlamentului European tinde sa sporeasca, exprimand necesara
democratizare institutionala a comunitarizarii, dar de ce ar trebui ca sa
revina unui organ executiv - Comisia - cele mai importante atributii in
sistemul institutional? Aceasta sa fie proba democratizarii? Si apoi, in
legatura cu problema cea mai importanta, poate, in context: oare caracterul
tipic al unei institutii comunitare sta in faptul ca ea este dincolo de
influentele nationale? Da, poate si trebuie sa fie dincolo de presiuni le
inacceptabile ale unui stat membru sau altul, afectand atat Comunitatea cat
si celelalte state, dar nu poate sa fie in afara ideii de influenta nationala,
ceea ce ar fi, logic, absurd si inacceptabil politic. E nevoie oare sa mai
afirmam inca o data motivatia crearii institutiilor si desfasurarii actiunilor
comunitare? Or, admitand ca acestea s -ar situa "in afara influentelor
nationale" din principiu, inseamna a contesta insusi principiul national, al
vointelor nationale corelate si armonizate prin trata te, care legitimeaza
institutiile comunitare. Aici, a fi in afara influentelor nationale ca vointa
nationala intemeietoare, inseamna a fi deasupra statelor, intr -o
supranationalitate ce deturneaza ilicit o autoritate de natura eminamente
delegata intr-una pretins autarhica. Iata "curatul" internationalism care
bantuie in subteranele constructiei europene si din cand in cand iese
"nevinovat" la suprafata! Or, cu internatiolismul, oricare ar fi varianta lui,
nu se poate construi nimic. Acolo unde s -a ivit, el nu a adus decat
aventurism si distrugeri: de destine colective si de ritm istoric. Si pentru ca
prezenta lui imersiva si corodanta nu este constientizata pe masura raului
indus, ne impune un patetism al demitizarii si refuzului sau, ton altfel
inconfortabil intr-un demers stiintific.
Autoritatea incredintata institutiilor de catre statele membre, desi
este una delegata, confera insa acestora, inclusiv Consiliului UE, care este
si institutie comunitara, atributii cu adevarat complexe, in masura sa le
permita asumarea raspunderii in constructia comunitara si in mersul
integrarii. Fapt ce permite Comunitatilor si Uniunii Europene sa fie mult
mai mult decat o organizatie internationala clasica.
Lectia 2. Comisia Europeana-Pasul 1. Natura Comisiei
Alaturi de Consiliu si Parlamentul European, Comisia face parte din
amintitul "triunghi institutional", actionand ca institutie executiva in
realizarea deciziilor comunitare. Constituita in baza tratatelor institutive,
ea se regasea originar cu fiecare dintre cele t rei Comunitati: Inalta
Autoritate in CECO si Comisie in CEE si CEEA. Fuziunea executivelor prin
Tratatul din aprilie 1965 a condus, asadar, la formarea unei Comisii unice:
Comisia Comuntatilor Europene, dar cu competente specifice fiecareia
dintre ele. Comisia, rezultat al fuzionarii executivelor, materializa, in
ordinea sa, atat exigenta unificarii institutionale a Comunitatilor, cat si
aceea, strans legata de prima, a unicitatii institutiilor comunitare . AUE si
TM au reconfirmat statutul Comisiei in sist emul institutional comunitar,
acordandu-i puteri sporite, indeosebi in aplicarea deciziilor. Ca urmare a
crearii UE, institutia executiva comunitara a primit denumirea de Comisie
Europeana, fiind consacrata ca institutie a UE. TA a venit, intre altele, cu
precizari necesare pentru desemnarea comisarilor si asigurarea
independentei lor.
Atributiile si responsabilitatile Comisiei, ca organ executiv al
Comunitatilor si UE, o fac sa fie privita, potrivit reglementarilor TCE, drept
motorul ce sustine activitati le comunitare. Dar cresterea atributiilor
executivului antreneaza, intr-un spatiu democratic, preocupari si rezerve.
Si aceasta, nu doar intr-un sistem politic etatic si in dreptul sau intern, ci si
in planul relatiilor comunitare de autoritate. E adevarat ca - dincolo de
expresia uzitata prin care Comisiei i se spune "guvern comunitar", expresie
inadecvata daca este luata ad litteram - natura ei de institutie executiva a
provocat, in istoria evolutiei sale, diverse puneri in garda, menite a preveni
tentatiile supraetatiste potentiale ale activitatii sale. In acest sens, pentru
Charles de Gaulle si, apoi, pentru Margaret Thatcher Comisia nu era decat
"Secretariatul in Europa Patriilor", iar pentru Jean Monnet - "un organ de
tehnocrati" intr-o Europa a statelor dezvoltate. Dar, de pe pozitii opuse, un
Walter Hallstein sau un Jacques Delors o priveau ca "un guvern federal
intr-un stat federal european".
Prin competente, structura si functii, Comisia nu este insa nici una,
nici alta. Chemata sa indeplineasca o biectivele comunitare, Comisia, in
primul rand, aduce cu sine acea diferenta specifica a Comunitatilor fata de
o organizatie internationala clasica. Daca dreptul international
consemneaza si organizatii dispunand de Conferinte ale statelor membre,
asa cum ar fi Consiliul UE privit din perspectiva internationala, totusi nicio
organizatie internationala nu dispune de o institutie cu rolul particular al
Comisiei Europene . Raportata la Consiliul UE, ea nu poate fi redusa la
un "Secretariat" sau la o "Comisie P ermanenta" a acestuia; Comisia este o
institutie comunitara si a UE, cu functii si statut propriu, nu organul
excutiv al Consiliului. Nu Comisia UE, ci Secretariatul General al
Consiliului si COREPER-ul reprezinta Consiliul cand acesta nu e intrunit.
Totodata, Comisia are capacitate normativa, actele sale normative creand
drepturi si obligatii directe pentru statele membre si cetatenii lor
Inainte insa de a prezenta rolul efectiv al Comisiei, se impun alte cateva precizari.
Numerosi autori, nu numai din literatura romaneasca a problemei,
apreciaza Comisia ca fiind o institutie "supranationala". Ar fi redundant sa
dam exemple, numarul lor fiind coplesitor si vadind o mentalitate
deformatoare. Dar de ce sa confundam, si in acest caz, atributele de comunitar si supranational? Am desprins cu alt prilej ca Uniunea si Comunitatile nu sunt o constructie etatica in sine si, prin aceasta, deasupra statelor componente; ele sunt structuri institutionale cu regim interetatic, dar si cu actiune intraetatica, la baza lo r stand tehnicile de drept intern.
In acelasi timp, legitimitatea lor tine de autoritatea delegata pe care o exercita
prin vointa institutiva a statelor constituante de viata comunitara .
Originalitatea Comunitatilor si a UE nu sta - o afirmam iarasi si iarasi - intro
ontologie neconditionata politic si juridic, capabila sa confere acestora
calitatea de entitati supraetatice, supranationale si izvoare de putere
originara si autoritate suprema. Ontologia lor este de autoritate derivata si
de natura functionala. In ordinea ei, Comisia Europeana este si ea, ca si
celelalte institutii, expresia institutionalizata a functiei de armonizare a
politicilor etatic-nationale, cu care este inzestrata de statele insesi. De aceea,
ne intrebam si aici: de ce a fi comunitar ar insemna neaparat a fi
supranational? Confundarea lor este o eroare teoretica, cand nu o strategie
federalista ce deturneaza esenta Ideii europene. Aceasta din urma nu face
din intreg ceva deasupra si opus partilor prin supraordonare ierarhica;
intregul (aici Comunitatile) este imanent partilor institutive (aici statele
membre), rezulta din ele si le serveste.
Se sustine, de asemenea, aproape la unison, ca fiecare institutie
comunitara ar personaliza, potrivit principiului reprezentarii intereselor,
un anume interes. Care anume ar fi acesta, am aratat in alta ordine, cand
am precizat, ca nu acreditarea si reprezentarea intereselor diferite este
menirea autentica a institutiilor comunitare, cat conjunctia functiilor
diferite personificate de institutii in scopul armonizarii vointelor etatic -
nationale, in beneficiul reciproc al statelor si natiunilor lor. Or, punctul de
vedere de larga circulatie, de care suntem obligati sa ne detasam critic prin
logica lucrurilor, se regaseste intr -un enunt care il acopera tipic in
urmatoarea formulare: "Comisia este o institutie foarte importanta a
sistemului institutional comunitar, din moment ce reprezinta interesul
comunitar comparat cu interesul national al fiecarui stat membru. Ea este
raspunzatoare de modul in care in teresul comunitar prevaleaza atunci
cand un stat membru sau Consiliul UE ia(u) o decizie referitoare la
realizarea obiectivelor comunitare" . Daca cercetam nu atat textul citat,
cat punctul de vedere ce-l dezvaluie si care se regaseste, spuneam, in multe
alte lucrari, observam mai intai ca importanta Comisiei este dedusa din
opozitia interesului comunitar fata de acela national. Nu mai facem aici
fenomenologia interesului comunitar si a celui national; am admis
altundeva ca cel dintai are o valoare instrume ntala in raport cu al doilea, pe
care in fond trebuie sa-l sustina si sa-l consolideze prin actiunile sale ca
interes general al statelor membre, interes modelat si promovat practic si
prin eforturile Comisiei. In calitatea ei de institutie executiva, Comi sia
ridica, pe cat este posibil la un moment dat, interesul general de la starea
de aspiratie colectiva la aceea de realitate practica generalizata comunitar.
Sub acest aspect asadar, legitimitatea interesului comunitar nu se
intemeiaza in opozitia sa la a cela national, iar Comisia nu-l confisca pe cel
dintai ca sa fie doar ea purtatoarea lui. In al doilea rand, de ce scopul
Comisiei ar fi sa asigure prevalarea, cum rezulta - a propri, a interesului
comunitar in realizarea obiectivelor Comunitatilor? Nu ar trebui sa se
preocupe in aceeasi masura de mentinerea atributiilor ei in limitele de
autoritate incredintata? Iata de ce, in raport cu datele reale ale problemei,
urmatorul enunt, din acelasi tip de enunturi precum acela comentat deja, ni
se pare cel putin superficial, daca nu eronat: "Comisia are drept scop
principal pe acela de a asigura fiecarei Comunitati - parte a Uniunii
Europene - identitatea sa proprie, punand in valoare interesele comunitare,
mai presus de interesele statelor membre (s.n. - I.H.), exprimand, astfel,
interesele fiecarei Comunitati in parte" .
Pretinsa supranationalitate a Comisiei nu -si poate gasi sustinerea
nici in afirmatia, cu rol de argument, dupa care cea mai mare parte a
personalului comunitar este afectata institutiei executiv e pentru a-si
indeplini importantele-i atributiuni . E adevarat, exista in prezent 27
comisari, iar in serviciul Comisiei lucreaza multe mii de angajati, organizati
intr-un aparat costisitor, cu 24 de Directorate Generale, structurate
piramidal, cu un numar de servicii echivalente. Dar toate acestea pot
evidentia complexitatea gestiuni executive, implicit pericolul birocratiei,
tinzand sa se autogenereze Kafkian, dar nu fac proba autonomizarii
politice a aparatului tehnic, nici a transformarii tehnocratiei in
supraetatism, intr-o autoritate supranationala care nu poate fi la rigoare
decat o alta structura etatica, indiferent de forma ei. Iar criteriile ferme in
desemnarea membrilor Comisiei, in primul rand competenta lor
recunoscuta si garantiile de independ enta fata de guvernele nationale, sunt
criterii de profesionalism si obiectivitate politica si administrativa, nu de
amplasare in si apartenenta la o autoritate supranationala; ele vizeaza capacitatea tehnica a aparatului comunitar al Comisiei, nu natura ei pretins supranationala.
In concluzie, rolul executiv al Comisiei in cadrul actiunilor
comunitare presupune, de buna seama, autonomia ei in raport cu statele
membre, autonomie inteleasa insa de autori ca "independenta". Asa -zisa
independenta - car, in sens strict, este un atribut al suveranitatii - este, am
vazut, o autonomie generatoare de autoritate incredintata de tratatele
institutive prin vointa statelor ; ea nu conduce, deci, la supranationalitatea
si suprastatalitatea prezumate de cei mai multi doct rinari, comentatori si oameni politici.
Pasul 2. Componenta, statut, proceduri decizionale
Membrii Comisiei sunt resortisanti ai statelor Uniunii, alesi dupa
criterii de competenta si garantii de independenta. Desi sunt nationali ai
statelor componente, comisarii , adica membrii Comisiei, nu sunt
reprezentanti ai acestora in executivul comunitar. Ei nu solicita si nici nu
accepta - acesta este principiul - instructiuni ale guvernului national ori ale
oricarui alt guvern sau organism, abtinandu -se totodata de la acele actiuni
incompatibile cu natura functiilor ce le indeplinesc. In acelasi timp, statele
membre sunt tinute sa asigure bunul si nepartinitorul exercitiu al functiilor
executivului comunitar
Afirmand acestea, cautam echilibrul intelegerii l ucrurilor.
Promovarea interesului comunitar, adica, in ultima instanta, al interesului
general al statelor si popoarelor constituante ale Comunitatilor, nu trebuie
sa se sustina pe un mit: acela al neutralismului total, al obiectivismului
desnudat de orice suport optional si sentiment al apartenentei, la care, in
fapt, cineva nu poate renunta decat formal si declarativ. In locul acestei
reprezentari necritice, idiliste asupra obiectivitatii pretinse membrilor
Comisiei, verificabila in forma, nu in fondul ei , pledam pentru acea
obiectivitate reala si realista, nutrita nu in neutralismul ipotetic al
membrilor Comisiei (care poate fi unul de fatada, propice duplicitatilor
suverane), ci in implicarea lor deschisa pentru viabilizarea continuturilor
de universalitate ale tuturor aspiratiilor si intereselor, inclusiv acelea ale
natiunii sau ale altei forme etnice de apartenenta. Subiectivismul si
partinirea se ascund acolo unde de obicei nu se autodeclara; or implicarea
militanta rupe duplicitatea si ofera criteriil e prompte si generoase de
evaluare a intentiilor si faptelor care, astfel, se cern direct si vorbesc direct.
Desigur, aceasta nu este in sine o solutie, ci un mod de a vedea lucrurile si
de a renunta la falsa problema a obiectivitatii declarate.
In mod justificat insa, membrii comisiei nu au dreptul sa desfasoare,
pe timpul mandatului, nicio alta activitate profesionala, lucrativa sau nu. Ei
sunt obligati, si dupa incetarea acestei calitati, sa nu primeasca functii si
avantaje care le-ar pune in discutie, prin specularea pozitiei avute,
corectitudinea si loialitatea deontologica. In caz contrar, Consiliul poate
sesiza Curtea. Aceasta se pronunta, in functie de prima ori a doua situatie,
pentru demisia din oficiu si, respectiv, pentru decaderea din dreptul la
pensie sau anularea altor beneficii.
Durata mandatului este de cinci ani, putand fi reinnoit. Consiliul,
reunit cu participarea sefilor de stat sau de guvern, voteaza cu majoritate
calificata persoana desemnata ca presedinte al Comisiei, urmand ca
Parlamentul sa aprobe. Tot cu majoritate calificata este adoptata lista
viitorilor membri ai Comisiei, dar prin acordul candidatului la presedintia
institutiei executive si in baza propunerilor facute de fiecare dintre statele
membre . Presedintele si membrii desemnati sunt propusi, colectiv,
aprobarii Parlamentului. Acesta poate bloca lista ca intreg, dar nu si
desemnarea unui membru al Comisiei, fapt care evidentiaza greutatea
propunerilor facute de statele membre pentru lista de comisari. Odata
acceptata lista de catre Parlament, Consiliul numeste efectiv pe
presedintele si membrii Comisiei prin majoritate calificata.
Alinierea duratei mandatului Comisiei la durata legislaturii
Parlamentului European, facuta prin TM, a intarit legatura politica directa
cu Parlamentul ales democratic; statutul Comisiei a fost revalorizat prin
sporirea legitimitatii ei democratice , odata ce la legitimitatea rezultata
din vointa statelor se adauga si aceea a vointei popoarelor reprezentate de PE.
Protoculul privind extinderea U E, anexat TUE si TCE, prevedea ca
atunci cand Uniunea va numara 27 state membre, numarul comisarilor va
deveni inferior numarului statelor membre, ei fiind alesi printr -un sistem
de rotatie fondat pe principiul egalitatii, cu reglementari fixate de Consili u
prin votul cu unanimitate. Totusi, s -a admis ca, atunci cand un stat adera la
Uniune, din acel moment un cetatean al sau sa devina membru al Comisiei.
Membrii Comisiei sunt selectionati din randul inaltilor functionari,
al altor tehnicini, dintre reputat i cercetatori si experti, precum si, tot mai
mult, dintre oamenii politici. Dar cresterea, pe aceasta cale, a
profesionalismului Comisiei nu conduce, cum totusi se sustine , la
intarirea autoritatii ei fata de Parlament si Consiliu. In acest plan de
raporturi, autoritatea este de ordin politic, nu tehnic -profesional, nu se
reduce la competenta, altfel atat de pretioasa. Cu atat mai putin cresterea
profesionalismului membrilor Comisiei ar putea slabi autonomia lor
("independenta") fata de guvernul tarii nati ve. Intre cei doi factori nu este
vreo legatura cauzala; poate ca lucrul s -a intampla cand, dmpotriva, un stat
desemneaza un slab profesionist, ramas indatorat politic pentru
propunerea care il propulseaza nemeritat.
Calitatea de membru al Comisiei incetea za fie cand se incheie
mandatul, fie cand are lor demisia voluntara sau aceea din oficiu ori,
bineinteles, prin deces. Incetarea mandatului se produce nu numai prin
expirarea sa; reusita unei motiuni de cenzura duce la demisia in bloc a
Comisiei, explicata prin responsabilitatea ei politica . Un membru al
Comisiei poate fi pus in situatia de demisionar si de catre Curtea de Justitie,
cum am vazut, la cererea Consiliului sau a Comisiei, daca a comis o fapta
care pune sever in discutie statutul sau. Tratatul de la Nisa a specificat si o
alta modalitate a demisiei: atunci cand presedintele o solicita, cu conditia
insa a aprobarii colectivului colegial al Comisiei.
Dupa aprobarea Comisiei de catre Parlament, presedintele ei
numeste vicepresedintii din randul me mbrilor (in numar de doi, acum).
Institutia executiva dispune de o competenta de autoorganizare,
fixandu-si regulamentul interior de functionare proprie, precum si al
aparatului sau administrativ (cu directii generale, secretariat general,
diferite servicii comune pentru Comunitati si chiar structuri specifice
constituite ad hoc pe anumite probleme. Toate functioneaza prin
coordonare si conlucrare pentru aplicarea deciziilor Comisiei).
Comisia are un caracter colegial, apreciat drept garantie a eficientei
sale. Toate actele incredintate Comisiei prin tratate - regulamente, decizii,
propuneri - angajeaza prin deliberare in comun raspunderea colegiala:
raspunderea colectiva de ordin politic a membrilor ei. In practica insa, din
motive de eficienta, fiecarui me mbru ii revine o responsabilitate
determinata asupra cel putin unuia dintre principalele sectoare de
activitate ale executivului comunitar. Cu toate acestea, colegialitatea
ramane efectiva, oricare dintre comisari putandu -se implica si in alte
probleme decat acelea ce-i revin nemijlocit.
Colegialitatea impune luarea deciziilor in sedinta, unde intrunirea
este valabila in raport cu numarul membrilor prezenti, cerut de
Regulamentul interior. Acesta prevede si procedura adoptarii deciziilor.
Luarea deciziilor comporta patru modalitati . Prima dintre ele consta in
luarea deciziilor in sedinte, convocate de presedinte saptamanal. Deciziile,
dezbatute in baza propunerilor unuia sau mai multor membri sunt
adoptate cu majoritate, oricare ar fi natura lor. Un membru al Comisiei
poate fi inlocuit de seful cabinetului sau, prezentandu -i, la initiativa
presedintelui, opiniile. Sedintele nu au caracter public. Discutiile fiind
confidentiale, secretarul general participa la sedinte numai daca Comisia
nu decide contrariul. A doua modalitate dcizionala - procedura scrisa,
permite acordul Comisiei asupra unei propuneri a unui membru sau mai
multor membri, daca este sustinuta de Directoratul general pe domeniu si
daca primeste aviz favorabil din partea serviciului ei juridic. Membrii
Comisiei primesc textul propunerii, urmand ca intr -un rastimp precizat sasi
formuleze eventualele rezerve si sa propuna amendamente. Daca o
propunere nu intampina nicio rezerva in termenul dat, se considera
adaptata. A treia modalitate de luare a deciziilor este abilitarea, prin care
Comisia imputerniceste pe unul ori mai multi membri ai sai sa intreprinda,
in limitele incredintate, actiuni administrative, inclusiv masuri pregatitoare
pentru o decizie ulterioara a Comisiei. De asemenea, unul sau un ii membri
ai Comisiei pot primi misiunea sa formuleze textul definitiv al unui
document convenit in dezbateri, pentru a fi inaintat celorlalte institutii
comunitare. Cat priveste a patra modalitate, delegarea, ea permite
Comisiei sa incredinteze, cu respec tarea exigentei raspunderii colective,
unele masuri de management ori de ordin administrativ directorilor
generali ori sefilor de serviciu, in conditii si limite precizate. Abilitarea si
delegarea nu afecteaza autoritatea si puterea Comisiei, chemata sa
raspunda pentru ele. La randul ei, aplicarea deciziilor Comisiei este si ea
normata in regulile de procedura.
Pasul 3. Atributiile Comisiei
Tratatul CE enumera in art. 155 atributiile Comisiei, reluate in TM si
in TA. Acel articol avea in vedere misiunile Comisiei pentru asigurarea
functionarii si dezvoltarii pietei comune. Acestora li se adauga insa si alte
dispozitii din tratat. Abia ansamblul documentului este in masura sa ofere
o imagine sintetica asupra competentelor Comisiei si regruparii lor,
evidentiind multifunctionalitatea executivului comunitar si, prin aceasta,
originalitatea sa in comparatie cu structuri quasiasemanatoare ale
dreptului intern sau international
Inainte de a trece in revista functiile Comisiei (prezentate cu
munutie in literatura problemei), se impune, credem, o remarca de
principiu. Potrivit amintitului articol al TCE, Comisia vegheaza la
respectarea intocmai a tratatelor. De aici, formularea uzitata dupa care
Comisia este, "gardianul tratatelor". Autoritatea cu care este imput ernicita
in acest sens institutia in cauza a fost si este nu o data interpretata ca avand
o sursa si fiind de natura supraetatica. Dar lucrurile au, si aici, o rigoare
elementara, apta a fi exprimata si logistic: daca incheierea Tratatelor este
opera vointei Inaltelor Parti Contractante si daca formarea institutiilor
comunitare implicit a Comisiei, este rezultatul lor, atunci Comisia apara
Tratatele prin imputernicirea statelor nationale si se justifica functional si
instrumental prin acordul de vointa al s tatelor nationale. Atunci de unde
pretinsa fundamentare supraetatica, de extractie federalista si natura
supranationala a Comisiei? Fiind organismul "cel mai comunitar", desi are
prin TM si atributii ce angajeaza nu numai primul pilon, Comisia nu poate
fi, nici ea, contrapusa statelor membre. Chiar si in situatia in care propune
sau ia masuri sanctionatorii la adresa statelor si particularilor, o face prin
Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 219.
acordul de imputernicire institutiva dat de catre state insele prin tratate.
Legat de aceasta, admitem ca, repetand insistent un enunt, il transformam
intr-un truism. Dar aici poate obosi enuntul care comunica un adevar, nu
adevarul insusi, sustinut de continutul lucrurilor.
Cu deschiderea propusa, sa amintim functiile Comisiei, devenite,din motivele de mai sus, misiunile ei.Comisiei ii revine in primul rand o misiune generala de initiativa .
Ea are astfel si monopolul initiativei legislative in UE . Acesta nu este insa
absolut; TM a statuat ca in materia politicii monetare, Consiliul nu se
pronunta asupra propunerilor facute de Comisie decat dupa ce
Parlamentul si Banca Centrala Europeana si -au dat avizul. Se constata, in
cadrul procedurii legislative, tendinta dialogului direct intre Parlament si
Consiliu . Cu toate acestea, de cele mai multe ori, Comisia e chemata sa
faca propunerile in baza carora Consiliul delibereaza. Iar daca acesta nu
statueaza, Comisia isi poate retrage propunerea, susceptibila de modificare
pe intreg traseul procedurii de adoptare a unui act comunitar. Retragerea
trebuie insa motivata, iar Parlamentul informat cand opereaza procedura
consultarii sale. In urma TCE, Comisia face propuneri Consiliului, in
vederea elaborarii unui act comunitar, nu numai la solicitarea statelor
membre, ca pana atunci, ci si a Parlamentului, cu majoritate a membrilor sai.
In acest fel, sporirea rolului Comisiei nu este rezultatul concentrarii
"puterilor" ei; dimpotriva, ea exprima interrelationarea functionala a
institutiilor pe fondul democratizarii lor.Propunerile sunt fundamentate in
cadrul departamentelor Comisiei, unde se apeleaza si la experti
independenti. Sunt consultati si reprezentanti ai mediilor socio -
profesionale din arealul comunitar. S -a afirmat ca aplicarea principiului
subsidiaritatii limiteaza libertatea de actiune a Comisiei, aceasta fiind
obligata sa argumenteze temeinicia propunerilor facute . Credem ca nu
aceasta e problema reala; justificarea rationala a propunerilor e necesara in
toate cazurile. Dar de ce Comisia sa dispuna a priori de o "libertate de
actiune"? Desigur, formal ea trebu ie atribuita; dar exercitiul ei efectiv are a
fi de fiecare data conditionat. Altfel, autoritatea ei decizionala,
sustragandu-se determinarilor, se poate justifica in sine si pentru sine.
Subsidiaritatea in ordinea ei, pe fondul relatiilor Comisiei cu stat ele
membre, provoaca si angajeaza multiplu activitatea si raspunderile
institutiei executive. In acest sens, al aplicarii conditionate in gestiunea
executionala a sistemului comunitar si al UE, autoritatea, de infaptuire
pragmatica, a Comisiei are a spori in beneficiul tuturor factorilor sistemului.
E o autoritate care sporeste prin rolul implicat, e indusa, nu revendicata si
confiscata a priori din premise de sorginte federalista. Autoritatea de statut
se redefineste continuu prin autoritatea de rol; altfel se abstrage conditiei
sale reale, careia ii poate contrapune una juridic -formala, cu tentatii insular autarhice.
Comisia Europeana are si o functie de executare si respectare a
ansamblului legislatiei comunitare. Pana la Actul Unic European, ea lua
masuri de executare a normelor numai ca urmare a imputernicirii primite
de la Consiliu, detinator atat al puterii legislative cat si executive. Comisia a
ramas executiv comunitar,in afara cazurilor in care Consiliul isi rezerva
expres acest drept. Activitatil e executive ale Comisiei sunt si diferite, si
numeroase; insasi calitatea de organ executiv opereaza, in cazul Comisiei,
in sens larg . Dar Consiliul supravegheaza demersurile executorii ale
Comisiei prin comitete de reprezentanti ai guvernelor statelor me mbre.
Ceea ce evidentiaza si in acest cadru puternica implinire volitionala a
statelor in functionarea institutiei comunitare in cauza si in definirea
(conform supra) a tipului de autoritate de care dispune Comisia, inapta sa
genereze, in conditiile conven ite, o putere supranationala, de natura
federala sau de orice alta natura teoretic admisa. Reprezentantii guvernelor
alcatuiesc Comitetele consultative, Comitetele de gestiune si Comitetele de
reglementare. Comisia solicita si examineaza avizul Comitetului
consultativ cat priveste deciziile asupra pietei interne. Daca se produce un
eventual dezacord, in scopul evitarii blocajelor ramane valabila optiunea
Comisiei, asupra careia are a se pronunta si Consiliul. Comitetele de
gestiune pot interveni in administrarea organizatiilor pietei comune in
cadrul Politicii agricole comune. Aici, un aviz negativ din partea
Comitetului atrage sesizarea Consiliului care, cu majoritate calificata, poate
hotari solutii de executie diferite in raport cu cele ale Comisiei
Comitetele de reglementare sunt preocupate indeosebi de reglementarile in
domeniul produselor alimentare. Daca avizul unuia sau altuia dintre ele
este negativ, trebuie sesizat Consiliul. Acesta, fie ca adopta propunerea
Comisiei (cu vot majoritar calificat), fie ca o modifica (prin vot bazat pe
unanimitate). Daca nu se obtine in Consiliu majoritatea statuata pentru una
dintre cele doua situatii, atunci, in scopul prevenirii vidului normativ, se
aplica propunerea Comisiei. Sunt insa cazuri in care Consiliul poa te bloca o
masura propusa de Comisiei doar prin votul cu majoritate simpla.
Comisiei ii revine si functia de asigurare a repectarii tratatelor de
catre statele membre si agentii economici, fie persoane fizice sau juridice.
Ea supravegheaza totodata si resp ectarea de catre celelalte institutii
comunitare a dreptului comunitar originar si a celui derivat. In acest scop,
ea poate, la limita, sa declanseze si o actiune in justitie impotriva acelui stat
care nu ar aplica tratatale. Comisia are o putere autonoma extinsa in ce
priveste regulile de concurenta si a ajutoarelor acordate de stat. Functia de
control a Comisiei, mentinuta in TM si in TA, o indreptateste la masuri
eficiente de informare si prevenire, dispunand de o larga capacitate de
recomandare si avizare.
Comisia Europeana dispune si de functia de decizie. Ea elaboreaza
regulamente, emite directive si adopta decizii atat prin efectul direct al
Tratatelor, cat si prin delegare de competenta din partea Consiliului.
Comisia beneficiaza si in acest cadru de o larga autonomie, indeosebi in
cadrul politicii concurentiale si al controlului modului de realizare a
politicilor comune (precum in transporturi, agricultura). De asemenea, ea
are atributii in ce priveste administrarea fondurilor Uniunii, a colectarii
fondurilor proprii si gestionarii politicii protectioniste. Sistemul resurselor
proprii a inlocuit contributiile statelor membre si are ca resurse taxe vamale,
impozite agricole si o cota -parte din produsul national brut al statelor membre.
In fine, Comisia are si functia de reprezentare a Comunitatii in
unele negocieri externe. Inca Tratatul de la Roma investea Comisia cu
atributii speciale in tratativele cu terte state ori cu organizatii internationale,
purtate in numele Comunitatii. TM a circumscris limi tele generale ale
competentei de reprezentare. Statele membre sunt interesate direct de o
calificata reprezentare, capabila astfel sa le promoveze mai bine interesele
in comparatie cu negocierile purtate izolat.
Diversitatea atributiilor Comisiei Europene exprima in fond
complementaritatea misiunilor ei, intalnita in punctul de convergenta a
ceea ce a fost numit interesul comunitar. S-a spus, plecand de aici, ca
aceasta institutie de natura comunitara, dar si cu rol pentru pilonii doi si
trei, ar promova in gradul cel mai inalt spiritul comunitar . Dar, afara de
faptul ca interesul comunitar nu este, am vazut, scop in sine, fiind si
trebuind sa fie forma comunitar -institutionalizata a interesului general al
statelor si popoarelor Uniunii; mai exact, asa cum am incercat sa acreditam,
a idealurilor si tablei de valori europene, spiritul comunitar se justifica, si el,numai ca spirit obiectivat al tuturor factorilor angajati in constructia civilizatiei Europei unite.
REZUMAT
In raport cu rolul jucat si natura sa, Consiliul UE este purtatorul
intereselor nationale ale Statelor Membre in Comunitati si Uniune. Cand se
intruneste pentru probleme generale si relatii externe, el asigura
coordonarea actiunilor pregatitoare ale intrunirilor Consiliului European,
precum si coordonarea generala a politicilor, a dosarelor transmise de
Consiliul European in materia uniunii economice si monetare. De
asemenea, Consiliul UE are in vedere PESC -ul, comertul exterior,
cooperarea pentru dezvoltare si ajutorul umanitar. Intrucat nu activeaza
permanent, Consiliul UE se foloseste de sprijinul COREPER pentru
asigurarea continuitatii efortului de integrare. Consiliul UE dispune si de
un secretariat general si de grupuri de experti. In functie de importanta
deciziilor, votul in Consiliul UE se exprima prin unanimitate sau ca vot
majoritar ori majoritar calificat. Votul majoritar este pa na la urma forma
elastica si negocianta a principiului unanimitatii.
Comisia Europeana dispune, ca organ executiv al UE, de o autoritate
derivata si de natura functionala. Comisia are un caracter colegial,
angajand prin deliberare in comun raspunderea colectiva a membrilor ei.
Comisiei ii revine in primul rand o misiune generala de initiativa, inclusiv
de initiativa legislativa in UE. Ea are si o functie de executare si respectare
a ansamblului legislatiei comunitare. Comisiei ii revine si functia de
asigurare a respectarii tratatelor institutive. Avand si functia de decizie,
Comisia elaboreaza regulamente, emite directive si adopta decizii atat prin
efectul direct al tratatelor, cat si prin delegare de competenta din partea
Consiliului UE. Totodata Comisia are si functia de reprezentare a
Comunitatii in unele negocieri externe.
CONCLUZII
Impreuna cu Parlamentul si Comisia Europeana, Consiliul UE face
parte din triunghiul institutional al UE. Consiliul UE este purtatorul direct
al intereselor nationale ale Statelor Membre in Comunitati si Uniune, iar
Comisia, organ colegial al UE, vegheaza la respectarea tratatelor institutive
si ia decizii de aplicare a legis latiei comunitare.
|
