CONSTRUCTIA INSTITUTIONALA EUROPEANA

CONSTRUCŢIA INSTITUŢIONALĂ EUROPEANĂ

Cu toate ca si pâna la cel dea-l doilea Razboi mondial au existat proiecte de unificare europeana, constructia europeana de astazi a început efectiv dupa razboi. A fost parcursa o perioada de entuziasm, pâna la sfârsitul anilor '60, în care s-au semnat tratatele fondatoare ale Comunitatilor europene si în care acestea au fost puse în practica. A urmat apoi, începând cu anii '70, perioada crizelor petrolului si dolarului, evenimente ce au pus la încercare tânarul si fragedul edificiu comunitar. Dupa depasirea acestei perioade, a urmat un nou val de optimism ce a culminat cu crearea Uniunii Europene.

Pentru a întelege constructia institutionala europeana, este necesara o scurta prezentare a momentelor fondatoare, cele în care au aparut institutiile. Apoi, vom urmari care este locul fiecarei institutii în aceasta constructie.

I. MOMENTE ALE CONSTRUCŢIEI EUROPENE

Jean Monnet, inspiratorul Planului Schuman, spunea ca "Europa nu se va face dintr-o data, nici într-o constructie de ansamblu: ea se va face prin realizari concrete creând mai întâi o solidaritate de fapt". El viza crearea unor conditii economice si sociale care sa duca inevitabil la unificarea politica. Acestea nu se iveau de la sine, adica urmând legile economice, ci necesitau decizii politice. Instrumentul prin care se putea ajunge la structuri de decizie era oferit de dreptul international: tratatul. Pe baza unor tratate, trebuia sa ia nastere anumite organisme care sa demareze un proces ce se va desfasura pas cu pas. Asa au aparut Comunitatile europene, organizatii care, la rândul lor, au institutii.

A. Înfiintarea comunitatilor europene

1. Comunitatea Europeana a Carbunelui si Otelului (CECO)

Înfiintare: 18 aprilie 1951, prin semnarea, la Paris, a Tratatul Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului ce a intrat în vigoare la 25 iulie 1952. Tratatul a iesit din vigoare la 23 iulie 2002.

State membre: Franta, Germania, Italia, Belgia, Olanda, Luxemburg.

Institutii:

1. Executivul (este bicefal):

a) Înalta Autoritate (ÎA), formata din specialisti în domeniile carbunelui si otelului, cu misiunea de a realiza obiectivele Tratatului si

b) Consiliul de Ministri (CM), organism colegial cu caracter politic si diplomatic, creat cu scopul de a proteja susceptibilitatile nationale;

2. Organismul de control democratic: Adunarea parlamentara - exercita un control a posteriori, discuta, evalueaza si poate cenzura raportul anual al ÎA;

3. Organismul juridic: Curtea de Justitie - vegheaza la buna functionare a Comunitatii si intervine pentru rezolvarea diferendelor.

Obiective: dezvoltarea schimburilor între statele membre; aprovizionarea regulata a Pietei Comune; modernizarea productiei; asigurarea accesului utilizatorilor la resursele de productie în mod egal; ameliorarea conditiilor de munca si de viata în cele doua sectoare (carbune si otel); urmarirea scaderii preturilor fara a afecta calitatea produselor si exploatarea rationala a zacamintelor.

2. Comunitatea Economica Europeana (CEE)

Înfiintare: 25 martie 1957, prin semnarea Tratatului de la Roma, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958 si are o durata nedeterminata.

State membre: Franta, Germania, Italia, Belgia, Olanda, Luxemburg.

Obiectiv: crearea unor noi conditii economice si de schimb, obligând statele membre sa asigure echilibrul balantei de plati, locuri de munca si stabilitatea preturilor.

Institutii:

Comisia (executiv);

Consiliul de Ministri (executiv si legislativ);

Adunarea parlamentara (componenta democratica) - ce a CECO;

Curtea de Justitie (componenta juridica) - cea a CECO.

3. Comunitatea Europeana a Energiei Atomice (CEEA sau Euratom)

Înfiintare: 25 martie 1957, prin semnarea Tratatului de la Roma, ce a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958.

State membre: Franta, Germania, Italia, Belgia, Olanda, Luxemburg.

Obiectiv: dezvoltarea sursei de energie atomica a statelor membre, în conditiile cresterii nevoii de energie a statelor membre odata cu dezvoltarea economica.

Institutii: aceeasi schema institutionala ca si în CEE, la care sa adauga o institutie de gestiune specializata, Agentia de Aprovizionare Euratom.

Modelul avut în vedere la crearea institutiilor acestor trei comunitati a fost într-o mare masura structura institutionala a statelor nationale, dar, pe lânga aceasta, ele au adus elemente noi. Astfel, putem recunoaste triada: executiv, legislativ si putere judecatoreasca, însa, spre deosebire de sistemele politice ale statelor membre, aceste roluri nu mai sunt jucate de aceiasi actori.

Dupa unificarea formala a executivelor, din 1965, cel putin la nivel formal, edificiul institutional al comunitatilor era urmatorul:

Executivul: Comisia (asistata de Înalta Autoritate si Agentia de Aprovizionare pentru probleme specifice CECO si Euratom) si Consiliul de Ministri;

Legislativul: Consiliul de Ministri;

Controlul democratic: Adunarea parlamentara devenita Parlamentul European dupa 1979, când a fost ales în mod direct (dupa Tratatul Uniunii Europene, PE va avea si prerogative legislative)

Controlul juridic: Curtea de Justitie.

B. Perioada crizelor si a reformelor (1969 - 1992)

Aceasta perioada a fost marcata de urmatoarele momente:

1. Depasirea politicii gaulliste: Georges Pompidou (presedinte al Frantei) a relansat negocierile intrate în impas din cauza refuzului lui de Gaulle de a accepta candidatura marii Britanii. Noua strategie a facut ca, la 22 ianuarie 1972, sa se încheie, la Bruxelles, Tratatul de aderare a înca patru noi membri: Danemarca, Irlanda, Norvegia si Marea Britanie (poporul norvegian a respins prin referendum aderarea).
2. Aderarea a înca sase membri: la cele trei state ce au aderat în 1972, s-au adaugat: Grecia (1979), Spania si Portugalia (1 ianuarie 1986).

Crearea Sistemului Monetar European (13 martie 1979) - în cadrul acestuia, s-a stabilit instrumentul de masura comun al monedelor participante la sistem: equ (European Currency Unit) sau UCE (Unitatea de cont europeana). Equ era definita ca un cos de monede (doar cele comunitare), devenind etalonul fata de care statele participante la sistem erau obligate sa nu-si lase monedele sa depaseasca marja de fluctuatie stabilita.

Conferinta pentru Securitate si Cooperare în Europa a dus la întâlnirea sefilor de state si guverne, la Helsinki (30 iulie-1 august 1975). Lucrarile au fost structurate în patru "cosuri", reprezentând: securitatea, cooperarea economica, drepturile omului si cooperarea culturala.  

Acordul de la Schengen - a fost , rezultatul initiativei Frantei si a Germaniei de a extinde regimul liberei circulatii a persoanelor, ce functiona în Benelux înca din 1960, la nivelul întregii Comunitati. Asta presupunea relaxarea regimului controalelor la frontiera comuna, masura ce viza o dinamizare a relatiilor comerciale si, implicit, o deblocare a procesului integrationist aflat în anii '80 într-o perioada de stagnare. Pentru ca la aceasta masura au tinut sa participe si tarile din Benelux, Acordul, semnat la 14 iunie 1985 si intrat în vigoare la 2 martie 1993.

Actul Unic European (document semnat de cei 12 la Luxemburg, la 17 februarie 1986, si la Haga, pe 28 februarie 1986, si a intrat în vigoare la 1 iulie 1987). Scopul acestuia era continuarea transformarii Comunitatilor Europene într-o Uniune Europeana. Noutatile institutionale introduse de AUE au fost:

a) formalizarea Consiliului European,

b) democratizarea procesului de decizie: s-a introdus procedura celei de-a doua lecturi de catre Parlamentul European (PE) si Consiliu;

c) introducerea Tribunalului de Prima Instanta;

C. Crearea si evolutia Uniunii Europene

Edificarea actualei Uniuni Europene a presupus un important efort juridic, instrumentele prin care constructia europeana a continuat ramânând tratatele. Vom urmari pe scurt aceste acte prin care a fost creata si consolidata Uniunea Europeana.

1. Tratatul Uniunii Europene (TUE)

Tratatul de uniune politica a fost semnat la Maastricht, la 7 februarie 1992. El cuprinde cele trei tratate fondatoare si documentele ce le-au urmat, aducând totodata modificari acestora. Fata de TCEE si de AUE, Tratatul de la Maastricht vine cu o noutate: deciziile pentru a treia faza a unificarii trebuie sa fie luate cât mai mult posibil de catre cetateni. Astfel, se abandoneaza metoda comunitara.

TUE are trei elemente de structura sau trei piloni:

I. Comunitatea Europeana (CE) provenita din Comunitatea Economica Europeana la care s-au adaugat elemente ce nu tin de economie, cum ar fi: cercetarea, mediul, protectia consumatorului, învatamânt, sanatate publica, cultura;

II. Politica Externa si de Securitate Comuna (PESC);

III. Politica de Justitie si Afaceri Interne (PJAI).

TUE a adus unele noutati institutionale:

1. la executivul bicefal (Comisie si Consiliu) s-a adaugat si rolul Parlamentului, dupa alegerea acestuia din 1979, precum si a Consiliului European, devenit, dupa Maastricht, organ motor al UE;

2. organele juridice au înregistrat aparitia Tribunalului de Prima Instanta;

3. sub aspect financiar, controlul Uniunii este realizat de Curtea de Conturi;

4. în aparatul institutional complementar au aparut noi institutii: Banca Europeana de Investitii si Comitetul Regiunilor.

În ianuarie 1993, Piata interna s-a încheiat, moment dupa care au urmat: aderarea unor noi state, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa, Conventia asupra Tratatului Constitutional, aderarea a înca zece state si, în final, semnarea tratatului de aderare a României si Bulgariei.

2. Tratatul de la Amsterdam

Dupa aderarile din 1 ianuarie 1995 (Austria, Finlanda si Suedia), numarul membrilor a ajuns la 15, fapt ce a dus la aparitia unor dificultati în functionarea institutiilor, fapt pentru care TUE trebuia modificat.

Tratatul de la Amsterdam a fost semnat la 2 octombrie 1997.

Structura: Tratatul are trei parti:

1. Modificarea tratatelor constitutive

2. Cooperarea intensificata - daca dupa Maastricht statele puteau respinge anumite politici (urmând exemplul Marii Britanii), dupa Amsterdam obiectivele nu se mai discuta, ci doar forma si timpul realizarii lor. Deci, s-a completat Europa ŕ la carte cu Europa vitezelor diferite.

3. Dispozitii finale.

3. Tratatul de la Nisa

Acest tratat a fost adoptat la Consiliul European de la Nisa, din 9-11 decembrie 2000 si semnat la 26 februarie 2001. El a venit în întâmpinarea necesitatii unor reforme institutionale ale UE, în conditiile extinderii spre Est si ale noilor raporturi cu SUA si Rusia. De asemenea, cazul Austriei a fost înca un motiv pentru elaborarea acestui document: UE a pus la punct un set de masuri menite sa regleze situatia în care o grupare politica extremista ajunge la putere într-un stat membru.

4. Conventia pentru Constitutia Europei

Consiliul European de la Laeken, din decembrie 2001, a convocat Conventia asupra viitorului Europei, compusa din reprezentanti ai guvernelor, Comisiei, parlamentelor nationale, Parlamentului European si ai viitorilor membri ai UE, solicitând initierea unor dezbateri privitoare la oportunitatea adoptarii unui text constitutional în conditiile extinderii UE. Conventia, al carei presedinte a fost Giscard d'Estaing, a elaborat un proiect de constitutie pe care, la 18 iulie 2003, l-a pus la dispozitia Consiliului European care, la summit-ul din iunie 2004, a ajuns la un acord asupra textului.

La 29 octombrie 2004, la Roma (în fata cladirii Palazzo dei Conservatori, în acelasi loc unde s-a semnat tratatul din 1957), a fost semnat de catre toate statele membre si de catre cele trei aflate atunci în negocierile de aderare (România Bulgaria si Turcia) Tratatul constitutional. El va intra în vigoare dupa ce toate statele îl vor ratifica în unanimitate, la fel ca în cazul tratatelor, dar revizuirea intra în vigoare dupa ce toate statele o ratifica conform regulilor lor constitutionale, fapt ce lasa loc principiului unanimitatii. În textul Proiectului de Constitutie se precizeaza ca prevederile sale intra în vigoare începând cu 2009. Ratificarea acestui document a întâmpinat deja dificultati majore: Franta si Olanda l-au respins prin referendum.

5. Noile aderari

Dupa '89, obiectivul prioritar al statelor foste comuniste a fost negocierea privind aderarea la UE. Un prim pas spre aderare l-a constituit depunerea candidaturilor, ordinea în care acestea au fost depuse fiind urmatoarea: în '94 - Ungaria si Polonia; în '95 - România (pe 22 iunie), Slovacia, Letonia, Estonia, Lituania, Bulgaria; în '96 - Cehia si Slovenia. În afara de statele foste comuniste, UE mai înregistrase cererile de aderare ale Ciprului si Maltei.

Au existat mai multe strategii privind extinderea Uniunii spre Est, europenii optând în cele din urma pentru "Europa cu mai multe viteze". Astfel, zece state dintre cele douasprezece, adica cele care au îndeplinit criteriile de aderare, au fost primite în Uniune pe 1 mai 2004.

România si Bulgaria au semnat tratatul de aderare pe 25 aprilie 2005, la Luxembourg (la Abatia Neumünster), si au devenit state membre începând cu 1 ianuarie 2007.

II. SISTEMUL INSTITUŢIONAL AL

UNIUNII EUROPENE

1. Institutii comune

1. Consiliul European

Componenta: sefii de state si de guverne ai statelor membre, însotiti de catre ministrii de externe.

Mod de lucru: summit-urile (întâlnirile la nivel înalt) ce au loc de doua ori pe an (cele ordinare) si de câte ori este nevoie (cele extraordinare). Tratatul constitutional prevede întâlniri trimestriale. Ele se desfasoara sub presedintia sefului de stat sau de guvern al statului membru care detine în momentul respectiv presedintia CM. Deciziile sale vor fi luate prin consens, cu exceptia cazului în care Constitutia prevede altfel.

2. Consiliul de Ministri (Consiliul sau CM)

Componenta: ministrii de resort sau reprezentantii acestora.

Functii: legislativa si executiva; modalitatea de exercitare a atributiilor fiind atât votul unanim, cât si cel majoritar, la propunerea Comisiei si cu acordul Parlamentului.

Functionare: întrunirile CM au loc lunar, în urma convocarii de catre presedintele în exercitiu, cele mai frecvente reuniuni fiind pe domeniile: agricultura, economic-financiar si afaceri externe. Lucrarile fiecarei sesiuni sunt pregatite de Comitetul Reprezentantilor Permanenti (COREPER), Secretariat si alte grupuri de lucru. Procesul de elaborare a politicilor specifice depinde de negociere si de angajamentul comun în îndeplinirea obiectivelor.

Presedintia se detine pe rând, pe o perioada de 6 luni, exercitându-se în sistem troica (asociind presedintii care parasesc cu cei care vor prelua presedintia), fapt ce asigura în permanenta prezenta la conducere a unui stat puternic. La începutul fiecarui mandat, presedintele trebuie sa-si publice programul.

3. Comisia Europeana

Comisia este nucleul de putere supranational al Comunitatii, fiind un organism de tip guvernamental cu activitate permanenta si cu structura colegiala, care dispune de un aparat administrativ propriu.

Functii: coordonare, executie, gestionare, si de veghere la aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curtii de Justitie.

Componenta: membrii Comisiei, comisarii, sunt numiti pe o perioada de cinci ani, în urma desemnarii lor de catre guvernele nationale, care consulta în acest sens Parlamentul European. Abia dupa votul PE ei sunt numiti, de comun acord, de catre guvernele statelor membre.

Structura Comisiei este urmatoarea:

a) comisarii cu cabinetele lor (formate din câte sase membri);

b) sefii de cabinete;

c) corpul angajatilor;

d) Directorate generale, similare ministerelor din sistemele nationale, care se subîmpart în Directii si Divizii - toate sunt distribuite, potrivit repartitiei portofoliilor, între comisarii europeni.

Sediul Comisiei este la Bruxelles.

4. Parlamentul European (PE)

Parlamentul European este institutia care reuneste reprezentantii popoarelor.

Prerogative: politica, legislativa si bugetara.

Componenta: la Nisa, s-a hotarât limitarea numarului de parlamentari europeni la 732. Acestia sunt grupati pe familii politice. În PE exista 7 grupuri parlamentare, existând si un numar de parlamentari neînscrisi în niciunul dintre grupuri.

Organizarea: PE este organizat pe comisii, acestea fiind permanente sau temporare. În prezent, PE are 24 de comisii, dintre care 17 sunt permanente.

5. Curtea de Justitie

Curtea de Justitie a Comunitatii Europene (CJCE) este institutia care asigura respectarea dreptului.

Componenta: este formata din judecatori, câte unul din fiecare stat, si e asistata de 8 avocati generali.

Prerogative: Curtea controleaza legalitatea actelor adoptate de catre institutiile Comunitatii si se pronunta asupra: a) interpretarii Tratatului; b) validitatii si interpretarii actelor adoptate de institutii; c) interpretarii statutelor altor organisme create de Comunitate; d) cooperarii întarite; e) PJAI; f) respectarii drepturilor omului.

Statutul: CJCE poate fi plasat între cel al tribunalelor internationale si cel al tribunalelor nationale sau al Curtii Constitutionale, ea preluând elemente de la aceste institutii.

6. Tribunalul de Prima Instanta

Tribunalul de Prima Instanta (TPI) s-a instituit printr-o decizie luata la 24 octombrie 1988 de catre Consiliul European.

Componenta: TPI este format din judecatori desemnati ca si în cadrul CJCE, câte unul din fiecare stat membru.

Prerogative: TPI se alatura CJCE cu scopul de a solutiona anumite litigii între: Comunitate si membri, persoane fizice sau juridice. În afara de acestea, unele competente pot fi atribuite prin decizia unanima a CM, la propunerea CJCE si în urma consultarii PE si Comisiei.

7. Curtea de Conturi

Componenta: câte un reprezentant din fiecare stat, numiti pe o durata de 6 ani de catre CM, dupa consultarea prealabila a PE. Presedintele Curtii este ales pe o perioada de trei ani, cu posibilitatea realegerii.

Functionare: CC este un organ colegial, deciziile luate fiind asumate de catre toti membrii. În timpul unui mandat, membrii sunt rotiti pe mai multe domenii.

Competente: Curtea de Conturi examineaza conturile tuturor veniturilor si cheltuielilor Comunitatii. Rezultatele activitatii sale sunt prezentate într-un Raport anual prezentat pâna la 30 noiembrie urmator încheierii fiecarui exercitiu financiar, elaborat si pe baza Raportului financiar primit de la Comisie pâna la data de 1 aprilie.

2. Institutii complementare

1. Organe consultative

1.1. Comitetul economic si social

Comitetul economic si social (ECOSOC) cuprinde "reprezentanti ai diferitelor categorii ale vietii economice si sociale, mai ales ai producatorilor, agricultorilor, transportatorilor, lucratorilor, comerciantilor si mestesugarilor, ai profesiunilor liberale si ai reprezentantilor interesului general", repartizati în trei mari grupe: patroni, lucratori si alte activitati.

Structura: ECOSOC cuprinde noua sectii specializate pe diverse domenii, care sunt reglementate prin Tratat, cele mai importante fiind sectia agricultura si cea a transporturilor.

Competente: la cererea CM sau a Comisiei, sau din proprie initiativa, ECOSOC emite avize pe probleme specifice. Sediul ECOSOC este la Bruxelles.

1.2. Comitetul regiunilor

Comitetul regiunilor (CR) a fost instituit prin TUE si este compus din reprezentanti ai comunitatilor regionale si locale.

Componenta: CR este compus, ca si Parlamentul, din grupari politice. El lucreaza în 8 comisii permanente, cele mai importante sectoare fiind: educatie, tineret si formare; cultura; sanatate publica, retelele transeuropene si fondurile structurale.

Competente: rolul CR este acela al unui paznic al principiului subsidiaritatii. Institutiile comunitare sunt obligate sa consulte CR; daca au omis acest lucru, CR poate emite un aviz din proprie initiativa..

Sediul CR este la Bruxelles.

1.3. Comitetul consultativ al CECO

Acest comitet a fost înfiintat prin TCECO.

Componenta: reprezentantii producatorilor, muncitorilor, negociatorilor si utilizatorilor din domeniile carbunelui si otelului. Membrii sunt numiti de catre Consiliu, numarul lor fiind între 84 si 108.

Competenta: Comitetul are rol consultativ pe lânga Înalta Autoritate. Comitetul este consultat de catre Comisie, fie obligatoriu, conform Tratatului, fie facultativ, pe teme precum obiectivele generale si politicile economice si sociale ale CECO.

2. Organe de gestiune specializate

2.1. Banca Europeana de Investitii

Banca Europeana de Investitii (BEI) a fost creata prin TCEE. Ea are personalitate juridica si capacitatea de a încheia acorduri de împrumut si garantii cu tarile membre, fara a urmari un scop lucrativ.

Competente: sprijina proiectele de dezvoltare, modernizare si conversie, îndeosebi în regiunile slab dezvoltate. Prin TUE, competenta BEI a fost extinsa la sustinerea tarilor defavorizate din Centrul si Sud-Estul Europei în vederea integrarii în economia europeana si mondiala.

Sediul BEI este la Luxemburg.

2.2. Agentia de Aprovizionare Euratom

Agentia a fost înfiintata prin TCEEA si dispune de puteri în scopul aprovizionarii pietei nucleare. Este dotata cu personalitate juridica si autonomie financiara.

Competente: Agentia dispune de un drept de optiune asupra minereurilor si materiilor prime fisibile speciale provenite din statele membre.

3. Mediatorul european (ombudsman-ul)

Mediatorul european a fost introdus prin TUE si este o institutie ce reprezinta elemente ale cetateniei europene, urmarind garantarea protectiei drepturilor cetatenilor în cazul unor posibile deficiente, îndeosebi deciziile abuzive, ale administratiei comunitare. Mediatorul este numit de catre PE, pe perioada unui mandat, ramânând independent fata de orice guvern sau alte organisme. Pentru buna îndeplinire a functiei ombudsmanului, toate institutiile comunitare si nationale sunt obligate sa-i puna la dispozitie informatii privitoare la deciziile pe care le iau.

3. Cooperari politice institutionalizate

Politica Externa si de Aparare Comuna (PESC)

PESC este o cooperare politica institutionalizata ce are urmatoarele obiective:

a) salvgardarea valorilor comune, a intereselor fundamentale si a independentei UE;

b) consolidarea securitatii Uniunii si a statelor membre;

c) mentinerea pacii si întarirea securitatii internationale, în conformitate cu principiile Cartei ONU si cu cele ale Actului final de la Helsinki si obiectivele Cartei de la Paris;

d) promovarea cooperarii internationale;

e) dezvoltarea si consolidarea democratiei si a statului de drept, precum si respectarea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.

2. Politica Justitiei si a Afacerilor Interne

Domeniile ce urmeaza a fi comunitarizate în cadrul PJAI sunt: politica de azil; controlul persoanelor la trecerea frontierelor exterioare; politicile de imigrare; lupta împotriva traficului de droguri si cooperarea judiciara în materie civila si penala; cooperarea în materie vamala;   cooperarea politieneasca (crearea unui sistem de schimburi de informatii în cadrul unui Oficiu European de Politie - Europol)

Formele de cooperare în cadrul acestei politici sunt:

informarea si consultarea mutuala, în cadrul CM, pentru actiuni ale statelor membre;

la initiativa Comisiei sau a statelor membre, CM poate hotarî pozitii comune si adopta proceduri potrivite cooperarii;

CM poate decide actiuni comune, daca ele sunt mai eficace decât cele ale statelor membre.

Institutiile UE functioneaza dupa doua principii globale:

unitatea institutiilor comune si

diversitatea de procedura dupa domeniul de interventie