DINAMICA FUNDAMENTELOR TEORETICE SI CONCEPTUALE ALE POLITICII REGIONALE A UE: DE LA COEZIUNE LA COMPETITIVITATE

2.1 Convergenta si Coeziune în Politica Regionala a Uniunii Europene

Un loc central pentru discursul acestei politici l-au reprezentat conceptele de convergenta si coeziune.

Desi uneori exista o confuzie în întelegerea celor doi termeni, acestia fiind priviti ca obiective analoage sau interconectate, ei reprezinta, de fapt, doua etape distincte pe parcursul unui proces integrativ. Daca diagnosticul unei probleme reprezinta un set de disparitati de dezvoltare între partile mai sarace si cele mai dezvoltate ale Uniunii Europene, convergenta limiteaza sau reduce aceste diferente, ceea ce va conduce în final la o coeziune mai mare a întregii grupari.

2.1.1 Dinamica disparitatilor de dezvoltare în statele membre UE

Prin convergenta, conform modelului standard neo-clasic, întelegem un proces de crestere mai intens în tarile cu un PIB/cap locuitor mai mic comparativ cu tarile mai bogate.

Desi termenul de convergenta suporta mai multe acceptiuni[1], sensul initial fiind promovat în cadrul politicii monetare , în ceea ce priveste politica regionala, acest termen descrie un proces prin care disparitatile între regiuni si state membre sunt reduse. Pentru a stabili daca politica regionala a avut succes pâna acum în realizarea acestui obiectiv, urmatoarele premise trebuie asigurate:

Definirea conceptului de "disparitati" de dezvoltare,

Stabilirea gradului în care aceste disparitati au fost reduse în timp,

Stabilirea contributiei politicii regionale la reducerea acestor disparitati.

Conceptul "disparitati" de dezvoltare

Determinantii disparitatilor regionale au fost studiati si analizati din diverse perspective si în cadrul a diferite discipline, ei fiind încadrati în categorii care variaza de la o natura exclusiv economica la una predominant culturala. În ceea ce priveste determinantii de natura economica[3], putem distinge cel putin patru categorii de baza:

Nivelul de dezvoltare scazut poate fi consecinta existentei unor sectoare agricole foarte mari si lipsei unui proces de industrializare, cu industrii de scara larga;

De cele mai multe ori ariile mai putin dezvoltate sunt izolate din punct de vedere geografic, si în consecinta, costurile de transport sunt ridicate;

Dupa momentul integrarii unor noi regiuni de dezvoltare în Uniune, agentii economici din aceste regiuni întâlnesc forme de concurenta, în fata carora suporta o diferenta de competitivitate;

Integrarea economica poate genera aglomerari de industrii, care sa consolideze lipsa dezvoltarii atunci concentrarile economice sunt localizate în ariile de granita.

Exista, de asemenea, si factori indirecti care afecteaza nivelul de dezvoltare, cum ar fi îmbatrânirea populatiei în Uniune si încetinirea ritmului de crestere al populatiei. Mai mult, orasele mari si capitalele au tendinta de a atrage partea mai tânara si mai bine educata a populatiei, accentuând astfel polarizarea regionala.

Disparitatile de dezvoltare între tari sau regiuni pot fi analizate din diferite perspective[4]: somajul sau rata de ocupare sunt indicatori relevanti pentru bunastarea generala, productivitatea pe cap de locuitor masoara eficienta economica relativa a regiunilor. Alti indicatori introdusi mai recent în rapoartele Comisiei Europene trateaza disparitatile în termeni de tendinte demografice, nivelul de educatie a populatiei, investitii în cercetare - dezvoltare, aplicatii patentate, etc.

Desi comparatiile între acesti indicatori pot fi utile în stabilirea unor trenduri în dezvoltarea economica nationala sau regionala, criteriul major de interventie pentru politica regionala îl reprezinta disparitatile în termeni de venituri si productie. Fara a insista asupra indicatorilor numerosi care pot masura diferentele pentru categoriile mentionate, stabilim o abordare pe 5 instrumente alternative pentru a cuantifica notiunea de "convergenta":

PIB/cap de locuitor calculat pe baza cursului de schimb, masurat atât la nivel national, cât si regional, a fost mult timp indicatorul principal utilizat de Comisie pentru stabilirea eligibilitatii pentru suport prin politica regionala. Dar, în mod special, înainte de armonizarea monetara, prezenta o deficienta evidenta: diferentele în termeni de putere de cumparare nu erau luate în considerare.

Astfel, practica standard a devenit PIB/cap de locuitor calculat pe baza paritatii puterii de cumparare[5], ceea ce reduce diferentele masurate considerabil .

Disparitatile de dezvoltare devin si mai reduse când se calculeaza puterea de cumparare standard la nivel regional. În multe state, exista variatii considerabile în ce priveste puterea de cumparare între arii geografice diferite, sau între orase si zone rurale.

Este foarte important sa se stabileasca daca eforturile re-distributive[7] ale statelor membre ar trebuie luate în calcul în definirea punctului de plecare pentru politica regionala. Conform principiului aditionalitatii, contributiile fondurilor europene nu trebuie sa înlocuiasca investitiile nationale, ci sa le suplimenteze si sa le extinda. În termenii acestei filozofii, disparitatile abordate prin politica regionala ar trebui sa fie cele care ramân dupa aplicarea masurilor nationale de egalizare, sau în alti termeni: PIB regional pe cap de locuitor, ajustat cu taxe, transferuri si alte cheltuieli publice.

Venit disponibil[8] (individual) - indicator care, similar cu alte cazuri, nu este disponibil pentru UE ca întreg, dar pentru care exista studii[9] care demonstreaza ca distribuirea regionala a venitului dupa deducerea taxelor si impozitelor este mult mai modesta decât disparitatile înregistrate pentru valorile PIB regional. Spre deosebire de alti indicatori, acesta include si fluxurile private de capital, care pot fi foarte relevante pentru regiunile mai putin dezvoltate, unde populatia locala este dependenta de sprijinul financiar al celor care au emigrat.

Având în vedere relativitatea unor interpretari ale disparitatilor pe baza valorilor PIB, gradul de convergenta ramâne sa fie optimizat în termeni de productie, pornind de la premisa ca o regiune este considerata slab dezvoltata daca oferta sa de bunuri si servicii se situeaza sub media UE. Desi productia este ultima cauza a consumului si a bunastarii, totusi acest rationament nu este în totalitate compatibil cu ideea ca eforturile UE ar trebui sa fie suplimentare sau aditionale celor nationale.

Pentru majoritatea statelor membre UE 15, diferentele de consum între regiuni reprezinta aproximativ jumatate din disparitatile în termeni de productie. În cazul în care convergenta ar fi analizata ca egalitate de consum, probabil ca o contributie necesara UE în acest sens ar fi de o importanta mai mica, si mare parte din obiectivul de convergenta astfel definit ar fi realizat înaintea aderarii.

Evolutia disparitatilor

Cele doua niveluri pentru care sunt analizate comparativ diferentele în mod frecvent sunt statele membre si regiunile componente ale acestora. Anumite disparitati au tendinta diminuarii în timp, pe când altele rezista indiferent de influentele unor factori în schimbare. În ceea ce priveste productia, exista semne clare de convergenta, în timp ce somajul suporta mai degraba evolutii în sens invers, cu o crestere a disparitatilor determinate de descresterea activitatii economice. Un alt mod de a exprima aceasta realitate se refera la o crestere a productivitatii, fara a genera, însa, noi locuri de munca. Productia regiunilor Obiectiv 1 s-a modernizat, fara a absorbi mai multa forta de munca.

Evolutia pe termen mediu a PIB-ului demonstreaza, în unele cazuri, o tendinta de convergenta anterioara[10] introducerii politicii regionale UE. Pentru Grecia, de exemplu, procesul de crestere economica a fost mai accentuat în perioada 1960 - 1985, comparativ cu perioada 1986 - 1997. În celelalte tari de coeziune s-a înregistrat un ritm mai accelerat de crestere dupa momentul aderarii la UE - Irlanda fiind cel mai relevant exemplu în acest sens. Desi disparitatile de dezvoltare între tari au înregistrat în timp o tendinta de diminuare, disparitatile între regiuni au rezistat diferitelor masuri de redresare adoptate. Initial, aplicarea politicii regionale a contribuit în mica masura la reducerea disparitatilor între regiuni: avantajul celor mai bogate regiuni în comparatie cu cele mai sarace a scazut în perioada 1983 - 1993 de la 3,5 la 3,3 ori, iar media pentru regiunile Obiectiv 1 a crescut de la 63,5% în 1988 din media UE, la 68% în 1996.

În anul 1986 (când au aderat Spania si Portugalia) cele patru tari "de coeziune" aveau un PIB pe locuitor de aproximativ 65% din media UE (în termeni ai paritatii de cumparare). Dupa 10 ani, PIB ca procent a urcat la 76,5% din media UE ca urmare a unui ritm de crestere economica sustinut, ca în anul 2004 sa urce la 79%. Aceste date demonstreaza faptul ca procesul de convergenta este unul de lunga durata si ca, în pofida progreselor evidente, ecartul ramâne unul semnificativ. Raportând aceste evolutii la alte zone ale Europei, se constata fara echivoc ca daca cele patru tari ar fi ramas în afara UE, diferentele de dezvoltare nu numai ca nu s-ar fi redus, dar s-ar fi agravat.

În ultimii ani, dar anterior extinderii 2004, Comisia Europeana raporta diferente stabile sau în crestere în interiorul statelor membre în general, si în acelasi timp, o diminuare a diferentelor de-a lungul granitelor nationale. O sintagma des folosita pentru a surprinde aceasta realitate este: "convergenta globala, divergenta locala". În raportul de coeziune economica si sociala 2003, Comisia sintetizeaza trendurile existente la acel moment la nivelul gruparii astfel:

La nivel national, tarile de "coeziune" continua sa recupereze diferentele de dezvoltare,

La nivel regional, în UE, disparitatile se micsoreaza,

La nivel regional, în interiorul statelor membre, disparitatile continua sa creasca.

Totusi, chiar daca diferentele de dezvoltare în interiorul Uniunii Europene sunt uneori exagerate, în functie si de metodologia de calcul, este clar ca exista la nivelul gruparii o serie de disparitati regionale, care au fost mult accentuate dupa momentul ultimei extinderi a UE si, de asemenea, dupa aderarea României si Bulgariei.

La 1 ianuarie 2007 Uniunea Europeana cuprindea 27 de state membre care formeaza o comunitate si o piata interna de 493 de milioane de cetateni. În 1995 78 din cele 268 regiuni (denumite regiuni mai putin dezvoltate) care formeaza în prezent UE 27 aveau un PIB pe cap locuitor sub 75% din media UE 27. Dintre acestea, 51 se aflau în actualele state membre noi si 27 în restul comunitatii. Din cele 51 de regiuni în actualele state membre noi, 39 aveau un PIB pe cap locuitor mai mic decât 50% din media UE Doar patru regiuni din aceste state aveau un nivel al PIB mai mare decât 75% din media UE: Praga, Bratislava, Cipru si Malta

Pâna în anul 2004, situatia s-a îmbunatatit semnificativ, existând doar 70 de regiuni mai putin dezvoltate, dintre care 49 în noile state membre si 21 în restul uniunii. Cele trei regiuni din noile state membre al caror PIB pe cap locuitor a depasit 75% din media UE sunt: Slovenia si doua regiuni care includ capitala nationala din Polonia: Mazowieckie si Ungaria: Kozep - Magyarorszag. În acelasi timp, numarul regiunilor cu un PIB pe cap locuitor mai mic decât 50% din media UE a scazut de la 39 la 32. în restul Uniunii, trei regiuni: Campania, Puglia si Sicilia (din Italia) au înregistrat valori ale PIB pe cap locuitor mai mic decât 75% din media UE, în timp ce altele noua au depasit acest nivel: 2 în Grecia, 4 în Spania, Cornwall (Marea Britanie), SE în Irlanda (care include si Dublin). Toate cele 9 regiuni sunt beneficiari pe termen lung de sprijin prin fonduri structurale în cadrul Obiectivului 1.

În prezent, o regiune din 4 are un PIB pe cap de locuitor mai scazut decât 75% din media europeana. Tabelul 7 prezinta un clasament al celor mai dezvoltate 15 regiuni ale UE, în oglinda cu cele mai putin dezvoltate 15 regiuni ale UE, din punct de vedere al PIB/capita regional:

Tabelul 7: PIB per capita regional în UE 27 - cifre din 2004 (în PPS, UE 27 = 100)

Sursa: Comunicat de presa Eurostat 23/2007 - 19 februarie 2007

Cifrele de mai sus, publicate de Eurostat, arata ca exista diferente de dezvoltare enorme între cele mai sarace si cele mai bogate regiuni ale UE, majoritatea dintre regiunile cele mai sarace fiind situate în statele membre din Europa Centrala si de Est care au aderat la Uniune cu ocazia ultimelor doua largiri (2004 si 2007).

Disparitatile regionale raportate la PIB pe cap de locuitor în UE 27 sunt mult mai mari decât în SUA sau Japonia, în special dupa ultimele doua extinderi: în UE diferenta în termeni de PIB pe cap locuitor între cea mai bogata regiune si cea mai saraca este de 8 ori, comparativ cu SUA, unde este de 2,5 ori si cu Japonia, unde este doar de 2,5 ori[13]. Toate statele din SUA si 40 din cele 47 de regiuni din Japonia au un PIB pe cap locuitor mai mare decât media UE.

2.1.2 Premise necesare si factori determinanti ai convergentei

Pentru a delimita impactul politicii regionale asupra convergentei, este important sa stabilim premisele necesare si factorii care contribuie realizarea convergentei. Desi ideea unei legaturi directe, cauzale între interventiile structurale UE si diminuarea diferentelor de dezvoltare[14] este cea mai populara printre promotorii politicii regionale, din punct de vedere economic, exista însa cel putin patru directii importante pentru întelegerea dinamicii convergentei:

Forte spontane, pe termen lung ale economiei - comparatiile între diferite modele de crestere economica reprezinta o tema centrala în economie, multe teorii încercând sa stabileasca modalitatea în care mobilitatea factorilor ar putea contribui la realizarea convergentei între state si regiuni. Pe lânga ratele de schimb, care au un rol esential în acest context, este în general acceptat faptul ca economiile diversificate au mai multe sanse de convergenta decât cele cu productie omogena. Dar, pe de alta parte intensificarea unei industrii anume poate genera unele beneficii din perspectiva cresterii printr-o specializare accentuata a expertizei profesionale si schimb de experienta.

Interactiunea sarac - bogat reprezinta un aspect cheie, fiind abordat de economisti pe diferite paliere: relatia centru - periferie din perspectiva de "exploatare" si "producere de ne-dezvoltare", sau din perspectiva de egalizare prin difuziune, imitare, învatare, transfer tehnologic, în urma contactelor economice, ceea ce implica pentru statele sarace necesitatea unei infrastructuri institutionale si a altor pre-conditii pentru atragerea investitiilor. Impactul transferului tehnologic asupra convergentei este de asemenea, subiectul unor interpretari diferite: în literatura de specialitate este acceptata premisa cheie ca imitatorii sau cei care adopta mai târziu metodele si tehnicile moderne sunt totusi într-o pozitie favorabila recuperarii avantajelor detinute de initiatori, si astfel, prin mobilitate si comunicare sa contribuie la reducerea disparitatilor. Totusi, conform "noii teorii de crestere", avantajul tehnologic recuperat este rapid anulat de initiatorii progresului tehnologic, printr-o concentrare intensa a resurselor inovative si o capacitate constanta de a genera progres, ceea ce conduce în final fie la pastrarea diferentelor existente, fie la favorizarea accentuarii acestora.

Multe teorii de dezvoltare abordeaza aspectul concentrarii sau dispersarii resurselor de productie. Unii economisti[15] considera ca dezvoltarea nationala este generata de poli de crestere concentrati în câteva aglomerari urbane majore. Într-o prima etapa, cresterea economica este însotita de o amplificare a diferentelor de dezvoltare, urmând ca ulterior, în faze avansate de dezvoltare, aceste diferente sa fie recuperate. Ipoteza construita pe doua faze de dezvoltare conduce la concluzia ca procesul de crestere economica este întâi generator de divergenta si ulterior de convergenta. Aceasta ambivalenta este accentuata de studierea în profunzime a fenomenului de aglomerare, conform conceptului de "noua geografie economica" - nu exista nici un dubiu ca expertiza profesionala si investitiile concentrate în cadrul clusterelor specializate au condus la un boom economic în anumite zone, dar câte din aceste clustere si în ce masura au contribuit la dezvoltare regionala este imposibil de cuantificat. Dificultatea unei cuantificari este cauzata si de faptul ca resursele de productie au deseori un pronuntat caracter imaterial si o localizare indefinita în spatiu .

Diferitele abordari ale teoriilor si studiilor economice sau ale unor discipline adiacente economiei denota un puternic interes pentru întelegerea fenomenului de divergenta si convergenta, care a generat o varietate de modele si relatii cauzale. O parte din aceste cercetari par sa fi ajuns la concluzia ca ideea de convergenta poate fi perceputa ca un proces pe termen lung, de sine statator, generat mai devreme sau mai târziu, în functie de specificitatea si evolutia economica a locatiilor analizate[17].

Politici nationale cu efecte regionale - una dintre optiunile politicii regionale dupa momentul 2007 a fost definita prin conceptul de "renationalizare", încercându-se astfel o atenuare a monopolului detinut de nivelul comunitar în acest sens. Pentru actuala distribuire a responsabilitatilor, aceasta tendinta nu este foarte relevanta, având în vedere ca oricum programele implementate la nivelul statelor membre sunt mult mai ample decât cele dedicate Uniunii Europene, ca grupare. Chiar daca admitem anumite suprapuneri pe dimensiunile de cooperare si cofinantare, interventiile comunitare au avut ca punct de plecare anumite teme politice nationale. Stabilirea si delimitarea unor influente la nivel regional generate de eforturi nationale este dificila, deoarece programele nationale au rareori vocatie regionala. Totusi, forme de redistribuire inter-regionala si mecanisme reglementate de transfer sunt prezente ca elemente componente în cadrul diferitelor politici sectoriale, precum principiile de taxare si plata a utilitatilor publice, sistemul fiscal, drepturi de pastrare si folosire a veniturilor, etc.. Daca egalitatea nationala este norma generala pe baza careia se realizeaza ditribuirea bugetara, iar reglementarile fiscale urmaresc egalizarea conditiilor pentru diferite clase sociale ale populatiei, concluzia fireasca pentru orice stat modern se refera la prezenta unor importante fluxuri inter-regionale ale resurselor.

Astfel, desi impactul agregat al politicilor nationale si al altor politici nationale cu efecte regionale are un rol partial în diminuarea magnitudinii disparitatilor initiale sau brute între regiunile UE, contribuie totusi la realizarea acestui scop.

Alte politici si reguli UE - care au un rol particular în promovarea convergentei si coeziunii: politica economica si monetara, piata interna, politica competitiei, politica agricola, dezvoltarea resurselor umane, mediu, cercetare si dezvoltare, transport, energie, politica întreprinderii, politica pescuitului. Nu a existat pâna acum nici o încercare riguroasa de a stabili aceste contributii - dificultatea adresarii unei delimitari între efectele diferitelor politici fiind cauzata atât de sinergiile identificate în implementarea acestora, dar si de conflictele conceptuale si tensiunile dintre acestea.

Politica regionala, de exemplu, desi porneste de la filozofia sprijinirii celor mai sarace si mai putin dezvoltate regiuni, uneori procente relativ mari din alocarile financiare sunt adresate statelor membre mai bogate. Acest fapt este o consecinta atât a programelor orizontale promovate de Comisie, cât si a insistentelor contributorilor neti de a avea anumite beneficii pentru tara lor, si poate fi interpretat fie ca o regretabila afectare în sens negativ a eficientei realocarilor, fie ca o masura de compromis care faciliteaza acceptarea filozofiei acestei politici de catre contributorii neti.

În acelasi timp, politicile UE au diferite profile distributive si redistributive. De exemplu, de Politica Agricola Comuna beneficiaza în primul rând unitatile eficiente de productie, iar sprijinul UE pentru cercetare-dezvoltare este directionat în primul rând catre centrele academice si de excelenta industriala. Au existat încercari de a determina amploarea fluxurilor comunitare în diferite directii, cu scopul de a stabili pozitia statelor membre, dar nu pot fi delimitate informatii privind distributia financiara neta a UE în termeni de cheltuiala regionala, deoarece aceste investitii sunt rezultatul cumulat al interventiilor mai multor politici.

Multi determinanti[18] ai cresterii economice la nivelul UE din ultimele decenii au la baza intensificarea fluxurilor comerciale si cresterea investitiilor în ariile localizate pe granitele nationale. De asemenea, desfiintarea barierelor tarifare si netarifare, stabilirea conditiilor institutionale pentru o piata comuna eficienta, cresterea oportunitatilor de mobilitate si impunerea conditiilor de convergenta pentru moneda unica europeana sunt subiecte centrale pentru analizele si studiile dedicate evolutiei balantei dintre tarile bogate si cele sarace.

Conform teoriei de crestere neoclasice, multi economisti sunt convinsi ca o crestere economica sustinuta ar fi în beneficiul tuturor partilor care constituie Uniunea Europeana. Foarte relevant în acest sens este Raportul Cecchini, intitulat Costul non-Europei, care analizeaza impactul unei mobilitati în crestere si a unei competitii acerbe în diferite ramuri ale economiei. Chiar daca aceste studii au în vedere diferite industrii si mai putin dimensiunea teritoriala, concluzia finala este aceea ca toate sectoarele economiei europene ar trebui sa fie avantajate pe termen mediu si lung, iar problemele ar trebui sa aiba caracter temporar si tranzitoriu, atât pentru centru cât si pentru periferii.

Alti analisti economici nu au privit însa aceste predictii pozitive fara scepticism: consecintele vor fi diferite pentru diferitele economii ale UE, atât pentru cele omogene cât si pentru cele eterogene. Concluzia acestora era ca pâna la urma tot zonele mai dezvoltate din centrul UE vor avea de câstigat ca urmare a oportunitatilor create de reformele de integrare. Zonele periferice ale gruparii ar putea deveni mai vulnerabile în fata competitiei puternice, si ar suferi pierderi în ceea ce priveste politica monetara.

Astfel, în timp ce pentru efectele pe termen lung nu s-a formulat înca o concluzie finala, primele rezultate par încurajatoare, cel putin pentru zonele mai putin dezvoltate: primul Raport de Coeziune Economica si Sociala emis de Comisia Europeana (1996) concluzioneaza faptul ca asteptarile cu privire la un posibil impact negativ al formulei redistributive nu s-au adeverit, în timp ce primele semnale de crestere în zonele cele mai sarace ale UE au aparut - expansiunea exporturilor si atragerea investitiilor transnationale, în mod particular pentru Irlanda, Spania, Portugalia, si într-o masura mai mica în Grecia si Sudul Italiei. Aceste tendinte au continuat sa existe si în ultimii ani.[19]

Politica regionala - potential motor al convergentei

În primele faze de functionare a Fondurilor Structurale, s-a acordat mai putina atentie efectivitatii acestei functionari, si aceasta din mai multe motive[20]: finantarea comunitara era mixata cu bugetele nationale, acest gen de cercetare era slab coordonata la nivelul Comisiei între diferitele Directorate Generale, tehnicile de evaluare erau diferite pentru tari si proiecte. O sistematizare a activitatilor de evaluare apare abia dupa momentul Actul Unic European (1987), si anume dupa introducerea noilor solicitari cu privire la "cadrul de sprijin comunitar", "documente speciale de programare", "comitete de monitorizare", etc.

Versiunile urmatoare ale reglementarilor Fondurilor Structurale[21] au început sa contina solicitari numeroase privind activitatea de raportare, analiza si evaluare pentru diferite etape de programare si implementare: ex-ante, intermediara, ex-post. Conform unei sinteze, care a fost facuta publica de Comisia Europeana, a acestor evaluari pentru perioada de programare 1994 - 1999, volumul cheltuielilor din diferite fonduri europene a atins o valoare de 210 mld. Euro, dintr-un total alocat de 232 mld. euro.

Eficienta, efectivitatea si impactul acestor cheltuieli pot fi analizate si evaluate pe baza informatiilor relevante din 3 surse: rapoarte oficiale ale organismelor de implementare, evaluari ex-post, modelare macro-economica si analize econometrice.

În ceea ce priveste rapoartele emise de organismele de implementare, acestea sunt uneori foarte generoase referitor la realizarile obtinute ca urmare a implementarii numeroaselor proiecte. Aceasta tendinta poate fi observata pâna si la administratiile din Europa de Nord, care au un caracter mai sobru si precaut. De exemplu, când s-a facut evaluarea Programelor Obiectiv 6 pentru Finlanda si Suedia, si s­-a verificat un esantion de 20 de proiecte, pentru care fusesera raportate 850 de locuri de munca nou create, evaluatorii au descoprit o baza de date marita artificial (probabil din motive de deficiente statistice), cifra reala fiind în jur de 65 de locuri de munca nou create, ceea ce reprezinta mai putin de 10% din volumul raportat.[22] Binenteles, acesta este un caz situat la extrema, probabil, dar este relevant pentru stabilirea obiectivitatii si acuratetii acestor raportari.

Rapoartele emise ca urmare a finalizarii evaluarilor ex-post alterneaza de cele mai multe ori între certitudine si incertitudine: Comisia Europeana trebuie sa prezinte un numar impresionant de povesti de succes, dar pe de alta parte nu poate ignora concluziile pertinente, consecinte firesti ale unor fapte si situatii reale, marcate de insucces, ineficienta, nesincronizare, necorelare, etc., în diferite grade si cu diferite efecte. Astfel, pe de o parte sunt prezentate succesele obtinute în special prin interventiile finantate în cadrul Obiectivului 1, cu accent pe eficienta, efectivitate si valoarea adaugata a Comunitatii, dar exista si numeroase relatari privind o eficienta relativa în implementarea proiectelor, deficiente structurale ale acestor sisteme, îndeplinirea partiala a obiectivelor globale initial stabilite. Totusi, avînd în vedere multitudinea factorilor care genereaza imposibilitatea separarii unor relatii cauzale particulare, aceste rapoarte subliniaza complexitatea schimbarilor remarcate ca urmare a interventiilor comunitare. si oricum, asa cum concluzioneaza chiar Comisia Europeana într-unul din aceste rapoarte: "în realitate, este imposibil de stiut cum ar fi evoluat lucrurile si ce s-ar fi întâmplat fara acest sprijin al Uniunii Europene".

Dificultatea de a separa efectele politicii regionale de cele ale unor variabile independente i-a inspirat pe unii economisti sa abordeze acest aspect prin intermediul modelarii macro-economice sau prin alte forme de analize econometrice. Rezultatele variabile care au fost obtinute pot fi explicate prin abordarea unor arii diferite, prin raportarea la perioade de timp diferite si prin folosirea unor seturi diferite de variabile în cadrul regresiilor. Primul model de simulare a fost HERMES, dezvoltat si utilizat în perioada 1970 - 1980, care urmarea examinarea îmbunatirii eficientei economice în ceea ce priveste oferta. În cadrul studiului Beutel s-a folosit un model bazat pe resurse - rezultate care urmarea efectele asupra cererii. O serie de alte modele, dezvoltate ulterior, precum Quest I si II si Hermin, urmareau ca analiza sa acopere atât cererea, cât si oferta. Concluziile acestor simulari recunosc într-o masura mai mica sau mai mare impactul generat de politica regionala asupra cresterii si convergentei. Ca oservatie generala, s-a remarcat faptul ca modele relativ simple, care folosesc un numar mai mic de variabile au tendinta sa indice o influenta mai puternica si o contributie semnificativa a fondurilor structurale la atingerea convergentei, spre deosebire de modelele complexe care integreaza si tipuri diferite de efecte secundare. În mod deloc surpinzator, Comisia Europeana tinde sa ofere mai multa credibilitate studiilor care demonstreaza un impact mai mare al interventiilor comunitare asupra cresterii economice.

2.1.3 Impactul politicii regionale UE asupra coeziunii

Forme de coeziune

Desi obiectivul de coeziune economica si sociala este mentionat în Preambulul Tratatului de la Roma[23] (1957), mecanismul si masurile concrete pentru realizarea sa au întârziat destul de mult timp sa apara. Conceptul este reluat de Jacques Delors (1980'), care urmarind o relansare a integrarii europene prin Actul Unic European, Piata Comuna Interna si Uniunea Monetara Europeana, promoveaza si intentioneaza sa dezvolte de fapt o politica regionala, relativ modesta pâna la acel moment.

Principiul coeziunii, potrivit caruia Uniunea Europeana ar trebui sa actioneze în sensul diminuarii disparitatilor între diferite nivele de dezvoltare ale regiunilor componente, a fost introdus în anul 1986, prin Actul Unic European. Acest document includea articolele 158 si 159 ale Tratatului asupra Comunitatilor Europene, oferind astfel, spre deosebire de Tratatul de la Roma, o baza legala pentru politica regionala si pentru finantarea programelor multianuale din resursele financiare existente.

Ideea de baza era suplimentarea elementelor "liberale" sau "cu orientare de piata" cu o componenta sociala si de solidaritate, implicând astfel atât curentele de dreapta, cât si pe cele de stânga ale opiniei publice europene.

Astfel, politica regionala este definita prin câtiva termeni "cheie": redistribuire, solidaritate, dreptate, dezvoltare sociala si regionala si convergenta, termeni care se încadreaza conceptual în formula de "coeziune economica si sociala". Termenul de "coeziune" devine un cod pentru programele sociale lansate de Delors si este acceptat cu interes de un larg spectru politic, care întelege Uniunea Europeana ca o comunitate în care disparitatile de dezvoltare între tari si regiuni necesita mai multa atentie decât cele generale dintre bogati si saraci, într-o anumita zona geografica.

Întelegerea în acest sens a conceptului de "coeziune economica si sociala" pune bazele unei politici regionale care va functiona prin masuri care urmaresc egalizarea între si în interiorul Statelor Membre, desi ideea coeziunii generate de convergenta economica teritoriala nu este singura interpretare posibila a acestui concept.

"Dimensiunea teritoriala", a devenit cea de-a treia dimensiune a politicii de coeziune a UE, alaturi de dimensiunea economica si cea sociala, la obiectivul coeziunii economice si sociale, adaugându-se obiectivul coeziunii teritoriale.

Începând cu anul 2004, cu ocazia Conferintei Interguvernamentale a Statelor Membre, prin care s-a agreat noul Tratat Constitutional al Uniunii Europene, coeziunea teritoriala a devenit un obiectiv politic declarat/acceptat al UE, care a fost inclus si în Orientarile Strategice Comunitare privind Coeziunea, adoptate în anul 2006.

Conform Orientarilor Strategice Comunitare, conceptul coeziunii teritoriale este asociat cu capacitatea Politicii de Coeziune a UE de a se adapta la nevoile specifice si la caracteristicile arealelor geografice, atât în termeni de oportunitati, dar si de dificultati.

În cadrul politicii de coeziune conteaza "geografia" ("geography matters"). Aceasta înseamna ca un sens aparte trebuie acordat coeziunii teritoriale, care se refera la istoria, cultura si situatia institutionala a Statului Membru. În acest fel, se pot valorifica mai bine oportunitatile pe care le ofera diversitatea teritoriala a Europei si diversitatea oportunitatilor de dezvoltare a acestor teritorii[24].

Agenda teritoriala a UE reprezinta un cadru strategic pentru dezvoltarea teritoriala a Europei, sprijinind implementarea strategiilor Lisabona si Goteburg printr-o politica de dezvoltare teritoriala integrata. Scopul Agendei Teritoriale este cresterea competitivitatii globale si a dezvoltarii durabile a tuturor regiunilor Europene.

Agenda Teritoriala se coreleaza si cu Carta Leipzig, care face din dezvoltarea urbana integrata un important obiectiv comunitar. Dimensiunile teritoriale si urbane sunt complementare si împreuna dau consistenta politicilor comunitare si nationale.

Prin urmare, politicile nationale regionale trebuie sa aiba o dimensiune teritoriala pregnanta, directionând programele nu numai spre zone care se contureaza ca motoare ale dezvoltarii, dar si spre zone si localitati cu probleme sociale si economice grave, care tind sa se decupleze de la dezvoltarea economica si care impun rezolvare într-un ritm rapid.

Tipuri de efecte

Politica regionala este totodata, o politica de crestere economica agregata[25]: " ... disparitatile teritoriale nu pot fi ignorate, (...) deoarece pot afecta competitivitatea de ansamblu a economiei UE. Suportarea costurilor problemelor economice sau tratarea consecintelor sociale ale disparitatilor implica o alocare a resurselor sub optim si un nivel mai scazut de eficienta si competitivitate economica, decât ar putea fi atinse în regiunile afectate fie ca acestea sunt arii atractive în centru sau zone defavorizate de la periferie. Aceste probleme pot declansa un proces cumulativ, în care, de exemplu, dificultatile de accesare a centrelor de cercetare - inovare sau a retelelor informatice mai mult reduc potentialul de dezvoltare al regiunilor, care oricum, sunt slab dezvoltate".

Aceasta abordare are la baza o serie de consecinte[26] ale disparitatilor regionale, care împiedica cresterea economica si alocarea eficienta a resurselor:

Ratele ridicate de ocupare implica o crestere a capitalului de munca, si în consecinta, un rezultat final mai mare. Ratele ridicate ale somajului în regiuni dezavantajate conduc la pierderi economice, si de aceea, reducerea somajului în zone cu un nivel ridicat al somajului, fara a afecta, însa, nivelul de ocupare în zone cu un nivel scazut de somaj, ar genera un efect pozitiv de crestere. Acelasi argument se poate aplica si în cazul terenurilor industriale sau comerciale, disponibile pentru dezvoltare economica în regiunile dezavantajate. Utilizarea productiva a acestor terenuri implica o crestere a factorilor de productie, care poate genera efecte de crestere.

Rate ale somajului, care se pastreaza în mod constant la un nivel ridicat, sunt asociate adesea cu rate ridicate ale criminalitatii, probleme legate de dependenta drogurilor si alte probleme sociale. Desi aceste aspecte pot fi considerate probleme în sine, din punct de vedere economic ele reprezinta un pericol pentru crestere si dezvoltare, actionând ca frâne în aceste procese. Aceste probleme cauzeaza o reducere a ratei medii de productivitate a muncii, afecteaza eforturile investitionale, în special pe cele straine, iar finantarile guvernamentale dedicate rezolvarii lor sunt într-o masura redusa productive, din punct de vedere al participarii la cresterea productivitatii marginale a capitalului.

Disparitatile regionale pe parcursul procesului de dezvoltare economica genereaza costuri economice severe asupra ariilor urbane în dezvoltare, printr-o cerere în exces de infrastructura sociala si servicii publice, care se traduc prin pierderi semnificative în productivitate. O solutie tipica adoptata de politicile publice este suplimentarea ofertei de infrastructura sociala, în loc de actiona în scopul reducerii cererii, ceea ce în final accentueaza disparitatile regionale. Politica regionala propune solutia alternativa, pe termen mediu si lung, de a diminua cererea de infrastructura sociala în zonele care se confrunta cu aceste probleme.

Disparitatile persistente între ratele somajului sunt asociate cu rate în crestere ale somajului structural. O distributie dezechilibrata a somajului se concretizeaza în presiuni inflationiste care apar la nivelul zonelor cu rate ridicate de ocupare. Ratele ridicate ale inflatiei afecteaza negativ cresterea economica (investitia este conditionata de o crestere anterioara a profitului marginal) si contribuie la accentuarea incertitudinii economice. Salariile mari si cresterea populatiei determina cresterea preturilor locuintelor, ceea ce împreuna cu trendul inflationist conduc la cresterea costurilor afacerilor. O reducere a disparitatilor regionale în termeni de cerere de munca ar fi benefica întregii economii, prin reducerea presiunilor de inflationiste.

Spre deosebire de modelul dezvoltarii nationale[27], politica regionala propune un set de masuri dedicate disparitatilor regionale într-o piata europeana integrata. Acest design conceptual reprezinta, de fapt, una dintre cele mai importante inovatii datorate politicii regionale: faptul ca a permis saltul intelectual de la o logica nationala a politicii regionale, la o logica noua, integrata, adresata pietei comunitare.

Care este rolul coeziunii[28] în dezvoltarea Uniunii Europene si care sunt cele mai relevante forme de coeziune care au marcat aceasta istorie

Într-o maniera foarte sintetica si structurata pe categoriile de coeziune mentionate, putem concluziona ca, în timp ce integrare economica suporta un ritm relativ sustinut, identitatea europeana în sens de comunitate abia acum începe sa se contureze. Din punct de vedere politic, Uniunea Europeana este mai mult decât o organizatie internationala si mai putin decât un stat, combinând elemente inter-guvernamentale, confederale si federale. În termeni culturali, exista un set de coduri si referinte comune, dincolo de care persista un mozaic de dialecte, limbi, obiceiuri si traditii specifice.

Pe parcursul formarii Uniunii Europene, se remarca o dialectica interesanta si complexa a relatiei dintre procesul de integrare si cel de coeziune. Coeziunea este atât o pre-conditie a procesului de integrare, cât si unul dintre efectele acestuia. Pe de o parte, intensificarea contactelor si adeziunea la "solidaritate" ofera un sens mai larg "comunitatii", care în schimb faciliteaza elaborarea unor politici comune si acceptarea unor standarde comune, iar pe de alta parte, consecventa ramânerii în sfera "nationalului" si a interesului national poate bloca progresul spre unitate si cooperare europeana.

O abordare comparativa a eforturilor sustinute în scopul coeziunii la nivel national si la nivel european releva o diferenta de fond: daca la nivel national politicile concepute pe termen lung se adreseaza celor patru categorii care definesc coeziunea, politica regionala a Uniunii Europene vizeaza un singur set de interventii, acoperit în general prin politica regionala si prin transferurile particulare ale Fondului de Coeziune. Astfel, politica regionala nu numai ca se limiteaza doar la dimensiunea economica si sociala, dar chiar si pentru acestea se concentreaza pe segmentele de dezvoltare structurala si egalizare economica teritoriala.

si totusi, poate contribui reducerea disparitatilor între nivelul de productie si standardele de viata în diferite zone ale gruparii la o intensificare si consolidare a nivelului de integrare si a ideii de "comunitate"

Impactul politicii regionale, care are ca scop promovarea convergentei, nu ar trebui limitat doar la sprijinirea ariilor mai putin dezvoltate, deoarece în circumstante favorabile pot exista efecte pozitive si pentru contributorii neti si pot obtine satisfactii atât donorii, cât si receptorii. Dincolo de beneficii de imagine si extindere a orizonturilor propriei identitati, sprijinul oferit poate avea si o importanta strategica atunci când presupune transferuri de know-how si expertiza tehnica.

Exista, la nivel comunitar, o larga acceptanta a faptului ca cele patru forme de coeziune mentionate sunt esentiale si indispensabile "modelului European", o combinatie de elemente de piata libera si protectie sociala, de libertate si egalitate si de respect pentru drepturile omului. si de asemenea, exista o contributie evidenta a politicii regionale la realizarea acestor forme de coeziune[29]:

În ceea ce priveste coeziunea economica este evident rolul jucat deja de Uniunea Europeana în aprofundarea integrarii si a interactiunii între diferite economii: desfiintarea barierelor vamale, deschiderea unor segmente de piata initial închise, coordonarea regulilor de joc sunt doar câteva exemple în acest sens. În acest context o influenta benefica a avut-o si politica regionala, importanta în special pentru contributia utila la facilitarea adaptarii noilor state membre la standardele comune. Rolul acestei politici a fost oarecum indirect: prin neutralizarea temerilor si a riscurilor si prin facilitarea procesului de tranzitie, mai ales în zonele afectate, a oferit un impuls integrarii economice.

Principala contributie a politicii regionale la coeziunea sociala a gruparii poate fi sintetizata prin formula "ajutor pentru autoajutor" - si anume sprijinirea zonelor problema sa se autopropulseze. În acest cadru, asistenta oferita a fost mai mult de natura simbolica si complementara eforturilor nationale. Deficienta acestei abordari este cauzata de faptul ca pentru justificarea deciziei autoritatilor nationale de a promova cresterea economica în anumite zone tinta, nu exista întotdeauna informatii care sa fundamenteze alegerea criteriilor care stau la baza selectarii interventiilor, a politicilor aplicate si a zonelor adresate.

În timp ce "coeziunea economica si sociala" este adesea invocata ca unul dintre pilonii de baza ai constructiei europene, coeziunii culturale i s-a oferit incomparabil mai putina atentie. În comparatie cu eforturile anterioare care au avut ca scop consolidarea statelor natiune europene, pentru Uniunea Europeana se remarca în prezent o lipsa a dimensiunii cognitive, spirituale, bazate pe valori. Într-adevar, Carta Drepturilor Fundamentale pare a fi un semnal în acest sens, desi nu este foarte puternic si nici vizibil la nivel comunitar[30]. Vis-a-vis de acest subiect, politica regionala are un caracter înca limitat la obiectivele initiale, de natura materiala a Tratatului de la Roma si nu s-a adaptat înca unui set mai larg de obiective în acest sens. Acest lucru nu înseamna însa ca obiectivele culturale sunt excluse de pe agenda Uniunii, ba chiar exista un set de activitati cofinantate din fonduri structurale, desi obiectivul final al acestor finantari se refera tot la promovarea economica a ariilor cu probleme. Astfel, legatura dintre europeni si Uniunea Europeana nu este una foarte puternica, indentitatea europeana este înca un sentiment prematur, iar încrederea în institutiile europene este destul de slaba.

În ceea ce priveste coeziunea politica, principala problema este faptul ca infrastructura necesara, formata din institutii formale, care au o relatie ambivalenta atât cu societatea civila, cât si cu media independenta, este perceputa ca fiind cea nationala, a fiecarui stat membru, "spatiul public" comun european fiind unul doar conturat si nu neaparat functional[31].

Asadar, exista motive întemeiate pentru a verifica daca interventiile politicii regionale concentrate pe segmente limitate de economie si social sunt suficiente, atunci când scopul final este coeziunea. Daca într-adevar coeziunea este cadrul care justifica si ofera legitimitate acestor finantari, atunci, pentru a obtine impact maxim pentru resursele investite, este necesara si o abordare mai sustinuta a dimensiunilor culturale si politice.

2.2 Efecte generate de Politica Regionala a Uniunii Europene

2.2.1 Efectele implementarii politicii regionale în statele membre

Desi convergenta si coeziunea ramân principalele argumente pentru existenta si functionarea politicii regionale, Comisia Europeana are un punct de vedere mult mai comprehensiv cu privire la contributiile pozitive ale acestei politici pentru consolidarea vizibilitatii "valorii adaugate comunitare"[32]:

O asistenta dedicata în primul rând cetatenilor si problemelor lor, care ofera o abordare integrata aspectelor economice, sociale si de mediu;

Operatiuni eficiente pentru rezolvarea unor probleme de interes comunitar;

O formula inedita de parteneriat, care include nu numai autoritatile locale responsabile pentru managementul programului, dar si alti actori publici si privati, si chiar mai mult, principalii beneficiari ai acestor investitii - locuitorii zonelor adresate;

Un proces continuu de învatare, care permite testarea abordarilor inovative si dezvoltarea retelelor bazate pe schimb de experienta.

Un alt set de beneficii generate de politica regionala identificate de Comisia Europeana include si alte elemente: efectul redistributiei, impactul de crestere asupra sectorului privat, implementarea prioritatilor comunitare cu caracter transnational si diseminarea celor mai bune practici de programare, parteneriat, control, monitorizare si evaluare[33], care au contribuit la îmbunatatirea eficientei implementarii programelor si au condus la o transparenta mai mare si un proces mai eficient de formulare a politicilor.

De asemenea, conform Comisiei Europene, o parte de beneficii decurg partial din aplicarea "metodei comunitare de programare". De exemplu, procesul de planificare multianuala a încurajat participantii sa adopte o abordare "strategica", care a condus la o selectie mai buna si la o coerenta mai mare a proiectelor cofinantate. Noi aranjamente parteneriale au fost stabilite în vederea implementarii programelor, devenind un mecanism permanent de schimb de informatii si experienta si încurajând dezvoltarea de politici coerente si obiective comune. Mai mult, Comisia considera ca politica regionala contribuie si la realizarea unor obiective urmarite în cadrul altor politici comunitare. Practic, "cimenteaza" piata interna si reprezinta un factor pentru stabilitate în uniunea monetara. Interventia comunitara este vazuta si ca un vector de guvernanta la nivel local si un mod de a arata cetatenilor cum probleme comune pot fi rezolvate prin actiuni integrate.

Un grup de analisti si practicieni, angajati în autoritatile de management a programelor cu finantare comunitara - IQ - net[36], distinge sintetic, pornind de la definitia "valorii adaugate":

"....valoarea adaugata nu este un simplu concept. Aceasta formula încearca sa surprinda atât impactul cantitativ cât si efectele calitative ale contributiei Uniunii Europene la dezvoltare regionala, prin fondurile structurale. Valoarea adaugata este ceva ce s-a realizat prin, si care nu se putea face fara ... asistenta comunitara...[37]"

cinci categorii de beneficii în acest sens:

Valoarea adaugata a politicii regionale pentru coeziune - reducerea disparitatilor economice si sociale prin contributii la dezvoltarea economica (ex. crearea si mentinerea locurilor de munca);

Valoarea adaugata a politicii regionale pentru vizibilitatea politica a UE- cresterea vizibilitatii UE printr-o participare sporita a nivelului economic sub-national: sector privat, cetateni;

Valoarea adaugata a politicii regionale pentru elaborarea politicii publice - care implica cheltuieli aditionale pentru dezvoltarea regionala: cofinantarea nationala/locala, caracterul inovativ al masurilor implementate;

Valoarea adaugata a politicii regionale pentru implementarea politicii publice - o lista complexa de metode, tehnici si formule de aranjamente institutionale care au difuzate pe o scara larga prin implementarea acestei politici. Principiul parteneriatului are un rol semnificativ pentru demonstrarea transparentei, a cooperarii si coordonarii în designul si aplicarea acestei politici.

Valoarea adaugata a politicii regionale pentru procesul de învatare - prin institutionalizarea "reflexului" de învatare ca parte componenta în implementarea politicii regionale.

Comisia Europeana[38] identifica patru elemente principale pentru valoarea adaugata a politicii regionale:

Realizarea obiectivelor comunitare de coeziune economica si sociala, implementarea prioritatilor comunitare cu caracter transnational;

Mobilizarea resurselor comunitare (aproximativ 1/3 din buget), având o tripla motivatie: efect redistributiv, caracter aditional comparativ cu efortul financiar al statelor membre, garantarea unui efect de levier, cel putin în sectorul privat;

Metoda implementarii fondurilor structurale, care implica reguli si principii (programare, parteneriat, control, monitorizare si evaluare) în vederea asigurarii unei eficiente mai mari a interventiilor comunitare;

Cooperare si creare de retele, facilitarea transferului de know-how, schimb de exeperienta si concentrarea resurselor, ceea ce nu s-ar fi întâmplat în absenta initiativei comunitare.

Principala deficienta a acestei abordari consta în faptul ca nu permite o separare obiectiva a efectelor induse de politica regionala, în general (indiferent daca este organizata la nivel comunitar sau national) de efectele aditionale generate exclusiv de fondurile structurale.

O definitie mai specifica folosita într-un studiu de evaluare[39] realizat pentru Comisia Europeana considera ca exista valoare adaugata atunci când:

Regiunea/tara beneficiara are posibilitatea sa desfasoare un set de activitati la care nu ar fi avut acces fara asistenta comunitara si/sau

Beneficiile rezultate ca urmare a unei actiuni de politica regionala comunitara într-o regiune sau tara creeaza direct sau indirect externalitati pozitive în unele sau toate statele membre sau regiunile Uniunii.

În acest studiu, valoarea adaugata a fost adresata din trei perspective:

Impact aditional - atribuit doar fondurilor aditionale

Impactul obiectivelor comunitare comune - care decurg din beneficiile folosirii celor mai bune practici internationale, participare în retele internationale, îmbunatatirea procesului de învatare la nivel institutional, etc.

Impact de coeziune - în sensul îmbunatatirii coeziunii economice si sociale, reducerea disparitatilor, etc.

Cercetarile efectuate la nivelul Comitetului Regiunilor au condus la concluzii similare, sugerând ca valoarea adaugata comunitara consta în:

Contributia semnificativa în procesul de recunoastere si acceptare: a politicii regionale la nivel national: fara politica regionala finantata din fonduri structurale, progresul catre o politica de dezvoltare regionala integrata ar fi fost mult mai lent;

Contributia programelor la stabilirea unei metodologii pentru dezvoltare regionala, în special metodologia referitoare la proiect (formularea strategiei, planificarea si evaluarea programului);

Contributia la managementul programelor, în termeni de forme de pregatire pe metode de lucru structurale si proceduri de management (analiza cost-beneficiu si analiza SWOT).

Totusi, valoarea adaugata a politicii regionale este influentata de factori externi, în special dimensiunea financiara si locatia geografica a programelor, tipul sistemelor administrative si maturitatea experientei de programare. Programele cele mai mari, în termeni de acoperire geografica si alocare financiara îsi propun spre realizare un obiectiv mai important si spre demonstrare o valoare adaugata în arii precum cresterea PIB, investitii, cresterea ratei de angajare, etc. Aceste programe au un potential mai mare de a promova actiuni integrate la nivel macro decât cele strict definite în arii eligibile fragmentate. Mai mult, pentru programele mici, potentialele beneficii pot fi depasite de costurile administrative si de management.

În ceea ce priveste tipul sistemelor administrative, programele finantate din fonduri structurale sunt implementate în forme diferite în cadrul Uniunii Europene. În unele cazuri (Germania, Spania, Austria), alocarea resurselor este în general subsumata structurilor si sistemelor de implementare politicilor nationale. În alte tari (Belgia, Danemarca, Olanda, Suedia) au fost stabilite sisteme diferite pentru implementarea fondurilor structurale. Alte tari (Italia, Franta) au optat pentru o combinatie între cele doua abordari. Tipul de sistem administrativ influenteaza diferit valoarea adaugata generata: în timp ce în cadrul sistemelor subsumate valoarea adaugata este mai putin vizibila, deoarece alocarea resurselor este determinata de prioritatile politicilor nationale si de procedurile de decizie, sistemele diferentiate, dimpotriva, folosesc finantarea UE pentru a promova prioritati strategice distincte si pentru a inova, prin stabilirea de noi procese si sisteme.

Un alt factor care influenteaza valoarea adaugata este perioada de timp pe parcursul careia fondurile structurale sunt implementate. Cercetatorii[40] sugereaza ca exista un ciclu evolutiv în procesul de generare a valorii adaugate prin programele finantate din fonduri structurale:

Acomodarea: când programele finantate din fonduri structurale sunt lansate pentru prima data, prioritara este stabilirea unor sisteme de baza pentru managementul fondurilor si cheltuirea banilor. Presiunea de a întelege un nou tip de politica într-un timp scurt ofera oportunitati limitate pentru generarea valorii adaugate în domenii precum gândire strategica, management integrat de program, parteneriat, selectie proiecte, monitorizare, etc. În general, trebuie depuse eforturi pentru a depasi aceasta faza, în care înca se mai fac confuzii între concepte si exista asteptari nerealiste cu privire la efectele politicii.

Dezvoltare si inovare: a doua faza, când structurile si sistemele de baza au fost stabilite si încep sa fie întelese corect de catre organizatiile partenere. În aceasta faza, exista conditii pentru generare de valoare adaugata prin introducerea de noi idei si dezvoltarea unor sisteme mai sofisticate pentru managementul programelor, monitorizare, selectie proiecte, etc.

Consolidare: în aceasta etapa este cel mai dificil sa se maximizeze valoarea adaugata, deoarece sistemele sunt clar stabilite, partenerii stiu cum sa le utilizeze si chiar sa le exploateze si de aceea este dificil sa apara idei noi, "proaspete" care sa patrunda în sistem.

Rezultatele finale în termeni de valoare adaugata efectiva sau perceputa sunt afectate de o combinatie între factorii prezentati, în special de sistemul administrativ si de maturitatea experientei de programare.

Perceptiile cu privire la ceea ce reprezinta valoarea adaugata variaza semnificativ la diferite niveluri de guvernare, între organizatii în cadrul sau în afara sistemului pentru politica regionala a UE si chiar între actorii implicati în cadrul aceluiasi program, în functie de pozitia si interesele lor. În general, evaluarile sunt pozitive sau negative în functie de distanta fata de program: cei care îsi desfasoara activitatea la nivelul strategic al programului (managementul programului, comitete de monitorizare, etc.), fiind implicati direct în livrarea programului, sunt, nu în mod surprinzator, cei care înteleg cel mai bine motivele pentru forma sistemului de implementare si potentialele beneficii pe care le prezinta. Prin contrast, unii functionari publici la nivel national considera adesea fondurile structurale ca fiind un sistem administrativ complex, care s-ar putea sa nu se plieze pe prioritatile sau aranjamentele financiare guvernamentale. La nivel de proiect, parerile sunt polarizate: unii intermediari sau beneficiari pot avea puncte de vedere divergente, care acuza birocratia excesiva, prioritati inconsistente sau disturbarea competitiei prin subventii selective, în timp ce altii se pot raporta la fondurile structurale într-o maniera pozitiva, pornind de la ideea ca acest sistem i-a ajutat sa înteleaga mai bine cadrul mai larg al politicii, sa interactioneze cu mai multi parteneri, sa aiba o influenta mai puternica, sa exploreze noi directii ale politicii, sa-si defineasca mai bine obiectivele sau sa-si securizeze resursele aditionale.

Este surprinzator faptul ca pentru un numar de beneficiari satisfacuti de rezultatele unui program de dezvoltare, exista un numar mai mare de nemultumiti, din rândul persoanelor ne-beneficiare ale programului.

S-a remarcat faptul ca în ariile geografice care nu sunt încadrate în vreunul din numeroasele obiective, sau printre persoanele care nu sunt direct afectate prin aceste investitii, exista un anumit scepticism cu privire la utilitatea interventiilor prin Fonduri Structurale.

Recapitulând sintetic, scopurile principale ale interventiilor structurale urmaresc în primul rând schimbarea structurala si alocarea eficienta a resurselor, si în al doilea rând acumularea eficienta a resurselor. În acest context, rolul politicii regionale a fost si cel de a seconda si sprijini regiunile si statele membre sa parcurga procesul de tranzitie, ca efect al schimbarilor structurale. Nu întotdeauna consecintele au fost estimate în mod real sau în totalitate, si astfel, uneori au aparut distorsiuni ale pietelor locale. Conform Raportului Sapir[41]: "... pe parcursul procesului de recuperare a nivelului de dezvoltare poate rezulta o crestere a disparitatilor regionale în statele mai sarace, fenomen care poate fi contrabalansat mai probabil prin politici nationale decât comunitare... ".

Efectele politicii regionale reprezinta asadar un "mix", pe o gama larg variabila, astfel încât cei mai în masura sa identifice aceste efecte sunt cei care le-au suportat.

2.2.2 Pozitia statelor membre fata de efectele politicii regionale

Din punct de vedere istoric[42], fiecare campanie nationala desfasurata pentru a obtine statutul de membru al Uniunii Europene a continut cel putin un element de "supraestimare - supralicitare" a consecintelor ulterioare, ceea ce a condus cumva la un usor sentiment de dezamagire dupa momentul aderarii. În aceasta situatie devine foarte puternic interesul pentru marimea si specificitatea fondurilor oferite de Uniunea Europeana statelor membre. Succesul imediat al aderarii si dexteritatea negociatorilor nationali sunt evaluate pe principiul abilitatii de a obtine o anvelopa financiara cât mai mare. Cu o politica agricola mai putin flexibila si generoasa, cea mai mare atentie este îndreptata spre Politica Regionala, pe care fiecare stat membru, vechi sau nou, o examineaza din perspectiva pozitiei nete proprii. Fluxurile financiare de la Uniunea Europeana par sa reprezinte un indicator cantitativ precis pentru masurarea impactului de a fi devenit membru comunitar, deoarece alte efecte sunt mai putin tangibile, se manifesta pe un termen mai lung sau sunt dificil de atribuit procesului de integrare .

Politica regionala a adus o serie de contributii pozitive statelor membre UE, chiar daca au existat si aspecte neclare sau nerezolvate care probabil au generat si unele efecte negative, din punct de vedere al conditionalitatilor specifice acestei politici. Mai mult, aceasta politica este caracterizata de cea mai mare densitate a obiectivelor, ceea ce poate face imposibila realizarea lor si a obtinerii si cuantificarii unui impact agregat per ansamblu. Prin analogie cu Strategia Lisabona, putem adapta, conform concluziei lui Wim Kok: "......(agenda) Lisabona se refera la tot, si astfel la nimic[44].....".

Statele membre prezinta opinii destul de diferite[45] cu privire la valoarea adaugata a fondurilor structurale. Daca guvernul grec îsi pastreaza punctul de vedere: "valoarea adaugata a fondurilor structurale s-a demonstrat deja a fi foarte semnificativa", Trezoreria Marii Britania critica fondurile structurale pentru "lipsa de fexibilitate", si chiar remarca cu scepticism ca "nu este clar daca utilizarea fondurilor structurale aduce o valoare adaugata în comparatie cu initiativele nationale". Acest punct de vedere se refera totusi, în special la efectele politicii regionale în regiunile UK, si mai putin la Uniunea Europeana ca întreg.

Cel de-al Treilea Raport pentru Coeziune Economica si Sociala elaborat de Comisia Europeana în anul 2004, concluzioneaza faptul ca indicatorul PIB/cap locuitor a suportat o crestere mai mare decât media europeana pentru Ţarile de Coeziune (Grecia, Irlanda, Spania si Portugalia), fapt datorat în mare masura contributiei fondurilor structurale si fondului de coeziune. Potrivit simularilor Comisiei Europene: "PIB în termeni reali în 1999, era cu 2,2% mai mare în Grecia, decât valoarea realizata în absenta contributiei financiare comunitare, în Spania cu 1,4% mai mare, în Irlanda cu 2,8% si în Portugalia cu 4,7% ...[46]".

Un raport al Centrului de Cercetare a Politicilor Economice[47] examineaza cazurile Irlandei si Italiei - doua tari în care rezultatele politicii regionale pe parcursul istoriei au fost foarte diferite: succes în Irlanda si esec în Italia. Ceea ce face comparatia interesanta este faptul ca între cele doua tari exista o relativa uniformitate a interventiilor regionale, desi implementarea acestei politici se face pe modelul comportamental al nivelului national. Conform autorilor acestui raport, succesul Irlandei se bazeaza pe promovarea a doua sectoare: electronic si farmaceutic, în timp ce Italiei i-a lipsit tocmai consistenta si concentrarea pe sectoare specifice.

În ceea ce priveste evolutia noilor state membre, acestea înregistreaza începând cu perioada 1993/94 o recuperare economica accentuata, media anuala a cresterii PIB (3,8%) în cele 8 tari din Europa Centrala si de Est, care au devenit noi state membre în anul 2004, fiind mai mare decât UE 15 (2,1%). Totusi, desi se afla într-o pozitie evidenta de recuperare, aceste noi state membre se situeaza sub media UE 25 (în termeni PIB/cap locuitor), diferentele de dezvoltare urmând sa fie atenuate cu viteze si pe intervale de timp diferite de fiecare stat în parte.

Obiectivele politicii regionale sunt similare pentru toate statele membre din Europa Centrala si de Est, urmarind cresterea economica optimala[48], conditii de viata echitabile în toate regiunile în ceea ce priveste ocuparea fortei de munca, servicii de baza si un mediu mai curat. În felul acesta, obiectivele politicii regionale tind sa urmareasca atât eficienta cât si egalitatea. Conceptul National de Dezvoltare Regionala în Ungaria este cel mai bun exemplu (el se aplica în anumite limite si Cehiei, Estoniei si Poloniei), prezentând o multitudine de obiective, principii, linii orientative, sarcini care apar adeseori confuze si contradictorii, având în vedere si resursele limitate si prioritatea acordata politicului în acest domeniu.

De la statutul de "aplicanti" ai politicii de coeziune, noile state membre au primit, odata cu aderarea la Uniunea Europeana si dreptul de a participa la re-modelarea acestei politici, astfel încât aceasta sa reflecte si punctul lor de vedere si totodata sa raspunda intereselor lor specifice.

Desi este adevarat ca instrumentele de pre-aderare au avut efecte pozitive în statele beneficiare, este de asemenea adevarat faptul ca acest impact a variat de la tara la tara[49]. De exemplu, aceste instrumente nu au asigurat o pregatire corespunzatoare a Letoniei pentru implementarea fondurilor structurale, iar în Polonia programele finantate nu au fost cele mai potrivite, desi au avut un oarecare impact. În Ungaria, importanta aspectelor de mediu a impus anumite prioritizari pentru investitiile prin Programul ISPA, care nu erau în concordanta cu preferintele maghiare: UE a fost reticenta în cofinantarea proiectelor majore de autostrazi, preferând modernizarea cailor ferate în schimb.

Un alt aspect comun a fost lipsa influentei nationale asupra programelor de pre-aderare. Autoritatile nationale au fost mai degraba consultate, decât implicate ca parteneri activi în acest proces.

De cele mai multe ori, experienta implementarii instrumentelor de pre-aderare a demonstrat un lung sir de deficiente institutionale, manageriale si administrative ale statelor beneficiare[50]. O mare parte dintre aceste deficiente nu s-au rezolvat înca, si probabil vor mai reprezenta mult timp subiectul unor alocari financiare pentru continuitatea reformelor administrative si legislative, cuplate cu sesiuni de training si educare la diferite niveluri. Daca îmbunatatirile de natura calitativa întârzie sa apara, atunci tranzitia de la statutul de "aplicant" al politicii la cel de "legiuitor" va fi foarte dificila si de durata.

Conditionalit­atile politicii regionale implica un numar de aspecte problematice în mod special pentru noile state membre. În primul rând, exista un conflict evident între criteriile de la Maastricht - stabilitatea ratei de schimb, deficit bugetar scazut, rate mici pentru inflatie si dobânzi, si conditiile generate de necesitatea respectarii principiului cofinantarii, ceea ce ar putea avea totusi si un aspect pozitiv, în sensul ca ar putea forta guvernele acestor state sa implementeze o serie de reforme bugetare necesare.

În al doilea rând, exista un conflict între intentia de descentralizare a managementului si implementarii proiectelor finantate prin politica regionala si formalitatile necesare pentru pregatirea unui proiect, rambursare, etc. Documentatia atasata unei propuneri de proiect este foarte voluminoasa, creând probleme printr-o supra-încarcare a circuitului de aprobare, probleme care sunt apoi agravate de procedurile de plata ale UE si care conduc, în paralel cu întârzierile platilor rambursate, severe crize de lichiditate pentru întreprinderile sau municipalitatile mai mici, care pot avea probleme si în accesarea circuitului bancar.

Studiile de tara au demonstrat faptul ca, daca dorintele noilor state membre ar prevala, atunci obiectivele si prioritatile politicii de coeziune ar arata cu totul altfel decât cele propuse.

În primul rând, noile state membre considera ca detinerea unui control mai mare asupra gestionarii politicii regionale ar reprezenta un avantaj, mai ales pentru cazurile în care politica se adreseaza în special tarilor mai putin dezvoltate si nu neaparat regiunilor. Pornind de la acest rationament, prioritara cresterea economica per ansamblu, având în vedere faptul ca disparitatile regionale sunt considerate temporare, si se vor atenua în timp, prin implementarea unor reforme economice adecvate.

În al doilea rând, exista o nevoie critica de a dezvolta resursele umane, prin instruire si educatie la diferite nivele. Dezvoltarea resurselor umane este o investitie care nu distorsioneaza piata si permite un ritm de crestere al economiei mai accelerat, fara subventii adiacente. Daca pe termen lung, resursele umane competitive reprezinta un factor important pentru crestere, bunastate si chiar coeziune, pe termen scurt acest factor implica o adaptare rapida si considerabila la exigente manageriale, administrative si tehnice sporite.

În al treilea rând, simplificarea si flexibilitatea acestor instrumente sunt deopotriva importante, avînd în vedere faptul ca majoritatea regiunilor din aceste noi state membre se confrunta cu dificultati ce tin atât de capacitatea administrativa, cât si de cea financiara. Exista o insatisfactie generala cu privire la birocratia impusa de Comisia Europeana, perceputa ca un semn da neîncredere fata de noile state membre, si fata de capacitatea acestora de a întelege si a opera cu instrumentele structurale.

Nu în ultimul rând, posibilitatile limitate de "finantare încrucisata" reprezinta o preocupare deoarece posibile sinergii între proiecte finantate în cadrul unor obiective diferite ar putea fi afectate sau chiar anulate.

De asemenea, noile state membre considera[51] esentiale principiile de coordonare si cooperare, în special între masurile de promovare a conditiilor infrastructurale, ca baza pentru facilitarea procesului de crestere în anumite locatii geografice. Investitiile efectuate pe principiul coordonarii între statele membre pot fi mai eficiente decât programele nationale, concepute si implementate pornind de la interese care fiind doar nationale, sunt mai limitate.

Sumele are au revenit noilor state membre în perioada 2004-2006, limitate din cauza perioadei de referinta, au trebuit să fie alocate luând în considerare varietatea nevoilor. Statisticile au demonstrat însă o concentrare mare pe investiţiile în infrastructura de transport, aceasta fiind determinata si de alocările semnificative prin Fondul de Coeziune, pentru proiecte majore în domeniul transportului si protectiei mediului înconjurator.

Statisticile privind utilizarea de fonduri[52] în perioada initiala de doi ani arata ca - vezi tabelul 8, în pofida progresului economic major atins, statele membre care au aderat în 2004 nu au reusit sa utilizeze în totalitate fondurile disponibile pentru ei pâna în 2006, datorita, în principal, unui factor care poate fi generic numit ineficienta administrativa.

Tabelul 8: Utilizare de fonduri structurale si de coeziune în UE 10

(mai 2004 - septembrie 2006)

Sursa: Prezentare de Dalia Grybauskaitė, Comisar responsabil cu programarea financiara si bugetul, Bruxelles, 21 septembrie 2006

Exista numeroase exemple de noi state membre care nu reusesc sa utilizeze finantarea disponibila[53]. Cele mai sarace regiuni tind sa experimenteze cele mai multe dificultati în utilizarea fondurilor. Autoritatile din acele regiuni adesea duc lipsa de aptitudinile necesare, experienta sau fonduri potrivite pentru a face fata cerintelor complicate ale politicii regionale, si astfel sunt incapabile sa solicite fondurile pentru care sunt, în principiu, eligibile.

Trebuie sa se accentueze capacitatea institutionala ca o conditie esentiala pentru punerea în aplicare reusita a programelor si proiectelor si dezvoltarea resurselor umane. În perioada de ajutor de pre-aderare, diverse programe au dezvaluit numeroase deficiente institutionale, manageriale si administrative de partea beneficiarilor. Aceste deficiente, care deocamdata nu au fost remediate pe deplin, vor trebui sa fie abordate în viitorul foarte apropiat daca se doreste ca fondurile sa fie investite si cheltuite corect.

În unele state membre noi, responsabilitatile nivelurilor sub - nationale au fost limitate la câteva domenii cheie. Singurele state care au elaborat programe operationale de dezvoltare regionala (pentru perioada 2004 - 2006) sunt Cehia, Ungaria si Polonia, iar în Slovacia, Programul Operational pentru Infrastructura de baza include si o componenta regionala.

Pentru urmatoarea perioada de programare (2007 - 2013), atât statele membre cât si Comisia Europeana împartasesc ideea ca politica regionala ar trebui sa maximizeze valoarea adaugata a fondurilor structurale. Recomandarea raportului Sapir este ca pe viitor politica regionala sa se concentreze mai degraba pe tari decât pe regiuni cu nivel scazut al venitului, si sa urmareasca în principiu doua dimensiuni: promovarea capacitatii institutionale cu accent pe capacitatea administrativa si sustinerea "unor rate ridicate de investitii în capital uman si fizic."

2.3 Strategia Lisabona: obiectiv central al Politicii Regionale în perioada de programare 2007 - 2013

2.3.1 Conceptul Strategia Lisabona

Strategia adoptata la Lisabona si întreg procesul care a urmat întâlnirii Consiliului European din martie 2000 au convenit asupra strategiei globale care include totodata obiectivul de a face ca Uniunea Europeana sa devina, într-un termen de zece ani: "cea mai competitiva si mai dinamica economie bazata pe cunoastere din lume pâna în anul 2010, cu locuri de munca mai multe si mai bune - calitativ si de o coeziune sociala mai ridicata". Pe masura ce procesul initiat la Lisabona a continuat sa fie dezvoltat (adaugând, în cadrul urmatoarelor Consilii Europene, aspecte legate de protectia mediului, dezvoltare durabila, dezvoltarea spiritului antreprenorial sau competitivitate), problema centrala ramâne integrarea dimensiunilor bine stabilite ale politicilor la nivel european. În mod special, ea aduce în atentie si reuneste problemele legate de politicile de angajare a fortei de munca si de competitivitate (al caror început dateaza din anul 1993, o data cu raportul Delors cu privire la Cresterea Economica, Competitivitate si Politici de Ocupare (COM (93) 700 final) si politicile de solidaritate sociala, bunastare si sisteme de politici de angajare, reunite în cadrul asa - numitului Model Social European.

Aceasta a fost consolidata de Strategia Europeana de Angajare a Fortei de Munca, ale carei aspecte coincid uneori sau vin sa accentueze mai mult prevederile adoptate la Lisabona, de exemplu prin evidentierea dimensiunilor sociale cu privire la reconcilierea dintre activitatea la locul de munca cu viata de familie sau la îmbunatatirea locurilor de munca oferite grupurilor defavorizate, dar si prin încercarile facute pentru a îmbunatati posibilitatile de angajare a fortei de munca si de a contribui la realizarea obiectivului de angajare în procent de 100% a fortei de munca.

Strategia Lisabona[54] este înteleasa în statele membre, în primul rând ca un set de obiective politice asupra carora exista un consens general si care servesc mentinerii în prim plan a unor probleme politice importante, spre deosebire de politica regionala care actioneaza în cadrul unor programe bine definite, pe baza unui cadru legal dezvoltat.

Atingerea acestor obiective variaza în rândul Statelor Membre, deoarece punctele slabe ale Agendei Lisabona tin în primul rând de deficienta sistemului de implementare.

Raportul echipei lui Wim Kok[55] critica puternic politicile din multe state membre UE - politici care nu sunt adecvate pentru a îndeplini obiectivele Agendei. Dar aceste obiective ramân, în mod fundamental, valide; ele reflecta o recunoastere crescânda la nivelul UE ca politicile traditionale au început sa nu mai dea rezultate în noul context economic marcat de provocarile globalizarii, de impactul revolutiei informationale si al noilor tehnologii. Mai mult, agenda reprezinta o reactie la relativa înrautatire a competitivitatii UE în comparatie cu SUA, Japonia, într-un moment de ascensiune economica rapida a Chinei si a altor economii asiatice.

Totusi, Strategia Lisabona poate fi definita ca un proces, mai degraba decât un set fix de obiective, prioritati, actiuni, având în vedere faptul ca dupa momentul aprobarii sale (2000), continutul sau a fost completat în mod continuu, prin includerea unor obiective numeroase, raspunzând unor prioritati diferite: întreprinderi mici si mijlocii, politica educatiei, dimensiunea de mediu, etc.

Este evident ca Strategia Lisabona lansata în urma cu sapte ani s-a transformat în Procesul Lisabona. Acest proces si-a propus, înainte de toate, sa ofere un cadru de coordonare între masurile nationale si cele luate la nivel european, plecând de la realitatea ca între obiectivele strategice si masurile concrete s-a manifestat înca de la început o diferenta în crestere.

Dupa cum sugereaza raportul lui Wim Kok, obiectivul central stabilit la Lisabona în 2000 de a transforma UE în cea mai competitiva economie bazata pe cunoastere în decurs de zece ani s-a dovedit deja a fi prea ambitios. Alte rapoarte ale Comisiei Europene sau pregatite de experti independenti au aratat ca performanta de ansamblu a statelor membre este relativ dezamagitoare. De aceea, a fost nevoie de adoptarea unei variante revizuite a Strategia Lisabona.

Odata cu relansarea Strategiei Lisabona[57] a devenit evidenta dorinta statelor membre de a clarifica obiectivele acesteia si, mai ales, intentia de a avea o abordare pragmatica cu privire la atingerea obiectivelor.

Practic, Strategia Lisabona nu "inventeaza" obiective noi, ci inventariaza o serie de obiective si prioritati, care se regasesc în continutul unor politici comunitare în aceeasi forma sau usor reformulate, si le aduce în prim plan pentru a se actiona asupra lor. Astfel, Strategia Lisabona poate fi considerata o "re-lansare" a unui set de prioritati comunitare într-o maniera strategica coerenta, încadrata într-un interval de timp delimitat, cu termene stabilite pentru realizarea obiectivelor propuse si cu o metoda noua propusa pentru implementare: Metoda Deschisa de Coordonare.[58]

Strategia Lisabona urmareste practic, în vederea implementarii, doua agende separate de reformare a activitatilor:

Agenda Uniunii Europene, care are în vedere orientarea tuturor politicilor relevante la nivel comunitar, spre obtinerea, în 2010, a celei mai competitive si dinamice economii din lume;

Agenda statului membru, care s-a angajat sa participe în aceasta cursa prin reformarea si orientarea politicilor în noile directii sustinute de Uniune.

Obiectivul global al Agendei Lisabona consta în directionarea Uniunii Europene si a statelor membre spre competitivitate, ritm de crestere sustinut, rata de ocupare ridicata, în conditiile unei economii echilibrate din punct de vedere social si ecologic. Logica acestei strategii orienteaza investitiile spre crestere economica, în timp ce preocuparile pentru nivelul regional sau local joaca doar un rol minor.

Trebuie spus, totusi, ca exista o mare diversitate în materie de eficienta a politicilor tarilor din cadrul UE. În timp ce se poate aprecia ca unele state membre au realizat mai mult decât a fost propus la Lisabona (de exemplu tarile nordice), multe altele ramân considerabil în urma[59]. O parte din cauzele unor asemenea dezvoltari poate fi gasita în combinatia de reforme orientate catre piata si de masuri de politica publica, dar nu exista o formula de succes care poate fi aplicata pentru a ajunge la un echilibru optim. Cu toate acestea, se considera în general ca principiile agendei Lisabona, de a investi în capitalul uman si în cercetare, de a promova inovarea, de a consolida piata interna etc., sunt linii directoare importante pentru cresterea prosperitatii economice europene.

Evaluarea contributiei fondurilor structurale la realizarea Agendei Lisabona se refera în primul rând la obiectivele pentru a caror implementare sunt necesare alocari de fonduri, sau care sunt facilitate prin astfel de investitii. Acest fapt nu înseamna însa ca nu exista si efecte indirecte ale fondurilor structurale care contribuie la realizarea acestei strategii, desi efectele majore sunt totusi generate de fluxurile financiare.

Fondurile Structurale contribuie semnificativ la implementarea Agendei Lisabona, având în vedere faptul ca în multe regiuni mai mult de 2/3 din alocarile financiare prin aceste fonduri sprijina activitati cu relevanta directa pentru Strategia Lisabona, iar în regiunile în care aceasta proportie este mai mica, principalul motiv îl constituie necesitatea interventiei prin fonduri structurale pentru infrastructura fizica de baza, reflectând astfel nevoi particulare de finantare pentru cele mai putin prospere regiuni ale Uniunii Europene.

Rolul Regiunilor

Imaginea referitoare la implementarea Agendei Lisabona are implicatii puternice pentru rolul nivelului regional în contextul Fondurilor Structurale. Având în vedere faptul ca este impropriu sa vorbim despre implementarea Agendei Lisabona ca despre un set coerent si obligatoriu de activitati si reforme la diferite niveluri, se poate constata ca rolul nivelului regional pâna acum a fost limitat.

Implicarea regiunilor în procesul formal de implementare a Agendei Lisabona este una limitata. Totusi, regiunile vor urmari în mod clar un numar de obiective dedicate integral Agendei Lisabona.

În general, regiunile nu sunt implicate în procese de reforma politica cu titlul Strategia Lisabona. În mod evident, exista un set de obiective care sunt urmarite la nivel regional ca o reactie directa la / sau au fost inspirate din Strategia Lisabona.

Având în vedere faptul ca Strategia Lisabona a fost conceputa si adresata întregului teritoriu al Uniunii Europene, unele dintre obiectivele sale sunt ambitioase si uneori nerealiste pentru regiunile cu un nivel de dezvoltare redus. Astfel, capacitatea de adaptare a acestor regiuni la obiectivele Fondurilor Structurale, care raspund prioritatilor Lisabona, poate fi afectata de faptul ca acestea nu sunt pregatite înca pentru finantarea unor investitii care depasesc nevoile lor de dezvoltare.

Reteaua Dynamo Regions

Fondurile structurale au o structura de implementare complexa si institutionalizata, finantarile putând fi accesate prin programe si proiecte, a caror formulare implica o colaborare "de sus în jos" a tuturor partenerilor interesati: autoritati locale, parteneri sociali, autoritati regionale, state membre, Comisia Europeana. Acest principiu general de implementare, care favorizeaza sinergii între actiunile finantate din fonduri structurale si alte actiuni de natura politica, ar trebui sa reprezinte cel putin o oportunitate pentru contributia fondurilor structurale la realizarea Agendei Lisabona.

Totusi, prioritatea de baza de Agendei Lisabona se refera la o rata mai mare a cresterii economice agregate în Uniunea Europeana, în timp ce preocuparea majora pentru interventiile prin fonduri structurale este coeziunea si reducerea disparitatilor economice în uniune. Astfel, în ceea ce priveste relatia Strategia Lisabona si Fondurile Structurale, avem doua tipuri de interactiuni:

Contributia la crestere a Fondurilor Structurale prin activarea potentialului neutilizat a regiunilor slab dezvoltate si reducerea problemelor de congestie în aglomeratii

Dovezi empirice pentru o alternanta crestere economica - inegalitate

2.3.2 Sinergii si conflicte între Strategia Lisabona si Politica Regionala

Exista puncte fundamentale de congruenta[60] între obiectivul general al Strategiei Lisabona si obiectivele politicii regionale - cresterea economica este un obiectiv comun, la fel ca si cresterea ratei de angajare si reducerea somajului. De asemenea, ambele abordari recunosc faptul ca dezvoltarea si cresterea economica nu ar trebui obtinute cu costul degradarii mediului înconjurator.

Incluziunea sociala, este într-o mare masura un obiectiv comun:

q       Strategia Lisabona - urmareste reducerea saraciei si promovarea oportunitatilor egale pe piata muncii, pentru a reduce diferentele de ocupare pe sexe si reformarea sistemelor de protectie sociala pentru a fi viabile/sustenabile financiar pe termen mediu si lung

q       Fondurile Structurale urmaresc în special eliminarea discriminarilor pe piata muncii în termeni de gen, rasa, origine etnica, vârsta, disabilitati

Numeroasele obiective specifice releva, de asemenea, o serie de complementaritati si congruente: toate temele prioritare care solicita/implica alocari de fonduri pentru diverse categorii de investitii (infrastructura IT, cercetare/dezvoltare, capital uman, dezvoltarea mediului de afaceri, incluziune sociala), sunt reflectate într-o masura foarte mare în capitolele de cheltuieli ale Fondurilor Structurale (masuri în care ponderea Fondurilor Structurale alocate activitatilor cu impact direct asupra obiectivelor Lisabona este adesea mai mare de 50%).

Totusi, exista diferente majore pe tipuri de regiuni si zone: congruenta este mai ridicata în regiunile prospere, variind de la 67% la 85% si mai scazuta în regiuni mai putin dezvoltate, variind de la 18% la 33%.

De asemenea, exista si diferente majore între Strategia Lisabona si Strategia Politicii Regionale - vezi tabelul 9, cea mai acuta tensiune fiind aceea între cresterea economica si coeziunea economica si sociala.

Tabelul 9: Strategia Lisabona si Strategia politicii regionale - puncte de conflict

Sursa: Thematic Evaluation of the Structural Funds' Contributions to the Lisbon Strategy, Synthesis Report, Danish Technological Institute, 2005

În primul rând, procesul de programare pentru investitiile prin Fonduri Structurale pentru perioada 2000 - 2006, s-a finalizat anterior formularii obiectivelor Strategiei Lisabona, neexistând, practic, încercari de corelare si integrare formala pentru cele doua abordari, ceea ce înseamna ca obiectivele Lisabona nu au fost structurate pe obiectivele si indicatorii specifici programelor finantate din Fonduri Structurale în diferite regiuni. Procesul de categorizare a diferitelor prioritati si masuri în relatie cu obiectivele Strategiei Lisabona a fost, în consecinta, un proces de categorizare ex-post, fiind în aceeasi masura dificil si problematic.

Spre deosebire de Strategia Lisabona, care este definita ca o agenda pentru Uniunea Europeana ca întreg, urmarind cresterea performantei economiei europene, politica regionala are ca obiectiv coeziunea, ceea ce ofera o dimensiune spatiala importanta obiectivului de crestere economica în zone specifice ale gruparii: state membre, regiuni, areale definite prin saracie, densitate redusa a populatiei, localizare periferica sau deficiente economice structurale. Pe de alta parte, dimensiunea spatiala ocupa un loc minor pentru Strategia Lisabona, care este definita ca o strategie pentru întreaga uniune per ansamblu, nu pentru regiuni, state sau teritorii specifice din interiorul gruparii.

O alta trasatura care difera este maniera în care sunt formulate obiectivele: în timp ce Strategia Lisabona este compusa dintr-o combinatie de obiective generale si operationale, filozofia politicii regionale propune obiective generale la nivelul Uniunii, permitând în acelasi timp un proces descentralizat de operationalizare si prioritizare strategica. În acest sens, Strategia Lisabona poate fi definita în principiu ca o agenda uniforma de "sus în jos" (top - down), chiar daca implica implementare voluntara descentralizata, în timp ce, fondurile structurale dispun de un sistem guvernamental mai bine conturat, dar în cadrul procesului de programare se impune o abordare regionala de "jos în sus" (bottom - up).

Obiectivul coeziunii regionale este esential pentru politica regionala, dar nu si pentru Strategia Lisabona. Astfel, rezulta ca daca se intentioneaza cresterea sinergiilor si complementaritatilor între cele doua tipuri de instrumente, acest demers trebuie sa respecte principiul coeziunii. Daca pornim de la premisa ca Strategia Lisabona este o strategie pentru întreaga comunitate, care nu urmareste distribuirea regionala a cresterii, Fondurile Structurale ar putea fi adaptate pentru investitii cu potential pentru crestere, fara sa se tina cont de localizarea spatiala sau geografica a acestor oportunitati de investitii, ceea ce ar impune revizuiri nerealiste ale Tratatului.

În sfârsit, exista diferente importante si în ceea ce priveste prioritizarea domeniilor de investitii: traditional, politica regionala sprijina în primul rând investitii în infrastructura fizica de baza, si ofera posibilitati de sprijin si pentru dezvoltarea altor domenii (patrimoniul cultural, tipuri locale specifice de productie), care nu sunt foarte relevante si nici nu se regasesc în Strategia Lisabona. Diferentele în ceea ce priveste investitiile în infrastructura de baza reflecta nevoi de finantare diferentiate între regiuni: nevoia de infrastructura de baza este mai accentuata în regiunile cele mai putin dezvoltate decât în cele relativ mai prospere.

Luând în considerare faptul ca, în interiorul Uniunii, principiul coeziunii are o baza mai puternica (în Tratat) decât Strategia Lisabona, exista trei modalitati de crestere a complementaritatilor si sinergiilor între Strategia Lisabona si Fondurile Structurale:

Având în vedere faptul ca Strategia Lisabona este în primul rând o strategie pentru crestere si competitivitate, ar trebui luate masuri în scopul cresterii efectelor asupra cresterii prin actiunile finantate din fonduri structurale, prin interventii caracterizate de eficienta si eficacitate.

Obiectivele de Convergenta si Competitivitate ofera o serie de oportunitati pentru interactiuni si complementaritati cu Strategia Lisabona, fiind necesara asigurarea unei legaturi directe cu politicile si programele nationale.

Structurile de guvernare pentru Strategia Lisabona ar trebui adaptate astfel încât sa permita a integrare sinergica directa între Fonduri Structurale si Strategia Lisabona, si prin includerea, într-o masura mai mare a autoritatilor regionale si locale.

Întrebarea cheie se refera la maniera în care politica regionala poate contribui în cel eficient mod la îndeplinirea obiectivelor Strategiei Lisabona.

Politica Regionala, prin investitii în capital uman si fizic poate genera rezultate pozitive si efecte de angajare. Prin reducerea disparitatilor regionale, sprijinirea dezvoltarii regionale poate genera efecte pozitive de crestere, prin diferite modalitati. Ratele de somaj din ce în ce mai mari în regiuni specifice sunt asociate cu o productivitate scazuta a muncii care necesita cheltuieli guvernamentale neproductive. Disparitatile de crestere între regiuni pot genera costuri economice în arii din ce în ce mai numeroase. Rezolvarea acestor probleme poate stimula cresterea economica.

De aceea, exista si argumente în favoarea contributiei politicii regionale atât pentru crestere cât si pentru dezvoltare la nivel regional conduce la crestere economica agregata la nivelul Statului Membru sau al Uniunii per ansamblu.

În acelasi timp, exista însa si dovezi empirice pentru existenta unei relatii de proportionalitate indirecta între cresterea economica si inegalitatile economice regionale: în primele faze ale procesului de recuperare a ramânerilor în urma, cresterea economica are tendinta sa se localizeze în ariile dezvoltate, implicând astfel cresterea disparitatilor economice. Disponibilitatea unor dovezi empirice nu este totusi suficienta pentru stabilirea unei asertiuni absolute si universal valabile pentru definirea relatiei între cresterea economica si disparitatile regionale. Chiar si în conditiile acceptarii acestor premize analitice, diferenta între cresterea economica si disparitatile regionale poate fi redusa daca efectele de crestere prin investitii pot fi marite printr-o eficienta în crestere a interventiilor Fondurilor Structurale.

Pentru a obtine acest efect, formularea regulamentelor Fondurilor Structurale si a conditiilor în care acest sprijin se aplica, trebuie sa raspunda urmatoarelor provocari:

Mai mult accent pe obiectivele de crestere printr-un numar redus de prioritati - acestui obiectiv al Fondurilor Structurale trebuie sa i se ofere mai multa importanta în procesul de programare regional si national, suportând costul de oportunitate pentru alte obiective. O modalitate de a obtine acest lucru se refera la reducerea numarului de prioritati din programele operationale finantate din Fonduri Structurale (prevazut pentru perioada de programare 2007 - 2013).

Accent pe cercetare, dezvoltare, inovare - având în vedere faptul ca, în general efectele sociale ca si consecinta a investitiilor în cercetare, dezvoltare, inovare sunt mari, investitiile în aceste domenii trebuie marite, în conditii de flexibilitate si luând în calcul circumstantele regionale si locale. De asemenea, foarte importanti devin factorii institutionali care faciliteaza si disemineaza rezultatele obtinute prin cercetare, dezvoltare, inovare (prevazut pentru perioada de programare 2007 - 2013).

Pregatirea infrastructurii institutionale pentru crestere - trebuie avute în vedere masuri pentru îmbunatatirea eficientei administratiei publice, la nivel central si regional, în special în ceea ce priveste serviciile administratiei publice aferente reglementarii mediului de afaceri. Acolo unde este relevant, sprijinul prin Fonduri Structurale ar trebui conditionat într-o masura mai mare stabilirea unei infrastructuri institutionale de baza, pentru crestere economica, în special elemente institutionale pentru buna guvernare si absenta coruptiei.

Limite mai stricte de finantare pentru întreprinderile individuale, daca acestea nu prevad si dezvoltarea resurselor umane, cercetare si dezvoltare sau alte investitii cu externalitati pozitive.

Evaluari mai riguroase cost - beneficiu, cercetare intensificata. Este necesara elaborarea unor metodologii clare care sa asigure faptul ca proiectele sunt prioritizate în functie de beneficiile sociale pe care le aduc sau de raportul cost-beneficiu (cât mai mic). Eforturile de cercetare trebuie intensificate în sensul cresterii nivelului de informatie în ceea ce priveste impactul diferitelor tipuri de investitii în regiuni diferite. Aceasta baza de informatii este necesara pentru crearea pre-conditiilor aferente prioritizarii suportului investitional în regiuni si domenii în care ar avea cel mai mare impact.

Cresterea constientizarii la scara larga a conceptului Strategia Lisabona este necesara la nivel regional, deoarece aceste deziderate sunt o reactie la provocarea reala generata de intensificarea globalizarii si a schimbarilor tehnologice.

Totusi, o aliniere absoluta a tipurilor de investitii finantate prin politica regionala la prioritatile Lisabona este cel putin discutabila din perspectiva teoriei economice, având în vedere faptul ca nu toate prioritatile specifice de interventie reprezinta un optim pentru fiecare regiune a Uniunii Europene si ca aceste prioritati se refera la Uniunea Europeana per ansamblu, iar efectele de crestere determinate de investitiile în diferite domenii, depind, într-o proportie ridicata si de contextul în care este realizata investitia.

Astfel, apare riscul de a afecta cresterea, convergenta si coeziunea, daca, în concordanta cu Strategia Lisabona, politica regionala va sprijini în cele mai putin dezvoltate regiuni ale UE (care se încadreaza în Obiectivul Convergenta), în defavoarea infrastructurii fizice, infrastructura IT, societatea informationala, cercetare&dezvoltare.

Totusi, nu înseamna ca alegerea unui tip de investitii este exclusiva pentru alt tip, având în vedere faptul ca unele investitii sunt sau pot deveni complementare.

În ceea ce priveste chestiunea alinierii investitiilor prin Fonduri Structurale la Strategia Lisabona, se poate remarca un grad de congruenta mai mare pentru Obiectivul 2 decât pentru Obiectivul 1, având în vedere faptul ca Obiectivul 2 se refera la regiuni în care conditiile de baza pentru infrastructura au fost satisfacute într-o mai mare masura, limitându-se astfel riscurile corelarii totale cu Lisabona.

Pentru a raspunde provocarilor Lisabona, Comisia Europeana a propus pentru perioada de programare 2007 - 2013, un obiectiv specific, dedicat Competitivitatii si Cresterii Ocuparii, concentrat pe trei arii tematice: inovare, mediu si neutralizarea riscurilor, accesibilitate.

Bineînteles, exista si o serie de premise care trebuie îndeplinite pentru a nu afecta realizarea acestui obiectiv per ansamblu:

Având în vedere faptul ca prin acest obiectiv se urmareste obtinerea unei competitivitati ridicate în regiunile selectate, este necesara si o concentrare financiara clara, pentru investitiile aferente, astfel încât impactul obtinut sa nu fie de relevanta limitata în context regional si national.

Daca acest obiectiv urmareste stimularea unei orientari strategice mai pronuntate a statelor membre în raport cu întreg continutul Agendei Lisabona, sunt necesare eforturi suplimentare pentru ca între fenomenele de crestere regionala si competitivitate si schimbarile si reformele necesare la nivelul politicilor statelor membre sa existe o relationare directa.

La nivel operational, aceste conditionalitati pot fi realizate printr-o corelare directa a Obiectivului comunitar de Competitivitate cu strategiile si politicile nationale elaborate în scopul Lisabona. Statele membre trebuie sa integreze acest obiectiv în strategiile nationale pentru ocupare sau într-un plan national strategic mai larg, adresat implementarii Strategiei Lisabona. De asemenea, este necesara concentrarea Statelor Membre, pe anumite regiuni sau teme, atunci când stabilesc domeniile eligibile de investitie în cadrul acestui obiectiv. Nu în ultimul rând, sunt foarte importante multiplicarea si diseminarea rezultatelor si a experientelor obtinute în regiunile sau domeniile asistate.

Succesul Strategiei Lisabona poate fi legat de o dubla flexibilitate: cea privitoare la acceptarea solutiilor comune si cea legata de implementarea acestora la nivel national. Competitivitatea economiilor europene ramâne o provocare la care Strategia Lisabona relansata în anul 2005 încearca sa raspunda în continuare.

2.4 Implicatiile Politicii Regionale asupra procesului de programare 2007 - 2013

Cadrul legal aferent pregatirii si aplicarii programelor care implementeaza politica regionala moderna, asa cum a fost aceasta definita pentru perioada de programare 2007 - 2013, a fost finalizat în prima jumatate a anului 2006, pachetul format din cele cinci regulamente de baza fiind aprobat de Consiliu în data de 11 iulie 2006. Tot în luna iulie 2006, Comisia a publicat propunerea elaborata pentru Orientarile Strategice Comunitare, care a fost ulterior aprobata în luna octombrie 2006. O serie de sase decizii emise în august 2006, au confirmat pentru fiecare stat membru eligibilitatea regiunilor si alocarile financiare totale si anuale pentru aceasta perioada de programare. Decizia finala referitoare la eligibilitatea prin FEDR a regiunilor si a ariilor din zone aflate sub incidenta Obiectivului 3 a fost adoptata în luna octombrie 2006. În data de 8 decembrie 2006, Comisia a aprobat Regulamentul de Implementare, care stabileste reguli detaliate de implementare atât pentru regulamentul general, cât si pentru FEDR, referitor la o gama variata de aspecte: informare si publicitate, sisteme de management si control, instrumente de inginerie financiara, etc.

Pe baza acestor regulamente si a recomandarilor formulate la nivel comunitar, statele membre si-au elaborat si finalizat documentele care descriu si justifica alegerile strategice pe care le-au stabilit pentru finantare din fondurile structurale în perioada 2007 - 2013: Cadru National Strategic de Dezvoltare si Programele Operationale. Aceste documente reflecta diferitele abordari asumate de statele membre UE referitor la noile coordonate trasate în regulamentele politicii regionale, marcate si de aranjamentele institutionale existente, practici din perioadele anterioare de programare, strategiile natioanale si regionale existente, precum si de consecintele dialogului si a consultarilor informale cu Comisia Europeana.

2.4.1 Particularitatile procesului de elaborare a documentelor strategice de programare în Statele Membre

Astfel, formularea documentelor tip Cadru National Strategic de Referinta a progresat cu diferite viteze în diferite state membre. În timp ce unele state au trimis propuneri de documente la sfârsitul anului 2005 (Austria, Danemarca, Slovacia), altele au trimis primele propuneri oficiale în 2007 (Belgia, Grecia, Irlanda). În unele cazuri, alegerile nationale sau locale au întrerupt procesul de programare (Italia, Suedia), în timp ce alte state membre au motivat decalajul fata de calendarul initial ca fiind generat de întârzierea aprobarii cadrului de reglementare la nivel comunitar (Portugalia).

Procesul de elaborare a CNSR s-a realizat în permanent dialog cu Comisia Europeana, pe parcursul a trei faze: faza de pregatire - anterior transmiterii propunerilor de documente, faza de negociere informala - dupa momentul transmiterii primei propuneri, faza de negociere formala - dupa momentul transmiterii oficiale a documentelor[62].

Se poate considera ca prima faza a debutat la începutul anului 2005, când, în paralel cu formularea noului cadru regulator, Comisia a desfasurat întâlniri bilaterale cu statele membre în vederea discutarii propunerilor sale pentru Orientarile Strategice Comunitare. Astfel, a avut loc un schimb de puncte de vedere referitor la formularea prioritatilor UE în corelare cu nevoile de dezvoltare nationale si regionale.

Pozitia initiala a Comisiei referitor la ce ar trebui sa contina propunerea de Cadru National Strategic de Referinta a fiecarui stat membru a fost prezentata într-un document de lucru elaborat de DG Regio si DG Emploi si transmis fiecarui stat membru în perioada ianuarie - mai 2006. De asemenea, cele doua directorate generale au pregatit un aide-memoire la începutul anului 2006 pentru a asigura facilitatarea unei implementari consistente a regulamentelor. Acest document a fost transmis statelor membre "în virtutea transparentei" si pentru a se asigura ca fiecare stat membru este pe deplin informat cu privire la asteptarile Comisiei referitor la consistenta strategica a Cadrului National Strategic de Referinta.

Majoritatea propunerilor oficiale au fost transmise Comisiei în prima parte a anului 2006. Din momentul în care un document tip Cadru National Strategic de Referinta este primit la Comisie, se declanseaza procedura interna de consultare în vederea stabilirii unei pozitii comune a DG Regio si DG Emploi, pozitie care ulterior este transmisa pentru consultare inter-servicii în celelalte departamente relevante ale Comisiei. Analiza Cadrului National Strategic de Referinta urmeaza o procedura standard a urmatoarelor elemente: analiza situatiei socio-economice curente, strategia, tabelele financiare, aditionalitate si eficienta administrativa, elemente cheie ale implementarii si o evaluare de ansamblu a documentului.

Obiectivul principal al Comisiei în acest stadiu de analiza informala a fost sa se asigure ca Strategia Lisabona este pe deplin luata în calcul pe parcursul procesului de elaborare a documentelor strategice de programare, în special în ceea ce priveste consistenta cu Programele Nationale de Reforma si ca recomandarile Orientarilor Strategice Comunitare se reflecta, de asemenea, în continutul acestor documente.

Ultima etapa a dialogului între statele membre si Comisie este negocierea oficiala, care începe din momentul în care varianta finala oficiala a Cadrului National Strategic de Referinta a fost transmisa prin sistemul electronic de schimb de date.

Programele Operationale

Gradul de influenta si control exercitat de autoritatile nationale si regionale în procesul de formulare a programelor operationale variaza între si în cadrul tarilor, existând trei tipuri de abordari organizationale: regionalizare (cu un grad ridicat de autonomie regionala în formularea politicii), elaborare regionala cu coordonare nationala si modelul de sus-în-jos (rol principal al autoritatilor centrale atât în procesul de coordonare cât si în cel de elaborare a PO-urilor).

Regionalizare

În unele state membre, guvernele regionale au un grad ridicat de autonomie în procesul de elaborare a programelor operationale, reflectând astfel în primul rând cadrul institutional federal (Austria, Belgia, Germania), quasi-federal (Italia) sau regionalizat (Polonia). Unele state au un sistem institutional în care gradul de autonomie cu privire la capacitatea de a formula politici variaza între regiuni: de exemplu, în Marea Britanie, Irlanda de Nord si Ţara Galilor au fost responsabile cu elaborarea propriilor programe operationale, în timp ce regiunile din Anglia au suportat un grad mai mare de implicare si participare în proces din partea guvernului central. O situatie similara este evidenta si în Portugalia, unde cele doua regiuni - insula: Madeira si Azore au autonomie completa în procesul de programare, ceea ce contrasteaza cu abordarea relativ centralizata care se aplica Portugaliei continentale.

Elaborare regionala cu coordonare nationala

Aceasta formula este mai des întâlnita în dezvoltarea programelor operationale, guvernul central având rolul de a se asigura ca se respecta o abordare structurata si un minim de standarde comune în toata tara. Aceasta abordare este evidenta atât în tarile centralizate (Danemarca, Finlanda, Franta, Grecia), dar si în cele regionalizate (Spania, Italia - în cadrul Obiectivului de Convergenta). În cele mai multe cazuri, procesul se desfasoara prin organizarea unor grupuri (Grupul de Implementare a Programului - Marea Britanie, grupuri de lucru - Finlanda, etc.) în cadrul carora se întâlnesc pe o baza regulata reprezentanti ai regiunilor cu cei ai guvernului central si ai altor actori cheie în procesul de dezvoltare regionala si discuta si stabilesc aspecte care sa faciliteze procesul de pregatire a programului: calendar de lucru, studii tematice necesare,continutul programului, tipologie standardizata a interventiilor prin toate fondurile, etc..

Abordare de sus - în - jos

Aceasta abordare este specifica tarilor care dezvolta programe nationale multi - regionale, în care guvernul central poarta responsabilitatea formularii si implementarii programelor operationale, desi interventiile la nivel sub-national nu sunt excluse din proces. Astfel, posibilitatile de influentare a deciziilor la nivel regional sunt minime, consultarea partenerilor este oarecum restrictionata, iar evaluarea se realizeaza la nivel national. Nivelul regional este consultat prin organizare de întâlniri si circularea variantelor preliminare ale documentelor, pentru observatii si comentarii.

2.4.2 Rolul reglementarilor comunitare în formularea prioritatilor strategice nationale si regionale

Modul în care diferitele state membre si regiuni ale UE au ales sa raspunda recomandarilor formulate în Orientarile Strategice Comunitare este prezentat în continuare într-o maniera structurata:

Încurajarea inovarii, a antreprenoriatului si a cresterii economiei bazate pe cunoastere prin cercetare si capacitate de inovare, inclusiv noi tehnologii de informare si comunicare

Cel mai evident impact al Orientarilor Strategice Comunitare se refera la importanta acordata conceptelor de inovare, cunoastere, antreprenoriat, teoretic la nivelul tuturor programelor operationale. Inovarea este, practic, prezenta în toate temele strategice propuse de Comisie pentru aceasta perioada de programare, iar în cadrul programelor Obiectiv Competitivitate Regionala si Ocuparea fortei de munca reprezinta, în general, prima prioritate. Sprijinirea inovarii se refera la sprijinirea tuturor elementelor cheie care o definesc: afaceri inovative, dezvoltarea tehnologiei de cercetare, acces îmbunatatit la finantare, capital uman, societate informationala.

În multe programe propuse spre finantare în cadrul Obiectivului Competitivitate Regionala, mai mult de jumatate din alocarea financiara totala este dedicata inovarii, cu procente care urca în unele cazuri pâna la 80% sau chiar 100% (Danemarca, Spania). În programele Convergenta sau cele în tranzitie, situatia este semnificativ diferita - în Grecia, de exemplu alocarea planificata pentru inovare este de aproximativ 26%.

În mod evident, exista o diferenta fundamentala de abordare între tari precum Grecia, Polonia, Portugalia, Spania - care au alocari substantiale pentru programe nationale în cadrul Obiectivului Convergenta si tarile care au alocarea concentrata pe programe regionale în cadrul Obiectivului Competitivitate Regionala si Ocuparea fortei de munca. În general, programele Convergenta pun accent pe sprijinirea infrastructurii de inovare, gen centre de cercetare si tehnologie. Celelalte programe acorda sprijin prin masuri "soft", gen: servicii de consiliere si consultanta pentru start-up-uri, tinerii întreprinzatori, crearea si dezvoltarea de retele teritoriale si tematice, dezvoltare de "medii inovative" prin diseminare informatii, etc. Unele programe pun accent pe "sprijin sistemic" prin încurajarea cooperarii între întreprinderi sau facilitarea colaborarilor între întreprinderi, universitati si centre de cercetare. Clusterele reprezinta în unele cazuri o trasatura caracteristica unei abordari inovative (Danemarca).

În paralel cu formele traditionale de finantare, unele programe propun utilizarea unor instrumente de inginerie financiara (sub forma capitalului de risc). Principalele tipuri de operatiuni de inovare si antreprenoriat planificate de catre statele membre UE în cadrul documentelor tip Cadru National Strategic de Referinta sunt prezentate sintetic în tabelul 10:

Tabelul 10: Principalele tipuri de operatiuni de inovare si antreprenoriat planificate

Sursa: Inovarea în documentele Cadru National Strategic de Referinta, document de lucru DG Regio prezentat la Reuniunea Informala a ministrilor dezvoltarii regionale "Programele politicii de coeziune în sprijinul inovarii si competitivitatii", Bruxelles, 21.11.2006

Îmbunatatirea atractivitatii Statelor Membre, regiunilor si oraselor

Reactia statelor membre la aceasta recomandare pare sa fie mai putin consistenta decât în cazul precedent, fiind oarecum anticipata de Orientari care precizeaza ca "nu toate aceste orientari detaliate vor fi relevante pentru toate regiunile. Mixul cel mai potrivit de investitii depinde în ultima instanta de circumstantele nationale si regionale specifice". Spre exemplu, daca programele suedeze au fiecare câte o prioritate dedicata înterventiilor în cadrul acestui titlu, Danemarca nu a prevazut deloc finantarea acestei prioritati, iar Germania si Austria au inclus finantari partiale ale acestui obiectiv în cadrul unei prioritati mai largi referitoare la dezvoltare echilibrata sau dezvoltare urbana durabila. Principalele domenii de interventie în cadrul acestui titlu sunt prezentate în tabelul de mai jos:

Tabelul 11: Principalele operatiuni planificate pentru cresterea atractivitatii regionale

Sursa: The 2007 - 2013 Operational Programmes: A Preliminary Assessment, IQ - Net Thematic Paper, European Policies Research Centre, 2006

Unele dintre acestea reprezentau domenii principale de interventie si în perioada anterioara de programare, în special întarirea mediului economic prin investitii în infrastructura si îmbunatatirea conditiilor de mediu. În documentele tip Cadru National Strategic de Referinta si programe operationale 2007 - 2013, principala deosebire se remarca între programele tip Convergenta si phasing-out din Grecia, Polonia, Portugalia si Spania - în care investitiile în infrastructura strategica majora este înca eligibila, si programele tip Competitivitate Regionala - în care aceste investitii sunt în general neeligibile si considerate prea costisitoare pentru resursele programului.

Astfel, în Polonia, pe lânga programul national Infrastructura si mediu, care are o alocare bugetara de 22 mld. euro, si programele regionale - gen Slaskie, care este un program tip Lisabona au o alocare financiara substantiala pentru investitii în infrastructura (aprox. 30%). În mod similar, programele Convergenta din Grecia aloca aproximativ jumatate din buget investitiilor în transport si telecomunicatii. În regiunile Convergenta din Spania, 48% din interventiile FEDR vor fi alocate prioritatilor de transport / energie si mediu / habitate naturale / resurse de apa / prevenirea riscurilor.

Prin contrast, autoritatile responsabile cu programarea din regiunile Competitivitate Regionala sunt preocupate de faptul ca deficitele de infrastructura nu pot fi finantate fie din cauza resurselor financiare limitate, fie din cauza formularii Orientarilor Strategice Comunitare. Totusi, infrastructura de transport va fi finantata în cadrul unor programe, dar ca infrastructura secundara în general (conexiunea centrelor cu marile artere rutiere sau investitii în sisteme de transport public urban).

Asa cum reiese si din tabel, sprijinul pentru întarirea sinergiilor protectia mediului si crestere economica este de asemenea prevazut. Partial, aceste investitii reprezinta o continuare a interventiilor curente (reducerea poluarii, managementul apei, etc.), dar, ca trasatura distincta se remarca accentul pe investitii în tehnologii de mediu si surse reînnoibile de energie.

Astfel, spre deosebire de perioada 2000 - 2006, relativ putine programe abordeaza în aceeasi masura toate obiectivele comunitatii, chiar daca solicitarile în acest sens sunt prezente (explicit sau implicit) în continutul regulamentelor si a Orientarilor.

Crearea de locuri de munca mai multe si mai bune

Prioritatile pentru aceasta recomandare sunt urmatoarele: atragerea mai multor oameni în câmpul muncii, modernizarea sistemelor de protectie sociala, îmbunatatirea adaptabilitatii muncitorilor si a întreprinderilor si cresterea investitiilor în capitalul uman prin educatie si competente mai bune. Recomandarile subliniaza de asemenea nevoia de a îmbunatati eficienta în administratia publica si infrastructura de educatie, sociala, de sanatate si culturala.

Statele membre care adreseaza acest titlu au programe separate tip FSE, care propun investitii majore în infrastructurile de educatie, sanatate, cultura.

Dimensiunea Teritoriala

În ceea ce priveste aceasta sectiune, deosebit de importanta la nivelul Orientarilor Strategice Comunitare, deoarece deciziile de alocare a resurselor trebuie sa ia în calcul "nevoile particulare si caracteristicile geografice, împreuna cu oportunitatile si provocarile specifice" pe de o parte, iar pe de alta parte, orasele pot avea o contributie substantiala pentru realizarea agendei "crestere si locuri de munca", statele membre au avut o abordare care difera de la caz la caz. Unele au subliniat importanta aspectelor teritoriale la nivelul obiectivelor / prioritatile strategice pe care le - au formulat: de exemplu, Austria a identificat la nivelul CNSR o prioritate referitoare la coeziunea teritoriala, iar Franta a formulat un obiectiv referitor la "dezvoltarea teritoriala durabila". La nivel de program, cele mai variate reactii vis-a-vis de dimensiunea teritoriala se regasesc în programele mari, finantate în cadrul Obiectivului Convergenta.

Unele programe au o abordare diferita, în sensul ca în loc sa aloce fonduri unor orase specifice, identifica finantari alocate unor masuri în mod particular relevante pentru zonele urbane, precum sprijin pentru educatie superioara, regenerare urbana, sisteme de transport urban sau cladiri scoala.

Exista cel putin alte doua aspecte care trebuie mentionate referitor la suportul acordat interventiilor în domeniul urban. În primul rând, exista o dimensiune urbana, explicit sau implicit formulata la nivelul strategiilor de inovare, antreprenoriat si a economiilor bazate pe cunoastere. În al doilea rând, ariile urbane reprezinta componente ale unei abordari strategice mai largi referitoare la dezvoltarea teritoriala.

Sunt de asemenea prevazute investitii în guvernarea teritoriala si dezvoltarea capacitatii institutionale, în special în cadrul programelor Convergenta, cu accent administratiile nationale sau regionale.

Nu în ultimul rând trebuie remarcat faptul ca desi accentul pus pe ariile urbane a devenit din ce în ce mai evident în cadrul documentelor de programare, exista totusi preocupari si pentru alte tipuri de arii - periferice (Danemarca), rurale (Polonia, Spania), insulare (Grecia, Malta). În general, angajamentele de reducere a disparitatilor se reflecta în alocari preferentiale pentru regiunile mai putin dezvoltate, cu criterii de selectie care favorizeaza zonele defavorizate.

În ceea ce priveste dezvoltarea continutului programelor operationale, si acest proces variaza de la caz la caz, reflectând alegerile strategice pentru finantare din Fonduri Structurale în cadrul fiecarui obiectiv, nivelul resurselor alocate, precum si capacitatea institutionala si alti factori interni care au influentat formularea politicii. Astfel, pe baza principalelor caracteristici ale programelor operationale propuse, statele membre pot fi împartite în trei categorii:

Statele membre noi (10+2)

În aceste state membre, programele operationale au fost astfel formulate încât sa faciliteze cheltuirea unor fluxuri masive de fonduri de la Comisia Europeana. O mare parte din fonduri este alocata programelor nationale pentru infrastructura, mediu, resurse umane sau sprijinirii afacerilor. Cel mai mare dintre acestea este programul operational polonez pentru Infrastructura si mediu - pentru care s-au alocat aproximativ 21 mld. euro, reprezentând cam o treime din alocarea bugetara totala prin fonduri structurale pentru Polonia. În Republica Ceha, programele operationale pentru infrastructura si mediu însumeaza în total 11 mld. euro. Volumul acestor resurse alocate noilor state membre reprezinta o provocare pentru capacitatea administrativa a ministerelor, a agentiilor statului sau altor organizatii implicate în acest proces ca agentii de implementare sau organisme intermediare.

De asemenea, o parte dintre aceste state membre vor aloca pentru prima data fonduri substantiale prin programele operationale elaborate de regiuni: Republica Ceha (13% din total fonduri alocate), Ungaria (24% din total fonduri alocate), Polonia (30% din total fonduri alocate). În perioada 2004 - 2006 nu au existat programe - specific regionale, interventiile de dezvoltare regionala fiind asigurate prin management central comun sau integrat-regional.

Aceste programe urmaresc deseori obiective ambitioase si complexe, de natura atât economica cât si institutionala, în vederea promovarii transformarii la nivel regional. De asemenea, volumul fondurilor alocate a crescut în mod semnificativ în aceasta perioada de programare: programele regionale poloneze au o alocare de 16 mld. euro în aceasta perioada de programare, comparativ cu cele 2,8 mld. euro alocate programului integrat în perioada precedenta.

Pentru programele mari, au fost identificate proiecte majore care sa fie finantate din Fondul de Coeziune si FEDR, în special în domeniile de drumuri, constructie de cale ferata, dezvoltare aeroport, statii de tratare a apei, sisteme de canalizare, etc.

Statele noi mai mici s-au confruntat cu provocarea de a pregati un numar mai mare de programe operationale comparativ cu situatia precedenta, când doar un Document Unic de Programare trebuia adoptat: Estonia - 4 programe operationale, Letonia si Slovenia - câte trei programe operationale fiecare.

Un numar de 10 state membre noi au pregatit programe operationale în cadrul obiectivului Competitivitate Regionala: regiunile Praga si Bratislava pot folosi experienta pe care au avut-o ca fiind eligibile în cadrul Obiectivului 2 în perioada 2004 - 2006, regiunea Kozep - Magyarorszarg din Ungaria, care include si Budapesta are statut de "phasing-in". Aceste programe operationale au la baza activitati tip Lisabona, precum: inovare, cercetare, resurse umane. Dezvoltarea urbana este de asemenea o tema centrala a acestor programe, având în vedere ca ele acopera orasele capitala ale tarilor.

Italia, Grecia, Portugalia si Spania

Aceste tari vor primi fonduri atât în cadrul Obiectivului Convergenta, cât si a celui de Competitivitate Regionala. Eligibilitatea regiunilor în aceasta perioada de programare este semnificativ diferita fata de perioada anterioara:

Astfel, ca si consecinta a schimbarii categoriilor de eligibilitate, dar si a Orientarilor Strategice Comunitare, continutul programelor operationale reflecta o orientare spre domenii tip Lisabona: stiinta, tehnologie, inovare. Totusi, reflectând nevoia continua de adresa deficitul de infrastructura, investitiile în transport, dar si în alte tipuri de infrastructura vor primi o alocare financiara substantiala. Mai mult, liniile strategice care orienteaza finantarea sunt formulate cu asumarea faptului ca anumite provocari sunt nationale sau reflecta interesul întregii natiuni si de aceea necesita o interventie puternica a guvernului central.

O alta trasatura comuna pentru aceste state membre este reorganizarea programelor operationale: în Portugalia, numarul programelor operationale sectoriale a scazut de la 13, în perioada 2000 - 2006 la 3, în perioada 2007 - 2013, cu o alocare financiara mai mare dedicata celor 7 programe operationale regionale (câte unul pentru fiecare regiune NUTS II). În Grecia, vor fi 8 programe tematice (comparativ cu 11 în perioada anterioara), iar programele regionale vor fi reduse de la 13 la 5.

Un alt factor care influenteaza orientarea finantarii este politica nationala. În Italia, de exemplu, elaborarea Programului Operational National de Competitivitate si Cercetare este fundamentata de "Industria 2015", o noua lege aprobata în septembrie 2006, care urmareste reorganizarea sistemului de stimulente pentru afaceri si relansarea competitivitatii în industria italiana. Astfel, legislatia italiana pune accent pe inovare si proiecte majore în sectoare strategice, în defavoarea sprijinirii sectoarelor traditionale.

Celelalte state UE 15

În multe din aceste state, politica regionala este implementata în special prin programe finantabile în cadrul Obiectivului Competitivitate Regionala si Ocuparea fortei de munca.

În primul rând, structura acestor programe a fost rationalizata - în sensul ca multe programe propuse contin doar doua prioritati, si uneori chiar una singura (Danemarca). De asemenea, exista mai putina diversitate a interventiilor în cadrul prioritatilor, comparativ cu perioada 2000 - 2006. Acest fapt este asociat în general cu un nivel mai scazut al resurselor alocate.

În al doilea rând, exista o preocupare evidenta pentru obiectivele si interventiile tip Lisabona, unele programe fiind elaborate pe tiparul acestor prioritati - fapt evident nu numai la nivelul formularii obiectivelor si prioritatilor, dar si la nivelul alocarii financiare. Astfel, interventiile non-Lisabona au fost eliminate sau restrânse, în timp ce noi elemente, precum inovarea sau antreprenoriatul au fost introduse în program.

În al treilea rând, desi exista aceasta abordare pro-Lisabona, exista totodata si tensiuni clare între recomandarile Orientarilor Strategice Comunitare, care vizeaza cresterea economica si obiectivele traditionale ale unor programe finantate din Fonduri Structurale - exemplul regiunii Renania de Nord - Westfalia, în care finantarea UE a fost istoric concentrata în ariile restructurate industrial.

Nu în ultimul rând, exista o aliniere a programelor finantate din fonduri structurale la obiectivele politicilor si strategiilor nationale, care sunt mai concentrate la rândul lor pe aspecte de crestere si competitivitate, comparativ cu decada anterioara: Anglia, Scotia, Suedia, etc.

2.4.3 Adaptarea sistemelor institutionale de management si implementare la noile exigente ale Politicii Regionale

Ca si componenta a procesului de pregatire pentru noua perioada de programare, statele membre trebuie sa revada si sa revizuiasca, daca este cazul, sistemele de implementare, astfel încât acestea sa fie adecvate noului context financiar si regulamentar, sau, în unele cazuri, adaptat la evolutiile care au avut loc în context national.

Exista destul de putine cazuri, în rândul programelor, pentru care nu va exista nici o schimbare în termeni de structuri formale pentru managementul si implementarea interventiilor prevazute sau ca abordare a procesului de implementare. Exista, practic, trei tipuri de schimbari prevazute la nivelul structurilor de implementare ale programelor:

a)      Pastrarea în cea mai mare masura a situatiei existente - regionalizata (Austria, Belgia, Italia - non convergenta), centralizata (Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Cipru, Luxemburg - tari în care politica regionala este implementata prin ministere de linie si agentii) sau mixta (Finlanda, Franta, Germania, Irlanda, Spania, Italia - convergenta).

În statele membre cu experienta în implementarea fondurilor structurale, continuitatea reprezinta un obiectiv important. Desi noul mediu de programare presupune realizarea anumitor ajustari, o provocare importanta se refera la asigurarea faptului ca experienta si expertiza în implementarea programului, la nivelul diferitilor parteneri si a diferitelor structuri administrative, nu se pierd. În Italia, de exemplu, desi Cadrul de Sprijin Comunitar nu va mai exista în noua perioada de programare, elementul de coordonare nationala va fi pastrat prin stabilirea unui Comitet National - ca forum de discutie a programelor la nivel national.

b)      Regionalizarea unor aspecte

În unele state membre, anumite responsabilitati de implementare sunt transferate de la nivel national la nivel regional. În state membre noi, precum Cehia, Ungaria, Polonia, Slovacia, regionalizarea anumitor aspecte este determinata de cresterea substantiala a fondurilor alocate, de experienta acumulata în exercitiile anterioare de implementare si de reformele administrative nationale. Într-o masura variabila, în fiecare din aceste state, responsabilitatile sub-nationale în procesul de implementare au fost consolidate, fapt care poate însemna un rol mai important în alocarea resurselor, în generarea si selectia proiectelor. În Slovacia, regiunile NUTS III au fost implicate în implementarea unor masuri din Programul Operational de Infrastructura 2004 - 2006, iar pentru perioada 2007 - 2013, guvernul are în vedere un transfer mai larg de responsabilitati, având în vedere experienta si expertiza pe care autoritatile regionale au obtinut-o deja. Unele state membre introduc pentru prima data programe operationale regionale - gestionate la nivel regional (ex. Polonia), ceea ce presupune ca rolul autoritate de management pentru aceste programe sa fie transferat de la nivelul Ministerului Dezvoltarii Regionale la comitetele alese la nivel regional si organele lor executive.

Totusi, preocuparile cu privire la capacitatea regiunilor de a face fata acestor provocari în termeni de capacitate organizationala, numarul si competentele personalului, cresterea fondurilor alocate si diversificarea activitatilor conduc la ideea ca autoritatile administrative centrale vor continua sa aiba roluri dominante în proces. Astfel, o prioritate în acest sens va fi atragerea si pastrarea resurselor umane si coordonarea procesului de "jos - în - sus" de elaborarea a analizelor si strategiilor la nivel regional, realizate pâna acum cu structuri de management "de sus - în - jos". În Polonia au existat deja controverse privind legislatia recenta referitoare la dreptul de veto acordat voivodului (reprezentant numit al guvernului central în regiune) pentru proiecte selectate de guvernele alese la nivel regional. Similar, în Ungaria desi se prefigureaza în procesul de decizie privind alocarea resurselor la nivelul programelor regionale rolul principal sa fie detinut de Consiliile de Dezvoltare Regionala, Autoritatea de Management a programului va avea, de asemenea, un drept de veto.

c)      Rationalizarea unor structuri de implementare

Procesul de rationalizare a unor structuri de implementare are loc în situatia în care reducerea volumului finantarii a avut ca rezultat reducerea numarului de programe.

În unele dintre noile state membre, perspectiva cresterii fondurilor alocate, care a determinat cresterea numarului de programe si a organismelor de management implicate atât la nivel central cât si sub-national, a generat o nevoie critica de coordonare eficienta între diferiti parteneri.

Nevoia de rationalizarea între nivele a aparut ca urmare a schimbarii raportului între responsabilitatile la nivel national si cele la nivel regional. Obiectivul urmarit este cresterea claritatii rolurilor si simplificarea procesului de implementare. Rationalizarea sub aceasta forma poate apare si cu scopul de a îmbunatati coordonarea si armonizarea între fondurile UE si programele finantate.

Rationalizarea la nivel regional este necesara în special pentru tarile care vor primi finantare din fonduri structurale în cadrul Obiectivului Competitivitate Regionala (Olanda, Suedia, Marea Britanie, etc.). Pentru unele, aceasta modificare presupune dezvoltarea unei structuri de management mai eficienta în primul rând prin schimbarea abordarii din "diferentiata" în "sub-sumata".