FACTORII CARE INFLUENTEAZA AGENDA INSTITUTIONALA

factorii care influenteaza agenda institutionala

1.1. Agenda institutionala - delimitari conceptuale

1.1.1. Stabilirea agendei - etapa a procesului de politici publice

Dupa cum spuneam si în "Introducere", politicile publice reprezinta acea directie de actiune sau lipsa a actiunii aleasa de autoritatile administratiei publice ca raspuns la o anumita problema sau la un set de probleme interconectate. Aceasta definitie ne indica faptul ca avem de-a face cu un cadru de actiune care ofera calauzire pentru o întreaga gama de procese legate între ele[1]:

- stabilirea agendei institutionale

- specificarea alternativelor din rândul carora va fi facuta alegerea

- luarea deciziei de a interveni sau nu prin legiferarea uneia dintre alternative

- implementarea deciziei

- evaluarea politicii.

Ordinea acestor pasi nu este întotdeauna respectata, iar unii dintre acestia nici nu se regasesc sau se suprapun în unele politici. Stabilirea agendei guvernamentale reprezinta segmentul pre-decizional si mult timp s-a considerat ca definirea problemei este cea mai importanta etapa, restul succedându-se în mod firesc dupa aceasta. Succesul unei e 22222c27w tape este necesar urmatoarei, însa nu este si suficient.

Fiecare etapa în parte dintre cele enumerate mai sus reprezinta la rândul ei un proces alcatuit din mai multe segmente.

Stabilirea agendei este un proces complex, în care intervin mai multe categorii de actori, fiecare având opinii diferite în legatura cu fenomenele sociale si modul în care trebuie sa se implice. În cele ce urmeaza vom clarifica unele aspecte legate de agenda institutionala.

1.1.2. Tipuri de agenda : agenda institutionala si agenda publica

Agenda reprezinta o lista de itemi aflati în atentia opiniei publice sau a autoritatilor. Trebuie facute câteva precizari legate de aceasta. În opinia lui Edelman si Cobb[2] exista doua tipuri de agende: agenda publica si agenda institutionala.

Agenda publica cuprinde toate problemele care sunt obiectul unei atentii largi si care, potrivit unei parti importante a opiniei publice solicita interventia unei structuri guvernamentale.

Problemele reprezinta conditii sau situatii care produc oamenilor nevoi sau insatisfactii. Daca indivizii le considera normale, inevitabile sau ca tin de responsabilitatea lor sa le rezolve, atunci acestea nu vor fi considerate probleme publice, dar daca ei cred ca este necesar ca oficialii sa se implice, atunci ei vor cauta sprijinul semenilor lor în a-i sustine pentru a o face cunoscuta.

Pentru ca o situatie sau o conditie sa fie privita ca problema nu depinde neaparat de dimensiunile sale obiective, ci, mai degraba, de felul în care este perceputa de oameni. Perceptia este influentata de valori, context si experienta. La baza definirii problemei sociale si stabilirea agendei sistemice sta consensul între indivizii din cadrul societatii, dar de aceste aspecte ne vom ocupa în capitolul urmator.

Agenda institutionala se diferentiaza de cea publica prin aceea ca problemele se bucura de atentia oficialilor. Aici ele intra în discutia expertilor, se propun solutii si se decide daca si cum vor interveni. Nu toate problemele care sunt pe agenda publica vor intra pe agenda institutionala si nu toate problemele de pe agenda oficialilor vor fi subiecte ale politicilor publice. Uneori, acestea ramân nerezolvate datorita dinamicii sociale, alteori ele pot fi rezolvate mult mai usor, nefiind nevoie de antrenarea unui efort atât de mare.

O problema poate sa intre pe agenda formala în moduri diferite: de la situatii în care politicile sunt bine definite, incluzând chiar un set de solutii pentru aplicarea acestora, pâna la situatii în care problemele sunt doar idei vagi, idealuri, simboluri, care abia apoi vor trebui sa fie analizate atent si sa primeasca o definitie precisa. Cele mai multe probleme care intra pe agenda formala se situeaza între aceste doua extreme.

Chiar daca ni s-ar parea normal ca oficialii guvernamentali sa fie preocupati de problemele noastre, adica agenda institutionala sa fie alcatuita pe baza celei publice, de multe ori interactiunea dintre cele doua dupa cum vom vedea în subcapitolul urmator, se realizeaza si invers, problemele trec în unele cazuri de pe agenda institutionala pe agenda sistemica.

Interactiunea dintre agenda publica si agenda sistemica

Cobb, Ross si Ross[3] considera ca trecerea unei probleme de pe agenda publica pe cea formala se realizeaza în trei mari modele : 1. modelul initiativei exterioare ; 2. modelul mobilizarii ; 3. modelul accesului interior.

În modelul initiativei exterioare problemele sunt ridicate de grupuri neguvernamentale; ele devin mai întâi probleme ale agendei sistemice si abia apoi sunt aduse pe agenda formala. Rolul central îl au grupurile sociale: ele formuleaza nemultumirile fata de situatia existenta si solicita rezolvarea problemei de catre guvern. Acest model în opinia autorilor predomina în societatile liberale.

În modelul mobilizarii problemele sunt ridicate în interiorul structurilor guvernamentale. În acest caz preocuparea centrala este de a pune problema nu pe agenda formala, ci pe cea publica. Problema este discutata în interiorul guvernului, se propun mai mult strategii, se alege una dintre ele si se constata ca este nevoie de sprijinul cetatenilor. Acest tip de stabilire a agendei este folosit cu precadere în cazul regimurilor totalitare.

Conform modelului accesului interior, grupuri influente cu acces la persoanele aflate în functii de decizie asupra politicilor publice, initiaza o problema, dar nu vor neaparat ca aceasta sa fie adusa pe agenda publica, pentru ca ele considera ca problema este de competenta unor grupuri sau institutii specializate. Acest model se întâlneste în regimurile birocratice autoritare.

Desi exista legatura între tipul regimului si stabilirea agendei, nu putem spune ca exista un model unic pentru acest proces. Indiferent de regimul politic, agenda institutionala se stabileste prin metode multiple.

John Kingdon, în cartea sa " Agendas, Alternatives and Public Policy"[4] spune ca pentru ca o problema sa intre pa agenda publica trebuie ca aceasta sa gaseasca o fereastra de oportunitate. Fereastra de oportunitate defineste contextul propice pentru ca problema sa intre în atentia guvernului si sa primeasca rezolvare.

Ferestrele de oportunitate apar atunci când converg trei variabile:

1. natura problemei, perceperea acesteia ca problema publica ce necesita interventie guvernamentala

2. sustinerea politica ce apare în momentul schimbarii executivului, legislativului si la presiunea grupurilor de interes

3. sustinerea din partea expertilor care propun solutii

Ferestrele de oportunitate se deschid si se închid în scurt timp. Daca participantii la politici publice nu reusesc sa promoveze problemele la timp, atunci ei vor trebui sa astepte pâna când vor exista din conditii favorabile. Oportunitatile apar inopinat si nu pentru o lunga perioada de timp. În ciuda raritatii lor, schimbarile majore în politicile publice sunt tocmai rezultatele acestor împrejurari. Problemele care asteapta pe agenda publica sunt ordonate într-un anumit fel. Deschiderea unei ferestre înseamna a schimba ordinea în care acestea sunt asezate.

Modelului lui Kingdon i se poate aduce o critica si anume aceea ca problemele nu sunt întotdeauna aduse pe agenda institutionala din exterior, ci sunt propuse chiar de catre membrii structurilor guvernamentale si deci, chiar si într-o societate democratica problemele trec de pe agenda oficiala trec pe agenda publica, nu numai invers. Alcatuirea agendei institutionale poate fi , fie extrinseca, adica problemele provin din cadrul societatii, fie intrinseca, atunci când problemele sunt sugerate tocmai de oportunitatile de rezolvare care stau la îndemâna decidentilor. Astfel la baza alcatuirii agendei oficialilor dinspre exterior spre interior stau relatiile de putere care se realizeaza între actorii participanti la procesul de politica publica, iar în cel de al doilea caz, motivul în constituie experienta de a actiona într-un anumit domeniu sau într-un anumit fel.

1.2. Factorii care favorizeaza o problema in stabilirea agendei

Politicile publice sunt ghiduri de actiune sau cadre ale actiunii si, desi definirea problemei este esentiala pentru a întelege care este ratiunea politicii, ea nu este totusi esentiala pentru definirea politicii publice. A concepe o politica publica înseamna a hotarî ca trebuie facut ceva, a alege instrumentele adecvate cu care se va actiona si a mobiliza personal specializat pentru a pune în aplicare planul.

Chiar daca din punct de vedere logic problemele de pe agenda institutionala ar trebui sa provina întotdeauna de pe agenda publica, exista situatii în care acestea sunt promovate chiar din interior.

Leslie Pal[5] propune un tip de analiza de politica publica ce începe de la cercetarea declaratiei politice. Aceasta cuprinde, în opinia autorului, trei elemente esentiale :

a. definirea problemei

b. scopurile pe care politica îsi propune sa le atinga

c. instrumentele sau mijloacele prin care se abordeaza problema si sunt atinse scopurile.

Cu toate acestea, autorul ne atrage atentia ca în textul propriu-zis al declaratiei politice se vor reflecta foarte rar aceste detalii.

Definirea problemei este strâns legata de scopurile politicii. Exista doua tipuri de scopuri : generale si specifice. L. Pal propune un exemplu[6] pentru a clarifica cele doua concepte. Politica de sanatate are un scop general, si anume acela de a mentine si îmbunatati sanatatea populatiei. O politica de sanatate într-o anumita provincie, menita sa ofere servicii mai bune pentru tinerii expusi unor riscuri ridicate, îsi vor formula scopurile astfel ca raspunda în mod expres problemelor întâmpinate de acei tineri. Daca vor fi atinse aceste scopuri particulare, atunci si scopurile mai generale ale domeniului sanatatii vor fi îndeplinite. Deci, scopurile particulare ramân legate de cele generale, în sensul ca traseaza o etapa de parcurs. Putem spune ca unele probleme de pe agenda institutionala provin de pe agenda altor politicii publice.

Al treilea element - cheie dintr-o declaratie de politica publica îl constituie indicarea naturii instrumentelor sau a mijloacelor prin care urmeaza sa se abordeze problema si sa se îndeplineasca scopurile. Astfel, includerea unei probleme pe agenda de lucru si gasirea unei solutii pentru aceasta este adesea pusa în umbra de întrebarea "Cum se va realiza acest lucru ?". Instrumentele în procesul de politici publice reprezinta modalitati utilizate pentru aplicarea în practica a alternativelor alese.

Teoretic, guvernele au la dispozitie o gama larga de instrumente pe care le pot folosi. În realitate, oficialii nu pot apela decât la o parte din aceasta gama. În primul rând, chiar daca politicile publice se schimba de-a lungul timpului, instrumentele ramân neschimbate. Un al doilea obstacol îl reprezinta perceptia asupra a ceea ce este legal si ce nu. Îl al treilea rând pot exista restrictii legale (de exemplu, conventii referitoare la drepturile omului) sau de ordin practic.

L. Pal realizeaza o bucla[7] prin care doreste sa evidentieze interdependenta dintre problema unei politici publice, scopurile acesteia si instrumente :

Aceasta bucla sugereaza faptul ca diferitele elemente ale politicilor publice sunt consistente între ele. Problema de pe agenda trebuie sa se potriveasca oarecum cu scopurile pe care guvernantii vor sa le atinga si cu instrumentele pe care le au la dispozitie.

Conform acestui model de analiza de politici publice putem concluziona ca presiunile pentru ca o anumita problema sa intre pe agenda oficiala pot fi exercitate atât din interiorul structurilor guvernamentale, cât si de catre societate, dar la baza trierii finale a problemelor sta, de fapt, realizarea unor scopuri, cât si accesul la numite instrumente si expertiza în utilizarea acestora, adica detinerea de informatii si experienta. Recunoasterea unei probleme este conditionata de faptul ca aceasta trebuie sa se integreze la rândul ei într-un context general de politici publice, care rezolva si alte probleme si trebuie sa existe solutii pentru rezolvarea ei.

În cele ce urmeaza ma voi referi si la o alta viziune asupra problemelor care patrund pe agenda institutionala. Pâna acum am spus ca acestea pot proveni de pe agenda sistemica sau pot fi promovate din interiorul Guvernului, dar în ultimele decenii sunt luati în seama itemi si pe baza presiunilor care vin din exteriorul statului, din partea unor organizatii internationale. A rezolva probleme care nu sunt semnalate de cetateni poate parea o amenintare la adresa democratiei, dar analistii politici[8] sustin ca pe viitor capacitatea statelor de a actiona, inclusiv în privinta problemelor nationale va depinde în mod esential de autoconectarea lor la contextul international.

Organizatiile internationale dispun de resurse nelimitate si de aceea pot pune la dispozitia guvernelor o serie de instrumente care variaza de la fonduri financiare pâna la dispozitii, recomandari, acte normative pentru ca anumite probleme sa fie rezolvate. Aceasta duce la ceea ce înca nu a fost clar definit, dar despre care toata lumea vorbeste, "globalizare". Globalizarea reprezinta pentru structurile politice internationale încercarea de a raspândi, iar pentru indivizi, de a prelua un mod de viata definit ca modern, liberal, occidental, democratic, individualist si capitalist. Pentru a introduce aceste valori în statele lumii este nevoie ca sa fie fortate, stimulate sau ajutate. Pentru aceasta se pun la dispozitie resurse financiare pentru a rezolva anumite probleme sau se stabilesc anumite conditii pe care trebuie sa le îndeplineasca pentru a fi recunoscute ca având un anumit statut în context international.

R. Dahl numea aceasta "partea întunecata a democratiei"[9], pentru ca cetateni nu au control asupra acestor structuri suprastatale care hotarasc pentru ei.

Trebuie mentionat ca problemele care intra pe agenda oficiala pentru ca organismele suprastatale pun la dispozitia guvernelor nationale anumite instrumente pot fi probleme reale, chiar daca indivizii nu le constientizeaza sau ajung sa le perceapa ca atare datorita faptului ca, încercând sa preia anu